T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2024/2414
Karar No : 2025/604
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ... Birliği
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVALI) : ... Bakanlığı
VEKİLİ : Huk. Müş. ...
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Onuncu Dairesinin 14/11/2023 tarih ve E:2019/12235, K:2023/6832 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: ... tarih ve ... sayılı Makam Oluru ile aynı tarihte yürürlüğe konulan Sağlık Raporları Usul ve Esasları Hakkında Yönerge'nin 5. maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan "her türlü form, beyanname" ve "vergi kimlik kartı" ibarelerinin, 6. maddesinin birinci fıkrasının, 17. maddesinin üçüncü fıkrasının, 31. maddesinin birinci fıkrasında yer alan "kişi hakkında 'durum bildirir tek hekim raporu' düzenlenir." ibaresinin ve 42. maddesinin dokuzuncu fıkrasının iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onuncu Dairesinin 14/11/2023 tarih ve E:2019/12235, K:2023/6832 sayılı kararıyla;
Dava konusu Yönerge'nin 5. maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan "her türlü form, beyanname" ve "vergi kimlik kartı" ibarelerinin incelenmesi:
Sağlık Raporları Usul ve Esasları Hakkında Yönerge'nin İkinci Bölümünde "Başvuru Esasları"nın düzenlendiği, "Kimlik tespiti" başlıklı 5. maddesinin birinci fıkrasında, kimlik tespitinin; başvuru, muayene, kan veya laboratuvar numunesi verilmesi, görüntüleme hizmetleri dâhil tüm süreçlerde hizmeti sunan personel tarafından yapılmasının zorunlu olduğu; ikinci fıkrasında, kimlik tespitinin doğru şekilde yapılabilmesi için sağlık hizmet sunumunda görevli tüm personelin, sorumluluklarını yerine getirmekle yükümlü olduğunun kurala bağlandığı,
Anılan maddenin üçüncü fıkrasında ise, "Kişilerce ibraz edilen her türlü form, beyanname, kimlik kartı, vergi kimlik kartı, sürücü belgesi, pasaport gibi bütün tanıtıcı belgeler, Türkiye Cumhuriyeti kimlik numarası ve güncel fotoğraf bulunması halinde kimlik tespitinde kullanılır. Kimlik tespiti için kullanılacak belgelerde hiçbir şekilde silinti, kazıntı ve düzeltme yapılmamış olmalıdır." kuralına yer verildiği, davacı tarafından anılan hükümde yer alan "her türlü form, beyanname" ibaresi ile "vergi kimlik kartı" ibaresinin iptalinin istenildiği,
Söz konusu Yönerge kapsamında sağlık raporu düzenlenmesi talebiyle sağlık kurum veya kuruluşuna başvuruda bulunan kişilerin kimlik tespitinin yapılmasının zorunlu kılındığı, Yönerge'nin 5. maddesinin üçüncü fıkrasında da bu yerlerde yapılacak kimlik tespitinde kullanılacak belgelere yer verildiği, dava konusu hükmün amacının, sağlık hizmet sunucusuna başvuruda bulunanların kimlik tespitlerinin ve tanıtımlarının doğru yapılmasının sağlanması olduğu,
Kişinin doğumundan ölümüne kadar kişisel ve medenî durumuna, uyrukluğuna ve bunlarda meydana gelebilecek değişikliklere ait doğal ve hukukî olayların belirlenip saptanması, bu amaçla düzenlenmiş kütüklere yazılması, elektronik ortamda ulusal adres veri tabanının oluşturulması, nüfus kayıtları ile adres bilgilerinin ilişkilendirilmesini sağlamak amacıyla çıkarılan 5490 sayılı Nüfus Hizmetleri Kanunu'nun 46. maddesinde, kimlik numarası, Türkiye Cumhuriyeti vatandaşlarının nüfus kayıtları arasında bağ kurmak, kişilerin kaydına ulaşmak ve kamu kuruluşlarında tutulan kayıtlar arasında ilişki sağlamak amacını taşıyan bir numara sistemi olarak tanımlandığı, anılan Kanun'a göre, kişilerin kaydına ulaşılması ve kamu kuruluşlarında tutulan kayıtlar arasında ilişki sağlanması amacıyla verilen kimlik numarasının, kişileri diğerlerinden ayırt ettiği, bir defaya mahsus verildiği ve değiştirilemediği,
5490 sayılı Kanun'un 47. maddesinde ise, "Kişiler adına düzenlenecek olan her türlü form, beyanname, kimlik kartı, vergi kimlik kartı, sürücü belgesi, pasaport gibi bütün tanıtıcı belgelerde Türkiye Cumhuriyeti kimlik numarasına yer verilir." hükmüne yer verildiği,
5490 sayılı Kanun gereğince kişileri diğerlerinden ayırt etmeye yarayan ve kişiye özgü, tek olan kimlik numarasının bulunabileceği belgeler arasında her türlü form, beyanname ve vergi kimlik kartına yer verildiği, bu tür belgelerin, resmi makamlarca düzenlenen, kimlik numarasına yer verilen ve kişileri tanıtmaya yarayan belgeler olduğu, dava konusu düzenlemede de anılan Kanun hükmüne uygun kural getirildiği ve getirilen hükmün amacına uygun olduğu görüldüğünden, dava konusu ibarelerde hukuka aykırılık görülmediği,
Dava konusu Yönerge'nin 6. maddesinin birinci fıkrasının incelenmesi:
Yönerge'nin "Raporların düzenlenmesi, tasdiki ve rapor formatına ilişkin açıklamalar" başlıklı 6. maddesinin birinci fıkrasında, "Memur ve diğer kamu görevlilerine istirahat raporu işlemlerinde; tüm sağlık hizmet sunucuları tarafından, Sosyal Güvenlik Kurumu “İş Göremezlik Uygulaması Sistemi” kullanılacaktır. Sistemden rapor provizyonu alınmasını takiben yapılan muayene ve tetkikler sonucunda, tıbben istirahati lüzumlu görülenlere, ilgili mevzuatla belirlenen usul ve esaslara uygun olarak, anılan sistem üzerinden istirahat raporu düzenlenecektir. Sistem üzerinden raporu tanzim eden hekim/hekimler tarafından rapor onaylanacaktır. Sistemden rapor düzenlenebileceğine dair ön izin alınamaması durumunda, başvuran kişi bilgilendirilerek hastanelerde hastane başhekimliğine, birinci basamak sağlık kuruluşlarında ise en yakın veya ilgilinin seçeceği hastanenin başhekimliğine yönlendirilir. Kişinin muayenesi ve lüzumu halinde istirahat raporu düzenlenmesi işlemleri, başhekimin koordinasyonunda yapılır. " kuralına yer veriildiği,
Davacı tarafından, dava konusu düzenleme ile hastane başhekimliklerinin, aile hekimlerinin verdiği sağlık raporlarının onay mercii haline getirildiği, aile hekimlerinin yetkisinin kısıtlandığı ve dolayısıyla anılan düzenlemenin 1219 sayılı Kanun ile 5258 sayılı Kanun'a ve Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği'ne aykırı olduğunun iddia edildiği,
Dava konusu edilen hükme bakıldığında, memur ve diğer kamu görevlilerine verilecek olan istirahat raporu işlemlerinde nasıl bir yol izleneceğine dair kurallara yer verildiğinin görüldüğü,
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun "Hastalık ve refakat izni" başlıklı 105. maddesinde, "... Hastalık raporlarının hangi hallerde, hangi hekimler veya sağlık kurulları tarafından verileceği ve süreleri ile bu konuya ilişkin diğer hususlar, Sağlık, Maliye ve Dışişleri Bakanlıkları ile Sosyal Güvenlik Kurumunun görüşleri alınarak Devlet Personel Başkanlığınca hazırlanacak bir yönetmelikle belirlenir. ..." hükmünün yer aldığı, anılan hükme dayanılarak çıkarılan, 29/10/2011 tarih ve 28099 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe konulan Devlet Memurlarına Verilecek Hastalık Raporları ile Hastalık ve Refakat İznine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik ile hastalık raporlarının hangi hâllerde, hangi hekimler veya sağlık kurulları tarafından verileceği, raporların süreleri ile hastalık ve refakat iznine ilişkin usul ve esasların düzenlendiği,
Dava konusu hüküm, Devlet Memurlarına Verilecek Hastalık Raporları ile Hastalık ve Refakat İznine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'in 5. ve 6. maddeleri ile birlikte değerlendirildiğinde, dava konusu hükümde devlet memurlarına verilecek istirahat ve iş göremezlik raporlarının düzenlenmesine, onayına ve rapor formatına ilişkin usul ve esaslara yer verildiği, anılan raporlara ilişkin Devlet Memurlarına Verilecek Hastalık Raporları ile Hastalık ve Refakat İznine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'te öngörülen sistemin yürütümüne ve işleyişine ilişkin ayrıntıların yer aldığı, söz konusu Yönetmelik ile getirilen kuralların kontrolünün sağlanması amacıyla Sosyal Güvenlik Kurumunca kullanılacak sisteme yer verildiği ve bu sistemin kullanımına ilişkin ilkelerin düzenlendiği, anılan Yönetmelik'e ve bu raporları vermeye yetkili kılınan hekimlerin görev ve yetkilerine aykırı bir yön içermediği anlaşıldığından, dava konusu düzenlemede hizmet gereklerine, kamu yararına ve hukuka aykırılık bulunmadığı,
Dava konusu Yönerge'nin 17. maddesinin üçüncü fıkrasının incelenmesi:
Yönerge'nin "Sürücü ve Sürücü Adayları Sağlık Raporları" başlıklı Yedinci Bölümünde sürücü ve sürücü adayları sağlık raporlarına ilişkin genel hükümlere, bu raporların kimler tarafından, hangi sağlık kuruluşlarında düzenlenebileceğine, formatına ve verilme usul ve esaslarına yer verildiği,
Aynı başlık altında yer alan 17. maddesinde de söz konusu raporlara ilişkin diğer hususların düzenlendiği, anılan maddenin üçüncü fıkrasında, "Sürücü/sürücü adayının motorlu bir aracı kullanmak için gerekli olan yeterli görme keskinliğine sahip olduğundan emin olunması için uygun değerlendirme yapılır. Kişilerin görme keskinliğinin yetersiz olduğuna ve/veya göze ait hastalığa dair şüphe söz konusu olduğunda, uzman hekim tarafından muayene edilir. Sürücü/sürücü adaylarından iki gözü de gören ve beyan formunda belirtilen renk körlüğü, gece körlüğü (tavukkarası), göz kapağında düşme, çift görme veya şaşılık, blefarospazm, katarakt, afaki veya progresif göz hastalığı bulunmayan kişilerin pratisyen hekim/aile hekimi tarafından görme keskinliği yönünden mezkûr hüküm kapsamında muayenesi yapılır. Göz muayenesinde gözlükle görme keskinliğinin sağlanması halinde “gözlük kullanmak kaydıyla” sürücü belgesi alabileceğine dair sağlık raporu düzenlenir. Pratisyen hekim/aile hekimi tarafından kod tablosunda belirtilen kod numaralarından yalnızca gözlük (01.01), gözlük veya kontakt lensle (01.06) kod numaraları kullanılabilir. Mezkûr hüküm kapsamında görme keskinliğine karar verilememesi veya yukarıda belirtilen durum/durumların olması halinde sürücü/sürücü adayı, göz muayenesi yönünden değerlendirilmek üzere göz hastalıkları uzmanına sevk edilir." kuralına yer verildiği,
Buna göre, dava konusu hükümde sürücü ve sürücü adaylarına verilecek sağlık raporlarının verilmesinde göz muayenelerinin nasıl yapılacağına ilişkin açıklamalarda bulunulduğunun görüldüğü,
Davacı tarafından, sürücü ve sürücü adaylarına verilecek sağlık raporlarında yapılan göz muayenesinin göz hastalıkları uzmanları tarafından yapılması gerektiği, pratisyen hekim ya da aile hekimlerinden sahip olmadıkları olanaklarla ve uzmanlık alanına girmeyen bir konuda muayene yapmalarının istenildiği, buna bağlı olarak da tüm sorumluluğun bu alanda uzmanlık eğitimi almamış hekimlere yüklendiği, dava konusu hükmün hukuka aykırı olduğundan bahisle iptalinin istenildiği,
1219 sayılı Tababet ve Şuabatı San'atlarının Tarzı İcrasına Dair Kanun'un 1. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti dâhilinde tababet icra ve her hangi surette olursa olsun hasta tedavi edebilmek için tıp fakültesinden diploma sahibi olmanın şart olduğu; 8. maddesinde, Türkiye'de icrayı tababet için bu kanunda gösterilen vasıfları haiz olanların umumi surette hastalıkları tedavi hakkını haiz olduğu, ancak herhangi bir şubei tababette müstemirren mütehassıs olmak ve o unvanı ilan edebilmek için Türkiye Tıp Fakültesinden veya Sıhhıye Vekaletince kabul ve ilan edilecek müessesattan verilmiş ve yahut ecnebi memleketlerin maruf bir hastane veya laboratuvarından verilip Türkiye Tıp Fakültesince tasdik edilmiş bir ihtısas vesikasını haiz olması gerektiği; 13. maddesinde ise bir şahsın ahvali bedeniye ve akliyesi hakkında rapor tanzimine munhasıran bu kanunla icrayı sanata salahiyeti olan tabiplerin mezun olduğu, Türkiye'de icrayı sanat salahiyetini haiz olmıyan tabiplerin raporlarının muteber olamayacağı hükmünün yer aldığı,
6023 sayılı Türk Tabipleri Birliği Kanunu'na dayanılarak çıkarılan Tıbbi Deontoloji Tüzüğü'nün 1. maddesinde de, tabip ve diş tabiplerinin, deontoloji bakımından uymakla yükümlü oldukları kural ve esasların bu Tüzük'te gösterildiği, anılan Kanun'un 7. maddesi uyarınca tabip odalarına kayıtlı bulunan tabip ve diş tabiplerinin bu Tüzük hükümlerine tabi oldukları; 2. maddesinde, tabip ve diş tabibinin başta gelen vazifesinin, insan sağlığına, hayatına ve şahsiyetine ihtimam ve hürmet göstermek olduğu, tabip ve diş tabibinin, hastalar arasında hiçbir ayırım yapmaksızın, muayene ve tedavi hususunda azami dikkat ve özeni göstermekle yükümlü oldukları; 6. maddesinde de, tabip ve diş tabibinin sanat ve mesleğini yerine getirirken, hiçbir etki ve nüfuza kapılmaksızın, vicdani ve mesleki kanaatına göre hareket edeceği, tabip ve diş tabibinin, uygulayacağı tedaviyi belirlemekte serbest olduğunun hükme bağlandığı,
1219 sayılı Kanun ile 6023 sayılı Kanunu'na dayanılarak çıkarılan Tıbbi Deontoloji Tüzüğü hükümleri birlikte değerlendirildiğinde, hekimin muayene ve tetkiklerini yapmak suretiyle hastaya uygulayacağı tedaviyi mesleki bilgisi ve vicdanı ile belirleyeceğinin anlaşıldığı, hastanın durumunu bildirir raporları düzenlemenin de hastaya uygulanan tedavinin ayrılmaz bir parçası olduğu, bundan yola çıkılarak mesleğini icraya yetkili olan tabiplerin beden ve akıl sağlığı hakkında rapor düzenlemeye yetkili olduğu sonucuna varıldığı,
Bununla birlikte 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 5. maddesinin üçüncü fıkrasının son cümlesinde, ilgili mevzuatta birinci basamak sağlık kuruluşları ve resmî tabiplerce düzenlenmesi öngörülen her türlü rapor, sevk evrakı, reçete ve sair belgelerin, aile hekimleri tarafından düzenleneceğinin hükme bağlandığı; anılan Kanun'a dayanılarak 25/01/2013 tarih ve 28539 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği'nin "Aile hekiminin görev, yetki ve sorumlulukları" başlıklı 4. maddesinin üçüncü fıkrasının (l) bendinde, "İlgili mevzuatta birinci basamak sağlık kuruluşları ve resmî tabiplerce kişiye yönelik düzenlenmesi öngörülen her türlü sağlık raporu, sevk evrakı, reçete ve sair belgeleri düzenleme"nin aile hekiminin görev, yetki ve sorumlulukları arasında sayıldığı,
Öte yandan, sürücü adayları ve sürücülerde aranacak sağlık şartları ile muayenelerine dair usul ve esasları belirlemek amacıyla 26/09/2006 tarih ve 26301 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sürücü Adayları ve Sürücülerde Aranacak Sağlık Şartları ile Muayenelerine Dair Yönetmelik'in 4. maddesinin birinci fıkrasında, sürücü ve sürücü adaylarının muayenelerinin, Sağlık Bakanlığına ve üniversitelere bağlı sağlık tesisleri, aile sağlığı merkezleri ve Sağlık Bakanlığınca ruhsatlandırılan özel sağlık kuruluşlarında görevli tabip veya uzman tabip tarafından bu Yönetmelik hükümlerine göre yapılacağı ve sağlık raporu düzenleneceğinin kurala bağlandığı; ikinci fıkrasında, tabip tarafından, sürücü veya sürücü adayının yapılan genel muayenesinde, göz hastalıkları da dahil hangi yönlerden değerlendirme yapılacağının tek tek sayılmak suretiyle belirlendiği,
Aynı maddenin üçüncü fıkrasında ise, -davanın açıldığı tarihte yürürlükte olan haliyle- "Pratisyen tabip tarafından, sürücü/sürücü adayının genel sağlık durumuna ilişkin yazılı beyanı alınarak ikinci fıkrada tanımlanan durumlarının olup olmadığı yönünde ilk muayenesi yapılır. Bu Yönetmeliğe göre sürücülüğe engel hali olmayanlara muayeneyi yapan tabip tarafından uygun rapor verilir. Yapılan muayene sonucunda, sürücülüğe engel hali tespit edilen veya ikinci fıkrada tanımlanan durumlardan bir veya birkaçının olması veya hakkında karar verilemeyen sürücü/sürücü adayının muayene bulguları ve sevke neden olan uzmanlık muayenesi hariç sürücü belgesi alabileceği sağlık raporunda belirtilir ve ilgili uzman tabip/tabiplere gönderilir. İlgili uzman tabip/tabipler tarafından sürücü/sürücü adayının muayenesi yapılarak sağlık raporu verilir. Bu durumda, ilk muayene sonucunu gösteren sağlık raporu ve uzman tabip/tabipler tarafından düzenlenecek sağlık raporu birlikte geçerlidir. ..." kuralına yer verildiği,
Buna göre, sürücülüğe engel hali olmayanlara verilecek sağlık raporunun muayeneyi yapan tabip tarafından verileceği, ancak yapılan muayene sonucunda, sürücülüğe engel hali tespit edilen veya ikinci fıkrada tanımlanan durumlardan bir veya birkaçının olması veya hakkında karar verilemeyen sürücü veya sürücü adayının ilgili uzman tabibe sevk edileceğinin düzenlendiği,
Yine söz konusu Yönetmelik'in "Göz muayenesine ilişkin esaslar" başlıklı 5. maddesinin birinci fıkrasında, "Sürücü/sürücü adayının motorlu bir aracı kullanmak için gerekli olan yeterli görme keskinliğine sahip olduklarından emin olunması için uygun değerlendirilme yapılır. Kişilerin görme keskinliğinin yetersiz olduğuna ve/veya göze ait bir hastalığa dair bir şüphe söz konusu olduğunda, uzman tabip tarafından muayene edilir." denilmek suretiyle benzer bir düzenlemeye yer verildiği,
Anılan mevzuat hükümleri uyarınca, pratisyen hekim ya da aile hekiminin sürücü veya sürücü adayı sağlık raporlarını düzenlemeye yetkili olduğu anlaşılmakla birlikte, dava konusu hükümde yer alan göz muayenesinin pratisyen hekim ya da aile hekimi tarafından yapılmasında hukuken bir engel bulunmadığı, söz konusu raporların düzenlenmesinin anılan hekimlerin görev ve yetkisi dahilinde bulunduğu, dava konusu düzenlemenin Sürücü Adayları ve Sürücülerde Aranacak Sağlık Şartları ile Muayenelerine Dair Yönetmelik hükümlerine de uygun olduğu görüldüğünden, dava konusu düzenlemede iptali gerektirecek bir yön bulunmadığı,
Her ne kadar davacı tarafından, sürücü ve sürücü adaylarına verilecek sağlık raporlarında yapılan göz muayenesinin göz hastalıkları uzmanları tarafından yapılması gerektiği, pratisyen hekim ya da aile hekimlerine eğitimini almadıkları alanda sorumluluk yüklendiği iddia edilmekte ise de, dava konusu hüküm ile birlikte Sürücü Adayları ve Sürücülerde Aranacak Sağlık Şartları ile Muayenelerine Dair Yönetmelik hükümlerine bakıldığında, sürücü veya sürücü adaylarının görme keskinliklerinin yeterli olmadığı ya da göze ait bir hastalığın bulunduğuna dair bir şüphenin oluştuğu durumlarda kişinin ilgili uzman hekime (göz hastalıkları uzmanı) yönlendirileceğinin açıkça düzenlenmiş olduğu görüldüğünden, davacının bu yöndeki iddialarına itibar edilmediği,
Dava konusu Yönerge'nin 31. maddesinin birinci fıkrasında yer alan "kişi hakkında 'durum bildirir tek hekim raporu' düzenlenir." ibaresinin incelenmesi:
Yönerge'nin "Yivsiz av tüfeği ruhsatı almak isteyenlerin muayenelerine ilişkin genel esaslar" başlıklı 31. maddesinin birinci fıkrasının "Yivsiz av tüfeği ruhsatı almak isteyenlerin muayeneleri; Sağlık Bakanlığına ve Üniversitelere bağlı sağlık hizmet sunucuları tarafından bu Yönerge hükümlerine göre yapılır. Kişi hakkında “durum bildirir tek hekim raporu” düzenlenir." şeklinde düzenlendiği,
Davacı tarafından, yivsiz av tüfeği için tek hekim raporunun yeterli görülmesinin tehlike yaratacağı, her bir muayenenin ayrı uzmanlık dalı gerektirdiği, halbuki aynı Yönerge'de yivli silah ruhsat almak için sağlık kurulu raporu gerektiği, tehlike açısından aralarında bir fark bulunmadığı, yivsiz av tüfeği için de kurul raporu aranmasının gerektiğinin ileri sürüldüğü,
6136 sayılı Ateşli Silahlar ve Bıçaklar ile Diğer Aletler Hakkında Kanun'un 1. maddesinde ateşli silahlarla mermilerinin ve bıçaklarla salt saldırı ve savunmada kullanılmak üzere özel olarak yapılmış bulunan diğer aletlerin, memlekete sokulması, yapılması, satılması, satınalınması, taşınması veya bulundurulmasının bu kanun hükümlerine tabi olduğu; ancak 4. maddesinin üçüncü fıkrasında, yalnız sporda kullanılan yivli ateşsiz silahlar ve mermileri ile yivsiz tüfekler ve mermilerinin, ev gereçlerinden olan veya tababet, sanayi, tarım, spor için kullanılan aletlerle bir meslek veya sanatın icrası için gerekli bıçak, şiş, raspa ve benzerlerinin kullanılmasının bu Kanun hükümlerine tabi olmadığının düzenlendiği,
Aynı Kanun'un 6. maddesinin beşinci fıkrasında, "Ruhsatların renk, şekil, muhtevası ile diğer hususlar yönetmelikte belirlenir." hükmüne yer verildiği,
Anılan hükme dayanılarak 01/06/1991 tarih ve 20888 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Ateşli Silahlar ve Bıçaklar ile Diğer Aletler Hakkında Yönetmelik ile 6136 sayılı Kanun kapsamında bulunan her türlü ateşli silahlarla mermilerinin ve bıçaklarla salt saldırı ve savunmada kullanılmak üzere özel olarak yapılmış bulunan diğer aletlerin memlekete sokulması, yapılması, satılması, satın alınması, taşınması veya bulundurulmasına ilişkin usul ve esasların düzenlendiği, anılan Yönetmelik'in "Silah ruhsatı için istenecek belgeler" başlıklı 15. maddesinde silah taşıma veya bulundurma ruhsatı almak isteyenlerden, silah taşımalarında veya bulundurmalarında psikolojik, nörolojik veya fiziki rahatsızlıklar bakımından sakınca bulunmadığına dair doktor raporu ile Bakanlıkça belirlenen diğer belgelerin isteneceğinin kurala bağlandığı,
Buna göre, 6136 sayılı Kanun kapsamında bulunan silahlar için ruhsat alınması esnasında istenecek sağlık raporu bakımından kurul ya da tek hekim yönünde herhangi bir sınırlamaya yer verilmediğinin anlaşıldığı,
Öte yandan, 6136 sayılı Ateşli Silahlar ve Bıçaklar ile Diğer Aletler Hakkında Kanun kapsamı dışında kalan yivsiz av tüfekleri, spor ve nişan tüfek ve tabancaları ve av bıçaklarının yapımı ve satışına ilişkin esasları belirlemek, bunların taşınması ve bulundurulmasını belgeye bağlamak suretiyle denetimini sağlamak amacıyla çıkarılan 2521 sayılı Avda ve Sporda Kullanılan Tüfekler, Nişan Tabancaları ve Av Bıçaklarının Yapımı, Alımı, Satımı ve Bulundurulmasına Dair Kanun'un 2. maddesine göre, her türlü yivsiz av tüfeklerini, hava ve gaz basıncı ile çalışan ateşsiz nişan tüfek ve tabancalarını ve bunların aksamını yapan fabrika ve imalathanelerin kurulması, işletilmesi, tüfek ve tabancalar ile av bıçaklarının yapılması, satılması, satın alınması, bulundurulması ve taşınmasının bu Kanun hükümlerine tabi olduğu, 3. maddesi uyarınca yivsiz av tüfeklerinin, avda ve atıcılık sporunda kullanılan ve namlularında yiv-set bulunmayan tüfekler olarak ifade edildiği,
Anılan Kanun'un 9. maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan "Yivsiz tüfek satın alma belgelerinin verilmesi, bu belgelere ve yivsiz tüfek ruhsatnamelerine tüfeklerin niteliklerinin işaretlenmesi, ayrıca av bıçaklarının damgalanması ve diğer işlemler ile bunlara ilişkin kayıtların tutulmasına dair esas ve usuller yönetmelikte belirtilir." hükmü gereğince 2521 sayılı Avda ve Sporda Kullanılan Tüfekler, Nişan Tabancaları ve Av Bıçaklarının Yapımı, Alımı, Satımı ve Bulundurulmasına Dair Kanunun Uygulanmasına İlişkin Yönetmelik'in 10. maddesinde, ilk defa yivsiz tüfek ruhsatnamesi almak isteyenlerden istenecek belgeler arasında "silah taşımasına engel halinin bulunup bulunmadığını gösteren sağlık raporu"nun da sayıldığı,
Böylece, 6136 sayılı Kanun kapsamında bulunan silahlar için ruhsat alınmasında istenecek sağlık raporunda olduğu gibi, bu Kanun kapsamı dışında kalan ve 2521 sayılı Kanun kapsamına dahil edilen yivsiz av tüfekleri için de istenen sağlık raporunun kurul ya da tek hekim olarak sınırlandırılmadığının görüldüğü,
Dava konusu edilen Sağlık Raporları Usul ve Esasları Hakkında Yönerge'de ise, yivli silah ruhsatı almak istenler için düzenlenecek sağlık raporları ile yivsiz av tüfeği ruhsatı almak isteyenler için düzenlenecek sağlık raporları arasında bir ayırıma gidildiği ve yivli silah ruhsatı almak isteyenler hakkında "durum bildirir sağlık kurulu raporu" istenirken, yivsiz av tüfeği ruhsatı almak isteyenler hakkında "durum bildirir tek hekim raporu"nun yeterli görüldüğü,
Davalı idare tarafından, bu ayrıma sahada yerleşik uygulamaya açıklık kavuşturulmak için gidildiği, av tüfeklerinin spor amaçlı belirli zamanlarda belirli av sahalarda kullanılabilen araçlar olduğu, buna bağlı olarak uygulamada yivsiz silahların ediniminin yivli silahlara göre farklılık gösterdiği, gerekli belgeler daha dar, edinebilecek kişiler daha geniş olarak düzenlendiğinden bu silahlar için tek hekim raporunun yeterli görüldüğü yönünde savunma yapıldığı,
Bu durumda, yivli silahlar ile yivsiz av tüfeklerinin tabi oldukları kanunlarda ve ilgili yönetmeliklerde anılan silah ruhsatları için aranacak belgeler arasında sağlık raporu alınmasının yeterli olduğu, bu raporların kurul ya da tek hekim olması gerektiği yönünde bir belirlemeye gidilmediği anlaşılmakla, davalı idare tarafından kullanım alanları, amaçları ve farklılıkları göz önünde bulundurularak yivli silahlar için sağlık kurulu raporunun, yivsiz av tüfekleri için ise tek hekim raporunun yeterli görülmesinin idarenin takdir yetkisi kapsamında olduğu sonucuna varıldığından, dava konusu düzenlemede dayanağı mevzuat hükümlerine ve hukuka aykırı bir yön görülmediği,
Dava konusu Yönerge'nin 42. maddesinin dokuzuncu fıkrasının incelenmesi:
Yönerge'nin 42. maddesinde ortak hükümlerin düzenlendiği ve maddenin dava konusu edilen dokuzuncu fıkrasında, "50’den az çalışanı bulunan ve az tehlikeli işyerlerinde çalışacak olan kişilerin işe giriş raporları, iş yeri hekimliği belgesi aranmaksızın aile hekimleri ve kamu sağlık hizmet sunucularında görevli tüm hekimlerce düzenlenebilir. İşe giriş raporu almak isteyen kişiler 50’den az çalışanı bulunan ve az tehlikeli işyerlerinde çalışacaklarına dair bir belgeyi başvuru yaptıkları hekime ibraz etmek zorundadır." kuralına yer verildiği,
İş yerlerinde iş sağlığı ve güvenliğinin sağlanması ve mevcut sağlık ve güvenlik şartlarının iyileştirilmesi için işveren ve çalışanların görev, yetki, sorumluluk, hak ve yükümlülüklerini düzenlemek amacıyla çıkarılan 6331 sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu'nun 15. maddesinin ikinci fıkrasında, tehlikeli ve çok tehlikeli sınıfta yer alan işlerde çalışacakların, yapacakları işe uygun olduklarını belirten sağlık raporu olmadan işe başlatılamayacağının hükme bağlandığı; anılan maddenin üçüncü fıkrası ile de "Bu Kanun kapsamında alınması gereken sağlık raporları işyeri hekiminden alınır. 50’den az çalışanı bulunan ve az tehlikeli işyerleri için ise kamu hizmet sunucuları veya aile hekimlerinden de alınabilir. Raporlara itirazlar Sağlık Bakanlığı tarafından belirlenen hakem hastanelere yapılır, verilen kararlar kesindir." hükmünün getirildiği,
Buna göre, 6331 sayılı Kanun kapsamında alınması gereken sağlık raporlarının iş yeri hekiminden alınması gerektiği, ancak 50'den az çalışanı olan ve az tehlikeli iş yerleri için sağlık raporlarının aile hekiminden ya da kamu hizmet sunucularından da alınabileceğinin açık olduğu,
Bu çerçevede dava konusu düzenlemeye bakıldığında, 50’den az çalışanı bulunan ve az tehlikeli iş yerlerinde çalışacak olan kişilerin işe giriş raporlarının, iş yeri hekimliği belgesi aranmaksızın aile hekimleri ve kamu sağlık hizmet sunucularında görevli tüm hekimlerce düzenlenebileceğinin kurala bağlandığı, anılan düzenlemenin 6331 sayılı Kanun hükmünün tekrarından ibaret olduğu ve anılan hükme uygun olarak getirildiği anlaşıldığından, dava konusu düzenlemede üst hukuk normlarına ve hukuka aykırılık görülmediği gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, Dairece 5490 sayılı Nüfus Hizmetleri Kanunu'nun 46 ve 47. maddelerine atıfla dava konusu Yönerge'nin 5. maddesinin üçüncü fıkrasının 5490 sayılı Kanun'a uygun olduğu belirtilmişse de, sözü edilen 46. maddenin herkese bir kimlik numarası verileceğini, 47. maddenin ise kişiler adına düzenlenecek olan her türlü form, beyanname, kimlik kartı, vergi kimlik kartı, sürücü belgesi, pasaport gibi bütün tanıtıcı belgelerde Türkiye Cumhuriyeti kimlik numarasına yer verileceğini düzenlediği, bu maddelerin, kimlik tespitinde form ya da beyannamelerin kullanılabileceği anlamını taşımadığı, buna ilişkin bir hüküm de içermediği, Devlet Memurlarına Verilecek Hastalık Raporları ile Hastalık ve Refakat İznine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'in 6. maddesinin 7. fıkrası hükmünün, aile hekimleri tarafından düzenlenen raporların bir hastane başhekimliği tarafından onaylanmasına dair bir hüküm olmadığı, davaya konu Yönerge'nin 6. maddesinin birinci fıkrasının, daha üst hukuk normu olan Yönetmelik'e aykırı olduğu, Yönerge'nin 17. maddesinin üçüncü fıkrasının, Sürücü Adayları ve Sürücülerde Aranacak Sağlık Şartları ile Muayenelerine Dair Yönetmelik gözardı edilerek düzenlendiği, yine Yönerge'nin 31. maddesinin birinci fıkrasında yer alan "kişi hakkında 'durum bildirir tek hekim raporu' düzenlenir." ibaresi yönünden, silahların yivli veya yivsiz olmasına göre ayrıma gidilmiş olmasının, her iki silah kullanımının da yaratacağı tehlikenin aynı oranda büyük olması karşısında, anlaşılabilir olmaktan uzak, amaç yönünden de hukuka aykırı olduğu, Yönerge'nin 42. maddesinin dokuzuncu fıkrası yönünden ise, işe giriş raporlarının esasen çalışanın işe, işin çalışana uygunluğunu gösterir raporlar olduğu, bu raporların iş yeri ve işçinin çalıştığı ortamın görülüp değerlendirilerek karar verilmesinin hizmetin gereği olduğu, oysa şu haliyle aile hekimlerinin ve kamu sağlık hizmet sunucularında görevli tüm hekimlerin, bu incelemeyi yapmadan belge düzenleyeceği, öte yandan işe giriş raporunun düzenlenmesinin iş yeri hekimliği özel bilgisi ve deneyimine sahip olunmasını gerekli kıldığı, aksi şekilde bu raporların düzenlenmesinin kamu yararı ve hizmet gereğine aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, Danıştay Onuncu Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'ÜN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Daire kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Sağlık Bakanlığı tarafından, Sağlık Raporları Usul ve Esasları Hakkında Yönerge, 30/09/2019 tarih ve 23642684-010.04-1618 sayılı Makam Oluru ile yürürlüğe konulmuş olup, anılan Yönerge'nin 5. maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan "her türlü form, beyanname" ve "vergi kimlik kartı" ibarelerinin, 6. maddesinin birinci fıkrasının, 17. maddesinin üçüncü fıkrasının, 31. maddesinin birinci fıkrasında yer alan "kişi hakkında 'durum bildirir tek hekim raporu' düzenlenir." ibaresinin ve 42. maddesinin dokuzuncu fıkrasının iptali istemiyle temyizen incelenen dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT :
Anayasa'nın "Yönetmelikler" başlıklı 124. maddesinde, "Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler. Hangi yönetmeliklerin Resmî Gazetede yayımlanacağı kanunda belirtilir." hükmü bulunmaktadır.
07/05/1987 tarih ve 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun "Yönetmelikler" başlıklı 9. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde, "Bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarını belirlemeye, sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırmaya ve sınıflarının değiştirilmesine, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarına, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasına, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususlar Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, çıkarılacak yönetmelikle tespit edilir." hükmü kurala bağlanmıştır.
10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 355. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, "Her türlü koruyucu, teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini planlamak, teknik düzenleme yapmak, standartları belirlemek ve bu hizmetler ile sunucularını sınıflandırmak, bununla ilgili iş ve işlemleri yaptırmanın" Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün görev ve yetkileri arasında bulunduğu; yine aynı Kararname'nin "Düzenleme görev ve yetkisi" başlıklı 508. maddesinde; "Bakanlık görev, yetki ve sorumluluk alanına giren konularda idari düzenlemeler yapabilir.
" hükmü düzenlenmiştir.
Yukarıda yer verilen hükümlere dayanılarak sağlık raporlarının ne şekilde hangi sağlık hizmet sunucularında düzenleneceğinin açıklanması, rapor formatlarının belirlenmesi ve sağlık raporlarına itiraz süreçlerinin tanımlanması amacıyla resmi ve özel tüm sağlık hizmet sunucularını, özel hukuk tüzel kişileri ve gerçek kişileri kapsayan Sağlık Raporları Usul ve Esasları Hakkında Yönerge hazırlanmış ve 30/09/2019 tarih ve 23642684-010.04-1618 sayılı Makam Oluru ile aynı tarihte yürürlüğe konulmuştur.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Uyuşmazlığın çözümü için, genel olarak, idarenin düzenleme yetkisinin kapsamı ve bu bağlamda idarenin özerk ve türev düzenleme yetkisi üzerinde durulmalıdır.
Anayasa'nın 124. maddesinde, kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği düzenlenmiştir. Bu düzenleme, idarenin özerk ve türev düzenleme yetkisinin anayasal dayanağını oluşturmaktadır.
İdarenin düzenleme yetkisinin aslında ikincil, türev nitelikte olduğu hususunda bir duraksama bulunmamaktadır. Anayasa'ya göre, idarenin, düzenleme yetkisini kanunlar çerçevesinde ve kanunlara uygun olarak kullanması gereklidir. Kanunun öngördüğü düzenleme yetkisinin yine kanunda belirtildiği gibi kullanılması, kanun hükmü, bir konunun yönetmelikle düzenlenmesini öngörüyorsa, düzenlemenin yönetmelikle yapılması zorunludur.
Ayrıca, normlar hiyerarşisi olarak bilinen temel hukuk ilkesine göre, normlar arasında altlık ve üstlük ilişkisi söz konusu olmakta ve her norm geçerliliğini bir üst hukuk normundan almaktadır. Başka bir anlatımla normlar hiyerarşisi, her türlü normun hiyerarşik olarak bir sıra dahilinde sıralanması ve birbirine bağlı olması anlamına gelmekte olup; bunun doğal sonucu olarak, hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan normun, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler içeremeyeceği, bir başka deyişle alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerin, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde daraltamayacağı veya kısıtlayamayacağı; dolayısıyla, düzenleyici bir işlemin kendinden önce gelen kanun ve yönetmelik hükümlerine aykırı düzenlemeler getiremeyeceği kabul edilmektedir.
Bu açıklamalar ışığında uyuşmazlığa bakıldığında, davalı idarenin dava konusu alandaki düzenleme yetkisinin ve bu yetkinin hukuka uygun olarak kullanılıp kullanılmadığının irdelenmesi gerekmektedir.
Uyuşmazlıkta, Sağlık Bakanlığının 30/09/2019 tarih ve 23642684-010.04-1618 sayılı Makam Oluru ile yürürlüğe konulan Sağlık Raporları Usul ve Esasları Hakkında Yönerge'nin 1. maddesinde Yönerge'nin amacı, sağlık raporlarının ne şekilde hangi sağlık hizmet sunucularında düzenleneceğinin açıklanması, rapor formatlarının belirlenmesi ve sağlık raporlarına itiraz süreçlerinin tanımlanması olarak belirlenmiş; "Dayanak" başlıklı 3. maddesinde Yönerge'nin dayanağının, 07/05/1987 tarih ve 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu, 10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 355. ve 508. maddeleri, 24/11/2004 tarih ve 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 5. maddesi ile 10/09/1982 tarih ve 8/5319 nolu Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe giren Yataklı Tedavi Kurumları İşletme Yönetmeliği hükümleri olduğu belirtilmiştir.
Dava konusu uyuşmazlığın temelini oluşturan sağlık raporlarının ne şekilde, hangi sağlık kuruluşlarınca düzenlenebileceği hususunu belirleme yetkisi ve görevi 3359 sayılı Kanun'un 9. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendi hükmüne göre, davalı idareye bırakılmıştır. Bununla birlikte, aynı Kanun maddesinin devamında, söz konusu yetki uyarınca yapılacak düzenlemelerin Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle tespit edilebileceği açıkça kurala bağlanmıştır.
Temyize konu kararda, sağlık hizmeti sunumunda yapılması zorunlu olan kimlik tespitinde kişilerce ibraz edilecek belgelere, memur ve diğer kamu görevlilerine verilecek olan istirahat raporu işlemlerinde nasıl bir yol izlenmesi gerektiğine, sürücü ve sürücü adaylarına sağlık raporlarının verilmesinde göz muayenelerinin nasıl yapılacağına, yivsiz av tüfeği ruhsatı almak isteyenler için alınması gereken raporun şekline ve elliden az çalışanı bulunan ve az tehlikeli iş yerlerinde çalışacak olan kişilerin işe giriş raporlarının hangi hekimlerce düzenlenebileceğine yönelik kurallar getiren dava konusu Yönerge maddelerinin, 3359 sayılı Kanun'un 9. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendi uyarınca öncelikle davalı idare tarafından çıkarılmış olan "yönetmelik" ile düzenlenip düzenlenmediğine ilişkin bir değerlendirme yapılmaksızın işin esasına girildiği görülmüştür.
Bu durumda, Dairece öncelikle her bir madde yönünden yukarıda belirtilen hususta bir değerlendirme yapılmak suretiyle karar verilmesi gerekirken, doğrudan işin esasına girilerek davanın reddi yolunda verilen Daire kararında hukuki isabet bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne;
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin Danıştay Onuncu Dairesinin temyize konu 14/11/2023 tarih ve E:2019/12235, K:2023/6832 sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Daireye gönderilmesine,
4. Kesin olarak, 17/03/2025 tarihinde oybirliği ile karar verildi.