T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2024/2553
Karar No : 2025/1905
DAVACI : ... Sendikası
VEKİLİ : Av. ...
DAVALILAR : 1- ... Başkanlığı
VEKİLİ : Av. ...
2- ...
VEKİLİ : Huk. ve Mevz. Gen. Müd. ...
DAVANIN KONUSU :
Dava, 17/01/2020 tarih ve 31011 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik"in 7. maddesinin iptali istemiyle açılmıştır.
DAVACININ İDDİALARI :
Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliğinin 4. maddesinin 3. fıkrası uyarınca her bir takvim yılı için bir önceki yılda gerçekleştirilen faaliyetler esas alınmak suretiyle hesaplanan akademik teşvik puanı üzerinden Şubat ayının onbeşinden itibaren on iki ay süreyle ödeme yapılacağı ve bu çerçevede üniversitelerdeki akademik teşvik düzenleme, denetleme ve itiraz komisyonları, akademik teşvik başvuru takviminin hazırlanması, yürütülmesi ve sürecin tamamlanması işlemlerini 15 Şubata kadar yetiştirmesi gerektiği göz önüne alındığında akademik teşvik ödeneği süreçleri devam ederken yürürlüğe konulan dava konusu değişiklik hükümlerinin geçmişe yönelik uygulanmasının hukuki belirlilik ve haklı beklenti ilkelerine aykırı olduğu, dava konusu değşiklik nedeniyle akademik teşvikten yararlanma kriterlerinin değiştirildiği 2019 yılı çalışmalarının bu yönetmelik değişikliği yayım tarihinde yürülüğe girdiğinden bu değişikliklere göre değerlendirileceği yani bu değişikliklerin geriye doğru yürüdüğü bu nedenle önceki yönetmeliği dikkate alarak akademik faaliyetlerini gerçekleştiren akademisyenlerin yeterli puanı toplayamadığından başvuru dahi yapamadığı hukuk devleti ve geriye yürümezlik ilkesi uyarınca yürürlüğe giren yeni bir hukuk normunun ortaya çıktığı andan itibaren sonuçlarını doğurması gerektiği ileri sürülmektedir.
DAVALI İDARELERİN SAVUNMALARI :
Cumhurbaşkanlığı'nın Savunması :Akademik teşvik yönetmeliğindeki amacın sektör haline dönüştürülmüş bir piyasa oluşturmak olmadığı tam tersine bilim teknoloji ve sanata katkı sağlayıcı nitelikteki etkinliklere teşvik etmek olduğu akademik teşvik ödeneğinin kendiliğinden kazanılmış bir hak olmadığı bu ödeneği almak için öncelikle talepte bulunulması gerektiği ve başvuru sonrası süreçlerinde olumlu ilerlemesi gerektiği bu nedenle kazanılmış hak sayılmayacağı savunulmaktadır.
Yükseköğretim Kurulu Başkanlığı'nın Savunması : Akademisyenler tarafından gerçekleştirilen akademik faaliyetlerin akademik teşvike esas puanlamaya yönelik değil, bilime katkı sunulmasına yönelik olması gerektiği, Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliğinin yürürlüğe girmesiyle kongre vb. faaliyetler düzenleyen bazı organizasyon şirketleri ve yayınevlerinin ticari saiklerle hareket ettiği bu durumun niteliği azalttığı ve söz konusu değişikliklerin amacının niteliği artırıp bilimsellik seviyesinin yükseltilmesi olduğu savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesine göre Danıştay'ın ilk derece mahkemesi olarak baktığı davalarda, temyiz incelemesi sonucu bozulan kararlar üzerine ısrar olanağı tanınmadığından ve Danıştay İdari ve Vergi Dava Daireleri Kurulları'nın kararlarına uyulması mecburi olduğundan Dairemiz kararının bozulan kısmı yönünden Kurul kararında belirtilen gerekçeyle davanın kısmen reddine, kısmen iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava, 17/01/2020 tarih ve 31011 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik"in 7. maddesinin iptali istemiyle açılmıştır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 46. maddesinin 1. fıkrasında; Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarına karşı Danıştayda temyiz yoluna başvurulabileceği, 49. maddesinin 2. fıkrasında, temyiz incelemesi sonunda Danıştayın; görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, hukuka aykırı karar verilmesi ve usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması sebeplerinden dolayı incelenen kararı bozacağı; 4. fıkrasında, Danıştayın ilk derece mahkemesi olarak baktığı davaların temyizen incelenmesinde bu madde ile ısrar hariç 50. madde hükümlerinin kıyasen uygulanacağı hükme bağlandığından; ilk derece mahkemesi sıfatıyla bakılan davaların temyiz incelemesi sonucu ilgili dava daireleri kurulunca; usul veya esas bakımından yeniden bir araştırma, inceleme yapılmasını veya maddi ve hukuki olayın yeniden yorumlanmasını gerektirmeyecek şekilde verilen bozma kararlarına karşı, ilk kararı veren Danıştay dava dairesine “ısrar hakkı” tanınmamıştır. Dolayısıyla, kararı bozulan Danıştay dava dairesi, bozma kararına uymak zorundadır.
Dosyanın incelenmesinden, Danıştay Sekizinci Dairesinin 14/09/2022 tarih ve E:2020/915, K:2022/4725 sayılı kararıyla; "Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik"in 7. maddesinin iptaline karar verildiği; bu kararın davalılar tarafından temyiz edilmesi üzerine, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 05/02/2024 tarih ve E:2023/683; K:2024/189 sayılı kararı ile Daire kararının bozulduğu anlaşılmaktadır.
Buna göre, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun yukarıda sözü edilen maddeleri uyarınca Danıştay dava dairelerinin ilk derece mahkemesi olarak verdiği kararların bozulması halinde ısrar olanağı bulunmadığından, İdari Dava Daireleri Kurulunun bozma kararında yer alan gerekçelerle, davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince; Dairemizin 14/09/2022 tarih ve E:2020/915, K:2022/4725 sayılı kararının, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 05/02/2024 tarih ve E:2023/683, K:2024/189 sayılı kararı ile kısmen onanması, kısmen bozulmasına karar verilmesi üzerine, 2575 sayılı Danıştay Kanunu’nun 38. maddesi ile 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 46. ve 49. maddeleri uyarınca dosya yeniden incelenmek suretiyle gereği görüşüldü:
HUKUKİ SÜREÇ :
Dairemizin14/09/2022 tarih ve E:2020/915, K:2022/4725 sayılı kararı ile dava konusu Yönetmeliğin "Bu yönetmelik yayımı tarihinde yürürlüğe girer" içerikli 7. maddesinin iptaline karar verilmiştir. Anılan kararın temyiz edilmesi üzerine Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 05/02/2024 tarih ve E:2023/683, K:2024/189 sayılı kararıyla; Dairemiz kararının bozulmasına hükmedilmiştir.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 'Temyiz' başlıklı 46. maddesinin 1. fıkrasında, Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının Danıştay'da temyiz edilebileceği; 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun 'İdari ve vergi dava daireleri kurullarının görevleri' başlıklı 38. maddesinde, İdari Dava Daireleri Kurulunca idari dava dairelerinden ilk derece mahkemesi olarak verilen kararların temyizen inceleneceği; 2577 sayılı Kanun'un 'Temyiz incelemesi üzerine verilecek kararlar' başlıklı 49. maddesinin 4. fıkrasında da, Danıştayın ilk derece mahkemesi olarak baktığı davaların temyizen incelenmesinde bu madde ile ısrar hariç 50. madde hükümlerinin kıyasen uygulanacağı kurala bağlanmıştır.
Yukarıda aktarılan mevzuat hükümleri uyarınca Danıştay Dava Dairelerinin ilk derece mahkemesi olarak verdiği kararların temyizen bozulması durumunda ısrar olanağı tanınmamıştır. Bu nedenle, bozma kararı gözönünde bulundurularak, yeniden bir karar verilmesi gerekmektedir.
İNCELEME VE GEREKÇE:
İLGİLİ MEVZUAT :
Anayasa'nın 124. maddesinde; Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği hükme bağlanmıştır.
2914 sayılı Yükseköğretim Personel Kanunu'nun "Akademik teşvik ödeneği" başlıklı Ek 4. maddesinde; "Her bir takvim yılı için, bir önceki yıl, bilim, teknoloji ve sanata katkı sağlayıcı nitelikte yurt içinde veya yurt dışında sonuçlandırılan proje, araştırma, yayın, tasarım, sergi, patent ile çalışmalarına yapılan atıflar, bilim kurulu bulunan uluslararası düzeydeki toplantılarda tebliğ sunma ve almış olduğu akademik ödüller esas alınarak öğretim elemanları için yüz puan üzerinden yıllık akademik teşvik puanı hesaplanır. Akademik teşvik puanı otuz ve üzerinde olanlara, Devlet Memurları Kanununa tabi en yüksek Devlet memuru brüt aylık (ek gösterge dâhil) tutarının;
a) Profesör kadrosunda bulunanlar için %100’üne,
b) Doçent kadrosunda bulunanlar için %90’ına,
c) Doktor Öğretim Üyesi kadrosunda bulunanlar için %80’ine,
d) Araştırma Görevlisi kadrosunda bulunanlar için %70’ine,
e) Öğretim Görevlisi (…) kadrosunda bulunanlar için %70’ine,
f) (Mülga: 22/2/2018-7100/15 md.)
aldıkları akademik teşvik puanının yüze bölünmesi suretiyle bulunacak oranın uygulanması suretiyle hesaplanan tutarda akademik teşvik ödeneği verilir.
Bu madde uyarınca yapılacak ödeme; bu Kanun uyarınca aylık ödendiği sürece ve kadrolarının bulunduğu yükseköğretim kurumları tarafından şubat ayının on beşinden itibaren on iki ay süreyle her ayın on beşinde yapılır, damga vergisi hariç herhangi bir vergiye tabi tutulmaz. İlgili mevzuatı uyarınca ödenmekte olan zam, tazminat, ödenek, döner sermaye ek ödemesi, ikramiye, ücret ve her ne ad altında olursa olsun yapılan benzeri ödemelerin hesabında dikkate alınmaz. Bilim alanlarının özellikleri ve öğretim elemanlarının unvanlarına göre akademik teşvik puanlarının hesaplanmasında esas alınacak faaliyetlerin ayrıntılı özellikleri ve bu faaliyetlerin puan karşılıkları, akademik teşvik toplam puanının %30’unu geçmemek üzere her bir akademik faaliyet türünün toplam puanın hesaplanmasındaki ağırlıkları, akademik teşvik puanının hesaplanmasına ilişkin usul ve esaslar ile bu hesaplamaları yapacak komisyonun oluşumu ile diğer hususlar Cumhurbaşkanı tarafından yürürlüğe konulan yönetmelikle belirlenir. Bu madde hükümleri, Türk Silahlı Kuvvetleri kadrolarında bulunan öğretim elemanları hakkında da uygulanır. " hükmü yer almaktadır.
Anılan düzenlemeye dayanılarak 14/05/2018 tarih ve 2018/11834 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile düzenlenen "Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliği" 27/06/2018 tarih ve 30461 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.
17/01/2020 tarih ve 31011 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi ile 2914 sayılı Kanunun yukarıda belirtilen maddesine dayanılarak çıkarılan Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliğinin 3. maddesinin 1. fıkrası (l) bendinde yer alan “Tanınmış uluslararası yayınevi" tanımında; 3. maddesi ile Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliğinin 7. maddesinin 4. ve 9. fıkralarında; 5. ve 6. maddeleri ile Yönetmeliğin ekinde yer alan (Tablo 4) “Faaliyet Hesaplama Tablosu”nda değişiklikler yapılmış ve 7. maddesi ile de bu değişikliklerin yayımı tarihinde yürürlüğe gireceği hüküm altına alınmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME
Dava konusu Yönetmeliğin 7. maddesinin "Bu Yönetmelik Yayımı tarihinde yürürlüğe girer" kısmı yönünden;
Anayasa'nın yasama yetkisinin devredilemezliğini hüküm altına alan 7. maddesi ile idarenin düzenleyici işlem yapma yetkisini düzenleyen 124. maddesi gereğince, yasama organı, düzenleyeceği konularda genel prensipleri belirleyerek uygulamaya ilişkin detayların düzenlenmesini idareye bırakabilir.
Üst hukuk kurallarının uygulanmasını sağlamak için idarece tesis edilen düzenleyici işlemler bireysel nitelikte olmayan, genel, soyut ve objektif kurallar içeren işlemlerdir. Düzenleyici işlemler bu özellikleri nedeniyle uygulanmakla tükenmeyip, yürürlüğünden sonra meydana gelen hukukî ilişkilere uygulanan kurallar içermektedir.
İdarelere, kamu hizmetlerinin yürütülmesi ve hizmetin yerine getirilmesinde etkinliğin sağlanması için gerekli önlemleri alma, kamu hizmetlerinin hangi koşullar altında ve nasıl yürütüleceğini önceden saptamak her zaman mümkün olmadığı için, gelişen durumlara göre ortaya çıkan ihtiyaçları karşılayabilme amacıyla tanınmış olan düzenleyici işlem yapma yetkisi; bu işlevleri yerine getirebilmek için söz konusu düzenlemelerin bir an önce yürürlüğe girmesi ve uygulanmaya başlamasını sağlama yetkisini de içermekte ve bu çerçevede düzenlemelerin yayımı tarihinde yürürlüğe girmesi bu yetkinin amacına uygun bulunmaktadır.
Bu durumda, yukarıda değinildiği üzere, idareye tanınan düzenleme yetkisinin amacı dikkate alındığında, düzenleyici işlemlerin kural olarak yayımı tarihinde yürürlüğe girmeleri beklendiğinden, bunu düzenleyen yürürlük maddesinin kazanılmış hakları ihlal ettiğinden söz etmeye olanak bulunmamakta olup, dava konusu Yönetmeliğin yürürlük maddesi olan 7. maddesinde hukuka aykırılık görülmemiştir.
Dava konusu Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 7. maddesinde, "2019 yılına ait akademik faaliyetlere ilişkin akademik teşvik ödeneği başvuruları hakkında bu yönetmelik hükümleri uygulanmaz." şeklinde geçici madde hükmüne yer verilmemesine ilişkin eksik düzenleme yönünden;
İdarelerin mevzuatla verilen görevlerini yerine getirmelerini teminen düzenleyici işlemler yapabilecekleri kuşkusuz olup, düzenleyici işlem yapabilme yetkisi Anayasa'nın 124. maddesine dayanmaktadır. Bu düzenlemeler yapılırken, Anayasa'da yer alan hukuk devleti ilkesi uyarınca, kazanılmış hak, haklı beklenti, idari faaliyetlerin belirliliği ve hukuk güvenliği ilkesi gibi ilkelerin de göz önünde bulundurulması gerektiği açıktır.
Hukuk devleti ilkesinin ön koşullarından biri olan "hukuk güvenliği" ile hukuk normlarının öngörülebilir olması, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesi, Devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınması, kişilerin hukuki güvenliğinin sağlanması amaçlanmaktadır. Bu bağlamda, önceden oluşmuş hukuksal durumların, sonradan yapılacak işlemlerle değiştirilmesi, hukuktan beklenen ve sağlanması gereken güvenle bağdaşmayacaktır.
Gerek yargı kararları, gerek öğretideki ortak tanımlamalara göre "haklı beklenti"nin, idarenin ister bir taahhüt isterse uzun süren bir uygulamasına güvenerek olsun, bireylerin çıkarlarına ya da lehlerine olan bir sonuca ulaşabileceklerini ümit etmeleri olduğu, yeni düzenlemenin hukuki istikrarı bozmaması, hakların kullanılmasını zorlaştırmayacak ya da doğmuş olan haklarının hiçe sayılması anlamına gelecek şekilde tasarlanmaması gerekmektedir.
İdarelerin ister düzenleyici işlemlerle, isterse uzun süren uygulamalarına güvenerek olsun, bireylerin çıkarlarına ya da lehlerine olan bir sonuca ulaşabileceklerini ümit etmeleri olarak tanımlanan haklı beklentilerinin idarelerce düzenleyici işlemlerinin kaldırılmaları ve değiştirilmeleri aşamasında gözardı edilmemesi gerekmektedir.
Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliği'nin "Akademik teşvik düzenleme, denetleme ve itiraz komisyonu" başlıklı 4. maddesinin (3). fıkrasında; komisyonun, başvurular başlamadan önce uygulama usul ve ilkelerinin belirlenerek duyurulmasından, akademik teşvik başvuru takviminin hazırlanmasından, yürütülmesinden ve ödeme yapılacak yılın 15 Şubat tarihine kadar sürecin tamamlanmasından sorumlu olduğu belirtilmiştir. Anılan Yönetmeliğin, "Diğer hükümler" başlıklı 10. maddesinin (2). fıkrasının (b) bendinde ise, her bir takvim yılı için bir önceki yılda gerçekleştirilen faaliyetler esas alınmak suretiyle hesaplanan akademik teşvik puanı üzerinden Şubat ayının on beşinden itibaren on iki ay süreyle her ayın on beşinde ödeme yapılacağına ilişkin düzenleme yer almaktadır.
Uyuşmazlıkta, 17/01/2020 tarihinde yayımlanan ve yayımlandığı tarihte yürürlüğe giren dava konusu Yönetmelik ile "Türkçe'de yayın yapan yayınevlerinin taranmış uluslararası yayınevi olarak artık değerlendirilmeyeceği, kongrelerde sunulan bildiri kitaplarının teşvik kapsamının dışına çıkarıldığı, farklı dergilerde editörlük yapanların sadece bir editörlüğünün dikkate alınacağı, çok editörlü dergilerde de sadece baş editörün teşvikten yararlanacağı, yapılan etkinliğin uluslararası olarak nitelendirilebilmesi için tebliğlerin yarıdan fazlasınının Türkiye dışından katılımcılar tarafından sunulmasının gerektiği ve etkinliğin uluslararası niteliğe haiz olup olmadığı hususunda, ödemeye esas teşkil etmek üzere üniversite yönetim kurulu kararının zorunlu olduğu" hükümlerinin getirildiği; ayrıca akademik teşvik puanın hesaplanmasında kullanılan faaliyet tablosunun da değiştirildiği ve söz konusu Yönetmeliğin yayımı tarihinde yürürlüğe girdiği görülmektedir.
Dava konusu edilen ve ilgili maddelerinin iptali istenen Yönetmelik ile akademik teşvik ödeneğinden yararlanma şartlarının zorlaştırılarak herhangi bir geçiş hükmü getirilmediği, geçmişte mevzuata uygun olarak yapılan çalışmaların akademik teşvik puanlarının hesaplanmasında dava konusu Yönetmelik ile değiştirilen hükümlerinin uygulanacağı anlaşılmaktadır. Başka bir ifade ile dava konusu edilen Yönetmelik hükümleri ile getirilen kriterlerin geçmişe etkili olarak uygulanacağı ve bu Yönetmelik yürürlüğe girmeden önce yapılmış çalışmaların da bu kapsamda değerlendirileceği görülmektedir.
Bu durumda; ilgililerin haklı beklentileri doğrultusunda, bu konuda bir geçiş hükmünün öngörülmesi gerekirken herhangi bir geçiş hükmü öngörmeyen eksik düzenlemenin iptali gerektiği sonucuna varılmıştır.
Nitekim Dairemizin 14/09/2022 tarih E:2020/730, K: 2022/4736 sayılı kararı Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 05/12/2024 tarih E:2023/963, K:2024/185 sayılı kararıyla onanmıştır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Dava konusu Yönetmeliğin 7. maddesinin "Bu Yönetmelik yayımı tarihinde yürürlüğe girer" kısmının iptali istemi yönünden DAVANIN REDDİNE,
2. Dava konusu Yönetmeliğin 7. maddesinde "2019 yılına ait akademik faaliyetlere ilişkin akademik teşvik ödeneği başvuruları hakkında bu yönetmelik hükümleri uygulanmaz." şeklinde geçici madde hükmüne yer verilmemesine ilişkin eksik düzenlemenin İPTALİNE,
3. Dava sonuç olarak kısmen iptal, kısmen ret ile sonuçlandığından; ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin haklılık oranına göre ... TL tutarın davacı üzerinde bırakılmasına, geriye kalan ... TL tutarın davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine,
4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmasız işler için öngörülen ... TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere verilmesine,
5. İlk kararda davacı lehine hükmedilen vekalet ücretine ilişkin hüküm kaldırılarak, karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmasız işler için öngörülen ... TL vekalet ücretinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine,
6- Posta gideri avanslarından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde taraflara iadesine,
7-Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 10/03/2025 tarihinde karar verildi.