T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2024/2463
Karar No : 2025/1682
TEMYİZ EDENLER :1-(DAVACI): ... Odası
VEKİLİ : Av. ...
2- (DAVALI): ... Bakanlığı
VEKİLİ: Av. ...
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Sekizinci Dairesinin 13/03/2024 tarih ve E:2020/1900, K:2024/1404 sayılı kararının aleyhlerine olan kısımlarının temyizen incelenerek bozulması taraflarca karşılıklı olarak istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 01/08/2019 tarih ve 30849 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Esnaf ve Sanatkârların Kayıt Olacakları Odaların Tespiti Hakkında Tebliğ'in 5. maddesinin 2. fıkrası ile 6. maddesinin iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Sekizinci Dairesinin 13/03/2024 tarih ve E:2020/1900, K:2024/1404 sayılı kararıyla;
5362 sayılı Esnaf ve Sanatkârlar Meslek Kuruluşları Kanunu’nun 1. maddesine, 3. maddesinin 1. fıkrasının (a), (d), (e), (f), (g), (ğ), (h) ve (m) bentlerine, 5., 6. ve Geçici 8. maddelerine; Esnaf ve Sanatkârlar Sicili Yönetmeliği’nin 27. maddesine atıf yapılarak,
Dava konusu Tebliğ’in 5. maddesinin 2. fıkrası yönünden;
Tebliğ'in 5. maddesinin 2. fıkrasında; "Esnaf ve sanatkârların kaydolacakları ihtisas odalarının tespitinde Esnaf ve Sanatkâr ile Tacir ve Sanayiciyi Belirleme Koordinasyon Kurulu Kararıyla belirlenen ve yürürlükte olan esnaf ve sanatkâr meslek kolları esas alınır." kuralına yer verildiği,
5362 sayılı Kanun'un 63. maddesinde, "Esnaf ve sanatkâr meslek kollarını belirlemek ve yıllık gayri safi gelirleri ve bölgelerin özelliklerine göre esnaf ve sanatkârlar ile tacir ve sanayicinin ayrımını yapmak, 6762 sayılı Türk Ticaret Kanununun 1463 üncü maddesinde Bakanlar Kurulunca çıkarılması öngörülen karar taslağını hazırlayarak Bakanlığa sunmak üzere; ... Esnaf ve Sanatkâr ile Tacir ve Sanayiciyi Belirleme Koordinasyon Kurulu kurulmuştur. Kurulun sekretarya hizmetleri Genel Müdürlük tarafından yürütülür." düzenlemesinin yer aldığı,
5362 sayılı Kanun'un 63. maddesinde açıkça belirtildiği üzere, esnaf ve sanatkâr meslek kollarını belirleme görevinin, Esnaf ve Sanatkâr ile Tacir ve Sanayiciyi Belirleme Koordinasyon Kuruluna ait olduğu, dolayısıyla Kurulun esnaf ve sanatkârların kaydolacakları ihtisas odalarının tespitine yönelik meslek kollarını belirlemesinde üst hukuk normlarına aykırı bir durumun söz konusu olmadığı,
Kaldı ki, söz konusu düzenleme ile esnaf ve sanatkârların kaydolacakları ihtisas odalarının doğrudan tespit edilmediği, esnaf ve sanatkârların kayıt olabilecekleri odaların tespiti için meslek kollarının neler olduğunun Kanun'un verdiği görev ve yetki çerçevesinde Kurul kararıyla belirlendiği,
Tebliğ’in “Büyükşehir statüsündeki illerde oda kayıtları” başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrası yönünden;
"Büyükşehir statüsündeki illere bağlı ilçelerdeki odaların çalışma bölgesinde faaliyet gösteren yeni üyenin kaydı, şahsın tercihini beyan eden dilekçeye uygun olarak bu odalara ya da büyükşehir il merkezinde kurulu bulunan ilgili odaya yapılır." hükmünü haiz 1. fıkrada, büyükşehir statüsündeki illerde faaliyet gösteren esnaf ve sanatkârların faaliyet gösterdikleri ilçelerde oda bulunması halinde, yeni üyenin kaydının hangi odaya yapılacağının düzenlendiği,
5362 sayılı Kanun'un Geçici 8. maddesi ile büyükşehir statüsündeki illerde faaliyet gösteren esnaf ve sanatkârların faaliyet gösterdikleri ilçelerde oda bulunması halinde, esnaf ve sanatkârlara ilçelerindeki bu odalara, bunun yanı sıra il merkezindeki odaya kaydolmayı tercih etme imkanının getirildiği, bu düzenlemenin tekrarı niteliğinde olan, esnaf ve sanatkârların faaliyet gösterdikleri ilçelerdeki odaya kayıt olabilmelerinin yanı sıra isterlerse çalışma bölgesi tüm il sınırı olarak belirlenmiş olan il merkezlerinde kurulu ilgili odaya da kaydolabileceklerine ilişkin dava konusu düzenlemede hizmet gereklerine ve üst hukuk normlarına aykırılık bulunmadığı,
Tebliğ’in 6. maddesinin 2. ve 3. fıkraları yönünden;
Davaya konu 2. ve 3. fıkraların "Büyükşehir statüsündeki illere bağlı ilçelerde kurulu oda bulunmaması durumunda, esnaf ve sanatkârların oda kayıtları; Bakanlıkça belirlenmiş ise en yakın ilçedeki ilgili odaya, yahut büyükşehir il merkezlerinde kurulu ilgili odaya tercih dilekçeleri alınmak suretiyle yapılır. En yakın ilçedeki ilgili oda, Kanunun 6 ncı maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca, oda bulunmayan ilçenin yakın ilçelere olan mesafesi ve ulaşım imkânları gözetilerek ilgili birliğin görüşü alınarak Bakanlıkça belirlenir.
Büyükşehir statüsündeki illerde bulunan ilçelerde kurulu oda bulunmaması halinde, Büyükşehir il merkezlerinde kurulu ihtisas odasına kayıtlı esnaf ve sanatkârların yazılı taleplerine istinaden kayıtları ilgili sicil müdürlüğünce, Bakanlıkça belirlenmiş en yakın ilçedeki ilgili odaya aktarılır." şeklinde olduğu,
Esnaf ve sanatkârların yürüttüğü mesleki faaliyet nedeniyle belli bir teşkilat içinde yer almalarının sağlanmasının piyasa ekonomisi gereği zorunlu olduğu, bu kişilerin mesleğin genel menfaatlerine uygun olarak gelişmelerinin sağlanması, iş kolu bazında oluşturulacak dayanışma ve işbirliği ile mesleğin icrası sırasında karşılaşılabilecek sorunların en aza indirilmesi için öncelikle ihtisaslaşmanın sağlanmasının gerektiği; bu bağlamda mevzuat gereği, oda kayıtlarıyla ilgili ana kuralın; esnaf ve sanatkârların iş yeri adresi olarak beyan edilen yerdeki meslek ve sanatları ile ilgili ihtisas odasına, iş yerleri seyyar olanların ikametgâhlarının bulunduğu yerdeki meslek ve sanatları ile ilgili ihtisas odasına, meslek ve sanatları ile ilgili ihtisas odası bulunmayanların karma odaya, karma oda da bulunmayanların mesleğiyle ilgili en yakın ihtisas odasına kaydolabileceği yönünde olduğu, Esnaf ve Sanatkârlar Sicili Yönetmeliği’nin 27. maddesinde de ihtisaslaşma kuralının korunarak "ilgili oda"nın, aynı şekilde açıklanmış olduğu, ilgili odadan kastın öncelikle ihtisas odası olduğu; ancak meslek ve sanatları ile ilgili ihtisas odası bulunmayanlar için karma oda olduğunun açıklandığı,
Dava konusu Tebliğ'in dayanağı olan 5362 sayılı Kanun'un 6. maddesinin 3. fıkrasında, büyükşehir statüsündeki iller ile diğer illere bağlı ilçelerde kurulu oda bulunmaması durumunda, bu ilçelerdeki esnaf ve sanatkârların kayıt edilecekleri oda ile bu odaların çalışma bölgesinin Bakanlık tarafından belirleneceği düzenlendiğinden söz konusu düzenleme kapsamında Tebiğ'in dava konusu fıkralarının değerlendirilmesi gerektiği,
Tebliğ'in "büyükşehir statüsündeki illere bağlı ilçelerde kurulu oda bulunmaması durumunda, esnaf ve sanatkârların oda kayıtları"nı düzenleyen 2. fıkrasında, üye olacak kişilere tercih hakkı sunularak, Bakanlıkça belirlenmiş ise en yakın ilçedeki ilgili oda yahut büyükşehir il merkezlerinde kurulu ilgili odaya kayıt yapılabileceğinin düzenlendiği,
Odaların faaliyet sınırlarını belirleyen çalışma bölgesinin, bulundukları ilçenin idari sınırı olmakla birlikte, büyükşehir il merkezlerinde kurulan odaların çalışma bölgesinin büyükşehire dahil ilçelerin tamamının idari sınırı olduğu, çalışma bölgesi bütün il sınırı olan büyükşehir il merkezinde yer alan bir ihtisas odası varken, ilçesinde oda bulunmayan üyenin kaydının sırf mesafe ve ulaşım imkanlarından bahsedilerek en yakın ilçedeki ilgili odaya, bir başka deyişle ihtisas odası yoksa farklı mesleklerin bir araya geldiği karma odaya kaydedilmesine imkan tanıyan düzenlemenin ihtisaslaşma kuralına ve dolayısıyla 5362 sayılı Kanun'un ruhuna aykırı olduğu sonucuna varıldığı,
Öte yandan, Esnaf ve Sanatkârlar Bilgi Sistemi olan ESBİS sayesinde, esnaf ve sanatkârlar odaları ile ilgili bütün iş ve işlemlerin internet üzerinden yapılabildiği, bunun yanı sıra, ilgili Kanun'da irtibat bürosu müessesesine yer verilerek, ilde kurulu odaların, merkez büroları dışında sair ilçelerde kurdukları irtibat büroları aracılığıyla odaların vermiş oldukları hizmeti üyelerine ulaştırabildiği, bilgi teknolojileri çağı olan günümüzde, sırf mesafe ve ulaşım kıstası öne çıkarılarak düzenlenen dava konusu 2. fıkra ile eski üyelerin de talepleri halinde en yakın ilçedeki ilgili odaya kayıtlarının aktarılmasına imkan tanıyan 3. fıkra hükmünün en temel kural olan ihtisaslaşmaya aykırı sonuçlar doğurması sebebiyle bu hükümlerde hukuka uyarlılık bulunmadığı,
Tebliğ’in 6. maddesinin 4. fıkrası yönünden;
"İki nüsha halinde yazılı olarak düzenlenen ve kayıt olunması talep edilen odanın açıkça belirtildiği tercih dilekçesinin bir nüshası kişinin sicil dosyasında saklanır, diğer nüshası kayıt olacağı odaya gönderilir." şeklinde olan 4. fıkrada, "esnaf ve sanatkârların istekleri/tercihleri" detaylandırılarak isteğin dilekçeyle yapılacağının düzenlendiği, Tebliğ'in 6. maddesinin 2. ve 3. fıkralarının hukuka aykırılığının saptanmış olması karşısında, bu fıkraların uygulaması niteliğinde olan 4. fıkranın da iptali gerektiği gerekçesiyle,
01/08/2019 tarih ve 30849 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Esnaf ve Sanatkârların Kayıt Olacakları Odaların Tespiti Hakkında Tebliğ'in 5. maddesinin 2. fıkrası ile 6. maddesinin 1. fıkrası yönünden davanın reddine, Tebliğ'in 6. maddesinin 2., 3. ve 4. fıkralarının iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI :
Davacı tarafından, 5362 sayılı Kanun'da en yakın ilçedeki ilgili oda yahut büyükşehir il merkezlerinde kurulu bulunan ilgili odaya tercih dilekçesi alınarak kayıt yapılacağına ilişkin bir düzenleme bulunmadığı gibi idareye bu yönde düzenleme yapmaya izin veren bir takdir yetkisinin de tanınmadığı, yasal olarak karma odanın bir tercih değil zorunluluk olduğu, asıl olanın belli bir mesleğe göre örgütlenmiş ihtisas odalarının olduğu ve bu hususta üyeye seçim hakkı tanınmadığı, isteyenin istediği meslek odasına kaydolmasının odaları ortak değerleri olmayan kayıt merkezleri haline getireceği, dava konusu düzenlemelerin üst hukuk normuna aykırı olduğu belirtilerek Daire kararının davanın reddine ilişkin kısmının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
Davalı idare tarafından, büyükşehir statüsündeki illerde faaliyet gösteren esnaf ve sanatkârların oda kayıtlarının, 5362 sayılı Kanun'un 6. maddesi, Geçici 8. maddesi ve Esnaf ve Sanatkârlar Sicili Yönetmeliği'nin 27. maddesi çerçevesinde gerçekleştirildiği, Tebliğ'in 6. maddesinin 2. ve 3. fıkrasının, büyükşehir statüsündeki illere bağlı olup oda bulunmayan ilçelerdeki esnaf ve sanatkârlara tıpkı 5362 sayılı Kanun'un Geçici 8. maddesindeki gibi tercih hakkı tanıyan bir düzenleme olduğu, bu düzenleme sonucu ilçesinde oda bulunmayan esnaf ve sanatkârların -Bakanlıkça belirlenmiş olması halinde- en yakın ilçedeki ilgili odayı tercih edebilecekleri gibi büyükşehir il merkezindeki ilgili odayı da tercih edebilecekleri, Tebliğ ile yapılan düzenlemede 5362 sayılı Kanun'a aykırılık teşkil eden herhangi bir husus bulunmadığı, Kanun ile verilen takdir yetkisinin esnaf ve sanatkârların mağduriyetleri dikkate alınarak özellikle ulaşım ve zaman hususunda yaşanan sıkıntılar çerçevesinde ele alındığı; Tebliğ'in 6. maddesinde zikredilen "ilgili oda"nın ise, 5362 sayılı Kanun'un 6. maddesi uyarınca öncelikle ihtisas odasını, bulunmaması halinde karma odayı, karma odanın da bulunmaması halinde esnafın mesleğiyle ilgili en yakın ihtisas odasını ifade ettiği, bu yönüyle de Tebliğ'de yer alan düzenlemenin Kanun'un lafzına ve ruhuna tamamen uygun olduğu, hukuki isabet bulunmayan gerekçelere dayalı Daire kararının iptale ilişkin kısmının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI :
Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.
Davalı idare tarafından, davacının temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın davanın reddine ilişkin kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'NUN DÜŞÜNCESİ : Davacının temyiz isteminin reddi ile Daire kararının davanın reddine ilişkin kısmının onanması; davalının temyiz isteminin kabulü ile Daire kararının iptale ilişkin kısmının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden tarafların yürütmenin durdurulması istemleri hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Davacı tarafından, 01/08/2019 tarih ve 30849 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Esnaf ve Sanatkarların Kayıt Olacakları Odaların Tespiti Hakkında Tebliğ'in,
"Esnaf ve sanatkârların kaydolacakları ihtisas odalarının tespitinde Esnaf ve Sanatkâr ile Tacir ve Sanayiciyi Belirleme Koordinasyon Kurulu Kararıyla belirlenen ve yürürlükte olan esnaf ve sanatkâr meslek kolları esas alınır." kuralını haiz 5. maddesinin 2. fıkrası ile;
“(1) Büyükşehir statüsündeki illere bağlı ilçelerdeki odaların çalışma bölgesinde faaliyet gösteren yeni üyenin kaydı, şahsın tercihini beyan eden dilekçeye uygun olarak bu odalara ya da büyükşehir il merkezinde kurulu bulunan ilgili odaya yapılır.
(2) Büyükşehir statüsündeki illere bağlı ilçelerde kurulu oda bulunmaması durumunda, esnaf ve sanatkârların oda kayıtları; Bakanlıkça belirlenmiş ise en yakın ilçedeki ilgili odaya, yahut büyükşehir il merkezlerinde kurulu ilgili odaya tercih dilekçeleri alınmak suretiyle yapılır. En yakın ilçedeki ilgili oda, Kanunun 6 ncı maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca, oda bulunmayan ilçenin yakın ilçelere olan mesafesi ve ulaşım imkânları gözetilerek ilgili birliğin görüşü alınarak Bakanlıkça belirlenir.
(3) Büyükşehir statüsündeki illerde bulunan ilçelerde kurulu oda bulunmaması halinde, Büyükşehir il merkezlerinde kurulu ihtisas odasına kayıtlı esnaf ve sanatkârların yazılı taleplerine istinaden kayıtları ilgili sicil müdürlüğünce, Bakanlıkça belirlenmiş en yakın ilçedeki ilgili odaya aktarılır.
(4) İki nüsha halinde yazılı olarak düzenlenen ve kayıt olunması talep edilen odanın açıkça belirtildiği tercih dilekçesinin bir nüshası kişinin sicil dosyasında saklanır, diğer nüshası kayıt olacağı odaya gönderilir.” hükmünü içeren 6. maddesinin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT :
07/06/2005 tarih ve 5362 sayılı Esnaf ve Sanatkârlar Meslek Kuruluşları Kanunu'nun 1. maddesinde anılan Kanun’un amacının esnaf ve sanatkârlar ile bunların yanlarında çalışanların mesleki ve teknik ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlerine uygun olarak gelişmelerini ve mesleki eğitimlerini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleriyle ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hâkim kılmak, meslek disiplini ve ahlakını korumak ve bu maksatla kurulan tüzel kişiliğe sahip kamu kurumu niteliğindeki esnaf ve sanatkârlar odaları ile bu odaların üst kuruluşu olan birlik, federasyon ve konfederasyonun çalışma usul ve esaslarını düzenlemek olduğu belirtilmiş;
3. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde "Esnaf ve sanatkâr: İster gezici ister sabit bir mekânda bulunsun, Esnaf ve Sanatkâr ile Tacir ve Sanayiciyi Belirleme Koordinasyon Kurulunca belirlenen esnaf ve sanatkâr meslek kollarına dahil olup, ekonomik faaliyetini sermayesi ile birlikte bedenî çalışmasına dayandıran ve kazancı tacir veya sanayici niteliğini kazandırmayacak miktarda olan, basit usulde vergilendirilenler ve işletme hesabı esasına göre deftere tabi olanlar ile vergiden muaf bulunan meslek ve sanat sahibi kimse"; (d) bendinde "Oda: Esnaf ve sanatkârların kuracakları ihtisas ve karma esnaf ve sanatkârlar odaları", (e) bendinde "İhtisas odası: Aynı meslekte faaliyette bulunan esnaf ve sanatkârların bir araya gelerek il merkezlerinde veya ilçelerde kurmuş oldukları esnaf ve sanatkârlar odaları", (f) bendinde "Karma oda: İhtisas odası kurabilecek sayıya ulaşamayan değişik mesleklerdeki esnaf ve sanatkârların bir araya gelerek kuracakları oda", (g) bendinde, "Şube: Birlik tarafından oda kurulamayan ilçelerde açılacak ve buradaki esnaf ve sanatkârların işlemlerini yürütecek hizmet birimleri", (p) bendinde Bakanlık e-esnaf ve sanatkâr veri tabanı: Esnaf ve sanatkâr meslek kuruluşlarının işlemlerinin ve verilecek hizmetlerin elektronik ortamda yapılmasını sağlayan sistem," şeklinde tanımlanmış;
5. maddesinde “Odaların çalışma bölgesi, bulundukları ilçenin idari sınırlarıdır. Birden fazla ilçe bulunan büyükşehir il merkezlerinde kurulan odaların çalışma bölgesi büyükşehire dahil ilçelerin idari sınırlarıdır. Aynı çalışma bölgesinde, faaliyet konusu aynı olan birden fazla oda kurulamaz. Çalışma bölgesi odaların faaliyet sınırlarını belirler, esnaf ve sanatkârların meslekî faaliyetleri çalışma bölgesi ile sınırlandırılamaz. Odalar, her türlü sorumluluk kendilerine ait olmak kaydıyla çalışma bölgesi içinde birlikten izin alarak irtibat bürosu açabilirler.",
6. maddesinde, “Esnaf ve sanatkârların sicile kayıtları yapılmadıkça, hiçbir şekilde odaya kaydı yapılamaz. Sicile kayıt olan esnaf ve sanatkârlara ait bilgiler sicil tarafından; elektronik ortamda, iş yerlerinin bulunduğu yerdeki, iş yerleri seyyar olanların ikametgâhlarının bulunduğu yerdeki meslek ve sanatları ile ilgili ihtisas odasına; meslek ve sanatları ile ilgili ihtisas odası bulunmayanların bilgileri ise karma odaya kayıt için gönderilir. İlgili oda yönetim kurulu, bu kişilerle ilgili üyelik kararlarını ilk toplantısında alır.
(Değişik ikinci fıkra: 16/5/2018-7144/15 md.) Oda kuruluş yeter sayısına ulaşılamadığı için oda kurulması mümkün olmayan yerlerdeki esnaf ve sanatkârların kayıtları birlik marifetiyle tutulabilir. Esnaf ve sanatkârlara odalarca verilen hizmetler, ilçelerde şube açmak suretiyle birlik tarafından verilebilir.
(Ek fıkra: 16/5/2018-7144/15 md.) Büyükşehir statüsündeki iller ile diğer illere bağlı ilçelerde kurulu oda bulunmaması durumunda, bu ilçelerdeki esnaf ve sanatkârların kayıt edilecekleri oda ile bu odaların çalışma bölgesi Bakanlık tarafından belirlenir.
Aynı iş yerinde birden fazla konuda faaliyet gösteren esnaf ve sanatkârlar esas faaliyeti ile ilgili odaya kayıt olurlar. Ancak, üye isterse yükümlülüklerini yerine getirmek kaydıyla diğer faaliyetleriyle ilgili odalara da sicil marifetiyle kayıt yaptırabilir.
Esnaf ve sanatkârlar odasına kayıtlı olanlar, Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği bünyesindeki ticaret ve sanayi odasına, ticaret odasına, sanayi odasına, deniz ticaret odasına; bu odalara kayıtlı bulunanlar ise esnaf ve sanatkârlar odasına kaydedilemezler. Sermaye şirketlerinin ortakları, başkaca esnaf ve sanatkârlık faaliyeti olmadıkça, sadece şirket ortaklığı sebebiyle hiçbir şekilde esnaf ve sanatkârlar odalarına üye kaydedilemezler.”,
Geçici 8. maddede ise “Bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihte bu Kanunla yürürlükten kaldırılan 507 sayılı Kanuna göre büyükşehir statüsündeki illerin il merkezlerine dahil ilçelerde kurulmuş olan odalar ile daha sonra büyükşehire dahil edilen ilçelerde kurulmuş odalar mevcut üyelerini muhafaza ederler. Ancak, daha sonra yapılacak yeni üyelik kayıtlarında bu odaların çalışma bölgesinde faaliyet gösteren esnaf ve sanatkârlar isteklerine göre bu odalara veya büyükşehir sınırları içinde kurulu bulunan ilgili odaya sicil tarafından kaydedilir.” düzenlemelerine yer verilmiştir.
10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 453. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinde, esnaf ve sanatkâr meslek kuruluşlarının kuruluş, işleyiş ve siciline ilişkin işleri yürütmek; Ticaret Bakanlığı'nın hizmet birimleri arasında yer alan Esnaf, Sanatkârlar ve Kooperatifçilik Genel Müdürlüğünün görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
14/12/2018 tarih ve 30625 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Esnaf ve Sanatkârlar Sicili Yönetmeliği’nin “İlgili odanın tespiti” başlıklı 27. maddesinde,
“(1) Sicile kayıt olan esnaf ve sanatkârlara ait bilgiler, müdürlük tarafından ESBİS üzerinden ilgili odaya gönderilir.
(2) Esnaf ve sanatkârların üye kaydının yapılacağı ilgili oda:
a) ESBİS üzerinde iş yeri adresi olarak beyan edilen yerdeki meslek ve sanatları ile ilgili ihtisas odası,
b) İş yerleri seyyar olanların ikametgâhlarının bulunduğu yerdeki meslek ve sanatları ile ilgili ihtisas odası,
c) İş yerleri seyyar olmakla birlikte çalışma bölgesi Kanun ve/veya diğer mevzuatla tahditli olarak belirlenenlerin, çalışma bölgesinin bulunduğu yerdeki meslek ve sanatları ile ilgili ihtisas odası,
ç) Meslek ve sanatları ile ilgili ihtisas odası bulunmayanlar için karma oda,
d) Kaydolabileceği karma oda da bulunmayanlar için mesleğiyle ilgili en yakın ihtisas odasıdır.
(3) Kanunun 6 ncı maddesinin dördüncü fıkrası çerçevesinde, aynı işyerinde olmak kaydıyla birden fazla konuda faaliyet gösteren esnaf ve sanatkârların esas faaliyeti ile ilgili odaya kaydı sağlanır. Ancak, üyenin yazılı talebi halinde ve yükümlülüklerini de yerine getirmesi kaydıyla diğer faaliyetleri ile ilgili odalara da kaydı yapılabilir.
(4) İlgili oda yönetim kurulu, müdürlük tarafında kayıt için bilgileri gönderilen esnaf ve sanatkârlarla ilgili üyelik kararlarını ilk toplantısında alır. Bu kararlar, esnaf ve sanatkârın sicile tescil tarihinden itibaren oda üyesi olduğu şeklinde alınır.
...
(7) İkinci fıkradaki odaların saptanmasına ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak tebliğ ile belirlenir.” hükmü yer almıştır.
Dava konusu Tebliğ’in,
"Amaç" başlıklı 1. maddesinde, “Bu Tebliğin amacı; sicile kayıtlı olan esnaf ve sanatkârların 7/6/2005 tarihli ve 5362 sayılı Esnaf ve Sanatkârlar Meslek Kuruluşları Kanunu uyarınca kayıt olacakları odaların tespitine ilişkin usul ve esasları belirlemektir.”,
"Kapsam" başlıklı 2. maddesinde, “Bu Tebliğ; 5362 sayılı Kanunun 6 ncı ve geçici 8 inci maddeleri ile 14/12/2018 tarihli ve 30625 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Esnaf ve Sanatkârlar Sicili Yönetmeliğinin 27 nci maddesine göre yapılacak üye kayıtlarına ilişkin hususları kapsar.”,
“Dayanak” başlıklı 3. maddesinde, “Bu Tebliğ; 5362 sayılı Kanunun 6 ncı ve geçici 8 inci maddeleri, 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 453 üncü maddesinin birinci fıkrasının (f) bendi ile Esnaf ve Sanatkârlar Sicili Yönetmeliğinin 27 nci maddesine dayanılarak hazırlanmıştır.”,
“Tanımlar” başlıklı 4. maddesinde, “Bu Tebliğin uygulanmasında; … ç) İhtisas odası: Aynı meslekte faaliyette bulunan esnaf ve sanatkârların bir araya gelerek il merkezlerinde veya ilçelerde kurmuş oldukları esnaf ve sanatkârlar odalarını, …e) Karma oda: İhtisas odası kurabilecek sayıya ulaşamayan değişik mesleklerdeki esnaf ve sanatkârların bir araya gelerek kuracakları odaları, … ğ) Oda: Esnaf ve sanatkârların kuracakları ihtisas ve karma esnaf ve sanatkârlar odalarını, h) Şube: Birlik tarafından oda kurulamayan ilçelerde açılacak ve buradaki esnaf ve sanatkârların işlemlerini yürütecek hizmet birimlerini, ifade eder.” hükümlerine yer verilmiştir.
“Üye kaydının yapılacağı odanın tespiti” başlıklı 5. maddesinde ise,
“(1) Esnaf ve sanatkârların sicile kayıtları yapılmadıkça, hiçbir şekilde odaya kaydı yapılamaz. Sicile kayıt olan esnaf ve sanatkârlara ait bilgiler, esnaf ve sanatkâr sicil müdürlüğü tarafından ESBİS üzerinden ilgili odaya kayıt için gönderilir. İlgili oda yönetim kurulu, bu kişilerle ilgili üyelik kararlarını ilk toplantısında alır. Bu kararlar, esnaf ve sanatkârın sicile tescil tarihinden itibaren oda üyesi olduğu şeklinde alınır. Esnaf ve sanatkârların üye kaydının yapılacağı ilgili oda;
a) ESBİS üzerinde iş yeri adresi olarak beyan edilen yerdeki meslek ve sanatları ile ilgili ihtisas odası,
b) İş yerleri seyyar olanların ikametgâhlarının bulunduğu yerdeki meslek ve sanatları ile ilgili ihtisas odası,
c) İş yerleri seyyar olmakla birlikte çalışma bölgesi Kanun ve/veya diğer mevzuatla tahditli olarak belirlenenlerin, çalışma bölgesinin bulunduğu yerdeki meslek ve sanatları ile ilgili ihtisas odası,
ç) Meslek ve sanatları ile ilgili ihtisas odası bulunmayanlar için karma oda,
d) Kaydolabileceği karma oda da bulunmayanlar için mesleğiyle ilgili en yakın ihtisas odasıdır.
(2) Esnaf ve sanatkârların kaydolacakları ihtisas odalarının tespitinde Esnaf ve Sanatkâr ile Tacir ve Sanayiciyi Belirleme Koordinasyon Kurulu Kararıyla belirlenen ve yürürlükte olan esnaf ve sanatkâr meslek kolları esas alınır.
(3) Bir çalışma bölgesinde aynı meslek kolunda faaliyetini sürdüren birden fazla ihtisas odasının bulunması halinde, ilgili mesleğe veya meslek koluna özgülenen faaliyetin türüne göre esnaf ve sanatkârın üyelik kaydı sırasıyla;
a) Ekonomik faaliyet kodunda ilgili ihtisas odalarında kayıtlı olarak faaliyetini sürdüren mevcut üye sayısının mukayesesi sonucunda üye sayısı fazla olan odaya,
b) Ekonomik faaliyet kodunda kayıtlı üye sayılarının eşitliği durumunda, ilgili ihtisas odalarında meslek kolundaki üye sayısının mukayesesi sonucunda üye sayısı fazla olan odaya,
c) Meslek kolunda kayıtlı üye sayılarının eşitliği durumunda, ilgili ihtisas odalarının mesleği içerisinde barındıran üst meslek kolunda kayıtlı üye sayısının mukayesesi sonucunda üye sayısı fazla olan odaya,
ç) Üst meslek kolunda kayıtlı üye sayılarının eşitliği durumunda, ilgili ihtisas odalarının üye sayısının mukayesesi sonucunda üye sayısı fazla olan odaya,
d) Üye sayılarının eşitliği durumunda, ilgili ihtisas odalarının oda kuruluş tarihinin mukayesesi sonucunda kuruluş tarihi eski olan odaya yapılır.
(4) Bu maddenin birinci fıkrasının (d) bendi gereğince esnaf ve sanatkârların kaydolabileceği karma oda bulunmayan yerlerde, kaydolacağı mesleği ile alakalı en yakın ihtisas odasının tespiti yapılırken; kaydı yapılacak mesleği içerisinde barındıran üst meslek kolunda kurulu ihtisas odaları arasından bu maddenin üçüncü fıkrasında belirtilen sıralama doğrultusunda faaliyet yoğunluğu, meslek yoğunluğu, üst meslek yoğunluğu, üye yoğunluğu ve kuruluş tarihi mukayese edilir.
(5) Bu maddenin dördüncü fıkrasında belirtilen mesleği içerisinde barındıran üst meslek kolunda kurulu hiçbir ihtisas odası bulunmaması durumunda kayıt olunacak oda tespiti yapılırken; ilgili çalışma bölgesindeki tüm ihtisas odaları arasından bu maddenin üçüncü fıkrasında belirtilen sıralama doğrultusunda faaliyet yoğunluğu, meslek yoğunluğu, üst meslek yoğunluğu, üye yoğunluğu ve kuruluş tarihi mukayese edilir." düzenlemesi yer almıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Davacının temyiz istemi yönünden;
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması", sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen kararın davanın reddine ilişkin kısmı usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bu kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
Davalı idarenin temyiz istemine gelince;
Esnaf ve sanatkâr, 5362 sayılı Kanun’a göre “…ekonomik faaliyetini sermayesi ile birlikte bedenî çalışmasına dayandıran ve kazancı tacir veya sanayici niteliğini kazandırmayacak miktarda olan … meslek ve sanat sahibi kimseleri” ifade etmektedir.
5362 sayılı Kanun gereğince esnaf ve sanatkârlar odaları, coğrafi olarak il veya ilçe temelinde faaliyet göstermek üzere Kanun’da gösterilen usule göre kurulan meslek kuruluşları olup anılan odaların birlik, federasyon ve konfederasyon olmak üzere il ve ülke düzeyinde örgütlenmiş üst kuruluşları bulunmaktadır.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden, esnaf ve sanatkâr odalarının ihtisas odaları ile karma odalardan oluştuğu, ihtisas odasının aynı meslekte faaliyette bulunan esnaf ve sanatkârların bir araya gelerek il merkezlerinde veya ilçelerde kurulan oda olduğu; karma odanın ise, ihtisas odası kurabilecek sayıya ulaşmayan değişik mesleklerdeki esnaf ve sanatkârların birlikte kuracağı oda olduğu, sicile kayıt yapılmaksızın oda kaydı yapılamadığı, sicile kayıt yaptıran esnaf ve sanatkârın bilgilerinin ise, sicil tarafından elektronik ortamda meslek ve sanatıyla ilgili ihtisas odasına, ihtisas odası bulunmayanların karma odaya kayıt için gönderileceği anlaşılmaktadır.
Öte yandan, 5362 sayılı Kanun'un yürürlüğe girdiği 21/06/2005 tarihinden sonra faaliyet gösterdikleri "ilçelerde oda bulunan" esnaf ve sanatkârlara il merkezindeki odanın yanı sıra ilçedeki odalara da kaydolma hususunda tercih hakkı tanındığı görülmektedir.
25/05/2018 tarihinde yürürlüğe giren 7144 sayılı Kanun'la 5362 sayılı Kanun’un 6. maddesine eklenen 3. fıkrada ise, büyükşehir statüsündeki illere bağlı ilçelerde kurulu oda "bulunmaması" durumunda, bu ilçelerdeki esnaf ve sanatkârların kayıt edilecekleri odalar ile bu odaların çalışma bölgesinin Bakanlık tarafından belirleneceğinin düzenlendiği ve düzenlemenin gerekçesinde, “...gerek Büyükşehir statüsündeki illere bağlı ilçelerde faaliyet gösteren ve ilçelerinde oda bulunmayan esnaf ve sanatkârların, 5362 sayılı Kanun gereği il merkezindeki odalara kayıt edilmeleri nedeniyle yaşadıkları zaman, masraf ve iş kaybının bertaraf edilmesi gerekse büyükşehir statüsünde olmamakla birlikte, ilçelerinde şube de kurulmamış esnaf ve sanatkârların oda kaydında yaşanan sorunları önleyebilmek amacıyla oda bulunmayan ilçelerdeki esnaf ve sanatkârların kaydolacağı oda ile bu odaların çalışma bölgesinin tespiti hususunda Bakanlık yetkilendirilmiştir.” açıklamasına yer verildiği görülmektedir.
Bu haliyle büyükşehir statüsündeki illerde faaliyet göstermekle birlikte ilçesinde oda bulunmayan esnaf ve sanatkârlar açısından Geçici 8. madde hükmü işletilemediğinden bu esnaf ve sanatkârların her halükarda il merkezinde faaliyet gösteren odalara kayıt olmasından kaynaklanan mağduriyetin bertaraf edilebilmesi için yasal düzenleme yapıldığı anlaşılmaktadır.
Dava konusu Tebliğ'in 6. maddesinin 2. ve 3. fıkralarının da bu çerçevede büyükşehir statüsündeki illere bağlı ilçelerde kurulu oda "bulunmaması" halini düzenlediği, yeni üye kaydının, esnaf ve sanatkârın tercihi doğrultusunda Bakanlıkça belirlenmiş ise en yakın ilçedeki "ilgili oda"ya yahut büyükşehir il merkezinde kurulu "ilgili oda"ya yapılmasının; büyükşehir il merkezlerinde kurulu ihtisas odasına kayıtlı mevcut üyenin ise yazılı talebine istinaden kaydının ilgili sicil müdürlüğünce Bakanlıkça belirlenmiş en yakın ilçedeki "ilgili oda"ya aktarılacağının kurala bağlandığı; 4. fıkranın ise madde metninde yer alan tercih dilekçesine ilişkin düzenleme içerdiği görülmektedir.
Öte yandan; Tebliğ'e dayanak teşkil eden üst hukuk normlarında esnaf ve sanatkârların üye kaydının yapılacağı “ilgili oda”nın; öncelikle meslek ve sanatlarıyla ilgili “ihtisas odası” olduğu, meslek ve sanatları ile ilgili ihtisas odası bulunmayanlar için "karma oda" olduğu, kaydolabileceği karma oda da bulunmayanlar için mesleğiyle ilgili "en yakın ihtisas odası" olduğu açıkça belirtilmiş olup bu odaların saptanmasına ilişkin usul ve esasların davalı idarece çıkarılacak "tebliğ" ile belirlenmesi öngörülmüştür.
Bu durumda, dava konusu düzenleme ile esnaf ve sanatkârların kendi mesleğiyle ilgili ihtisas odası yerine hukuka aykırı şekilde karma odaya kayıt olmasına imkan tanındığı yönündeki davacı iddiası Dairece kabul görmüş ise de, Tebliğ’in “büyükşehir” statüsündeki illerde oda kaydını düzenleyen davaya konu 6. maddesinin temyize konu kısmında yer alan “ilgili oda” tabiri ile kayıt olunacak odanın niteliğini (“ihtisas odası” - “karma oda”) belirleyen normlara atıf yapıldığı ve bu nitelik değiştirilmeksizin kayıt olunacak odanın coğrafi olarak belirlendiği, bu belirlemenin üst hukuk normlarında davalı idareye tanınan düzenleme yetkisi dahilinde olduğu ve ihtisaslaşma ilkesine aykırı bir yönünün bulunmadığı görülmektedir.
Bununla birlikte, esnaf ve sanatkârın tercih ve isteğini esas alıp zaman ve harcamadan tasarruf edilmesini amaçlayan temyize konu düzenlemenin yasamanın iradesi ile uyumlu olduğu; diğer yandan mevcut üyelerin de talepleri halinde en yakın ilçedeki ilgili odaya kayıtlarının aktarılmasına da imkan tanıyarak yeni üye ile mevcut üye arasında eşitliği sağladığı anlaşılmaktadır.
Bu itibarla; dava konusu Tebliğ'in 6. maddesinin üst hukuk normlarının lafzına ve amacına aykırılık içermediği anlaşılan davalının temyiz istemine konu kısmında hukuka aykırılık, bu kısmın iptali yolundaki Daire kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin reddine,
2. Davalı idarenin temyiz isteminin kabulüne,
3. Danıştay Sekizinci Dairesinin 13/03/2024 tarih ve E:2020/1900, K:2024/1404 sayılı temyize konu kararının davanın reddine ilişkin kısmının oybirliği ile ONANMASINA, iptale ilişkin kısmının oyçokluğu ile BOZULMASINA,
4. Kullanılmayan ...-TL yürütmeyi durdurma harcının istemi hâlinde davacıya iadesine,
5. Bozulan kısım yönünden yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Daireye gönderilmesine,
6. Kesin olarak, 17/09/2025 tarihinde karar verildi.
KARŞI OY
X- Temyiz edilen kararla ilgili dosyanın incelenmesinden; Danıştay Sekizinci Dairesince verilen kararın iptale ilişkin kısmının usul ve hukuka uygun olduğu, davalı tarafından ileri sürülen temyiz nedenlerinin kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı anlaşıldığından, davalının temyiz isteminin reddi ile Daire kararının iptale ilişkin kısmının onanması gerektiği oyuyla, karara bu kısım yönünden katılmıyorum.