T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2024/1382
Karar No : 2025/118
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ...
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVALI) : ... Bakanlığı
VEKİLİ : Av. ...
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Dördüncü Dairesinin 22/02/2024 tarih ve E:2023/11491, K:2024/1159 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 22/05/2010 tarih ve 27588 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sit Alanlarında Kalan Taşınmazların Hazine Taşınmazları ile Değiştirilmesi Hakkında Yönetmelik'in "Başvurunun şekli ve inceleme" başlıklı 6. maddesinin birinci fıkrasının iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti:Danıştay Dördüncü Dairesinin 22/02/2024 tarih ve E:2023/11491, K:2024/1159 sayılı kararıyla;
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 35. ve 63. maddeleri;, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin Ek-1 Nolu Protokolü'nün "Mülkiyetin korunması" başlıklı 1. maddesi; 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu'nun 3. maddesi ile 15. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendi; 4721 sayılı Türk Medeni Kanunu'nun 688., 692., 701. ve 702. maddeleri; 22/05/2010 tarih ve 27588 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sit Alanlarında Kalan Taşınmazların Hazine Taşınmazları İle Değiştirilmesi Hakkında Yönetmelik'in 1., 2., 4. ve 6. maddelerine yer verilerek,
Yukarıda yer verilen kuralların birlikte değerlendirilmesinden; gerçek ve özel hukuk tüzel kişilerinin mülkiyetinde bulunan, içinde korunması gerekli taşınmaz kültür ve tabiat varlıkları bulunması nedeniyle sit alanı ilan edilen ve 1/1000 ölçekli koruma amaçlı imar planında kesin inşaat yasağı getirilen taşınmazların başka Hazine arsa veya arazileri ile müstakil veya hisseli olarak değiştirilebileceği, sit alanı ilan edildiği tapu kütüğüne şerh edilen taşınmazlarda, miras ve ölüme bağlı tasarruflar dışında, sonradan edinenlerin taleplerinin değerlendirilmeyeceği, bu işlemlere ilişkin usul ve esasların yönetmelikte düzenleneceğinin anlaşıldığı,
Türk Medeni Kanun'unda, taşınmaz üzerinde birlikte mülkiyetin bulunduğu durumlarda; birden çok kimsenin, maddî olarak bölünmüş olmayan birşeyin tamamına belli paylarla malik olduğu paylı mülkiyette, olağanüstü yönetim işleri ve tasarruflar olarak sayılan; paylı malın özgülendiği amacın değiştirilmesi, korumanın veya olağan şekilde kullanmanın gerekli kıldığı ölçüyü aşan yapı işlerine girişilmesi veya paylı malın tamamı üzerinde tasarruf işlemlerinin yapılmasının, oybirliğiyle aksi kararlaştırılmış olmadıkça, bütün paydaşların kabulüne bağlı olduğu; elbirliği mülkiyetinde ise kanunda veya sözleşmede aksine bir hüküm bulunmadıkça, gerek yönetim, gerek tasarruf işlemleri için ortakların oybirliğiyle karar vermeleri gerektiğinin görüldüğü,
Dosyanın incelenmesinden, İzmir ili, Bayraklı ilçesi, ... Mahallesi, ... ada, ... parsel sayılı taşınmazda, davacının 170/1835 oranında paylı (müşterek) mülkiyet şeklinde hisse payı bulunduğu, taşınmazın diğer hissedarlarının da paylı (müşterek) ve elbirliği mülkiyeti (iştirak halinde mülkiyet) şeklinde değişik hisse paylarının bulunduğu; dava konusu taşınmazın hazine taşınmazları ile değiştirilmesi isteminin, taşınmazın tamamı üzerinde tasarruf işlemi yapılmasına yönelik olduğu, bu nedenle, hem paylı mülkiyette, hem de elbirliğiyle mülkiyette paydaşların ve ortakların oybirliğiyle karar vermeleri gerektiğinin anlaşıldığı,
Bu durumda, 22/05/2010 tarih ve 27588 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sit Alanlarında Kalan Taşınmazların Hazine Taşınmazları ile Değiştirilmesi Hakkında Yönetmelik'in "Başvurunun şekli ve inceleme" başlıklı 6. maddesinin birinci fıkrasındaki, "Bu Yönetmelik kapsamında kalan taşınmazın maliki, taşınmaz üzerinde paylı veya elbirliği mülkiyet varsa paydaşların veya ortakların hepsi birlikte veya bunlar adına hareket eden vekilleri noterden tasdikli vekâletname ile birlikte, taşınmazın Hazine taşınmazları ile değiştirilmesi için aşağıdaki belgelerle birlikte bir dilekçe ile Kültür ve Turizm İl Müdürlüklerine veya Bakanlığa başvuruda bulunurlar." düzenlemesinde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, İzmir ili, Bayraklı İlçesi, ... Mahallesi, ... ada, ... parsel sayılı taşınmazın İzmir l Nolu Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kurulunun ... tarih ve ... sayılı kararı ile 1. Derece Arkeolojik Sit olarak belirlendiği, bu tarihten sonra taşınmazdaki tasarruf ve kullanım haklarının kısıtlandığı, 13/01/2021 tarihinde hazine taşınmazları ile değiştirilmesi istemiyle davalı idareye yapılan başvurunun, Sit Alanlarında Kalan Taşınmazların Hazine Taşınmazları ile Değiştirilmesi Hakkında Yönetmelik'in 6. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "bu Yönetmelik kapsamında kalan taşınmazın maliki, taşınmaz üzerinde paylı veya elbirliği mülkiyet varsa paydaşların veya ortakların hepsi birlikte veya bunlar adına hareket eden vekilleri noterden tasdikli vekâletname ile birlikte, taşınmazın Hazine taşınmazları ile değiştirilmesi için başvura bulunacağı" düzenlemesi uyarınca reddedildiği, dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 2863 sayılı Kanun'un 15. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendindeki sit alanı ilan edilen ve 1/1000 ölçekli onanlı koruma amaçlı imar planında kesin inşaat yasağı getirilen korunması gerekli taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarının bulunduğu parsellerin başka Hazine arsa veya arazileri ile müstakil veya hisseli olarak değiştirilebilmesine yönelik “…aynı ada içerisindeki bütün parsel maliklerinin başvurusu ve karşılığında önerilen parsellerin tamamının kabulü koşuluyla" ibaresinin Anayasa Mahkemesinin 03/07/2014 tarih ve E:2014/50, K:2014/124 sayılı kararıyla iptal edildiği, anılan karar sonrası iptal gerekçeleri doğrultusunda Kanun'un uygulanması için çıkarılmış olan dava konusu Yönetmelik maddesinde düzenleme yapılmadığı, l. Derece Arkelojik Sit alanı olarak belirlenmesi nedeniyle zaten kullanma ve yararlanma hakkı sınırlandırılmış olan taşınmazda, üzerinde paylı veya elbirliği mülkiyet olması halinde takas için paydaşların veya ortakların hepsinin birlikte başvurmasını öngören Yönetmelik maddesindeki düzenlemenin Anayasa'nın 35. maddesi ile korunan mülkiyet hakkının ölçüsüz sınırlanması niteliğinde olduğu, aynı ada içerisindeki diğer maliklere ulaşma ve onları takas yapma konusunda ikna yükümlülüğü getirdiği, elbirliği veya müşterek mülkiyet nedeniyle birden fazla hak sahibi bulunması durumunda sürecin daha da zorlaştığı, iptali istenen düzenlemenin, dayanağı olan Kanuna ve hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, Danıştay Dördöncü Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1.Davacının temyiz isteminin reddine,
2.Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin Danıştay Dördüncü Dairesinin temyize konu 22/02/2024 tarih ve E:2023/11491, K:2024/1159 sayılı kararının ONANMASINA,
3. Kullanılmayan ...- TL yürütmeyi durdurma harcının istemi hâlinde davacıya iadesine,
4. Kesin olarak, 29/01/2025 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY
X- Dava, 22/05/2010 tarih ve 27588 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sit Alanlarında Kalan Taşınmazların Hazine Taşınmazları ile Değiştirilmesi Hakkında Yönetmelik'in "Başvurunun şekli ve inceleme" başlıklı 6. maddesinin birinci fıkrasının iptali istemiyle açılmıştır.
Anayasa’nın 35. maddesinde, herkesin, mülkiyet hakkına sahip olduğu; bu hakkın kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabileceği; mülkiyet hakkının kullanılmasının toplum yararına aykırı olamayacağı hükme bağlanmıştır. Mülkiyet hakkına getirilen sınırlamaların Anayasa’ya uygun olabilmesi için Anayasa’nın 13. maddesinde öngörülen temel hakların sınırlandırılmasına ilişkin ilkelere uygun olması gerekir. Anayasa’nın 13. maddesinde her hakkın yalnızca ilgili maddedeki sebeplerle sınırlandırılması öngörülmüştür. Diğer taraftan sınırlamanın sınırı olarak demokratik toplum düzenine aykırı olmama ilkesinin yanında, hakkın özüne dokunmama, ölçülülük ilkesine ve laik Cumhuriyetin gereklerine aykırı olmama koşulları da getirilmiştir.
Anayasa’nın “Tarih kültür ve tabiat varlıklarının korunması” başlıklı 63. maddesinde, Devletin, tarih kültür ve tabiat varlıklarının ve değerlerinin korunmasını sağlama ve bu amaçla destekleyici ve teşvik edici tedbirleri alma ödevine yer verilmiş ve özel mülkiyet konusu olan varlık ve değerlere getirilecek sınırlamaların ve bu nedenle hak sahiplerine yapılacak yardımların ve tanınacak muafiyetlerin kanunla düzenleneceği hüküm altına alınmıştır.
2863 sayılı Kanun, Anayasa’nın 63. maddesiyle Devlete yüklenen ödevin bir gereği olarak kültür ve tabiat varlıklarının korunması amacıyla çıkarılmıştır. Anılan Kanun ve bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan ikincil mevzuatta kültür veya tabiat varlığı niteliğindeki taşınmazlar ile bunların koruma alanlarında bulunan taşınmazlar üzerinde, mülkiyet hakkının doğasından kaynaklanan kullanma ve yararlanma haklarında belli kısıtlamalar öngörülmektedir. Malikin, kullanma ve yararlanma hakkında çeşitli kısıtlamalara gidilmesinin mülkiyet hakkına müdahale niteliği taşıdığı açıktır. Bu kısıtlamalarla, Anayasa’nın 63. maddesiyle Devlete bir ödev olarak yüklenen kültür ve tabiat varlıklarını koruma amacı güdüldüğünden, müdahalenin meşru bir amaca dayandığı ve kamusal yarar amacıyla yapıldığı açıktır. Ancak, mülkiyet hakkına getirilen sınırlamalarda meşru bir amaca dayanılsa ve kamusal yarar gözetilse bile kamusal yarar ile malikin bireysel yararı arasında makul bir dengenin gözetilmesi gerektiği açıktır.
2863 sayılı Kanun'un 15. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinde; "(Ek: 17/6/1987 - 3386/5 md.; Değişik: 25/6/2009-5917/24 md.) Sit alanı ilan edilen ve 1/1000 ölçekli onanlı koruma amaçlı imar planında kesin inşaat yasağı getirilen korunması gerekli taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarının bulunduğu parseller, (…)(1) başka Hazine arsa veya arazileri ile müstakil veya hisseli olarak değiştirilebilir. Sit alanı ilan edildiği tapu kütüğüne şerh edilen taşınmazları, miras ve ölüme bağlı tasarruflar dışında, sonradan edinenlerin talepleri değerlendirilmez. Ancak, Bakanlık izniyle gerçekleştirilen kazıların yapıldığı alanlarda bulunan parsellerde, maliklerin başvurusu ve kabulüne ilişkin koşul parsele yönelik uygulanır ve 1/1000 ölçekli onanlı koruma amaçlı imar planı şartı aranmaz. Bu parsellerin üzerinde bina veya tesis varsa malikinin başvurusu üzerine rayiç bedeli, 2942 sayılı Kanunun 11 inci maddesi hükümlerine göre belirlenerek ödenir. Bu bentle ilgili usul ve esaslar Maliye Bakanlığının uygun görüşü alınarak Bakanlıkça çıkarılan yönetmelikle belirlenir. Bu hükümle ilgili usul ve esaslar yönetmelikle belirlenir." hükmü düzenlenmiştir.
Anılan maddedeki "...aynı ada içerisindeki bütün maliklerin başvurusu ..."ibaresi Anayasa Mahkemesinin 03/07/2014 tarih ve E:2014/50, K:2014/124 sayılı kararı ile iptal edilmiştir.
Sit Alanlarında Kalan Taşınmazların Hazine Taşınmazları İle Değiştirilmesi Hakkında Yönetmelik'in 6.maddesinde; "Bu Yönetmelik kapsamında kalan taşınmazın maliki, taşınmaz üzerinde paylı veya elbirliği mülkiyet varsa paydaşların veya ortakların hepsi birlikte veya bunlar öadına hareket eden vekilleri noterden tasdikli vekâletname ile birlikte, taşınmazın Hazine taşınmazları ile değiştirilmesi için aşağıdaki belgelerle birlikte bir dilekçe ile Kültür ve Turizm İl Müdürlüklerine veya Bakanlığa başvuruda bulunurlar." kuralı yer almıştır.
Koruma bölge kurulunca bir alanın “sit” olarak ilan edilmesi, imar planı uygulamalarının durması yanında, mevcut imar planının yürürlükten kalkması ve yeni plan yapılması, eski plan doğrultusunda verilen inşaat ruhsatlarının gözden geçirilmesi, geçiş dönemi koruma esasları ve kullanma koşullarının belirlenmesi, koruma amaçlı imar planı yapılması gibi birtakım zorunluluklar yanında; yapılaşmanın yasaklanması veya kısıtlanması, izinsiz fiziki ve inşaî müdahalelerin yasaklanması, yapıların kullanım amacının değiştirilmesinin yasaklanması gibi birtakım mülkiyet hakkını kısıtlayıcı sonuçlar doğurmaktadır.
Kanun koyucu, kamusal yarar ile bireysel yarar arasındaki makul dengeyi sağlamak amacıyla kültür ve tabiat varlığı niteliğindeki veya bunların koruma alanlarındaki kullanma ve yararlanma hakları kısıtlanmış taşınmazların idarece kamulaştırılmasını veya şartları oluşmuşsa Hazine arazileriyle takas edilmesini öngörmüş ve maliklere bazı yardımlar ve muafiyetlerden yararlanma hakkı tanımıştır.
Dosyanın incelenmesinden, davacının hisseli maliki olduğu İzmir ili, Bayraklı ilçesi, Symra Antik Kenti 1.derece arkeolojik sit alanı içerisinde kalan ... ada,... parsel sayılı taşınmazının hazine taşınmazı ile değiştirilmesi istemiyle yaptığı başvurusunun davalı idarenin ... tarih ve ... sayılı işlemiyle; Sit Alanlarında Kalan Taşınmazların Hazine Taşınmazları İle Değiştirilmesi Hakkında Yönetmelik'in 6.maddesi uyarınca taşınmaz üzerinde paylı ve elbirliği mülkiyet varsa paydaşların veya ortakların hepsinin birlikte başvurması gerektiğinden bahisle reddedildiği anlaşılmaktadır.
Takas için aynı ada içerisindeki bütün parsel maliklerinin başvurusunun zorunlu tutulması, maliklere, aynı ada içerisindeki diğer maliklere ulaşma ve onları takas yapma hususunda ikna etme zorunluluğunu da dolaylı olarak yüklemektedir. Bu yükümlülüğün yerine getirilmesi elbirliği ya da müşterek mülkiyet nedeniyle birden fazla hak sahibinin bulunması gibi durumlarda daha da zorlaşmaktadır. Oysa taşınmaz kültür ve tabiat varlıkları ve bunların koruma alanlarının bulunduğu parsellerin maliklerinin mülkiyet hakları, “sit alanı ilan edilmiş olma” ve “koruma amaçlı imar planıyla kesin inşaat yasağı getirilme” şartları nedeniyle hâlihazırda uzun süreli bir kısıtlamaya tabidir ve kamulaştırmanın ne zaman gerçekleşeceği de belirsizdir. Bu şartlar altında kamulaştırma süreci içinde doğabilecek mağduriyetlerin önlenebilmesi amacıyla öngörülen takas imkânının kullanımının “aynı ada içindeki bütün parsel maliklerinin başvurusuna” bağlanarak güçleştirilmesinin, mülkiyet hakkı üzerindeki kısıtlamaların öngörülemeyen bir süre boyunca devam etmesi sonucunu doğurduğu açıktır. Bu niteliği ile bireysel yarar ile kamusal yarar arasındaki makul dengeyi bozarak, mülkiyet hakkının ölçüsüz biçimde sınırlandırılmasına ve hakkın özüne dokunarak kullanılamaz hâle gelmesine yol açacak niteliktedir.
Dava konusu Yönetmelik hükmünün dayanağı olan 2863 sayılı Kanun'un 15. maddesinde yer alan "...aynı ada içerisindeki bütün maliklerin başvurusu ...ibaresinin Anayasa Mahkemesince iptal edilmiş olması ve Yönetmelik maddesiyle öngörülen taşınmaz üzerinde paylı veya elbirliği mülkiyet varsa paydaşların veya ortakların hepsinin birlikte başvurmasını öngören düzenlemenin, mülkiyet hakkının ancak kamu yararı amacıyla kanunla sınırlanabileceği ilkesine aykırılık oluşturması karşısında, dava konusu düzenlemede hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, temyize konu Daire kararının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.