T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2023/6946
Karar No : 2025/3840
TEMYİZ İSTEMİNDE BULUNAN (DAVALI) : ... Belediye Başkanlığı
VEKİLLERİ : Av. ... - Av. ...
KARŞI TARAF (DAVACI) : ...
VEKİLİ : Av. ...
İSTEMİN KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının, temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Afyonkarahisar ili, Merkez, ... Taksi Durağında faaliyette bulunan ve davacı adına kayıt ve tescilli olan ... sayılı ticari plakanın 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 15. maddesine istinaden toplu taşıma hizmeti verme süresinin 15/07/2022 tarihinde sona erdiği gerekçesiyle zikredilen ticari plakanın belediye başkanlığı uhdesinde bırakılmasına ilişkin Afyonkarahisar Belediye Meclisinin ... tarih ve ... sayılı kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; özel şahıslar tarafından yürütülen şehir içi toplu taşıma hizmetlerinin (dava konusu olay açısından ticari taksi işletmeciliği) imtiyaz niteliğinde olduğu konusunda duraksama bulunmadığı, ancak 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun yürürlüğe girdiği 13/07/2005 tarihine kadar, bu faaliyetlerin ne şekilde ve hangi esaslara göre yapılacağına ilişkin yeterli ve gerekli yasal düzenlemeler bulunmamasına rağmen korsan taşımacılık ya da fiilen taşımacılık faaliyetlerinin de yurt sathında yoğun olarak mevcut olduğu, uygulanagelen bu fiili duruma resmiyet kazandırılması, korsan taşımacılığın önlenmesi ve şehir içi yolcu taşımacılığı hizmetlerinin belli bir düzen, denetim ve kontrol altına alınması zaruretinin hasıl olması üzerine, ilk önce 86/10533 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yetkilendirilmiş idari organlarca tahdit kararı alınan ve hak sahiplerine devir ve satış hakkı tanıyan belediye sınırları dahilinde hizmet veren tescilli plakaların yani tahditli şehir içi ticari taksi plakalarının ihdas edildiği, yapılan bu düzenlemede tahditli plakalar için herhangi bir süre öngörülmezken bu hatlar ile ilgili her türlü görev ve yetkinin, 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu'na atfen bulunduğu yere göre il veya ilçe trafik komisyonlarına bırakıldığı, bu süreç içerisinde olaya ilişkin olarak başkaca bir düzenleme bulunmadığı, dolayısıyla bu kapsamda tahditli plaka hattı olanlar açısından imtiyaz müessesi ile bağdaşmasa da ucu açık belirsiz süreli bir kazanılmış bir hak doğduğu, dava konusu taksi hattının da bu kapsamda olduğu, 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun yürürlüğe girdiği 13/07/2005 tarihine gelindiğinde ise, ilk defa toplu taşıma hizmetlerinin kamu hizmeti ve imtiyaz niteliğinde olduğuna açıkça vurgu yapıldığı ve bu hakkın 49 yılı geçmemek üzere imtiyaz yoluyla devredilebileceğinin ve devir işlemlerine onay verme konusunda belediyelerin yetkili olduğunun düzenlendiği, bir başka ifadeyle şehir içi toplu taşıma (ticari taksiler dahil) hizmetleri konusunda il ve/veya ilçe trafik komisyonlarına ait yetkilerin tamamen yerel yönetimlere geçtiği, bu itibarla belediyelerin şehir içi ticari taksi hattı imtiyazını tahditli ya da tahsisli olarak kamu yararı ve hizmet gerekleriyle sınırlı olmak üzere belirleme ve düzenleme yetkisine sahip olduğu, dava konusu olayda, davacı tarafın geçmişten beri süre gelen kazanılmış bir imtiyaz hakkının olduğu ve bu hakkın yasalarla öngörülmüş belirli bir süre devam edeceği konusunda haklı bir beklentisinin olduğu kabul edilmekle birlikte, özel ulaşım hattı imtiyaz hakkının ihdas edildiği tarihte herhangi bir süre öngörülmemiş olması bu hakkın ilanihaye (süresiz) devam edeceği anlamına da gelmediği, aksi yönde bir değerlendirmenin, davalı belediyenin asli ve sürekli görevi olan toplu taşıma hizmetlerinin özel kişilere süresiz olarak devri anlamına geleceği, bu durumun da kamu hizmeti mantığı ve söz konusu hizmetin mahiyeti ile bağdaşır olmadığı, yasalarla öngörülmüş kamu hizmetinin tamamen ve süresiz olarak özel kişilere devredilmesinin sunulan hizmetin kamusal hizmet vasfına halel getirecek bir durum olduğu, davalı belediye, imtiyaz niteliğinde olan şehir içi ticari taksi hatları taşımacılığı ile ilgili her türlü yetkiye sahip olmakla birlikte, bu yetkinin 13/07/2005 tarihinde yürürlüğe giren 5393 sayılı Belediye Kanunu ile belediyelere verildiği ve bu tarihten önce usulüne göre alınmış ticari taksi hattı sahiplerinin kazanılmış haklarının da bulunduğu gözetildiğinde, davalı belediyeye verilen bu yetkinin, kanunların geriye yürümezliği ilkesi gereğince 13/07/2005 tarihinden öncesine ait kazanılmış haklara halel getirecek şekilde uygulanmasının mümkün olmadığı, ancak imtiyazların süresiz olduğu şeklindeki düşüncenin de imtiyaz müessesesinin özüne aykırı olması ve imtiyaza konu kamu hizmetini yürütmekle yetkili ve görevli olan idarenin imtiyaz verme görev ve yetkisinin elinden alınması sonucunu doğuracak nitelikte olması nedenleriyle kabul edilemeyeceği, bir tarafta davacının kazanılmış hakkı ve bu hakkın belirli bir süre devam edeceği yönündeki haklı beklentisi ile diğer tarafta davalı idarece sınırlı süreli tanınabilen imtiyaz hakkı arasındaki menfaat ve hak dengesinin gözetilmesi gerektiği, bu anlamda davalı idarece 49 yıl öngörülen ticari plaka imtiyaz süresinin ticari plakanın ilk ihdas edildiği 1973 yılından başlatılmasının yasal bir dayanağının bulunmadığı, zira azami 49 yıl öngörülen toplu taşıma imtiyaz süre sınırlamasının 5393 sayılı Kanun ile 2005 yılında mevzuata kazandırıldığı, dolayısıyla 2005 yılında yürürlüğe giren kuralın geçmişe teşmil edilerek uygulanmasının kanunların geriye yürümezliği ilkesine aykırı olacağı gibi hukuk devletinin temel bir ilkesi olan hukuki belirlilik ilkesine de aykırılık teşkil edeceği, bu sebeple dava konusu ticari taksi hattına ait davalı idarece tanınan imtiyaz süresinin 16/07/1973 tarihinden başlatılmasının yerinde olmadığı, toplu taşıma imtiyaz süre sınırlamasını öngören 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun yürürlüğe girdiği 13/07/2005 tarihinden itibaren geçerli olmak (başlatılmak) üzere 49 yılı geçmemek kaydıyla davalı idarece öngörülen süre ile sınırlanabileceği, toplu taşıma hizmetlerinde imtiyaz süresini düzenleyen (ihdas eden) 5393 sayılı Kanun'un yürürlüğe girdiği 13/07/2005 tarihi milat kabul edilerek ve 2005 yılı öncesi süre dikkate alınmaksızın imtiyaz süresi sınırı belirlenmesi gerekmekte iken, bu hususlara riayet edilmeksizin sürenin ticari taksi plakasının ilk tahsisin yapıldığı 16/07/1973 tarihinden itibaren başlatılarak, imtiyaz süresinin 15/07/2022 tarihinde dolduğundan bahisle imtiyaz hakkının sonlandırılarak söz konusu tarihten sonra ... sayılı plakanın Belediye uhdesinde kalmasına karar veren dava konusu Afyonkarahisar Belediye Meclisinin ... tarih ve ... sayılı kararında hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi Kararıyla, 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun ve 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu'nun "Tanımlar" başlıklı maddelerinde "toplu taşıma" ve "taksi" tanımlarına yer verilmemiş olsa da, dava konusu işlemin yasal dayanağı olan 5393 sayılı Kanunu'nun 15.maddesinin p bendinde; "Kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek;.." denilerek toplu taşıma araçları ve taksi arasında ayrıma gidildiği, taksinin toplu taşıma araçları içerisinde sayılmadığı anlaşıldığından bahisle taksinin bir toplu taşıma aracı sayılarak aynı maddenin toplu taşıma araçlarına ilişkin (f) bendi uyarınca tesis edilen dava konusu işlemin bu yönüyle hukuka aykırı olduğu gerekçesiyle istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, toplu taşıma yapmak ve bu amaçla otobüs, deniz ve su ulaşım araçları, tünel, raylı sistem dâhil her türlü toplu taşıma sistemlerini kurmak, kurdurmak, işletmek ve işlettirmek bunun yanı sıra kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek yetkisinin belediyelere bir yetki ve imtiyaz olarak verildiği, Afyonkarahisar ilinde toplu taşıma hizmetlerinin şoför esnafına ait minibüsler ve özel halk otobüsleri tarafından 1973 yılından itibaren bireysel olarak ve belediye otobüsleri tarafından Belediye ve İl Trafik Komisyonu kararları doğrultusunda yürütüldüğü, 1985 yılında Karayolları Trafik Kanunu'nun yürürlüğe girmesi ile düzensiz ve disiplinsiz olarak hatlarda çalışan minibüslerin disiplin altına alınması, korsan taşımacılığın önlenmesi, fiilen çalışan şoför esnafının haklarının korunması amacıyla taksi, dolmuş, minibüs ve umum servis araçlarına verilecek ticari plakaların sayısı ve verilme usullerinin tespit edilmesi amacıyla 10553 Sayılı Ticari Plakaların Verilmesinde Uyulacak Usul ve Esaslar Hakkında 02/04/1986 tarihli 86/10553 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı alındığı, davaya konu hattın ikame ediliş tarihi (1973 yılı) itibariyle yürürlükte bulunan mülga 1580 sayılı Kanun'un hükümleri ve 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun ilgili hükümleri göz önüne alındığında yapılan işlemin usul ve yasaya uygun olduğu, her iki Kanun'da da mülkiyet hakkı değil bir imtiyaz olarak düzenlenen taşımacılık işinin her iki yasada da belirli sürelerle imtiyaz olarak devredilebileceğinin hükme bağlandığı, imtiyaz olarak düzenlenen ve kamu yararı gözetilen taşımacılık işinin bir yatırım aracı olamayacağı, temyize konu kararın bozulması gerektiği, Mahkemece davacının 2005 öncesi çalışmalarının dikkate alınmadığı, önemli yatırımlarda dahi belediyelere verilen imtiyazların devrine ilişkin kırk seneyi geçmemek üzere azami süre belirlenmiş olması karşısında taşımacılık imtiyazının devrinde de bu sürenin evleviyetle gözetileceğinin açık olduğu, bu nedenle imtiyazın devrine ilişkin hem 1580 sayılı Kanun hem de 5393 sayılı Kanun'da hüküm bulunduğu, Mahkemece 5393 sayılı Kanun'un yürürlüğe girişinin başlangıç olarak kabul edilmesinin usul ve yasaya aykırı olduğu, belediye mevzuatı uyarınca taksilerin toplu taşıma aracı olarak değerlendirildiği, T plakanın tahsisi kiralanması, ticari plaka verilmesi, devrine izin verilmesi hallerinde belediyenin yetkili olduğu, temyize konu kararın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, istemin reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin işin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Afyonkarahisar ili, Merkez, ... Taksi Durağında faaliyette bulunan ve davacı adına kayıt ve tescilli olan ... sayılı ticari plakanın 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 15. maddesine istinaden toplu taşıma hizmeti verme süresinin 15/07/2022 tarihinde sona erdiği gerekçesiyle zikredilen ticari plakanın belediye başkanlığı uhdesinde bırakılmasına ilişkin Afyonkarahisar Belediye Meclisinin ... tarih ve ... sayılı kararının tesis edilmesi üzerine anılan işlemin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu'nun 7. maddesinin (f) bendinde; "Büyükşehir ulaşım ana plânını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek. " (p) bendinde; Büyükşehir içindeki toplu taşıma hizmetlerini yürütmek ve bu amaçla gerekli tesisleri kurmak, kurdurmak, işletmek veya işlettirmek, büyükşehir sınırları içindeki kara ve denizde taksi ve servis araçları dahil toplu taşıma araçlarına ruhsat vermek. (Ek cümle: 16/5/2018-7144/14 md.) Büyükşehir içindeki toplu taşıma hatlarıyla ilgili olarak; şehir merkezine olan uzaklık, nüfus ve hattı kullanan sayısı kriterleri esas alınarak tespit edilecek hatlarla ilgili toplu taşıma hizmetlerinin işlettirilmesine karar vermek." kuralı yer almaktadır.
5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 15. maddesinin (f) bendinde; toplu taşıma yapmak; bu amaçla otobüs, deniz ve su ulaşım araçları, tünel, raylı sistem dâhil her türlü toplu taşıma sistemlerini kurmak, kurdurmak, işletmek ve işlettirmek belediyenin yetki ve imtiyazları arasında sayılmış; aynı maddenin ikinci fıkrasında; belediyenin (e), (f) ve (g) bentlerinde belirtilen hizmetleri Danıştay'ın görüşü ve İçişleri Bakanlığı'nın kararıyla süresi kırkdokuz yılı geçmemek üzere imtiyaz yoluyla devredebileceği; toplu taşıma hizmetlerini imtiyaz veya tekel oluşturmayacak şekilde ruhsat vermek suretiyle yerine getirebileceği gibi toplu taşıma hatlarını kiraya verme veya 67. maddedeki esaslara göre hizmet satın alma yoluyla yerine getirebileceği kurala bağlanmıştır.
2886 sayılı Kanun'un "Kapsam" başlıklı 1. maddesinde; genel bütçeye dâhil dairelerle katma bütçeli idarelerin, özel idare ve belediyelerin alım, satım, hizmet, yapım, kira, trampa, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ve taşıma işlerinin bu kanunda yazılı hükümlere göre yürütüleceği belirtilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Aktarılan mevzuat hükümlerinin incelenmesinden, şehir içi trafik hizmetlerini yapma ve yaptırmanın belediyelerin görev ve sorumluluğunda olduğu, bu kapsamda, toplu taşıma yapmak amacıyla her türlü toplu taşıma sistemlerini kurma, kurdurma, işletme ve işlettirmenin belediyelerin yetki ve imtiyazında bulunduğu, toplu taşıma hizmetlerinin belediyelerce; imtiyaz verme, ruhsat verme, kiralama veya hizmet satın alma usullerinden birinin seçilmesi yoluyla gördürülebileceği anlaşılmaktadır.
Dosya incelendiğinde, dava konusu ... ticari plakalı hattın ilk olarak ... plakalı araç ile 16/07/1973 tarihinden itibaren toplu taşıma hizmeti vermeye başladığı, daha sonra ... plakaya dönüşen taksi hattının 22/03/2007 tarihinden itibaren davacı tarafından işletilmekte iken 2020 yılında yapılan denetim sonrasında hazırlanan Sayıştay raporunda toplu taşıma işlerinin en fazla 49 yıl imtiyaz ile devredilebileceğinin belirtilmesi üzerine Afyonkarahisar Belediye Meclisinin ... tarih ve ... sayılı kararıyla Afyonkarahisar ili, Merkez ilçesi ... Taksi Durağında faaliyette bulunan ve davacı adına kayıt ve tescilli olan ... sayılı ticari plakanın 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 15. maddesine istinaden toplu taşıma hizmeti verme süresinin 15/07/2022 tarihinde sona erdiği gerekçesiyle anılan ticari plakanın belediye başkanlığı uhdesinde bırakılmasına ilişkin kararın tesis edildiği görülmektedir.
Anayasa Mahkemesinin 07/04/2021 tarih ve 2018/20720 başvuru numaralı kararında; yolcu taşımaya ilişkin minibüs hattı tahsisinin iptali nedeniyle mülkiyet hakkının ihlal edildiği iddiasına ilişkin yapılan başvuruda, uzun yıllardan beri yolcu taşımacılığı imtiyazını elinde bulunduran başvurucuların alınan karar öncesinde bilgilendirilmediği, yeni duruma kendilerini hazırlayabilmeleri yönünde bir imkân sahibi olmadıkları, idarenin herhangi bir uyarı yapmadan ve geçiş süresi de öngörmeden bir anda almış olduğu karar ile başvurucuların toplu taşıma faaliyetinin sona erdirildiği, başvurucuların bu kararın alınma sürecinde herhangi bir etkisi de olmadığı, idarenin başvurucuların etki etmesinin mümkün olmadığı ve tek taraflı olarak almış olduğu kararla ekonomik bir değer teşkil eden imtiyazı kendisinin belirlediği bir zamanda iptal ettiği, bu hususun imtiyaz sahibi olan başvurucular yönünden öngörülemez bir durum olduğu, başvurucuların bu nedenle karşılaşacakları muhtemel zararların tazmini amacıyla herhangi bir tedbir almadığı, hak sahiplerine faaliyetlerini sürdürebilecekleri başka bir alan da gösterilmediği, bütün bu hususlar bir araya geldiğinde imtiyaz sahiplerine iptal sonrasında oluşacak yeni duruma uyum göstermeleri için süre ve imkân tanınmadan, iptalin olası sonuçları hakkında herhangi bir önlem almadan ve daha da önemlisi iptalden önce buna ilişkin objektif koşullar belirlemeden imtiyazın sona erdirilmesi bütün külfetin başvuruculara yüklenmesi sonucunu doğurduğundan başvurucuların mülkiyet hakkı ile kamu yararı arasında olması gereken adil dengenin başvurucular aleyhine bozulduğu sonucuna varıldığı belirtilmiştir.
Bu durumda, mevzuat hükümlerinin ve anılan Anayasa Mahkemesi kararının birlikte değerlendirilmesi neticesinde; her ne kadar davacıya ilişkin toplu taşıma hizmet verme süresinin sona erdirilmesinin büsbütün hukuki dayanaktan yoksun olduğu ileri sürülmez ise de idarenin bu yetkisini ne şekilde kullandığı, bu yetkinin kullanılma zamanı uzun süredir bu hizmeti vermekte olan davacının kendisi bakımından hizmetin sonlandırılması işlemine hazırlıklı olup olmadığı ve idarenin telafi edici önlemler alıp almadığı hususları önem arz etmektedir. 2007 yılından bu yana dava konusu hatlarda taşımacılık yapan davacının karar öncesinde bilgilendirilmediği ve yeni duruma kendisini hazırlayabilmesi yönünde bir imkâna sahip olamadığı açık olup, idare herhangi bir uyarı yapmadan ve geçiş süreci öngörmeden bir anda almış olduğu karar ile davacının toplu taşıma hizmet verme süresinin sona erdirilmesi yönünde işlem tesis etmiştir. Davalı idare, davacının etki etmesinin mümkün olmadığı ve tek taraflı aldığı karar ile ekonomik bir değer teşkil eden minibüs hatlarına ilişkin toplu taşıma hizmet verme süresini kendisinin belirlediği bir zamanda iptal ederek davacı bakımından öngörülemez bir duruma yol açmıştır.
Bu itibarla, toplu taşıma hizmet verme süresinin bittiğinden bahisle ticari plakasının Belediye Başkanlığı uhdesinde bırakılması sonrasında oluşacak yeni duruma uyum göstermeleri için davacıya makul bir geçiş süreci ve imkânı tanınmadan, hizmetin durdurulmasının muhtemel sonuçları hakkında herhangi bir tedbir alınmadan tesis edilen dava konusu işlemde, hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Bu bakımdan, sonucu itibarıyla hukuka uygun olduğu anlaşılan temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının, yukarıda aktarılan gerekçe ile onanması gerekmektedir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle,
1. Temyiz isteminin reddine,
2. ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının yukarıda belirtilen gerekçeyle ONANMASINA,
3. Temyiz giderlerinin istemde bulunan üzerinde bırakılmasına, yürütmenin durdurulması istemi hakkında karar verilmediğinden ...-TL harcın istemi hâlinde davalı idareye iadesine,
4. Posta gideri avansından varsa artan tutarın Mahkeme tarafından taraflara iadesine,
5. 2577 sayılı Kanunun 50. maddesi uyarınca onama kararının taraflara tebliğini ve bir örneğinin de belirtilen Bölge İdare Mahkemesine gönderilmesini teminen dosyanın İdare Mahkemesine gönderilmesine,
6. Kesin olarak, 17/04/2025 tarihinde oybirliği ile karar verildi.