T.C.
DANIŞTAY
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2022/2841
Karar No : 2023/3152
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ... Sendikası
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVALI) : ... Bakanlığı
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri ...
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Onuncu Dairesinin 31/03/2022 tarih ve E:2018/443, K:2022/1746 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 27/10/2017 tarih ve 30223 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Kanatlı Hayvan Eti Üretiminde Sözleşmeli Üretime İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik ile bu Yönetmelik uyarınca, dernek üyelerinden sözleşme örneklerinin istenilmesine dair işlemlerin (Sakarya Valiliği İl Gıda, Tarım ve Hayvancılık Müdürlüğünün... tarih ve ... sayılı işlemi ile Karasu Kaymakamlığı İlçe Gıda, Tarım ve Hayvancılık Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı işleminin) ve Kanatlı Hayvan Eti Üreticileri Merkez Birliği Tüzüğü'nün tesciline ilişkin ... olur tarih ve ... sayılı işlemin iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti:Danıştay Onuncu Dairesinin 31/03/2022 tarih ve E:2018/443, K:2022/1746 sayılı kararıyla;
Dava Konusu Kanatlı Hayvan Eti Üretiminde Sözleşmeli Üretime İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin İptali İstemi Yönünden Yapılan İnceleme;
Anayasa'nın 124. maddesinde, Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği hükmüne yer verildiği, Buna göre, idari teşkilat yapısı içinde yer alan Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarının, görev alanlarına ilişkin olarak ve yönetmelik, yönerge, tebliğ, genelge ve talimat gibi çeşitli adlar altında düzenleme yapabileceği, Bu düzenlemeler arasında uyulması gereken "normlar hiyerarşisi" kuramına göre, hukuk düzeninin, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içerdiği ve her normun geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan aldığı, normlar hiyerarşisine göre kanundan sonra gelen yönetmelik, genelge, tebliğ, talimat gibi düzenlemelerin ancak kanunda verilmiş olan hakkın kullanılmasının açıklanması ile ilgili olacağı, bu metinlerde kanun ile verilmiş olan hakkı genişletici veya daraltıcı mahiyette hükümlere yer verilemeyeceğinin hukukun genel ilkelerinden olduğu, Anayasa'nın 45. maddesi uyarınca, tarım ve hayvancılıkla uğraşanların girdilerinin sağlanmasını kolaylaştırmak, bitkisel ve hayvansal ürünlerin değerlendirilmesi ve gerçek değerlerinin üreticinin eline geçmesi için gereken tedbirleri almak konularında Devletin pozitif bir yükümlülüğünün bulunduğunun kurala bağlandığı, bu kapsamda, Mülga 639 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin ilgili maddelerinde yapılan düzenlemeler incelendiğinde, davalı Bakanlığa, bitkisel ve hayvansal üretim ile su ürünleri üretimini geliştirme, çiftçinin örgütlenmesi ve bilinçlendirmesi, tarımsal piyasaların düzenlenmesi gibi ana faaliyet konularının gerçekleştirilmesine yönelik çalışmalar yapma, gıda, tarım ve hayvancılığa yönelik genel politikaları belirleme, uygulanmasını izleme ve denetleme görevinin yanı sıra birlik ve diğer üretici örgütlerinin kurulmasına izin verme ve bunların eylem ve işlemlerinin hukuka uygun olarak sonuçlandırılması için gerekli tedbirleri alma yetkisinin verildiği, yine 5488 sayılı Tarım Kanunu'nun 12. ve 13. maddeleriyle davalı Bakanlığa, tarımsal amaçlı birliklerin faaliyetlerini tarım politikaları doğrultusunda yönlendirme, tarım sektöründe sözleşmeli üretimin geliştirilip yaygınlaştırılması için gerekli düzenlemeleri yapma; 5200 sayılı Tarımsal Üretici Birlikleri Kanunu'nun 16. maddesinde de, birliklerin ve merkez birliklerinin çalışmalarını teknik yönden destekleme görev ve yetkilerinin verildiği, Bu haliyle, davalı Bakanlığın, kanatlı hayvan eti üretimi yaptıran entegre firmalar ile bu firmalara sözleşmeli olarak üretim yapan gerçek ve tüzel kişiler veya temsil yetkisine sahip üretici birlikleri arasında akdedilen bakım ve yetiştirmeye ilişkin sözleşmeli üretim ile ilgili usul ve esasları belirleme yetkisi bulunduğu, Bununla birlikte, davacı tarafından davaya konu Yönetmelik ile getirilen düzenlemelerin sözleşme serbestisi ilkesine aykırı olduğu ileri sürüldüğünden, uyuşmazlığın çözümünde, Anayasa'nın sözleşme serbestisi ilkesinin düzenlendiği 48. maddesi göz önünde bulundurularak, Anayasa'nın 13. maddesinde öngörülen kısıtlama sebep ve koşullarına uyulup uyulmadığının denetlenmesi gerektiği, Anayasa açısından sözleşme özgürlüğünün, Devletin, özel kişilerin istedikleri hukukî sonuçlara ulaşmalarını sağlaması ve bu bağlamda, özel kişilerin belli hukukî sonuçlara yönelen iradelerini geçerli olarak tanıması, onların iradelerinin yöneldiği hukukî sonuçların doğacağını ilke olarak benimsemesi ve koruması anlamına geldiği, ayrıca, Anayasa'nın 48. ve 49. maddelerinde öngörülen özel teşebbüslerin milli ekonominin gereklerine ve sosyal amaçlara uygun yürümesini, güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını sağlamak, işçi ve işveren arasındaki dengenin kurularak çalışma barışını korumanın Devletin görevleri arasında sayıldığı (AYM kararı, 19/10/2015 tarih, E.2003/66, K.2005/72 sayı), ayrıca Anayasa'nın 48. maddesinde, sözleşme özgürlüğü için herhangi bir sınırlama nedeni öngörülmemiş ise de, madde gerekçesinde, "Hürriyet temeline dayalı bir toplumda irade serbestliği çerçevesinde ferdin sözleşme yapma, meslek seçme ve çalışma hürriyetlerinin garanti olunması tabiîdir. Ancak, bu hürriyetler, kamu yararı amacı ile ve kanunla sınırlandırılabilir." ifadesine yer verildiği, Nitekim Anayasa Mahkemesi kararlarında da, özel sınırlama nedeni öngürülmemiş özgürlüklerin o özgürlüğün doğasından kaynaklanan bazı sınırlarının bulunduğu ve Anayasa'nın başka maddelerinde yer alan hak ve özgürlükler ile Devlete yüklenen ödevlerin özel sınırlama sebebi gösterilmemiş hak ve özgürlüklere sınır teşkil edebileceğinin kabul edildiği, bu itibarla, çalışma ve sözleşme özgürlüğünün, hiçbir şekilde sınırlandırılması mümkün olmayan mutlak bir hak olduğunun söylenemeyeceği, Davaya konu Yönetmelik ile kanatlı hayvan eti üretici örgütleri ve bu alanda üretim yapan üretici firmaların birbirleriyle sözleşme yapmalarına yönelik düzenlemenin sözleşme özgürlüğü ilkesine bir müdahale oluşturduğunun açık olduğu, Bununla birlikte, dava konusu Yönetmelik ile getirilen düzenlemelerin hukuka uygun olduğundan bahsedebilmek için, Anayasa'nın 13. maddesinde öngörüldüğü üzere, kanatlı hayvan eti üretimi yaptıran entegre firmalar ile bu firmalara sözleşmeli olarak üretim yapan gerçek ve tüzel kişiler veya temsil yetkisine sahip üretici birlikleri arasında akdedilen sözleşmelere ilişkin müdahalenin, Anayasa'nın 48. maddesinin 2. fıkrasında belirtilen, Devletin, özel teşebbüslerin milli ekonominin gereklerine ve sosyal amaçlara uygun yürümesini, güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını sağlayacak tedbirleri almak, çalışma barışını korumak görevi kapsamında olması ve kamu yararı amacına yönelik bulunması, kanunla -veya kanunun verdiği yetkiye istinaden düzenleyici işlemle (AYM Kararı, Başvuru No:2014/256, paragraf 87)- yapılması, ayrıca Anayasa'nın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olmamasının zorunlu olduğu, Buna göre, yukarıda yer verilen açıklamalar göz önünde bulundurulduğunda, Anayasa'nın 45. maddesiyle, Mülga 639 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin, 5488 sayılı Tarım Kanunu'nun ve 5200 sayılı Tarımsal Üretici Birlikleri Kanunu'nun ilgili maddelerinin verdiği düzenleme yapma yetkisi çerçevesinde çıkarılan ve Kanunların çizdiği sınırlar içerisinde düzenlemeler getirdiği anlaşılan dava konusu Yönetmeliğin, Anayasanın 13. maddesinde öngörülen "kanunilik" koşulunu taşıdığı sonucuna varıldığı, İkinci olarak, davalı idarenin savunma dilekçesi ekinde yer alan "Beyaz Et Sanayicileri ve Damızlıkçılar Birliği Derneği" konulu, 13/04/2018 tarih ve E.1067698 sayılı yazısının ekinde davaya konu Yönetmelik düzenlemesinin genel gerekçesine yer verildiği, söz konusu genel gerekçe incelendiğinde, üst birliklerini kurarak örgütlenen kanatlı hayvan üreticilerinin, üretici haklarının korunmasına yönelik hiçbir mevzuat bulunmadığı için mağdur edildiklerinden bahisle davalı Bakanlığa başvurmaları üzerine üretim faaliyetlerini iki tarafın menfaatlerini objektif kriterlere göre düzenlemeye yönelik Yönetmelik hazırlanması zorunluluğu doğduğu, bu kapsamda 5488 sayılı Kanun'un 13. maddesi uyarınca hazırlanan stratejik planda, ürün arzı ile çiftçi gelirlerinde istikrarın sağlanması, arz-talep dengesi ve tarıma dayalı sanayinin ihtiyacı olan hammaddenin kesintisiz temin edilmesi amacıyla sözleşmeli üretimin geliştirilmesinin hedeflendiği, yine tarım stratejisinin, sözleşmeli üretimde, kaynakların etkin kullanımı ilkesi çerçevesinde ekonomik, sosyal, çevresel ve uluslararası gelişmeler boyutunu bütün olarak ele alan örgütlü, rekabet gücü yüksek, sürdürülebilir bir tarım sektörünün oluşturulmasının temel amaç olduğunu belirterek sözleşmeli üretimi vurguladığı, Anayasa'nın 45. maddesinde yer alan düzenleme doğrultusunda Devletin bu yönde gereken tedbirleri alma sorumluluğunun bulunduğu, bu hükümler ve sözleşme özgürlüğü ilkesi gözetilerek davaya konu Yönetmeliğin hazırlandığı, Yönetmeliğin yayımlanmasından sonra bir standart oluşturulacağı, tarafların menfaatleri gözetilerek sözleşme yapılacağı, böylece entegre firmalarla sözleşmeli üreticiler arasında yaşanan sorunların azalacağının öngörüldüğü hususlarına yer verildiği dikkate alındığında; düzenlemenin, anayasal hükümde yer alan, üreticiler ile üretim gerçekleştiren firmalar arasındaki işlemlerin milli ekonominin gereklerine ve sosyal amaçlara uygun yürümesini sağlamaya yönelik olduğu, üretici haklarının korunmasının ve entegre firmalarla sözleşmeli üreticiler arasındaki sorunların en aza indirgenmesinin temin edilmesi, ayrıca stratejik plan ve tarım stratejisinin gerçekleştirilmesi (kamu yararı) amacıyla hazırlandığı görüldüğünden, davaya konu Yönetmeliğin "meşru amaç" taşıma koşulunu karşıladığı, Öte yandan, davaya konu Yönetmelik hükümleri incelendiğinde, sözleşmeli üretimin üretici veya üretici birlikleri ile firma arasında imzalanan sözleşme uyarınca yürütüleceğinin öngörüldüğü, dolayısıyla davacı Derneğin üyeleri olduğu belirtilen firmaların üreticilerle sözleşme yapmaları noktasında bir engel bulunmadığı, başka bir anlatımla üretici veya üretici birliğiyle sözleşme yapma konusunda tarafların seçimlik hakkı bulunduğu anlaşıldığından, kamu makamları tarafından güdülen meşru amaç ile sözleşmeli üretimin gerçekleştirilmesine yönelik dava konusu düzenleme (müdahale) arasında adil bir dengenin kurulduğu, demokratik toplumda gerekli olan müdahalenin "ölçülü" olduğu sonucuna varıldığı, Bu haliyle, davaya konu Yönetmelik'te hukuka ve kamu yararına aykırılık bulunmadığı, Davaya Konu Yönetmelik Uyarınca Dernek Üyelerinden Sözleşme Örneklerinin İstenmesine Dair İşlemlerin (Sakarya Valiliği İl Gıda, Tarım Ve Hayvancılık Müdürlüğünün ... Tarih ve ...Sayılı İşlemi ile Karasu Kaymakamlığı İlçe Gıda, Tarım ve Hayvancılık Müdürlüğünün ...Tarih ve ...Sayılı İşleminin) İptali İstemi Yönünden Yapılan İnceleme:
Yukarıda yer verilen açıklamalar kapsamında hukuka uygun olduğu sonucuna varılan davaya konu Yönetmeliğin "Sözleşme ile ilgili usul ve esaslar" başlıklı 7. maddesinin 1. fıkrasında yer alan, "Üretici veya üretici adına üyesi bulunduğu üretici örgütü ile firma, tarafların ortak menfaatlerinin gözetildiği bir sözleşme imzalar. Sözleşme, bir nüshası üreticide, bir nüshası entegre firmada ve bir nüshası da il/ilçe müdürlüğünde kalacak şekilde en az üç nüsha olarak düzenlenir. Sözleşmenin onaylı bir örneği, sözleşmenin imzalandığı tarihten itibaren yedi iş günü içerisinde üretici ve/veya üretici örgütü tarafından üretimin yapıldığı yerdeki il/ilçe müdürlüğüne teslim edilir." kuralı uyarınca Dernek üyelerinden sözleşme örneklerinin istenilmesine dair işlemlerde (Sakarya Valiliği İl Gıda Tarım ve Hayvancılık Müdürlüğünün... tarih ve ... sayılı işlemi ile Karasu Kaymakamlığı İlçe Gıda Tarım ve Hayvancılık Müdürlüğünün... tarih ve ... sayılı işleminde) hukuka aykırı bir yön bulunmadığı, Nitekim, davalı Bakanlığın, 16/04/2015 tarih ve 29328 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Çiğ Sütün Sözleşmeli Usulde Alım Satımına İlişkin Yönetmelik ve 29/04/2008 tarih ve 26858 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Sözleşmeli Üretim İle İlgili Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik gibi düzenlemelerle birlikte uzun süredir üretici ile ürünleri satın alan gerçek ve tüzel kişiler arasında imzalanacak sözleşmelerle ilgili asgari şartları belirlemeye yönelik yetkisini kullandığının görüldüğü, davaya konu Yönetmelik'te yer alan düzenlemeye bağlı olarak sözleşmelerde yeknesaklığı sağlamak amacıyla yapıldığı anlaşılan işlemlerde bu yönüyle de hukuka aykırılık görülmediği, Kanatlı Hayvan Eti Üreticileri Merkez Birliği Tüzüğünün Tesciline İlişkin 06/12/2016 Olur Tarihli ve 1054 Sayılı İşlemin İptali İstemi Yönünden Yapılan İnceleme:
Yukarıda yer verilen 5200 sayılı Tarımsal Üretici Birlikleri Kanunu'nun "Tarımsal üretici birliklerinin kuruluşu ve tescili" başlıklı 4. maddesinde sayılan şartları sağlayan birliklerin Bakanlığa tüzükleri ile müracaat sonucunda tüzel kişilik kazanacağı, "Merkez birlikleri" başlıklı 13. maddesinde ise, merkez birliklerinin en az yedi tarımsal üretici birliğinden oluşacağı ve üretici birliklerinin kuruluşundaki esaslara tabi olacağının düzenlendiği, Dava dilekçesi ve ekleri ile davalı idarenin dosyaya sunduğu belgelerden, Kanatlı Hayvan Eti Üreticileri Merkez Birliğinin (Türkiye Kanatlı Hayvan Eti Üreticileri Birliği) kuruluş aşamasında herhangi bir mevzuata aykırılık olduğuna ilişkin bir bilgiye ulaşılamadığından, davaya konu işlemlerde hukuka aykırılık görülmediği gerekçesiyle, davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, dava konusu işlemlerin 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun'a aykırılık teşkil ettiği, Rekabet Kurulunun bu konuda vermiş olduğu ihlal kararının bulunduğu, temyize konu kararda bu hususların tartışılmadığı, dava konusu Yönetmeliğin her bir madde özelinde ayrı ayrı yargısal denetiminin yapılması gerekirken bir bütün halinde incelenmesinin eksik inceleme niteliğinde olduğu, davaya konu Yönetmeliğin kamu yararı gözetilerek değil Merkez Üretici Birliğinin talepleri doğrultusunda ve Merkez Üretici Birliğinin çıkarlarına yönelik düzenlendiği, ancak kişiye ve olaya özel Yönetmelik düzenlenemeyeceği, ayrıca, sözleşme serbestisinin Yönetmelik ile sınırlandırılamayacağı ve ortadan kaldırılamayacağı, 5200 sayılı Tarımsal Üretici Birlikleri Kanunu'nun 5. maddesinde, Bakanlığa herhangi bir Yönetmelik düzenleme görevi/yetkisi verilmediğinin görüleceği, Yönetmelik ile üretici birliği zorla sözleşmenin tarafı haline getirilmiş ise de, Bakanlığın, hiçbir yasal düzenleme ile firmalara karşı hukuki sorumluluğu olmayan bir organizasyonu sözleşmenin tarafı haline getiremeyeceği, öte yandan Bakanlığın taraf olarak belirttiği organizasyonun 5200 sayılı Kanun'daki koşulları taşıyan bir birlik olmadığı, üreticiler birliğinin üreticiler tarafından kurulmasının yasal bir zorunluluk olduğu, üreticinin tanımının da ilgili kanunlarda yapıldığı ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, Danıştay Onuncu Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'İN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 17. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca davacının duruşma istemi yerinde görülmeyerek ve dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin reddine,
2.Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin Danıştay Onuncu Dairesinin temyize konu 31/03/2022 tarih ve E:2018/443, K:2022/1746 sayılı kararının ONANMASINA, 3.Kesin olarak, 18/12/2023 tarihinde oybirliği ile karar verildi.
Full & Egal Universal Law Academy