T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2024/2210
Karar No : 2024/3404
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : ...Bakanlığı
VEKİLİ : Huk. Müş. ...
KARŞI TARAF (DAVACI) : ... Alkollü İçecekler ve Ticaret AŞ
VEKİLİ : Av. ...
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Onüçüncü Dairesinin 20/03/2024 tarih ve E:2022/34, K:2024/1369 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Tarım ve Orman Bakanlığının 29/12/2021 tarih ve 3949146 sayılı "5 cl'den küçük ambalaj hacmine sahip alkollü içkilerin üretim ve ithalatının 15/01/2022 tarihinden itibaren yapılamayacağı ve piyasaya arz edilmiş bu nitelikteki ürünlerin 15/03/2022 tarihinden sonra piyasada bulunamayacağı"na ilişkin Bakanlık Makamı Olur'uyla 30/12/2021 tarihinde davalı idarenin internet sitesinde yayımlanan "5 cl'den Küçük Ambalaj Hacmine Sahip Alkollü İçkilerin Piyasaya Arz Edilemeyeceğine İlişkin Duyuru" işleminin iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 20/03/2024 tarih ve E:2022/34, K:2024/1369 sayılı kararıyla;
Davalı idarenin usule ilişkin itirazları geçerli görülmemiş,
Sözlük anlamı ile "düzenli hâle koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan "düzenleme"nin, kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlı olduğu, kuralın ise, sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren bir içeriğe sahip bulunduğu,
İdarelerin, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetki ile kural koyma (düzenleme yapma) yetkisine sahip olduğu, "kural işlemler"in (ya da diğer adıyla genel düzenleyici işlemler), üst hukuk kurallarına uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idarî işlemler olduğu, düzenleme yetkisini kullanarak yönetmelik, tebliğ, genelge gibi genel düzenleyici işlemleri yapan idarenin bir işleminin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallar getirmiş olması gerektiği, bu genel düzenlemelerin üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesinin zorunlu olduğu,
İdarenin düzenleme yetkisine dayanılarak tesis edilen düzenleyici idarî işlemlerin ilgili oldukları alanlara yönelik olarak tıpkı kanunlar gibi genel ve soyut hukuk kurallarını içerdiği, ancak maddî içerikleri bakımından özdeş sayılan kanunlar ve düzenleyici idarî işlemler arasında hiyerarşi farkı bulunduğu, bu nedenle bakanlıklar veya diğer kamu kurumları tarafından tesis edilen düzenleyici idarî işlemlerin üst hukuk kurallarına uygun olması gerektiği,
Bireysel idarî işlemlerde olduğu gibi idarenin düzenleme yetkisinin kullanılmasında da yetki ve usûlde paralellik ilkesinin geçerli olduğu, yetkide paralellik ilkesinin, bir idarî işlemi yapmaya yetkili olan makam veya organın söz konusu işlemi geri alma, kaldırma, değiştirme ve düzeltme konusunda da yetkili olması anlamına geldiği, usûlde paralellik ilkesinin ise, işlem yapılırken uyulan usûllere kanunda aksi yönde bir hüküm bulunmaması durumunda aynı işlemin kaldırılması, geri alınması veya değiştirilmesi sırasında da uyulmasını gerektiren idare hukuku ilkesi olduğu,
Mevzuat Hazırlama Usûl ve Esasları Hakkında Yönetmelik'te kanun, yönetmelik ve diğer düzenleyici idarî işlemlerin mevzuat olarak tanımlandığı, bunların hazırlık ve yürürlüğe konulma usûlünün belirlendiği,
Anılan Yönetmelik uyarınca, yönetmelik taslaklarının, ilgili bakanlıkların teknik birimlerince veya hukuk müşavirliklerince hazırlandığı, hukuk müşavirlikleri dışındaki birimlerce hazırlanan taslaklar hakkında hukuk müşavirliklerinin görüşlerinin alındığı, yönetmelik taslakları hakkında, Cumhurbaşkanlığı'na sunulmadan önce ilgili bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarının görüşlerinin alınmasının gerektiği, ayrıca, bakanlıklar ile Sayıştayın denetimine tâbi diğer kamu kurum ve kuruluşlarınca mâlî konularda düzenlenecek yönetmelik taslakları hakkında Sayıştay Başkanlığının görüşünün alınmasının zorunlu olduğu, Cumhurbaşkanlığının, mutabakat sağlanamayan veya görüş alınması gerektiği hâlde görüş alınmayan ya da eksik görüş alınan taslaklara ilişkin olarak ilgili bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarından doğrudan görüş alabileceği, kanunlara veya ilgili diğer mevzuata aykırılığı tespit edilen ya da Mevzuat Hazırlama Usûl ve Esasları Hakkında Yönetmeliğe uygun olarak hazırlanmayan taslakların, aykırılıkların ve noksanlıkların giderilmesi veya uygunluğun sağlanması amacıyla yeniden değerlendirilmek üzere teklif sahibi bakanlık veya kuruma iade edileceği,
Aktarılan mevzuat ve idare hukukunun yerleşik ilkeleri uyarınca, idarenin düzenleme yetkisinin Anayasa'dan kaynaklandığı, kanunların ve diğer üst hukuk kurallarının uygulanması kapsamında idarenin adsız düzenleyici işlemlerle de düzenleme yapma yetkisine sahip olduğu, düzenleme yetkisinin kullanım biçiminin kanunla veya diğer üst hukuk kurallarıyla belirlenebileceği, böyle bir belirleme yapılması durumunda idarenin düzenleme yetkisinin ancak kanunda veya diğer üst hukuk kurallarında gösterilen usûle uygun olarak kullanılabileceği, düzenleyici idarî işlemlerin hazırlık ve/veya yürürlüğe konulma usûlünün farklılaşması hâlinde kanunda veya diğer üst hukuk kurallarında gösterilen usûle uyulmamış olmasının aynı makam veya organ tarafından ihdas edilmiş olsa dahi tesis edilen düzenleyici idarî işlemi şekil ve usûl yönünden hukuka aykırı hâle getireceğinin kuşkusuz olduğu,
4733 sayılı Kanun'un 9. maddesi uyarınca alkol ve alkollü içkilerin iç ve dış ticaretiyle ilgili usûl ve esasların Tarım ve Orman Bakanlığı tarafından yönetmelikle düzenlenmesi gerektiği, nitekim bu hükme uygun olarak alkol ve alkollü içkilerin iç ve dış ticaretine ilişkin usûl ve esasların belirlenmesi ile alkol tüketiminden kaynaklanan kamusal, toplumsal ve tıbbî nitelikteki her türlü zararları önleyecek düzenlemelerin Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticaretine İlişkin Usûl ve Esaslar Hakkında Yönetmelik ile düzenlendiği, 5 cl'den küçük ambalaj hacmine sahip alkollü içkilerin üretim ve ithalatının 15/01/2022 tarihinden itibaren yapılamayacağı ve piyasaya arz edilmiş bu nitelikteki ürünlerin 15/03/2022 tarihinden sonra piyasada bulunamayacağına yönelik düzenlemenin alkol ve alkollü içkilerin iç ve dış ticaretine yönelik bir düzenleme olduğu ve Kanun'da gösterilen şekilde yönetmelikle düzenlenmesi gerektiği, alkol ve alkollü içkilerin iç ve dış ticaretine yönelik düzenlemelerin adsız düzenleyici işlemlere konu edilmesi ile yönetmelikle yapılması arasında bu konuya ilişkin yetkilerin kullanılması ve düzenleyici işlemin yapılış usûlü bakımından esaslı farklılıklar bulunduğu, kanun koyucunun iradesinin bu farklılıkları göz önünde bulundurmak suretiyle bu alanın yönetmelikle düzenlenmesi gerektiği yönünde olduğu, alkol ve alkollü içkilerin iç ve dış ticaretine yönelik miktar kısıtlamasını da içeren sınırlandırmaların daha önce Kanunda gösterilen şekilde yönetmelikle düzenlendiği, yönetmelikle düzenlenen kural ve ilkelerdeki boşlukları doldurmak üzere adsız düzenleyici işlemlerle düzenleme yapılması mümkün olmakla birlikte, yönetmelikle yapılan düzenlemelerin değiştirilmesi veya kaldırılmasına yönelik yeni düzenlemelerin yetki ve usûlde paralellik ilkesi uyarınca aynı usûl izlenerek yine yönetmelikle gerçekleştirilmesi gerektiği açık olduğundan bu usûle uyulmadan tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle işlemin iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, konuya ilişkin Yönetmelik düzenlemesinin yapıldığı, dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı, benzer hususların uygulama tebliği ile de düzenlendiği, temyize konu kararın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'İN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı idarenin temyiz isteminin reddine,
2.Dava konusu işlemin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin Danıştay Onüçüncü Dairesinin temyize konu 20/03/2024 tarih ve E:2022/34, K:2024/1369 sayılı kararının ONANMASINA,
3. Kesin olarak, 16/12/2024 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY
X- Dava; Tarım ve Orman Bakanlığının 29/12/2021 tarih ve 3949146 sayılı Olur'uyla "5 cl'den küçük ambalaj hacmine sahip alkollü içkilerin üretim ve ithalatının 15/01/2022 tarihinden itibaren yapılamayacağı ve piyasaya arz edilmiş bu nitelikteki ürünlerin 15/03/2022 tarihinden sonra piyasada bulunamayacağı"na ilişkin 30/12/2021 tarihinde davalı idarenin internet sitesinde yayımlanan "5 cl'den Küçük Ambalaj Hacmine Sahip Alkollü İçkilerin Piyasaya Arz Edilemeyeceğine İlişkin Duyuru" işleminin iptali istemiyle açılmıştır.
İdarenin düzenleme yetkisini kullanarak tesis ettiği işlemlerin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallar getirmiş olması gerekmektedir. İdarenin tebliğ, genelge, yönerge, direktif, sirküler, usûl ve esaslar gibi farklı adlar altında düzenleyici işlemler yapma yetkisi bulunmakta olup, bu düzenlemeler genel olarak, idarenin adsız düzenleyici işlemleri olarak isimlendirilmektedir.
İdare hukukunun yerleşik ilkeleri uyarınca, idarenin düzenleme yetkisi Anayasa'dan kaynaklanmaktadır. Bu doğrultuda, kanunların ve diğer üst hukuk kurallarının uygulanması kapsamında idarenin adsız düzenleyici işlemlerle düzenleme yapma yetkisine sahip olduğu, düzenleme yetkisinin kullanım biçiminin kanunla veya diğer üst hukuk kurallarıyla belirlenebileceği söylenebilecektir.
4733 sayılı Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkol Piyasasının Düzenlenmesine Dair Kanun'un "Görevler" başlıklı 4/B maddesinde, "Bu Kanun hükümleri çerçevesinde aşağıda belirtilen görevler Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı tarafından yürütülür.
(...) d) Tütün, tütün mamulleri, makaron, yaprak sigara kâğıdı, sigara filtresi, etil alkol, metanol ve alkollü içkiler konusunda piyasa güvenliğinin tesisi için tedbirlerin alınması, analizlerin yapılması veya yaptırılmasına yönelik çalışmaları yürütmek.(...)
f) Tütün, tütün mamulleri, makaron, yaprak sigara kâğıdı, sigara filtresi ve alkol piyasasında faaliyet gösteren gerçek ve tüzel kişilerin işlemlerini görev alanı itibarıyla incelemek ve denetlemek, yasadışı ticareti önleyecek faaliyetleri yürütmek, gerektiğinde bu hususlarda yetkili kamu kurum ve kuruluşları ile işbirliği yapmak, piyasalarda görülen aksaklıklara ilişkin çalışmalar yürütmek..." kurallarına yer verilmiştir.
Dosyanın incelenmesinden, Tarım ve Orman Bakanlığı Tütün ve Alkol Dairesi Başkanlığının 11/11/2021 tarih ve 3277303 sayılı yazısı ile, "Tütün Mamulleri, Makaron, Yaprak Sigara Kağıdı ve Alkollü İçkilerde Ürün İzleme Sistemi Uygulama Genel Tebliği'nin 'Bandrol, Kod ve Kodlanmış Etiket Kullanma Zorunluluğundan İstisna Olan Hâller' başlıklı 3.2. maddesinin (b) bendi uyarınca, 5 cl'den küçük alkollü içkilerin bandrolsüz olarak piyasaya arz edilebildiği, ancak son zamanlarda bandrolsüz arz edilen bu ürünlerin market ve büfelerde satılmaya başlandığı, bu ürünlerin küçük ambalajlı olması dolayısıyla taşınması kolay ve bir seferde alıma uygun fiyatta olduğu, bu nedenle özellikle gençler tarafından satın alınarak tüketildiği, vadesi geçmiş vergi borcu nedeniyle bandrol temin edemeyen firmaların 5 cl'den küçük ambalaj hacminde alkollü içki üretimi yaparak ilgili Tebliğin 3.3.1 maddesinin 3/a bendinin amacına aykırı davrandığı, bu itibarla anılan olumsuzlukları gidermek adına küçük alkollü içkilerin bandrollü ürün kapsamına alınacak şekilde değiştirilmesinin ya da bandrol içermeyen ürünlerin 5607 sayılı Kanun'a tâbi olacağına dair düzenlemenin Tebliğe eklenmesinin uygun olacağının değerlendirildiği belirtilerek konuya ilişkin görüşlerinin iletilmesinin" Gelir İdaresi Başkanlığından istenilmesi üzerine ilgili idarenin ... tarih ve ... sayılı yazısıyla, "5 cl'nin altında ambalajlı içkilerin vergi güvenliğini sağlamak maksadıyla Ürün İzleme Sistemi (ÜİS) kapsamına alınabilirliği ve bu ürünlere bandrol uygulanmak suretiyle takibinin sağlanabilirliği hususlarına ilişkin anılan sistemin kurulum ve işletilmesi konusunda sorumlu olan Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü'nden görüş istendiği, ilgili Müdürlüğün ...tarih ve ... sayılı yazısı ekinde yer alan raporda; 5 cl ve daha küçük ambalajlı alkollü içki ürünlerinin (4 cl, 3 cl, 2 cl, 1 cl) ambalajlarının çok çeşitlilik arz etmesinden dolayı mevcut bandrollerin bu ambalaj gruplarına ÜİS kapsamında denetim ve izlenebilirlik imkânı sağlayacak şekilde uygulanamayacağı ve bu durumun sistemde açıklara yol açacağı, 5 cl ve daha küçük ambalajlı alkollü içki ürünleri için farklı bir çözüm geliştirilmesi konusunun da ayrıca değerlendirildiği, ancak mevcut bandrol, kod ve kodlanmış etiketlere uygulanmakta olan açık bilgilerin açık ve gizli güvenlik özelliklerinin gerekliliği nedeniyle bunun da mümkün olmadığının ifade edildiği, son zamanlarda Tebliğ'de belirlenen usul ve esaslar uyarınca bandrol temin edemeyen firmaların 5 cl'nin altındaki ambalajlarla alkollü içki üretimine yönelmeleri, bu hacmin altındaki alkollü içkiler dolayısıyla piyasada kayıt dışı ürünlere rastlanması, 5 cl altındaki ambalajlı alkollü içkilerin ÜİS kapsamına alınamaması ve bu ürünlere güvenlik özelliklerini haiz bandrol uygulanmasına imkân bulunmaması dolayısıyla takibinin mümkün olmaması ve 5607 sayılı Kanun'un bandrole ilişkin hükümlerinin uygulanamaması nedenleriyle, vergi güvenliğinin ve kontrolünün yapılabilmesi, ortaya çıkan rekabet eşitsizliği ve kayıp kaçağın bertaraf edilebilmesi bakımından, 5 cl'nin altında ambalajlı alkollü içkilerin üretilmesine, ithalatına ve piyasaya arzına izin verilmemesinin uygun olacağı" şeklinde görüş bildirilmiştir.
Aktarılan hususlar doğrultusunda davalı idarece, 5 cl'nin altındaki küçük ebatlarda alkollü içkilere bandrol uygulamasının teknik gerekçelerle mümkün olmadığı, bu hacmin altındaki bandrolsüz ürünlerin takip sistemine alınamadığı, piyasada kayıt dışı bulunduklarından vergi güvenliği ve kontrolünün yapılabilmesi, rekabet eşitsizliği ve kayıp kaçağın bertarafı için piyasaya arzına izin verilmemesinin uygun olduğu yönündeki değerlendirmelerle dava konusu işlem tesis edilmiştir.
Bu durumda, alkollü içkilerin 5 cl'nin altındaki ambalajlar ile piyasaya arzının yasaklanması noktasında ileri sürülen bandrol uygulamasındaki teknik zorluklar ile piyasa takip ve kontrolü açısından ihtiyaç bulunduğu yönündeki gerekçelerin kabul edilebilir olduğu, 4733 sayılı Kanun'a göre alkollü içkiler konusunda piyasa güvenliğinin tesisi için gerekli tedbirleri alma ve yasa dışı ticareti önleyecek faaliyetleri yürütme görevleri olan davalı idarenin sahip olduğu yetkiyi kamu yararına uygun şekilde kullandığı anlaşıldığından, dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu işlemin iptali yolundaki Daire kararına yönelik temyiz isteminin kabulü ile temyize konu kararın bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.