T.C.
DANIŞTAY
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2023/2335
Karar No : 2023/3298
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ... Elektrik Dağıtım A.Ş.
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVALILAR) : 1- ...Bakanlığı
VEKİLİ : Av. ...
2- ... Elektrik Dağıtım A.Ş.
VEKİLİ : Av. ...
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Onüçüncü Dairesinin 03/05/2023 tarih ve E:2021/5232, K:2023/2142 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı şirkete ait genel aydınlatma abonelerine yönelik düzenlenen faturalar kapsamında 19.446.496,40 kwh tüketim için fazla ödeme yapıldığından bahisle hesaplanan 11.214.223,58-TL tutarın ödenmesi gerektiğine ilişkin TEDAŞ Genel Müdürlüğünün... tarih ve ... sayılı işlemi ve anılan işleme karşı yapılan itirazın reddine ilişkin ... tarih ve ... sayılı işlem ile söz konusu işlemlerin dayanağı olan Genel Aydınlatma Yönetmeliği'nin 4. maddesinin 1. fıkrasının (h) ve (p) bentlerinin, 14. maddesinin 3. ve 4. fıkraları ile 21. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "SEYT değerlerini" ibaresinin iptali istenilmektedir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 03/05/2023 tarih ve E:2021/5232, K:2023/2142 sayılı kararıyla;
Dairelerinin ... tarih ve E:..., K:...sayılı kısmen iptal, kısmen ret yolundaki kararının, iptale ilişkin kısmının davalı idareler tarafından temyiz edilmesi üzerine, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 04/11/2021 tarih ve E:2021/520, K:2021/2229 sayılı kararı ile;
"Temyize konu edilen Daire kararında, TEDAŞ Genel Müdürlüğü'nün dava konusu ... tarih ve ... sayılı işlemi ile söz konusu işleme karşı yapılan itirazın reddine yönelik ... tarih ve ... sayılı işlemi, Mayıs 2011-Mart 2014 dönemleri arasındaki tahakkuklarda 27/07/2013 tarih ve 28720 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Genel Aydınlatma Yönetmeliğiyle geliştirilen yöntemin (SEYT/EYT), 05/09/2012 tarihli Aydınlatma Bedellerinin Dağıtım Şirketlerine Ödenmesine İlişkin Usul ve Esaslar Genelgesi'nin Geçici 1. maddesine dayalı olarak, Mayıs 2011-Ocak 2012 dönemi için geriye yürütülmesinde hukuka uygunluk bulunmadığı ve denetimin gerçekleştiği tarihte yürürlükte bulunan Mülga Elektrik Dağıtım Şirketlerinin Faaliyetlerinin İncelenmesine ve Denetlenmesine Dair Yönetmeliğin 15. maddesi gereği, davacı şirkete yapılan fazla ödeme tutarının iadesi istemine ilişkin olarak saha denetimi sonucunda düzenlenen genel aydınlatma komisyonu nihaî raporunun Bakanlığa sunulması, Bakanlık tarafından da söz konusu raporun sonuçlandırılmak üzere EPDK'ya gönderilmesi gerekirken, davalı TEDAŞ tarafından mevzuatta düzenlenen usule aykırı olarak anılan rapordaki tespitler çerçevesinde doğrudan işlem tesis edilmesinde yetki unsuru yönünden de hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle iptal edilmiştir. Diğer bir anlatımla, Dairece, idarî işlemlerin geriye yürümezliği ilkesi ile yetki unsuru yönünden hukuka aykırılık bulunduğu yönündeki tespit ve değerlendirmelere dayalı olarak iptal hükmü tesis edilmiştir.
Genel aydınlatma bedellerinin gerçek tüketimi yansıtıp yansıtmadığına ilişkin olarak SEYT/EYT değerleri üzerinden yapılacak denetim yöntemine ilk kez Hazine Müsteşarlığı'nın Ocak 2012 Aydınlatma Bedellerinin Dağıtım Şirketlerine Ödenmesine İlişkin Usul ve Esaslar Genelgesi'nde yer verildiği ve anılan yöntemin 27/07/2013 tarih ve 28720 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Genel Aydınlatma Yönetmeliği'nde de yer aldığı görülmektedir. Genel Aydınlatma Yönetmeliğiyle genel aydınlatma tüketimlerinin ölçülmesine ilişkin teknik esaslar ile ödemeye, kesinti yapılmasına, uygulamaya, denetime ve aydınlatma komisyonunun oluşturulmasına ve çalışmasına ilişkin usul ve esaslar düzenlenmiştir. Anılan Yönetmeliğe göre dağıtım şirketleri tarafından gönderilen faturalardaki tüketim miktarı ve bedellerinin gerçek tüketim miktarını gösterip göstermediğinin tespit edilebilmesi için yapılacak denetimlerde; öncelikle belirli süre ölçülüp tutanak altına alınan tüketim miktarları baz alınarak ilgili abone için 1 saatlik en yüksek tüketim değeri (SEYT) bulunacaktır. Sonrasında, fatura dönemindeki genel aydınlatmanın ilgili aya ait toplam devrede bulunma saati (TDS), 14/04/2009 tarih ve 27200 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Dengeleme ve Uzlaştırma Yönetmeliği uyarınca EPDK tarafından onaylanan, farklı mevsimsel şartların dikkate alındığı “Aydınlatma Profilleri”nde belirtilen günlük çalışma saatleri kullanılarak hesaplanacaktır. Ayrıca, yaya ve araçların geçişi için 24 saat kullanılan alt geçitlerde TDS günlük 24 saat olarak alınmaktadır. Öte yandan, SEYT değerine %4 oranında tolerans ilave edilerek, bulunan TDS ve SEYT değerleri kullanılarak ilgili abonelere ilişkin fatura dönemlerindeki “toplam mümkün olabilecek en yüksek tüketim miktarları (EYT)” hesaplanmaktadır.
Uyuşmazlıkta davacı şirketin denetime tâbi tutulduğu dönem Mayıs 2011-Mart 2014 dönemidir. Yukarıda "İlgili Mevzuat" kısmında yer verilen mevzuat hükümleri incelendiğinde, bahse konu denetim döneminin başlangıcında yürürlükte olan Kanun ve ikincil mevzuatın değişikliğe uğradığı görülmekle birlikte, bahse konu mevzuat hüküm ve düzenlemelerinin birarada değerlendirilmesinden; genel aydınlatma bedellerine ilişkin denetimin, denetim uygulamasının başlangıcından bu yana tüketim miktarının ve bedelinin doğru olarak tespit edilebilmesine yönelik olduğu anlaşılmaktadır. Dolayısıyla, davacı şirketin denetime tâbi olduğu Mayıs 2011-Mart 2014 dönemi boyunca yapılan denetimin de TEDAŞ'a iletilen fatura icmallerinde yer alan tüketim miktarlarının ve bedellerinin gerçek durumu gösterip göstermediğine ilişkin olduğu konusunda tereddüt bulunmamaktadır.
Bu bağlamda; dağıtım şirketleri tarafından fatura edilen genel aydınlatma bedellerinin gerçek tüketimi yansıtıp yansıtmadığının daha objektif şekilde hesaplanması amacıyla idarenin zaman içinde farklı yöntemler geliştirebileceği açıktır. Dolayısıyla, söz konusu yöntemlerin, önceki dönemlerde tahakkuk etmiş faturalara ilişkin gerçek tüketimin tespit edilebilmesi amacıyla kullanılması ve gerçek tüketimin idarece tespit edildiği durumlarda önceden fazla ödenen bedellerin geri istenmesi, idarî işlemlerin geriye yürümezliği ilkesine aykırılık olarak nitelendirilemez.
Diğer yandan, 6446 sayılı Kanun'un Geçici 6. maddesinin dördüncü fıkrasında, TEDAŞ'ın, belirli dönemler itibarıyla dağıtım şirketleri tarafından gönderilen faturalardaki tüketim miktarı ve bedellerinin gerçek durumu gösterip göstermediğine ilişkin olarak dağıtım şirketleri nezdinde gerekli denetimleri yapacağı, yapılan denetimler sonucunda dağıtım şirketine fazla ödeme yapıldığının tespit edilmesi hâlinde, fazla yapılan ödeme tutarının, ödemenin yapıldığı tarih ile geri alındığı tarih arasında geçen süreye 21/07/1953 tarih ve 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun'un 51. maddesine göre belirlenen gecikme zammı oranı dikkate alınarak hesaplanan faiz ile birlikte bir ay içinde ödenmesinin ilgili dağıtım şirketinden isteneceği, bu süre içerisinde ödeme yapılmaması hâlinde söz konusu ödeme tutarının dağıtım şirketinin cari dönem alacaklarından mahsup edileceği; altıncı fıkrasında ise, aydınlatmayla ilgili ölçüme ilişkin teknik esaslar ile ödemeye, kesinti yapılmasına, uygulamaya ve denetime ilişkin usul ve esasların Bakanlık tarafından yürürlüğe konulan yönetmelikle düzenleneceği kurala bağlanmıştır. Anılan Kanun maddesinin verdiği yetkiye dayanılarak çıkarılan ve 27/07/2013 tarih ve 28720 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Genel Aydınlatma Yönetmeliği'nin "Fazla ödeme tutarları" başlıklı 19. maddesinde de dayanak Kanun maddesindeki düzenlemelerle aynı yönde düzenlemelere yer verilmiştir.
Bu itibarla, "genel aydınlatma"nın 6446 sayılı Kanun'da ayrı bir başlık altında ele alındığı ve genel aydınlatma denetimlerine ilişkin olarak TEDAŞ'ın doğrudan Kanun ile yetkilendirildiği görülmektedir. Ayrıca denetim sonucunda fazla ödenen tutarın tahsil usulü de bahse konu Kanun ve Yönetmelik'te ayrıntılı olarak düzenlenmiş olup, fazla ödenen tutarlara ilişkin raporların değerlendirilmesi sürecinde EPDK'ya yapılmış bir atıf bulunmamaktadır.
Nitekim davalı idarelerin temyiz dilekçelerinde, elektrik dağıtım şirketlerinin genel aydınlatma faaliyetlerine yönelik tahakkuk denetimi ile faaliyetlerin elektrik piyasası mevzuatına uygunluğu noktasında yapılan denetimlerinin farklı denetim türleri olduğu ve mevzuatta da farklı şekilde düzenlendikleri belirtilerek, EPDK'nın da kendisine gönderilen genel aydınlatma nihaî raporlarına ilişkin olarak, 6446 sayılı Kanun'un Geçici 6. maddesinin 4. fıkrası ile Genel Aydınlatma Yönetmeliği'nin 19. maddesinde genel aydınlatma denetimleri kapsamında izlenmesi gereken yolun belirtildiği ve bu konuda ayrıca bir Kurul kararına ve Kurumları tarafından yapılacak herhangi bir işlem bulunmadığı yönünde cevabını içeren ... tarih ve... sayılı yazı örneği ile Hazine Müsteşarlığı'nın, ilgili mevzuat uyarınca ödemelere ilişkin denetimin anılan Bakanlıkça onaylanacak inceleme ve denetim programı çerçevesinde TEDAŞ tarafından yapılmasının öngörüldüğünü bildiren ... tarih ve ... sayılı yazı örneği sunulmuştur.
Bu bağlamda; her ne kadar denetimin gerçekleştiği tarihte yürürlükte bulunan Mülga Elektrik Dağıtım Şirketlerinin Faaliyetlerinin İncelenmesine ve Denetlenmesine Dair Yönetmeliğin 15. maddesinde, Bakanlığın, denetim raporunun tamamlanmasını müteakip en geç 5 iş günü içerisinde EPDK'ya ve şirkete göndereceği; 16. maddesinde, Bakanlık tarafından EPDK'ya gönderilen inceleme ve denetim raporunun mâkul bir süre içerisinde EPDK tarafından ilgili mevzuat kapsamında değerlendirilerek sonuçlandırılması gerektiği belirtilmiş olsa da üst hukuk normu olan 6446 sayılı Kanun ile Genel Aydınlatma Yönetmeliği'nde dağıtım şirketlerinin denetime tâbi tutulduğu konulardan biri olan, fazla ödendiği tespit edilen tutarlara ilişkin denetim konusunda TEDAŞ'ın açıkça yetkili kılınması karşısında, TEDAŞ tarafından mevzuatta düzenlenen usule uygun olarak nihaî rapordaki tespitler çerçevesinde doğrudan işlem tesis edilmesinde yetki unsuru yönünden de hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Bu durumda, denetime tâbi olan dönemde 19.446.496,40 kwh tüketim için davacı şirkete fazla ödeme yapıldığının tespit edildiğinden bahisle hesaplanan 11.214.223,58-TL'nin ödenmesinin istenmesine ilişkin TEDAŞ Genel Müdürlüğü'nün... tarih ve ... sayılı işleminde ve anılan işleme karşı yapılan itirazın reddine ilişkin... tarih ve ... sayılı işlemde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Bu itibarla, dava konusu uygulama işlemlerinin iptali yolundaki Daire kararının temyize konu bu kısmında hukukî isabet görülmemiştir." gerekçesiyle Dairelerinin söz konusu kararının iptale ilişkin kısmının bozulmasına karar verildiğinin anlaşıldığı,
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 46. maddesinin birinci fıkrasında, Danıştay dava dairelerinin nihaî kararlarının Danıştayda temyiz edilebileceği; 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun 38. maddesinde, İdari Dava Daireleri Kurulunun, idari dava dairelerinden ilk derece mahkemesi olarak verilen kararları temyizen inceleyeceği; 2577 sayılı Kanun'un 49/4 ve 50. maddelerinde, Danıştay dava dairelerine ısrar imkânı tanınmayıp, Danıştay İdari ve Vergi Dava Daireleri Kurulları kararlarına uyulmasının zorunlu olduğunun kurala bağlandığı,
Aktarılan Kanun hükümlerine göre, Danıştay dava dairelerince ilk derece mahkemesi olarak verilen kararların Danıştay İdari ve Vergi Dava Daireleri Kurullarınca bozulması hâlinde Danıştay dava dairelerine ısrar imkânı tanınmadığından, bozma kararına uyularak İdari Dava Daireleri Kurulu kararında belirtilen gerekçelerle dava konusu işlemler yönünden davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, SEYT (Genel aydınlatma abonelerinin her birisi için ayrı ayrı hesaplanan 1 saatte mümkün olabilecek en yüksek elektrik tüketim değeri)/EYT (Genel aydınlatma abonelerine ait SEYT değerleri üzerinden her fatura için ayrı ayrı hesaplanan, fatura döneminde mümkün olabilecek en yüksek tüketim değeri) değerleri üzerinden yapılacak denetim yönteminin ilk kez Hazine Müsteşarlığının Ocak 2012 Aydınlatma Bedellerinin Dağıtım Şirketlerine Ödenmesine İlişkin Usul ve Esaslar Genelgesi'nde düzenlendiği, Mayıs 2011-Ocak 2012 tarihleri arasındaki dönemde SEYT/EYT değerleri üzerinden denetim yapılmasının yasal dayanağının olmadığı, denetimin gerçekleştiği tarihte yürürlükte olmayan ve sonradan yürürlüğe giren Yönetmeliğe göre yapılan hesaplamanın amacı tüketim miktarı ve bedelinin doğru olarak tespitine yönelik olsa da, hukuki dayanağı bulunmayan, mevcut mevzuata aykırılık teşkil eden ve hakkında uygulanacak kişinin mağduriyetine sebep olan, usul ve sebep unsuru yönünden sakat işlemin, amaç bakımından yerinde olmasının işlemi hukuka uygun hale getirmeyeceği; ayrıca, TEDAŞ tarafından mevzuatta düzenlenen usule aykırı olarak raporda yer alan tespitler çerçevesinde işlem tesis edilmesinde yetki unsuru yönünden de hukuka uygunluk bulunmadığı ileri sürülmüştür.
KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI : Davalı idareler tarafından, Danıştay Onüçüncü Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinin ikinci fıkrasında, Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulmasının;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkün olduğu belirtilmiş; dördüncü fıkrasında, "Danıştayın ilk derece mahkemesi olarak baktığı davaların temyizen incelenmesinde bu madde ile ısrar hariç 50. madde hükümleri kıyasen uygulanır." denilmiş; 50. maddesinin dördüncü fıkrasında ise Danıştayın bozma kararına uyulduğu takdirde, bu kararın temyiz incelemesinin, bozma kararına uygunlukla sınırlı olarak yapılacağı hükme bağlanmıştır.
Danıştay Onüçüncü Dairesinin temyize konu kararı; Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 04/11/2021 tarih ve E:2021/520, K:2021/2229 sayılı bozma kararında belirtilen gerekçeler göz önüne alınarak verilmiş bir karar olduğundan, usul ve hukuka uygun bulunmakta ve bozulmasını gerektirecek bir hukuka aykırılık taşımamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin reddine,
2.Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle bireysel işlemler yönünden reddine ilişkin Danıştay Onüçüncü Dairesinin temyize konu 03/05/2023 tarih ve E:2021/5232, K:2023/2142 sayılı kararının ONANMASINA,
3. Kesin olarak, 25/12/2023 tarihinde oybirliği ile karar verildi.
Full & Egal Universal Law Academy