T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2023/1790
Karar No : 2024/3498
TEMYİZ EDENLER :I- (DAVACILAR):
1- ... Sendikası (...)
...
2- ...
VEKİLİ: Av. ...
II-(DAVALI): ... Bakanlığı
VEKİLİ: Av. ...
DİĞER DAVALI : ... Odaları Birliği
VEKİLİ : Av. ...
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Sekizinci Dairesinin 15/11/2022 tarih ve E:2018/4682, K:2022/6569 sayılı kararının aleyhlerine olan kısımlarının temyizen incelenerek bozulması davacılar ve davalı idarelerden Hazine ve Maliye Bakanlığınca karşılıklı olarak istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 23/06/2018 tarih ve 30457 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, Türkiye Serbest Muhasebeci Mali Müşavirler ve Yeminli Mali Müşavirler Odaları Birliği Sürekli Mesleki Geliştirme Eğitimi Yönetmeliği'nin iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Sekizinci Dairesinin 15/11/2022 tarih ve E:2018/4682, K:2022/6569 sayılı kararıyla; davalı Hazine ve Maliye Bakanlığının davacıların dava açma ehliyetinin bulunmadığına yönelik itirazı yerinde görülmeyerek işin esasına geçilmiş,
Anayasa'nın 13. ve 49. maddesine, 124. maddesinin 1. fıkrası ile 135. maddesinin 1. fıkrasına, 3568 sayılı Serbest Muhasebeci Mali Müşavirlik ve Yeminli Mali Müşavirlik Kanunu'nun 1, 4, 5, 29, 44. ve 50. maddesine atıf yapılarak,
Dava konusu Yönetmeliğin 10. maddesi hariç diğer maddeleri yönünden,
Türkiye Serbest Muhasebeci Mali Müşavirler ve Yeminli Mali Müşavirler Odaları Birliği'nin, Anayasa'nın 135. maddesi uyarınca kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşu olarak tanımlandığı, 3568 sayılı Kanun'un 29. maddesi gereği kendisine mesleğin geliştirilmesi ile ilgili çalışmalar yapma, meslek mensuplarının menfaatlerini, mesleki ahlak, düzen ve geleneklerini koruma görevlerinin verildiği, 26/07/2008 tarih ve 26948 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 5786 sayılı Kanun'un 17. maddesiyle 3568 sayılı Kanun'a eklenen 44. madde ile meslek mensuplarının, mesleki faaliyetlerini fiilen devam ettirmeleri için Birlik ve odalar tarafından düzenlenecek mesleki geliştirme ve eğitim seminerlerine katılmaları zorunluluğunun düzenlendiği,
5786 sayılı Kanun tasarısında yer alan "Mesleki geliştirme eğitimi" başlıklı 15. maddenin gerekçesinin, "Madde ile Kanunun 44. maddesi başlığı ile birlikte değiştirilerek gerek yeni Türk Ticaret Kanunu Tasarısının meslek mensupları açısından öngördüğü görev, yetki ve sorumlulukların daha iyi bir şekilde yerine getirilmesi, gerekse Avrupa Birliği revize 8 no'lu Şirketler Hukuku Direktifinin kanuni denetçiler hakkında eğitimle ilgili öngördüğü düzenlemelere uyum sağlanması için meslek mensuplarının sürekli eğitim faaliyetlerine katılımının temini hedeflenmektedir. Böylece, meslek mensupları katılacakları eğitim faaliyetleri sonucunda değişen mevzuat ile uluslararası denetim ve muhasebe standartları ve uygulamaları alanındaki gelişmeler hakkında güncel bilgiye sahip olacaklardır." şeklinde olduğu,
Avrupa Parlamentosu ve Konseyi'nin 17 Mayıs 2006 tarih ve 2006/43/EC sayılı Direktifinin (Revize 8 numaralı Direktif) 13. maddesinde, üye ülkelerin yasal denetçilerin, teorik bilgi, mesleki beceri ve değerlerinin yeterince yüksek düzeyde olduğunu teyit etmek üzere uygun sürekli eğitim programlarına katılmalarını ve sürekli eğitim konusunda öngörülen koşullara uymayanların uygun yaptırımlara tabi olmalarını sağlama yükümlülüğü bulunduğu, 30. maddesinde ise yükümlülüklere uymayan yasal denetçiler ile denetim firmaları hakkında üye ülkelerce etkin, doğru orantılı ve caydırıcı yaptırımlar uygulanabileceğinin öngörüldüğü,
Buna göre, 3568 sayılı Kanun'a eklenen 44. madde ile Avrupa Birliği müktesebatına uyum sağlanması hedeflenerek meslek mensuplarının 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu ile genişleyen yetki, görev ve sorumlulukların yüksek mesleki standartlara kavuşturulmasının amaçlandığı, bu doğrultuda meslek mensuplarının mesleki faaliyetlerini fiilen devam ettirmeleri için Birlik ve odalar tarafından düzenlenecek mesleki geliştirme ve eğitim seminerlerine katılmalarının zorunlu hale getirildiği ve meslek içi eğitimle ilgili konular, eğitim programları ve süreleri ile diğer hususlara ilişkin usul ve esasların Yönetmelikle düzenleneceği belirtilmek suretiyle davalı idareye bu hususta yetki verildiği,
Nitekim dava konusu Yönetmeliğin "Amaç" başlıklı 1. maddesinde de serbest muhasebeci mali müşavir ve yeminli mali müşavirlerin, yaşam boyu öğrenme sürecini benimsemelerini, uzmanlık alanları, üst unvanlar ve yeni iş alanları için hazırlanmalarını, uygulama, mevzuat ve yöntem bilgilerinde yeterli ve yetkin olmalarını, müşterilerine ve diğer paydaşlara yüksek kaliteli hizmet sunmaları için mesleki yetkinliklerini artırmalarını ve geliştirmelerini sağlamak; sürekli mesleki gelişim fırsat ve kaynaklarına erişimlerini kolaylaştırmak; kamu çıkarının korunması ve kamu güveninin sağlanması için mesleki yeterliklerini geliştirmek ve korumak; mesleki standartlar ile etik kurallara uyumunu tesis ve teşvik etmek üzere gerçekleştirilecek katılımı zorunlu eğitim faaliyetlerini, bu faaliyetlerin gerçekleştirilme yöntemlerini, zorunlu eğitim faaliyetlerine katılmama halinde uygulanacak yaptırımları belirlemek olarak ifade edildiği,
Dava konusu Yönetmeliğin 5. maddesinde ise sürekli mesleki geliştirme eğitim programlarının amaçları, 6. maddesinde Sürekli Mesleki Geliştirme Eğitimi Merkezi Yönetim Kurulu, 7. maddesinde Sürekli Mesleki Geliştirme Merkezi Denetleme Kurulu, 8. maddesinde sürekli mesleki geliştirme eğitim programları, 9. maddesinde sürekli mesleki geliştirme eğitim programlarına katılım, 11. maddesinde sürekli mesleki geliştirme eğitim süreleri, 12. maddesinde sürekli mesleki geliştirme eğitiminde en az sürelerin yerine getirilmesi, 13. maddesinde sürekli mesleki geliştirme eğitimi kapsamında değerlendirilecek diğer faaliyetler, 14. maddesinde sürekli mesleki geliştirme eğitim sicili, 15. maddesinde sürekli mesleki geliştirme eğitim sertifikası, 16. maddesinde Odalar ve TESMER Şubelerince yürütülecek programlarda eğitmenler, 17. maddesinde eğitim sorumluları, 18. maddesinde eğitim faaliyetlerinin planlanması, 19. maddesinde eğitim faaliyetlerinin yürütülmesine ilişkin faaliyetler, 20. maddesinde sürekli mesleki geliştirme eğitimi kapsamında değerlendirilecek diğer faaliyetlere ilişkin esaslar, 21. maddesinde akreditasyon, 22. maddesinde merkezin mali kaynakları, 23. maddesinde merkezin giderleri, 24. maddesinde ise, faaliyette bulunmayanların durumuna ilişkin düzenlemelere yer verildiği,
Dava konusu Yönetmeliğin "Sürekli mesleki geliştirme eğitim süreleri" başlıklı 11. maddesinde yer verilen, "Her meslek mensubunun yılda en az 30 saatlik ve her üç yılda en az 120 saatlik sürekli mesleki geliştirme eğitim programına katılması gereklidir. Üç yıllık dönemde 120 saatin üzerinde mesleki gelişim eğitimi alınması halinde, bu eğitimler izleyen üç yıla devredilmez." düzenlemesi, "Sürekli mesleki geliştirme eğitiminde en az sürelerin yerine getirilmesi" başlıklı 12. maddesi ve "Sürekli mesleki geliştirme eğitimi kapsamında değerlendirilecek diğer faaliyetler" başlıklı 13. maddesinde yer verilen düzenlemelere bakıldığında da, meslek mensuplarının mesleğini ifa edebilmesi için her yıl meslek içi eğitim almasının zorunlu görülmesinin Anayasa'nın 48. maddesinde yer alan çalışma hak ve özgürlüğünün ölçülülük ilkesine aykırı olarak sınırlanmasına yol açmayacağının da anlaşıldığı,
Bu durumda, dava konusu Yönetmelik ile 3568 sayılı Kanun'un 44. madde düzenlemesi çerçevesinde mesleki geliştirme ve eğitim zorunluluğu öngörülmesinde ve meslek içi eğitimle ilgili konular, eğitim programları, süreleri ve diğer hususları düzenleyen maddelerinde hukuka aykırılık bulunmadığı,
Dava Konusu Yönetmeliğin 10. maddesinin 1. fıkrası yönünden,
Dava konusu Yönetmeliğin "Sürekli mesleki geliştirme eğitim programlarına katılım" başlıklı 9. maddesinde, "Tüm meslek mensuplarının, meslek ruhsatlarını edindikleri yılı takip eden yılın ilk gününden başlayarak, meslekle ilişiklerinin kesildiği güne kadar sürekli mesleki geliştirme eğitim programlarına düzenli olarak katılımı zorunludur.", "Yaptırım" başlıklı 10. maddesinde ise, "(1) Sürekli mesleki geliştirme eğitim programlarına katılmayan meslek mensupları hakkında 31/10/2000 tarihli ve 24216 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Serbest Muhasebeci Mali Müşavirlik ve Yeminli Mali Müşavirlik Kanunu Disiplin Yönetmeliği hükümleri uygulanır." düzenlemesine yer verildiği,
Anayasa’nın 38. maddesinin birinci fıkrasında “Kimse, ...kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı cezalandırılamaz.” denilerek suçun kanuniliği, üçüncü fıkrasında da “Ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak kanunla konulur.” denilerek cezanın kanuniliği ilkesinin benimsendiği, suçta ve cezada kanunilik ilkesi uyarınca hangi fiillerin suç sayıldığının ve bu fiillere verilecek cezaların hiçbir kuşkuya yer bırakmayacak bir şekilde kanunda gösterilmesi; kuralın açık, anlaşılır ve sınırlarının belli olması gerektiği,
3568 sayılı Kanun'un 48. maddesinde disiplin cezalarının düzenlendiği, Kanun'un 50. maddesinin (k) bendinde ise, disiplin kovuşturması yapılması konusunda karar verecek merci, disiplin cezalarını vermeye yetkili merciler, disiplin cezalarına karşı yapılacak itirazın usul ve şartları ve disiplinle ilgili diğer hususların çıkarılacak yönetmeliklerle düzenleneceğinin belirtildiği,
Bu durumda, 3568 sayılı Kanun'da ve 3568 sayılı Kanun'un verdiği yetkiye dayanılarak çıkarılan Serbest Muhasebeci Mali Müşavirlik ve Yeminli Mali Müşavirlik Kanunu Disiplin Yönetmeliği'nde, sürekli mesleki geliştirme eğitim programlarına katılmama durumunda ilgili kişi hakkında disiplin cezası uygulanacağına dair bir düzenlemeye yer verilmediği, Disiplin Yönetmeliğinde, "Bu Yönetmelikte yer almayan, 3568 sayılı Kanuna aykırı diğer eylemlerde bulunulması ve Birlikçe çıkarılmış diğer yönetmelik hükümlerine ve zorunlu meslek kararlarına uyulmaması" fiilinin disiplin cezasını gerektirdiğine ilişkin genel bir düzenlemeye yer verildiği anlaşılmakta olup, suç ve cezaların kanuniliği ilkesine aykırı olan dava konusu düzenlemenin hukuka aykırı olduğu sonucuna ulaşıldığı,
Dava Konusu Yönetmeliğin 10. maddesinin 2. fıkrası yönünden,
Anılan düzenlemede "Katılım zorunluluğu yerine getirilinceye kadar, çalışanlar listesine kayıtlı meslek mensuplarının büro tescil belgeleri vize edilmez, çalışanlar listesi kayıt ve faaliyet belgesi alma talepleri yerine getirilmez. Sürekli mesleki geliştirme eğitim programını tamamlamayan meslek mensupları stajyer mentorluğu yapamazlar." hükmüne yer verildiği,
3568 sayılı Kanun'un 50. ve Geçici 4. maddesine dayanılarak 03/01/1990 tarih ve 20391 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Serbest Muhasebeci Mali Müşavir ve Yeminli Mali Müşavirlerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 11. maddesi gereğince, ruhsat almış olan meslek mensuplarının; bağımsız olarak tek başına veya ortaklık veyahut şirket kurarak mesleki faaliyette bulunmak istedikleri takdirde; “çalışanlar listesine” kayıt olmak üzere işyerlerinin bağlı olduğu ilgili odaya başvurmaları gerektiği, 14. maddesi gereğince her meslek mensubunun mesleki faaliyetine başlamadan önce bağlı olduğu oda bilgisinde iş yeri açmak zorunda olduğu, büro edinen meslek mensuplarının odaya kayıt olduktan itibaren üç ay içinde Büro Tescil Belgesi almak zorunda oldukları ve Büro Tescil Belgelerinin iki yılda bir vize ettirileceği kurala bağlanarak meslek mensuplarının mesleki faaliyetini fiilen yerine getirebilmesi için birtakım yükümlülükler öngörüldüğü,
Dava konusu Yönetmelik fıkrasında ise, mesleğin fiilen yapılabilmesi için gerekli olan çalışanlar listesine kayıt ve faaliyet belgesi alma, büro tescil belgelerinin vize edilmesi taleplerinin sürekli mesleki geliştirme eğitim programlarına katılım zorunluluğu sağlanıncaya kadar yerine getirilmeyeceği yönünde düzenleme yapıldığından bu hususta dava konusu düzenlemede dayanağı Kanun maddesine ve hukuka aykırılık bulunmadığı,
Öte yandan, stajın aday meslek mensuplarının kendilerini yetiştirmelerine imkan sağlayacak şekilde bir meslek mensubunun yanında veya gözetim ve denetimi altında yapılması gerektiği, stajda temel hedefin mesleki disiplin, bilgi, deneyim ve yeterliliğe sahip meslek mensubu yetiştirmek olduğu dikkate alındığında meslek mensupları için öngörülen mesleki standartların aday meslek mensupları için de geçerli olduğunun açık olduğu, buna göre, 3568 sayılı Kanun ile davalı idareye verilen görev, yetki ve sorumluluklar çerçevesinde dava konusu fıkrada yer alan "sürekli mesleki geliştirme eğitim programını tamamlamayan meslek mensupları stajyer mentorluğu yapamazlar." düzenlemesinde de dayanağı Kanun maddesine ve hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşıldığı gerekçesiyle,
Dava konusu Yönetmeliğin 10. maddesinin 1. fıkrasının iptaline, 10. maddesinin 1. fıkrası hariç diğer maddeleri yönünden davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI :
Davacılar tarafından, dava konusu Yönetmeliğin Anayasa'nın 10., 49., 124. ve 135. maddesine aykırı olduğu, düzenleyici işlemle kamu gücünün kötüye kullanıldığı, mesleğin ve meslektaşın gelişmesi, işinin kolaylaşması, yetki ve sorumluluklar yanında haklarının savunulması anlamında hiçbir yasallığı bulunmadığı; Yönetmeliğin 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22/b-d ve 23/ç-d maddelerinin hukuka aykırı olduğu, Daire kararında taraflarınca ileri sürülen hukuka aykırılık iddialarının incelenmediği, karar gerekçesinin de konunun esasına ve özeline matuf hususlar içermediği belirtilerek Daire kararının davanın reddine ilişkin kısmının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
Davalı Hazine ve Maliye Bakanlığı tarafından, mesleki geliştirme ve eğitim seminerlerine katılım zorunluluğu ve bunun meslek mensuplarının mesleki faaliyetlerini fiilen devam ettirmelerinin şartı olduğu hususunun 3568 sayılı Kanun'un 44. maddesinde düzenlendiği, Yönetmelik'te yer alan yaptırımların meslek mensuplarının Kanun'da sayılan genel ve özel şartları sağlamak suretiyle sahip oldukları meslek ruhsatının iptal edilmesi sonucunu doğurmadığı gibi anılan maddelerde sayılan şartları taşımama sonucunu doğuracak bir yönü de bulunmadığı belirtilerek Daire kararının iptale ilişkin kısmının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI :
Davacılar tarafından, savunma verilmemiştir.
Davalı idareler tarafından, Danıştay Sekizinci Dairesince verilen kararın redde ilişkin kısmının usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek davacıların temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'NUN DÜŞÜNCESİ : Davalının temyiz isteminin reddi, davacıların temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Dava konusu Türkiye Serbest Muhasebeci Mali Müşavirler ve Yeminli Mali Müşavirler Odaları Birliği Sürekli Mesleki Geliştirme Eğitimi Yönetmeliği; 26/07/2008 tarih ve 26948 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 5786 sayılı Kanun'un 17. maddesi ile değiştirilen 3568 sayılı Serbest Muhasebeci Mali Müşavirlik ve Yeminli Mali Müşavirlik Kanunu'nun "Mesleki geliştirme eğitimi" başlıklı 44. maddesi uyarınca 23/06/2018 tarih ve 30457 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiş ve söz konusu düzenlemenin hukuka aykırı olduğu iddiasıyla temyizen incelenen dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT :
3568 sayılı Serbest Muhasebeci Mali Müşavirlik ve Yeminli Mali Müşavirlik Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinin 1. fıkrasında, "Bu Kanunun amacı, işletmelerde faaliyetlerin ve işlemlerin sağlıklı ve güvenilir bir şekilde işleyişini sağlamak, faaliyet sonuçlarını ilgili mevzuat çerçevesinde denetlemeye, değerlendirmeye tabi tutarak gerçek durumu ilgililerin ve resmi mercilerin istifadesine tarafsız bir şekilde sunmak ve yüksek mesleki standartları gerçekleştirmek üzere, (…) "Serbest Muhasebeci Mali Müşavirlik" ve "Yeminli Mali Müşavirlik" meslekleri ve hizmetleri ile Serbest Muhasebeci Mali Müşavirler ve Yeminli Mali Müşavirler Odaları, Serbest Muhasebeci Mali Müşavirler ve Yeminli Mali Müşavirler Odaları Birliğinin kurulmasına, teşkilat, faaliyet ve denetimlerine, organlarının seçimlerine dair esasları düzenlemektir."
"Birliğin görevleri" başlıklı 29. maddesinde, "Birliğin görevleri aşağıda gösterilmiştir.
a) Mesleğin geliştirilmesi ile ilgili çalışmalar yapmak.
b) Meslek mensuplarının menfaatlerini, mesleki ahlak, düzen ve geleneklerini korumak.
c) Odaları ilgilendiren konularda yetkili mercilere görüş bildirmek.
d) Odalar arasında çıkacak mesleki anlaşmazlıkları kesin olarak çözümlemek, uyulması zorunlu meslek kurallarını belirlemek.
e) Bu Kanuna göre çıkarılacak yönetmelikleri hazırlamak..."
"Disiplin cezaları" başlıklı 48. maddesinde ise; "Mesleğin vakar ve onuruna aykırı fiil ve hareketlerde bulunanlarla, görevlerini yapmayan veya kusurlu olarak yapan yahut da görevinin gerektirdiği güveni sarsıcı hareketlerde bulunan meslek mensupları hakkında, muhasebe ve müşavirlik hizmetlerinin gereği gibi yürütülmesi maksadı ile durumun niteliğine ve ağırlık derecesine göre aşağıdaki disiplin cezaları verilir.
Disiplin cezaları şunlardır:
a) Uyarma; meslek mensubuna mesleğinin icrasında daha dikkatli davranması gerektiğinin yazı ile bildirilmesidir.
b) Kınama; meslek mensubuna görevinde ve davranışında kusurlu sayıldığının yazı ile bildirilmesidir.
c) Geçici olarak mesleki faaliyetten alıkoyma; mesleki sıfatı saklı kalmak şartıyla altı aydan az, bir yıldan çok olmamak üzere mesleki faaliyetten alıkoymadır.
d) Yeminli sıfatını kaldırma; yeminli mali müşavirin yeminli sıfatının kaldırılmasıdır.
e) Meslekten çıkarma; meslek mensubunun ruhsatnamesinin geri alınarak bir daha bu mesleği icra etmesine izin verilmemesidir.
Mesleki kurallara, mesleğin vakar ve onuruna aykırı fiil ve harekette bulunanlarla, görevin gerektirdiği güveni sarsıcı harekette bulunan meslek mensupları hakkında, ilk defasında uyarma, tekrarında ise kınama cezası uygulanır.
Görevini bağımsızlık, tarafsızlık ve dürüstlükle yapmayan veya kusurlu olarak yapan veyahutta bu Kanunda yer alan mesleğin genel prensiplerine aykırı harekette bulunan meslek mensupları için geçici olarak mesleki faaliyetten alıkoyma cezası uygulanır.
Tasdik yetkisini gerçeğe aykırı olarak kullandığı Maliye Bakanlığınca ilk defa tespit edilen ve rapora bağlanan yeminli mali müşavirler hakkında geçici olarak mesleki faaliyetten alıkoyma, bu husus tekerrür edip bunun mahkeme kararıyla kesinleşmesi halinde de yeminli sıfatını kaldırma cezası verilir.
Mükellefle birlikte kasden vergi ziyaına sebebiyet verdikleri mahkeme kararı ile kesinleşen meslek mensuplarına, meslekten çıkarma cezası verilir.
Üç yıllık bir dönem içinde iki veya daha fazla disiplin cezasını gerektiren davranışta bulunan meslek mensubuna, her yeni suçu için bir öncekinden daha ağır ceza uygulanabilir.
Beş yıllık dönem içinde iki defa mesleki faaliyetten alıkoyma cezası ile cezalandırılmasından sonra bu cezayı gerektiren fiili yeniden işleyen meslek mensupları hakkında meslekten çıkarma cezası uygulanır.
Disiplin kurulları bir derece ağır veya bir derece hafif disiplin cezasının uygulanmasına karar verebilirler..." hükmüne yer verilmiştir.
"Mesleki geliştirme eğitimi" başlıklı 44. maddesinde, "Meslek mensuplarının, mesleki faaliyetlerini fiilen devam ettirmeleri için Birlik ve odalar tarafından düzenlenecek mesleki geliştirme ve eğitim seminerlerine katılmaları zorunludur. Meslek içi eğitimle ilgili konular, eğitim programları ve süreleri ile diğer hususlara ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle belirlenir."
50. maddesinde de, "Bu Kanunla ilgili olarak aşağıda belirtilen hususlar çıkarılacak yönetmeliklerle düzenlenir...
k) Disiplin kovuşturması yapılması konusunda karar verecek merci, disiplin cezalarını vermeye yetkili merciler, disiplin cezalarına karşı yapılacak itirazın usul ve şartları ve disiplinle ilgili diğer hususlar.
l) Oda ve birlik personelinin istihdamı ve özlük hakları ile ilgili hususlar.
m) Kanunun uygulaması ile ilgili diğer hususlar..." hükmüne yer verilmiştir.
11/06/1990 tarih ve 20545 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Türkiye Serbest Muhasebeci Mali Müşavirler ve Yeminli Mali Müşavirler Odaları Birliği Yönetmeliği'nin 7. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, "Mesleğin geliştirilmesi ile ilgili çalışmalar yapmak"; (b) bendinde, "Meslek mensuplarının menfaatlerini, mesleki ahlak, düzen ve geleneklerini korumak"; (e) bendinde, "Uyulması zorunlu meslek kuralları ve meslekî standartları belirlemek, bu kapsamda, uluslararası standartlarla uyumlu meslekî etik standartları, denetim standartları, meslekî eğitim standartları ve kalite güvence standartları oluşturmak ve geliştirmek"; (k) bendinde, "Denetim mesleğinin performansının ve kalitesinin yükselmesine, muhasebe mesleğinin bağımsızlığının ve tarafsızlığının korunmasına katkı sağlamak, ulusal ve uluslararası düzeyde, muhasebe denetimine ve meslek mensuplarına olan güveni sürdürülebilir kılmak"; (m) bendinde, "Meslek mensuplarının sürekli eğitimini sağlamak" Birliğin görevleri arasında sayılmıştır.
31/10/2000 tarih ve 24216 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Serbest Muhasebeci Mali Müşavirlik ve Yeminli Mali Müşavirlik Kanunu Disiplin Yönetmeliği'nin 6. maddesinin (z) bendinde, "Bu Yönetmelikte yer almayan, 3568 sayılı Kanuna aykırı diğer eylemlerde bulunulması ve Birlikçe çıkarılmış diğer yönetmelik hükümlerine ve zorunlu meslek kararlarına uyulmaması" kınama cezasını gerektiren haller arasında sayılmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dava Konusu Yönetmeliğin 10. maddesinin 1. fıkrası yönünden,
Davaya konu Yönetmeliğin "Sürekli mesleki geliştirme eğitim programlarına katılım" başlıklı 9. maddesinde, "Tüm meslek mensuplarının, meslek ruhsatlarını edindikleri yılı takip eden yılın ilk gününden başlayarak, meslekle ilişiklerinin kesildiği güne kadar sürekli mesleki geliştirme eğitim programlarına düzenli olarak katılımı zorunludur.", "Yaptırım" başlıklı 10. maddesinde ise, "(1) Sürekli mesleki geliştirme eğitim programlarına katılmayan meslek mensupları hakkında 31/10/2000 tarihli ve 24216 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Serbest Muhasebeci Mali Müşavirlik ve Yeminli Mali Müşavirlik Kanunu Disiplin Yönetmeliği hükümleri uygulanır." düzenlemesine yer verilmiştir.
3568 sayılı Kanun'a eklenen 44. madde ile Avrupa Birliği müktesebatına uyum sağlanması hedeflenerek meslek mensuplarının 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu ile genişleyen yetki, görev ve sorumlulukların yüksek mesleki standartlara kavuşturulması amaçlanmış, bu doğrultuda meslek mensuplarının mesleki faaliyetlerini fiilen devam ettirmeleri için Birlik ve odalar tarafından düzenlenecek mesleki geliştirme ve eğitim seminerlerine katılmaları zorunlu hale getirilmiş ve meslek içi eğitimle ilgili konular, eğitim programları ve süreleri ile diğer hususlara ilişkin usul ve esasların Yönetmelikle düzenleneceği belirtilmek suretiyle davalı idareye bu hususta yetki verilmiştir.
Anılan Kanun hükmünde yer alan meslek mensuplarının mesleki faaliyetlerini fiilen devam ettirmeleri için Birlik ve odalar tarafından düzenlenecek mesleki geliştirme ve eğitim seminerlerine katılmalarının zorunlu olduğuna yönelik yasal zorunluluğa dava konusu Yönetmelik'te de yer verilmiş ve Serbest Muhasebeci Mali Müşavirlik ve Yeminli Mali Müşavirlik Kanunu Disiplin Yönetmeliği'nde, Birlikçe çıkarılmış yönetmelik hükümlerine uyulmaması disiplin cezası gerektiren fiiller arasında sayılmıştır.
Bu haliyle, dava konusu düzenlemenin asıl kaynağının Yönetmeliğin dayanağı olan Kanun hükmü olduğu, Kanun'da öngörülmeyen bir yükümlülüğün Yönetmelikle getirilmesinin söz konusu olmadığı; ayrıca Disiplin Yönetmeliğine atıf yapan düzenlemede doğrudan bir disiplin cezası da belirlenmediği görülmektedir.
Bu çerçevede; dava konusu Yönetmelik hükmünün dayanağı Kanun hükmünün uygulamasına ilişkin hususları düzenlediği, Kanun’da öngörülen yükümlülüğe Disiplin Yönetmeliğinde belirlenen yaptırımın uygulanmasını öngören düzenlemede üst hukuk normuna ve hukuka aykırılık görülmemiştir.
Bu itibarla, dava konusu düzenlemenin iptali yolundaki Daire kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.
Dava Konusu Yönetmeliğin 10. maddesinin 2. fıkrası yönünden,
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Dayandığı hukuksal nedenler ve gerekçesi yukarıda açıklanan Danıştay Sekizinci Dairesi kararının Yönetmeliğin 10. maddesinin 2. fıkrasına yönünden davanın reddine ilişkin kısmı, aynı gerekçe ile Kurulumuzca da uygun bulunmuş olup temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar, kararın bu kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
Daire kararının Yönetmeliğin 10. maddesi dışındaki kısmına gelince;
Temyize konu Daire kararının, dava konusu Yönetmeliğin birbirinden farklı düzenlemeler içeren ve davacılar tarafından farklı hukuka aykırılık iddiaları yöneltilen bu kısmı yönünden; her bir düzenlemenin ayrı ayrı hukuka uygunluğunun denetlenmesi gerekmekte iken, anılan maddelerde hukuka aykırılık bulunmadığı ortak gerekçesine yer verilmek suretiyle davanın reddine karar verildiği anlaşılmaktadır.
Anayasa'nın 141. maddesinin 3. fıkrasında, bütün mahkemelerin her türlü kararlarının gerekçeli olarak yazılacağı düzenlenmiş, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, idari işlemlerin; yetki, şekil, sebep, konu ve maksat unsurları yönünden yargısal denetime tabi tutulacağı kurala bağlanmış; 24. maddesinde ise, kararda bulunacak hususlar sıralanmış ve (e) bendinde kararın dayandığı hukuki sebepler ile gerekçesinin ve hükmün belirtileceği vurgulanmıştır.
Öte yandan, Anayasa Mahkemesinin bireysel başvuru kararlarında da değinildiği üzere; Anayasa'nın 36. maddesinin 1. fıkrasında herkesin adil yargılanma hakkına sahip olduğu belirtilmiş ancak bu maddede gerekçeli karar hakkından açıkça söz edilmemiştir. Anayasa'nın 36. maddesine "adil yargılanma" ibaresinin eklenmesine ilişkin gerekçede, Türkiye'nin taraf olduğu uluslararası sözleşmelerle de güvence altına alınan adil yargılama hakkının madde metnine dâhil edildiği vurgulanmıştır. Nitekim Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin 6. maddesinin (1) numaralı fıkrasındaki hakkaniyete uygun yargılanma hakkının kapsamına gerekçeli karar hakkının da dâhil olduğu Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM)'nin birçok kararında vurgulanmıştır. Dolayısıyla Anayasa’nın 36. maddesinde düzenlenen adil yargılanma hakkının gerekçeli karar hakkı güvencesini de kapsadığının kabul edilmesi gerekir. (Anayasa Mahkemesi, Abdullah Topçu, B. No:2014/8868, 19/4/2017, p. 75)
Bu bağlamda, AİHM içtihatlarına göre, genel olarak her bir karar açık, konuyla ilgili herkesin, mahkemenin neden belirli bir kararı verdiğini anlamasına imkan verecek şekilde olmalıdır (AİHM, Seryavin ve diğerleri/Ukrayna p.57-61).
Mahkeme kararlarının, hüküm fıkrası ve hükmün dayandığı gerekçe ile bir bütün olduğu, gerekçesiz karar verilmesinin mümkün olmadığı açık olduğuna göre, gerekçenin hem temyiz incelemesini yapacak merci açısından hem de kararı uygulayacak olan idare açısından yeterli açıklıkta olması gerekmektedir.
Yargılama hukukunda, yargı (hüküm), uyuşmazlığı çözmekle görevli ve yetkili yargı yerinin yargılama sürecinin sonunda ulaştığı "sonuç"tur. Gerekçe, yargıcın çözümlemek durumunda olduğu uyuşmazlığa uygulanması gereken soyut hukuk kuralının saptanmasında, yorumlanmasında ve tüm ayrıntılarıyla ortaya konulup nitelendirilen maddi olaya uygulanmasında izlemiş olduğu yöntemi gösteren ve bu özelliği sebebiyle, yargılamanın nesnelliği ile varılan yargının doğruluğu konusunda davanın taraflarına güven, üst yargı yerine de denetleme olanağı veren açıklamadır.
Bu durumda, davaya konu Yönetmelik maddelerinin hukuka uygunluk denetimini yapmakla görevli idari yargı merciince, 2577 sayılı Kanun'un 2. maddesinde sayılan unsurlar yönünden, yargısal denetim yapılması ve bu denetim sonucunda varılan kararın gerekçeli olarak ortaya konulması gerekmekte iken, Daire kararında, dava konusu Yönetmeliğin 10. maddesi haricinde diğer maddeler yönünden davacıların taleplerine yönelik olarak ilgili mevzuatın yorumu ve iptali istenen düzenlemelerin hukuka uygunluk denetimi yapılmaksızın davanın reddine karar verilmiş olduğundan, davanın reddine ilişkin Daire kararının bu kısmında, bu nedenle hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalının temyiz isteminin kabulüne;
2. Davacıların temyiz istemlerinin kısmen kabulüne, kısmen reddine;
3. Danıştay Sekizinci Dairesinin temyize konu 15/11/2022 tarih ve E:2018/4682, K:2022/6569 sayılı kararının dava konusu Yönetmeliğin 10. maddesinin 2. fıkrasına ilişkin kısmının ONANMASINA,
4. Diğer kısımlarının BOZULMASINA,
5.Bozulan kısım yönünden yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın Danıştay Sekizinci Dairesine gönderilmesine,
6.Kesin olarak, 25/12/2024 tarihinde Yönetmeliğin 10. maddesinin 1. ve 2. fıkraları yönünden oyçokluğu, diğer kısımları yönünden oybirliği ile karar verildi.
KARŞI OY
X-3568 sayılı Serbest Muhasebeci Mali Müşavirlik ve Yeminli Mali Müşavirlik Kanunu'nun "Mesleki geliştirme eğitimi" başlıklı 44. maddesinde, "Meslek mensuplarının, mesleki faaliyetlerini fiilen devam ettirmeleri için Birlik ve odalar tarafından düzenlenecek mesleki geliştirme ve eğitim seminerlerine katılmaları zorunludur. Meslek içi eğitimle ilgili konular, eğitim programları ve süreleri ile diğer hususlara ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle belirlenir." kuralına yer verilmiştir.
Anılan Kanun hükmüne dayanılarak hazırlanan dava konusu Yönetmeliğin "Yaptırım" başlıklı 10. maddesinde, "(1) Sürekli mesleki geliştirme eğitim programlarına katılmayan meslek mensupları hakkında 31/10/2000 tarihli ve 24216 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Serbest Muhasebeci Mali Müşavirlik ve Yeminli Mali Müşavirlik Kanunu Disiplin Yönetmeliği hükümleri uygulanır. (2) Katılım zorunluluğu yerine getirilinceye kadar, çalışanlar listesine kayıtlı meslek mensuplarının büro tescil belgeleri vize edilmez, çalışanlar listesi kayıt ve faaliyet belgesi alma talepleri yerine getirilmez. Sürekli mesleki geliştirme eğitim programını tamamlamayan meslek mensupları stajyer mentorluğu yapamazlar." hükmüne yer verilmiştir.
Evrensel geçerliliği olan "non bis in idem" ilkesi; aynı eylem ve konudan dolayı mükerrer yargılama ve cezaya çarptırmaya izin verilmemesi anlamına gelen bir ceza hukuku ilkesidir. Genellikle yalnızca ceza hukukuna özgü bir kavram olduğu düşünülen "non bis in idem"; aynı suç için iki kez ceza uygulanması, diğer bir deyişle çifte ya da mükerrer cezalandırma yasağı, ceza hukukundan disiplin cezalarına, uluslararası savaş hukukundan devletler hukuku yaptırımlarına kadar hukukun birçok alanında kullanılmaktadır.
Bu bağlamda bir kimseye aynı fiili nedeniyle birden fazla idarî yaptırım uygulanması durumunda, non bis in idem ilkesine aykırılık nedeniyle ilk yaptırımdan sonraki yaptırım veya yaptırımlar hukuka aykırı kabul edilmektedir.
Uyuşmazlık bu çerçevede değerlendirildiğinde, mevcut durumda Yönetmeliğin 10. maddesinin 1. fıkrası uyarınca disiplin cezası almış olan meslek mensubu hakkında aynı fiil nedeniyle ikinci bir yaptırım öngördüğü anlaşılan 2. fıkra hükmünün mükerrer cezalandırma yasağını ihlal ettiği sonucuna varılmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, temyize konu kararın dava konusu Yönetmeliğin 10. maddesinin 2. fıkrasına ilişkin kısmının bozulması gerektiği oyuyla, karara bu kısım yönünden katılmıyoruz.
KARŞI OY
XX- Temyiz edilen kararla ilgili dosyanın incelenmesinden; Danıştay Sekizinci Dairesince verilen kararın iptale ilişkin kısmının usul ve hukuka aykırı bulunmadığı, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenlerinin kararın bu kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı anlaşıldığından, davalının temyiz isteminin reddi ile temyize konu iptal kararının onanması gerektiği oyuyla, çoğunluk kararına bu kısım yönünden katılmıyoruz.