T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2023/2707
Karar No : 2024/1343
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ... Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF : I- (DAVALI): ...Bakanlığı
VEKİLİ : Av....
II- (DAVALI YANINDA MÜDAHİL): ... Mühendislik TarımJeotermal Turizm Sanayi Ticaret Limited Şirketi
VEKİLİ : Av. ...
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Altıncı Dairesinin 02/05/2023 tarih ve E:2020/4899, K:2023/4205 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜREC :
Dava konusu istem: 11/03/2020 tarih ve 31065 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Planlı Alanlar İmar Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 2. maddesinin iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Altıncı Dairesinin 02/05/2023 tarih ve E:2020/4899, K:2023/4205 sayılı kararıyla;
3194 sayılı İmar Kanunu'nun 1, 2 ve 3. maddeleri, 5. maddesindeki "nazım imar planı", "uygulama imar planı" ve "yapı" tanımları, 8. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin ilk iki cümlesi, 10. maddesinin 1. fıkrası, 18. maddesinin 10. fıkrası, 20. maddesi, 21. maddesinin 1. fıkrası, 23 ve 33. maddeleri, Planlı Alanlar İmar Yönetmeliği'nin 5. maddesinin 12. fıkrası, 61. maddesi, 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu'nun 3. maddesinin 1. fıkrasının (k) bendi, 13. maddesinin 3. fıkrası, Tarım Arazilerinin Korunması, Kullanılması ve Planlanmasına Dair Yönetmelik'in 3. maddesinin 1. fıkrasının (o) bendi, 12. maddesinin 6 ve 8. fıkralarına yer verilerek,
Yukarıda yer verilen mevzuat düzenlemelerine göre gerek planlı (uygulama imar planı bulunan) alanlarda gerekse de plansız (imar planı bulunmayan) alanlardaki yerleşme yerleri ile bu yerlerdeki yapılaşmalara ilişkin kuralların 3194 sayılı İmar Kanunu ile belirlendiği, anılan Kanun'un 21. maddesinde, bu Kanun'un kapsamına giren bütün yapıların, yine bu Kanun'da belirtilen istisnalar haricinde, yapı ruhsatı alınarak inşa edilmesi gerektiğinin açıkça düzenlendiği, tarımsal amaçlı yapılardan olan seraların da, yapı ruhsatı alınarak inşa edilmesi gerekli yapılar arasında yer aldığı,
Düzenli, sağlıklı ve kontrollü yerleşmenin ve yapılaşmanın gerçekleştirilmesini amaçlayan imar planlarının, çeşitli kentsel işlevler arasında var olan ya da sağlanabilecek olanaklar ölçüsünde en iyi çözüm yollarını bulmak, belde halkına iyi yaşama düzeni ve koşulları sağlamak amacıyla kentin kendine özgü yaşayış biçimi ve karakteri, nüfus, alan ve yapı ilişkileri, yörenin gerek çevresiyle ve gerekse çeşitli alanları arasında olan bağlantıları, halkın sosyal ve kültürel gereksinimleri, güvenlik ve sağlığı ile ilgili konular göz önüne alınarak hazırlanan hukuki metinler olduğu, imar planları ile arazi kullanım kararları ve bu kullanımlara ilişkin yapılaşma koşullarının belirlendiği,
Belirtilen amaçların gerçekleştirilebilmesi için, 3194 sayılı Kanun'un 3. maddesiyle, herhangi bir sahanın, her ölçekteki plan esaslarına, bulunduğu bölgenin şartlarına ve yönetmelik hükümlerine aykırı maksatlar için kullanılamayacağı hüküm altına alınmak suretiyle de; planlı bir alanda, imar planlarının hayata geçirilmesini (gerçekleştirilmesini) engelleyecek ya da imkansız kılacak uygulamalar yapılmasının yasaklandığı, dolayısıyla ilgili idarelerce, planlı alanlarda uygulamalar yapılırken, imar planlarının bu alanlar için kurguladığı yerleşim ve yapılaşma öngörüsünün gerçekleştirilmesine mani olacak iş ve işlemlerden kaçınılmasının yasal bir zorunluluk olduğu,
Dava konusu Yönetmelik değişikliği ile Planlı Alanlar İmar Yönetmeliği'nin "Parsel kullanım fonksiyonlarına göre yapılaşma koşulları" başlıklı 19. maddesine eklenen 2. fıkra ile; herhangi bir yapılaşmanın bulunmadığı imar adalarında yer alan parsellerde, kullanım fonksiyonuna uygun bir yapı ruhsatı müracaatı aşamasında yıkılarak tasfiye edilmek ve İl Tarım ve Orman Müdürlüğünün uygun görüşü alınmak kaydı ile entegre tesis niteliğinde olmayan tarımsal amaçlı seralara Yönetmelik'in 61. maddesi uyarınca muvakkat yapı izni verilebileceği ve bu yapılarda 61. maddenin 16. fıkrasında belirtilen 250 m2'den fazla olmama koşulunun aranmayacağına yönelik düzenleme getirildiği,
Genel olarak muvakkat yapıların hukuki statüsünün, 3194 sayılı İmar Kanunu'nun 33. maddesi ile Planlı Alanlar İmar Yönetmeliği'nin 61. maddesinde düzenlendiği,
Anılan mevzuat düzenlemelerinde, uygulama imar planı kapsamında umumi hizmetlere rastlayan yerlere, kapanması gereken yol veya çıkmaz sokak üzerinde bulunan gayrimenkullere ve parselasyon yapılmadan normal şartlarla yapı izni verilmeyen umumi hizmetlere ayrılan ve müracaat gününde 5 yıllık imar programına dahil olmayan taşınmazlara, taşınmazın kamu eline geçişi sağlanana kadar ilgili idare encümeni kararıyla muvakkat yapı izni verilebileceği; izin verilen bu türden yapıların geçici yapı kullanma izin belgesi alınarak kullanılacağı; muvakkat yapı izinlerinin en fazla 10 yıllık süre için verileceği; muvakkatlık süresi, kullanım amacı ve gerekli yapılaşma bilgileri vs. hususların tapu kaydına şerh verileceği; muvakkat yapının, yapı sahibince süresi sonunda veya imar planı tatbik olunduğunda, idaresince tebliğ edildiği tarihten itibaren bir ay içerisinde yıkılacağı ve maksadı dışında kullanılamayacağı, bu hususların noter onaylı taahhütname ile bir taahhüde bağlanacağı; yasal süresi içerisinde muvakkat yapı yıkılıp kaldırılmazsa ilgili idaresince yıkılıp kaldırılacağı, bu durumda yıkım masraflarının %20 fazlasıyla yapı sahibinden tahsil edileceği; muvakkat yapıların mümkün mertebe sökülebilir malzemeden ve buna uygun bir sistemle inşa edilmesinin esas olduğu; yapı yasaklı alanlarda muvakkat yapı yapılamayacağı hususlarının hükme bağlandığı,
Dava konusu düzenlemede ise, 3194 sayılı İmar Kanunu'nun 33. maddesi ile Planlı Alanlar İmar Yönetmeliği'nin 61. maddesindeki düzenlemelere ek olarak, imar planı kapsamındaki umumi hizmet alanları haricindeki imar parsellerinde (yani imar planında konut alanı, ticaret alanı gibi yapılaşmayı mümkün kılan kullanımlara ayrılan parsellerde) muvakkat yapı izni ile tarımsal amaçlı sera yapımına müsaade edilebilmesinin; ancak geçici izin verilen bu seraların, imar planındaki kullanım fonksiyonuna uygun bir yapı ruhsatı müracaatı aşamasında yıkılarak tasfiye edilmesi kaydıyla mümkün kılındığı, getirilen bu şartın, imar planı kapsamında olmasına rağmen tarımsal amaçlı sera olarak kullanılmasına geçici olarak müsaade edilen bir imar parselinin, ilanihaye imar planındaki amacı dışında kullanılmasını engelleyici nitelikte olduğu,
Dolayısıyla, imar planlarında kurgulanan yerleşim ve yapılaşma öngörüsünün gerçekleştirilmesine mani olacak nitelik taşımadığı, planın tatbikini sağlamaya yönelik hükümler içerdiği anlaşılan ve tarımsal amaçlı seralara muvakkat yapı izni verilmesini sıkı şartlara bağlayan dava konusu düzenlemenin, 3194 sayılı Kanun'un 3. maddesinde hükme bağlanan genel esasa aykırı olmadığı sonucuna varıldığı,
Öte yandan 3194 sayılı Kanun'un öngördüğü sistematik çerçevesinde, planlı alanlarda yerleşme ve yapılaşmanın gerçekleştirilmesinin oldukça uzun bir süreci ifade ettiği,
İmar planlarının onayından itibaren 3 aylık süre içerisinde beş yıllık imar programını hazırlamakla ve imar planını tatbik etmekle yükümlü olan idarelerin, bu yükümlülüklerini anılan süre içerisinde yerine getirdikleri kabul edilse dahi, mevzuatta öngörülen beş yıllık sürenin, tarımsal niteliği bulunan ve bu amaçla kullanılması mümkün taşınmazlardan uzun bir süre faydalanılamaması sonucunu doğuruğu, kaldı ki pratikte hukuki ve/veya fiili sebeplerden ötürü beş yıllık sürenin çoğu zaman aşıldığının da bilinen bir vakıa olduğu,
Bu çerçevede, uygulama imar planının onaylanması ile başlayan ve parselasyon işlemi yapılarak taşınmazın yapılaşabilir hale gelmesine kadar olan süreçte, taşınmaz sahibince talep edilmesi halinde, parselin atıl durumda kalması yerine geçici süreli de olsa ekonomiye kazandırılması ve kamunun ihtiyaç duyacağı tarım ürünlerinin yetiştirilmesine imkan tanınması amacıyla getirildiği anlaşılan dava konusu düzenlemenin, bu haliyle kamu yararına da uygun olduğu,
Bu durumda, herhangi bir yapılaşmanın bulunmadığı imar adalarında yer alan parsellerde; taşınmaz sahibince talepte bulunulması halinde, parselin atıl durumda kalması yerine geçici süreli de olsa ekonomiye kazandırılması ve kamu yararına yönelik ihtiyaç duyulan tarım ürünlerinin yetiştirilmesinin sağlanmasına imkan tanınması amacıyla, 3194 sayılı Kanun'un 3. maddesine aykırılık oluşturmayacak şekilde, söz konusu parselde uygulama imar planındaki kullanım amacına uygun yapı yapılmak istenilmesi halinde yıkılarak tasfiye edilmek ve İl Tarım ve Orman Müdürlüğünün uygun görüşü alınmış olmak kaydıyla, entegre nitelikte olmayan tarımsal amaçlı seralara, Planlı Alanlar İmar Yönetmeliği'nin 61. maddesinde yer alan 250 m2’den fazla olmama haricindeki diğer şartların da varlığı halinde, muvakkat yapı izni verilebileceğine yönelik dava konusu düzenlemede, hukuka ve kamu yararına aykırılık bulunmadığı sonucuna varıldığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI: Davacı tarafından, genel olarak dava dilekçesindeki iddialar tekrar edilerek dava konusu düzenlemede hukuka ve kamu yararına uyarlık bulunmadığı, davanın reddi yolundaki Daire kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI: Davalı idare ve davalı idare yanında müdahil tarafından tarafından, savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'İN DÜŞÜNCESİ: 3194 sayılı İmar Kanunu'nun 3. maddesinde, "Herhangi bir saha, her ölçekteki plan esaslarına, bulunduğu bölgenin şartlarına ve yönetmelik hükümlerine aykırı maksatlar için kullanılamaz.
" hükmüne yer verilmiştir.
Bu hüküm uyarınca, bir taşınmazda, imar planındaki fonksiyonuna uygun olmayan kalıcı bir yapının inşa edilmesine hukuken olanak bulunmamaktadır. Ancak, taşınmazın, imar planındaki fonksiyonuna uygun olmamakla beraber kalıcı nitelikte olmayan ve bu fonksiyona uygun yapılaşmanın gerçekleşmesi aşamasında yıkılarak tasfiye edilen muvakkat yapılar, bu yasak kapsamında değildir.
Planlı Alanlar İmar Yönetmeliği'nin 61. maddesinde, uygulama imar planlarına göre tamamı veya bir kısmı umumi hizmetlere rastlayan yerler ile İmar Kanunu'nun 18. maddesi hükümleri tatbik olunmadan normal şartlarla yapı izni verilmeyen umumi hizmetlere ayrılan taşınmazlara (taşınmazın kamu eline geçişi sağlanıncaya kadar) ve imar planlarında bulunup da plana göre kapanması gereken yol ve çıkmaz sokak üzerinde bulunan ve müracaat gününde 5 yıllık imar programına dâhil olmayan taşınmazlara en fazla 10 yıllık süre için muvakkat yapı izni verilebileceği; uygulama imar planının tatbik olunmaması durumunda bu sürenin, plan tatbik oluncaya kadar kendiliğinden uzayacağı; yapı sahibince, muvakkat yapıyı, süresi sonunda veya imar planı tatbik olunduğunda ilgili idaresince tebliğ edildiği tarihten bir ay içerisinde yıkacağı ve maksadının dışında kullanmayacağı, hiçbir hak talebinde bulunmayacağı hususlarını içeren noter onaylı taahhütnamenin ilgili idaresine verilmeden muvakkat yapı izni düzenlenmeyeceği öngörülmüştür.
Bu maddede, imar planlarında kamu alanlarında kalan taşınmazlara muvakkat yapı izni verilmesinin koşulları düzenlenmiş olup bu düzenlemeye göre muvakkat yapı iznine istinaden inşa edilen yapının her halükarda ilgili idarece imar planının uygulandığı yani taşınmazın imar planındaki fonksiyonuna uygun kullanılmaya (örneğin taşınmazın park olarak kullanılması) başlandığı tarihte kaldırılması gerekmektedir. Düzenlemede, muvakkat yapının kaldırılması konusunda taşınmaz malikine inisiyatif tanınmamış olup idarece imar planının uygulanması halinde bu yapının kaldırılması gerekmektedir. Dolayısıyla bu düzenleme uyarınca inşa edilen yapının muvakkat nitelikte olduğu açık bir şekilde hükme bağlanmıştır.
Dava konusu Yönetmelik değişikliği ile Planlı Alanlar İmar Yönetmeliği'nin 19. maddesine eklenen 2. fıkrasında ise, herhangi bir yapının bulunmadığı imar adalarında yer alan taşınmazlarda, imar planındaki fonksiyonuna uygun bir yapı ruhsatı müracaatı aşamasında yıkılarak tasfiye edilmek koşuluyla entegre tesis niteliğinde olmayan tarımsal amaçlı seralara, 61. madde uyarınca muvakkat yapı izni verilebileceği öngörülmüştür.
Bu maddede, imar planlarında konut, ticaret v.b. kullanımlarda kalan taşınmazlara muvakkat yapı izni verilmesinin koşulları düzenlenmiş olup bu düzenlemede, muvakkat yapı iznine istinaden inşa edilen yapının taşınmazın imar planında fonksiyonuna uygun yapı ruhsatı müracaatı aşamasında kaldırılacağı öngörülmüştür.
Muvakkat yapının inşa edildiği taşınmaz için imar planındaki fonksiyonuna uygun yapı ruhsatı müracaatı yapılması taşınmaz malikinin inisiyatifinde olduğundan taşınmaz malikinin yapı ruhsatı müracaatında bulunmaması halinde yapının yıkılarak tasfiye edilmesi mümkün olmayacaktır. Dolayısıyla söz konusu yapının belirsiz bir süre ile varlığını devam ettirmesi mümkün olacağından bu yapının muvakkat nitelikte olmayacağı açıktır.
Bu durumda, bir taşınmazda, imar planındaki fonksiyonuna aykırı olarak kalıcı yapı yapılması, yukarıda yer verilen Kanun'un 3. maddesine aykırı olduğundan dava konusu düzenlemede hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu düzenlemenin iptaline karar verilmesi gerekirken davanın reddi yolunda verilen Daire kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden davacı idarenin yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1.Davacının temyiz isteminin reddine,
2.Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin Danıştay Altıncı Dairesinin temyize konu 02/05/2023 tarih ve E:2020/4899, K:2023/4205 sayılı kararının ONANMASINA,
3.Kesin olarak, 10/06/2024 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY
X- Dava, 11/03/2020 tarih ve 31065 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Planlı Alanlar İmar Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 2. maddesinin iptali istemiyle açılmıştır.
3194 sayılı İmar Kanunun 3. maddesinde, "Herhangi bir saha, her ölçekteki plan esaslarına, bulunduğu bölgenin şartlarına ve yönetmelik hükümlerine aykırı maksatlar için kullanılamaz.
"; 23.maddesinde, "İskan hudutları içinde olup da, imar planında beldenin inkişafına ayrılmış bulunan sahalarda her ne şekilde olursa olsun, yapı izni verilebilmesi için;
a) Bu sahaların imar planı esaslarına ve yönetmelik hükümlerine uygun olarak parselasyon planlarının belediye encümeni veya il idare kurulunca tasdik edilmiş bulunması,
b) Plana ve bulunduğu bölgenin şartlarına göre yollarının, pis ve içme suyu şebekeleri gibi teknik alt yapısının yapılmış olması şarttır."; 33. maddesinde ise, "İmar planlarında bulunup da müracaat gününde beş yıllık imar programına dahil olmayan yerlerde; plana göre kapanması gereken yol ve çıkmaz sokak üzerinde bulunan veya 18 inci madde hükümleri tatbik olunmadan normal şartlarla yapı izni verilmeyen veya 13 üncü maddede belirtilen hizmetlere ayrılmış olan ve haklarında bu madde hükmünün tatbiki istenen parsellerde üzerinde yönetmelik esaslarına uygun yapı yapılması mümkün olanlarında sahiplerinin istekleri üzerine belediye encümeni veya il idare kurulu kararıyla imar planı tatbikatına kadar muvakkat inşaat veya tesisata müsaade edilir ve buna dayanılarak usulüne göre yapı izni verilir.
Bu gibi hallerde verilecek müddetin on yıl olması, yapı izni verilmezden önce belediye encümeni veya il idare kurulu kararının gün ve sayısının on yıllık müddet için muvakkat inşaat veya tesisat olduğunun, lüzumlu ölçü ve şartlarla birlikte tapu kaydına şerh edilmesi gereklidir. Muvakkatlık müddeti tapu kaydına şerh verildiği günden başlar.
Birinci fıkrada sözü geçen bir parselde, esasen kullanılabilen bir bina varsa bu parsele yeniden inşaat ve ilaveler yapılmasına izin verilmeyeceği gibi, birden fazla muvakkat yapıya izin verilen yerlerde dahi bu yapıların ölçüleri toplamı yönetmelikte gösterilen miktarları geçemez. Bu maddenin tatbikinde kadastral parsel de bir imar parseli gibi kabul olunur." hükümlerine yer verilmiştir.
Planlı Alanlar İmar Yönetmeliği'nin 5. maddesinin 12. fıkrasında, "Bir parselin bulunduğu imar adasına ait parselasyon planı yapılıp belediye encümenince kabul edilip tapuya tescil edilmeden o adadaki herhangi bir parsele yapı ruhsatı verilemez." düzenlemesine yer verilmiştir.
Yukarıya alıntılanan mevzuat hükümleri uyarınca, uygulama imar planı bulunan bir alanda yapılaşabilmek için taşınmazın imar parseli olması gerekmektedir. Bir taşınmazın imar parseli olabilmesi için de, taşınmazın bulunduğu alanda uygulama imar planı bulunması ve parselasyon işlemi (imar uygulaması) yapılması zorunludur. 3194 sayılı İmar Kanunu'nun 33. maddesindeki istisnai durum dışında parselasyon yapılmamış bir alanda yapı ruhsatı alıp inşaat yapma imkanı bulunmamaktadır.
Buna göre, parselasyon işlemi sonucunda yapılaşılabilir imar parselleri (konut, ticaret, vd) ile umumi hizmet alanları (yol, yeşil alan, park, vd) oluşmaktadır. İmar Kanunu'nun 33. maddesine göre plana göre kapanması gereken yol ve çıkmaz sokak üzerinde bulunan veya 18. madde hükümleri tatbik olunmadan normal şartlarla yapı izni verilmeyen alanlarda, başka bir ifadeyle umumi hizmet alanlarında geçici yapı ruhsatı düzenlenebilmektedir.
Öte yandan, imar planı bulunan ancak henüz parselasyon yapılmamış bir alandaki kadastral parsellerde tarım faaliyetinde bulunulabileceği tabiidir. Dahası, parselasyon yapılmış bir alandaki imar parsellerinde herhangi bir yapı inşa edilmeksizin tarım faaliyetinde bulunulması da mümkündür. Ancak uyuşmazlığa konu düzenlemede geçici (muvakkat) yapı ruhsatına tabi sera amaçlı yapılara izin veren düzenleme ile imar parsellerinde imar planındaki fonksiyonuna aykırı yapılaşmaya imkan tanınmaktadır.
Halbuki, İmar Kanunu'nun 3. maddesi uyarınca herhangi bir alan her ölçekteki plan esaslarına, bulunduğu bölgenin şartlarına ve yönetmelik hükümlerine aykırı maksatlar için kullanılamayacağından, herhangi bir imar parselinin imar planındaki fonksiyonu dışında yapılaşabilmesi için geçici yapı ruhsatı düzenlenmesine imkan tanıyan dava konusu Yönetmelik hükmünde mevzuata uyarlık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu düzenlemenin iptaline karar verilmesi gerekirken davanın reddi yolunda verilen Daire kararının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.