T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2025/53
Karar No : 2025/735
TEMYİZ EDEN (DAVALILAR) : 1- ... Bakanlığı
VEKİLİ: Hukuk Müşaviri ...
2- ... Valiliği / ...
VEKİLİ : Av. ...
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ... Üniversitesi Rektörlüğü
VEKİLİ : Av. ...
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Onuncu Dairesinin 25/09/2024 tarih ve E:2020/1144, K:2024/3396 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Başkent Üniversitesi ... Uygulama ve Araştırma Merkezi ile ilgili tüm iş ve işlemlerinin Özel Hastaneler Birimine devredildiğine dair İzmir Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünün bila tarih ve ... sayılı işlemi ile bu işlemin dayanağı olan 27/03/2002 tarih ve 24708 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Özel Hastaneler Yönetmeliği'nin ek 8. maddesinin, 31/05/2019 tarih ve 30790 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile değişik 1. ve 5. fıkraları ve 28/09/2019 tarih ve 30902 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Yönetmelikle değişik 2. fıkrasının ilk üç cümlesinin iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onuncu Dairesinin 25/09/2024 tarih ve E:2020/1144, K:2024/3396 sayılı kararıyla;
Davalı İzmir Valiliğinin usule ilişkin itirazının yerinde görülmediği,
Anayasanın 56. ve 130. maddeleri, 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu'nun 5., 7., ek 2., ek 6. ve ek 8. maddeleri, 2809 sayılı Yükseköğretim Kurumları Teşkilatı Kanunu'nun ek maddeleri ile 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun 3. ve 9. maddelerine atıfta bulunularak,
Düzenleyici işlem yönünden;
Özel Hastaneler Yönetmeliği'nin "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde, Yönetmeliğin kapsamının belirlendiği ve vakıf üniversitesi hastanelerinin yönetmelik kapsamı dışında tutulduğu, dava konusu düzenlemelerde ise; vakıf üniversiteleri hastanelerinin bu Yönetmelikte öngörülen planlama, ön izin ve ruhsatlandırma şartları ile sağlık insan gücü kriterlerine, bina, fizik yapı, tesis, tıbbi donanım ve hizmet standartlarına uyacağı belirtilerek, bu hastanelerin ruhsatlarının düzenlenmesi ve işletme hak ve usulü ile personeline ilişkin kurallara yer verildiği,
2547 sayılı Kanun kapsamında yükseköğretim kurumu olarak kurulan, yükseköğretim mevzuatına tabi olan, ayrı kamu tüzel kişiliğini haiz vakıf üniversiteleri hastanelerinin Özel Hastaneler Yönetmeliği'nin kapsam maddesinde yer almaması ve vakıf üniversite hastaneleri ile ilgili Özel Hastaneler Yönetmeliği ile düzenleme yapılmasına hukuken imkan bulunmaması nedeniyle dava konusu düzenlemelerde hukuka uyarlık bulunmadığı,
Bireysel işlem yönünden;
Özel Hastaneler Yönetmeliği'nin hukuka aykırılığı tespit edilen ek 8. maddesi hükümlerine dayanılarak, Başkent Üniversitesi ... Uygulama ve Araştırma Merkezi ile ilgili tüm iş ve işlemlerinin Özel Hastaneler Birimine devredildiğine dair İzmir Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünce tesis edilen dava konusu bila tarih ve ... sayılı işlemde de hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle, dava konusu işlemlerin iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI: Davalı idareler tarafından, Sağlık Bakanlığının ülke sathında tüm kamu ve özel sağlık kurum ve kuruluşları tarafından sunulan sağlık hizmetine ilişkin standart belirleme, planlama ve hizmetin devamlılığını sağlamaya yönelik tedbirler alma görev ve yetkisinin bulunduğu, dava konusu yönetmelik kurallarının yargısal denetiminde, aynı yönetmeliğin aralarında hiyerarşik anlamda astlık-üstlük ilişkisi bulunmayan başka bir kuralının esas alınamayacağı, mevzuatla verilen görev ve yetki kapsamında yürürlüğe konulan dava konusu düzenlemelerde ve bu düzenlemelere dayanılarak tesis edilen bireysel işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı, temyize konu Daire kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, Danıştay Onuncu Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'NİN DÜŞÜNCESİ : Temyiz istemlerinin kabulü ile Daire kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçelerinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı idarelerin temyiz istemlerinin reddine,
2. Dava konusu işlemlerin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin Danıştay Onuncu Dairesinin temyize konu 25/09/2024 tarih ve E:2020/1144, K:2024/3396 sayılı kararının ONANMASINA,
3. Kesin olarak, 27/03/2025 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY
X- Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın "Sağlık hizmetleri ve çevrenin korunması" başlıklı 56. maddesinin 1. fıkrasında, herkesin, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahip olduğu; 3. fıkrasında, Devletin, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenleyeceği hükme bağlanmıştır.
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde; bu Kanun'un, Milli Savunma Bakanlığı hariç, bütün kamu kurum ve kuruluşları ile özel hukuk tüzel kişilerini ve gerçek kişileri kapsadığı belirtilmiş, "Temel Esaslar" başlıklı 3. maddesinin (a) bendinde; sağlık kurum ve kuruluşları yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, diğer ilgili bakanlıkların da görüşü alınarak planlanacağı, koordine edileceği, mali yönden destekleneceği ve geliştirileceği, (c) bendinde; bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılmasının esas olduğu, "Yönetmelikler" başlıklı 9. maddesinin (c) bendinde; bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarını belirlemeye, sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırmaya ve sınıflarının değiştirilmesine, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarına, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasına, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususlar Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, çıkarılacak yönetmelikle tespit edileceği hüküm altına alınmış ve anılan Kanun'un ek 15. maddesinde ise; "Tıp ve/veya diş hekimliği fakültesi bulunan ancak sağlık uygulama ve araştırma merkezi bulunmayan veya sağlık uygulama ve araştırma merkezinde yeterli kapasite ve eğitim altyapısı bulunmayan vakıf üniversiteleri; tıp ve diş hekimliğinde lisans eğitimi, tıp, diş hekimliği ve eczacılıkta uzmanlık eğitimi ile araştırma faaliyetleri için yeterli kapasite ve eğitim altyapısı bulunan özel hastaneler ile bütçeleri ayrı olmak şartıyla işbirliği yapabilir. İlgili üniversite ve özel hastanenin yetkili makamları arasında işbirliği protokolü imzalanır ve Sağlık Bakanlığı ve Yükseköğretim Kurulunun onayıyla uygulamaya konulur.
İşbirliği yapılan özel hastane, üniversite için sağlık uygulama ve araştırma merkezi kabul edilir. Burada fiilen görev yapacak olan üniversite öğretim elemanları, ilgili dekan ve hastane yöneticisinin talebi üzerine rektör tarafından görevlendirilir. Görevlendirilen üniversite personeline kendi mevzuatı uygulanır. İşbirliği yapılan özel hastane, öğretim üyelerinin faaliyetleri ve üniversitenin eğitim ve araştırma işlevleri dışında kendi mevzuatına tabi olmaya devam eder.
Bu maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar Yükseköğretim Kurulunun görüşü alınarak Sağlık Bakanlığı tarafından belirlenir." hükmüne yer verilmiştir.
Öte yandan, 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu'nun Ek 3. maddesine, 16/10/2020 tarih ve 31276 (Mükerrer) sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 7254 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun'un 6. maddesiyle eklenen (e) bendinde;
"Tıp fakültesi kurmak isteyen vakıf yükseköğretim kurumlarının; eğitim ve öğretim faaliyetleri ile sağlık hizmetleri sunumu için asgari iki yüz yatak kapasitesine sahip, Yükseköğretim Kurulunun tıp eğitimi için gerekli gördüğü asgari fiziki mekân ve donanım şartlarını sağlayan, Sağlık Bakanlığının planlama ilkeleri çerçevesinde kendi mülkiyetinde yapacağı hastaneye ait ön izin belgesi veya yukarıdaki şartları haiz, mevcutta faaliyet gösteren bir hastanenin, tıp fakültesi kurulmasını takiben üniversiteye devredileceğine dair belgeler; açılmış olan tıp programına öğrenci alabilmek için ise vakıf üniversitesinin kendi mülkiyetinde, ruhsatı ve işletme hakkı kendisine ait bulunan yukarıdaki şartları haiz hastanesinin varlığını gösteren belgeler." vakıf veya birden fazla vakfın yetkili yönetim organları tarafından, yükseköğretim kurumu kurma ile ilgili kararı ve Vakıflar Genel Müdürlüğünün olumlu yazısı ile birlikte Yükseköğretim Kurulu Başkanlığına sunacakları belgeler arasında sayılmıştır.
27/03/2002 tarih ve 24708 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Özel Hastaneler Yönetmeliği'nin, 31/05/2019 tarih ve 30790 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Özel Hastaneler Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelikle değişik “Vakıf üniversitelerine ait hastaneler ve vakıf üniversiteleri ile özel hastane işbirliği" başlıklı Ek 8. maddesinin dava konusu 1., 2. ve 5. fıkralarında ise;
"Vakıf üniversitelerine ait hastaneler ilgili mevzuattan kaynaklanan muafiyetleri saklı kalmak kaydıyla bu Yönetmelikte öngörülen planlama, ön izin ve ruhsatlandırma şartları ile sağlık insan gücü kriterlerine, bina, fizik yapı, tesis, tıbbi donanım ve hizmet standartlarına uyar.
Vakıf üniversitelerine ait hastanelerin ruhsatları üniversitenin adıyla düzenlenir ve hastane yalnızca üniversite tarafından işletilir. Hastane ruhsatında yazılı isim dışında isim kullanılamaz. Laboratuvar ve görüntüleme hizmetleri dışında tüm tıbbi hizmet birimlerinin ruhsat sahibi üniversite tarafından işletilmesi zorunludur. İşletme hakkının kısmen veya tamamen gerçek veya tüzel kişilere hiçbir şekilde devri mümkün değildir. Bu maddenin yürürlüğü girdiği tarihten önce Bakanlıkça vakıf üniversitelerine verilmiş hastane ön izinleri bir kereye mahsus olmak üzere ön izne esas projelerindeki kapasiteleriyle sınırlı olmak ve 68 inci maddede öngörülen sürelerde ruhsatname alınmak kaydıyla devredilebilir.
...
Vakıf üniversiteleri kadrolarında bulunan öğretim üyesi tabip, diş tabibi ve tıpta uzmanlık mevzuatına göre uzman olanlar tıp fakültesi/diş hekimliği fakültesinin bulunduğu il dışındaki özel hastanelerde çalışamaz. Bu fıkranın hükümlerine aykırı olarak çalışan öğretim üyelerinin görevlendirmeleri 31/12/2019 tarihinde sonlandırılır.” düzenlemelerine yer verilmiştir.
Dava konusu düzenlemelerde; vakıf üniversitesi hastanelerinin, ruhsatlandırılırken uymakla yükümlü oldukları standartların ve bu yerlerde çalışacak hekimlere ilişkin kuralların belirlendiği görüldüğünden, öncelikle davalı Sağlık Bakanlığının bu alanda düzenlemeye yapmaya yetkili olup olmadığının belirlenmesi gerekmektedir.
Yukarıda aktarılan mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde; Anayasa'nın 56. maddesinde, insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenlemek görevini yerine getiren ve ülkemizde sağlık otoritesi olan Sağlık Bakanlığının, bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel gibi kıstaslarını belirleme ve bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılması yetkisini haiz olduğu, 3359 sayılı Kanun'un 2. maddesinde ise, yalnızca Milli Savunma Bakanlığına ait sağlık kuruluşlarının bu yetkinin kapsamı dışında tutulduğu;
3359 sayılı Kanun'un 3. maddesinin (a) bendinde vurgulandığı üzere, Sağlık Bakanlığı tarafından düzenleme yapılırken sağlık insan gücü, atıl kapasitenin önlenmesi, sağlık hizmetinin eşit ve dengeli dağılımını sağlamak gibi hususlar gözetilerek sağlık kuruluşlarının açılması ve çalışacak personele ilişkin planlamalar yapılmasının zorunlu olduğu;
2547 sayılı Kanun'un Ek 3. maddesine 7259 sayılı Kanunla eklenen (e) bendinde de tıp fakültesi kurmak isteyen vakıf yükseköğretim kurumlarının; eğitim ve öğretim faaliyetleri ile sağlık hizmetleri sunumu için asgari standartlara yer verildikten sonra Sağlık Bakanlığının planlama ilkeleri çerçevesinde hastaneye ait ön izin belgesinin alınacağı belirtilerek davalı Bakanlığın planlama yetkisinin özel olarak hüküm altına alındığı dikkate alındığında,
Vakıf üniversitesi hastanelerinde sunulan sağlık hizmeti ile özel hastanelerde sunulan sağlık hizmetlerinin nitelikleri dikkate alınarak, vakıf üniversitesi hastanelerinin özel hastaneler ile bina, fiziki yapı, tesis, tıbbi donanım gibi kriterlerde aynı standartlara tabi olduğu belirtilerek aynı planlama ilkelerine tabi kılınmasına ilişkin dava konusu düzenlemenin kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olduğu anlaşılmaktadır.
Bu durumda, davalı Sağlık Bakanlığının, yukarıda belirtilen bir istisna hariç, bütün sağlık kuruluşları hakkında düzenleme yapma yetkisini, vakıf üniversiteleri tarafından kurulan hastaneler hakkında da kullanmak suretiyle tesis ettiği dava konusu düzenlemelerde ve bu düzenlemeler uyarınca tesis edilen İzmir Valiliği işleminde hukuka, kamu yararı ve hizmet gereklerine aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.
Öte taraftan, vakıf üniversiteleri hastanelerinin öğretim faaliyetleri yanında aynı zamanda sağlık hizmeti sunma nitelikleri ve sağlık hizmeti sunumu yönünden de Sağlık Bakanlığının genel planlama yetkisinin bulunması nedeniyle bu yerlerin, öğretim faaliyetleri nedeniyle kuruldukları vakıf üniversitesi bünyesinde araştırma ve uygulama merkezi olarak 2547 sayılı Kanun'a tabi olmasının, Sağlık Bakanlığının, vakıf üniversitesi hastaneleri hakkında düzenleme yapma yetkisini ortadan kaldırmayacağı değerlendirilmiştir.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu düzenlemelerde ve bu düzenlemelere dayanılarak tesis edilen bireysel işlemde hukuka aykırılık bulunmadığından, davalı idarelerin temyiz istemlerinin kabulü ile temyize konu Daire kararının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.
KARŞI OY
XX- Özel Hastaneler Yönetmeliği'nin 2. maddesinde, Devlete, il özel idarelerine, belediyelere, üniversitelere ve diğer kamu tüzel kişilerine ait hastaneler Yönetmelik kapsamı dışında tutulmuş, anılan Yönetmeliğin ek 8. maddesinin dava konusu 1., 2. ve 5. fıkralarında ise, vakıf üniversitesi hastanelerinde sunulan sağlık hizmeti ile özel hastanelerde sunulan sağlık hizmetlerinin nitelikleri dikkate alınarak, vakıf üniversitesi hastanelerinin özel hastaneler ile bina, fizik yapı, tesis, tıbbi donanım gibi kriterlerde aynı standartlara tabi olduğu belirtilerek aynı planlama ilkelerine tabi kılınmıştır.
Her ne kadar Özel Hastaneler Yönetmeliği'nin 2. maddesinde, vakıf üniversitesi hastaneleri yönetmelik kapsamı dışında tutulmuş ise de, bu durumun Anayasa'nın 56. maddesinde, insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenlemek görevini yerine getiren ve ülkemizde sağlık otoritesi olan Sağlık Bakanlığının, bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel gibi kıstaslarını belirleme ve bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılması yolundaki görev ve yetkisi kapsamında tesis ettiği dava konusu kuralların Özel Hastaneler Yönetmeliğinde düzenlemesine hukuken engel teşkil etmemektedir.
Diğer taraftan, düzenleyici işlemlerin tüm maddeleri kendi içinde aynı seviyede hukuki değere sahip olup, kendi aralarında hiyerarşik anlamda altlık-üstlük ilişkisi bulunmamaktadır. Bu nedenle, aynı hukuki değerde bulunan yönetmelik maddelerinin, yönetmeliğin dava konusu edilen diğer maddelerinin hukuka uygunluk denetiminde ölçü norm olarak esas alınması mümkün değildir.
Dava konusu ek 8. maddenin 1., 2. ve 5. fıkraları da bu anlamda anılan Yönetmeliğin 2. maddesine göre daha alt düzeyde bir hukuki değere sahip değildir. 2. madde ile ek 8. madde hükümleri arasında altlık-üstlük ilişkisi yerine genel hüküm-özel hüküm ilişkisi bulunduğundan ve ek 8. maddenin Yönetmeliğin kapsam maddesine aykırı olduğundan söz edilmesi mümkün olmayıp, söz konusu hüküm kapsam maddesinin bir istisnasını teşkil eden nitelikte bir hükümdür.
Belirtilen nedenlerle, dava konusu düzenlemelerde dayanağı Kanuna ve diğer üst hukuk normlarına aykırılık bulunmadığından, davalı idarelerin temyiz istemlerinin kabulü ile temyize konu Daire kararının bozulması gerektiği oyuyla, çoğunluk görüşüne katılmıyorum.