16. 3. 87 Diario Oficial de las Comunidades Europeas N° C 6 8 / 9
la extensión de la directiva a nuevos sectores, el Comité
considera que tal acción reviste una importancia clave.
3. En último lugar, el Comité desea atraer una vez más la
atención sobre su propuesta (*) referente a la creación de un
régimen de destinos provisionales del personal de las admi-
nistraciones nacionales (por ejemplo, los altos funcionarios
de los departamentos de adjudicación y revisión de los
contratos públicos), tanto con vistas a desempeñar sus
funciones en el seno de una nueva «Unidad de Adjudicación
de contratos públicos» como en el marco de intercambios con
colegas de otros Estados miembros. Simplemente es imposi-
ble que la Comisión, con los efectivos de que actualmente
dispone, pueda llevar a cabo las tareas que son absolutamen-
te indispensables para garantizar la eficacia de la directiva
comunitaria; y dado que la financiación de la contratación de
nuevo personal, por medio de los recursos comunitarios
solamente, daría lugar a dificultades, es preciso encontrar
otras soluciones para este problema como la anteriormente
descrita.
4. Observaciones particulares
4 .1 . Artículo 4
El Comité solicita la supresión del apartado 2 b) del nuevo
artículo 6, que estipula la posibilidad de adjudicar contratos
(») DO n° C 189 de 28. 7. 1986, p. 16.
Hecho en Bruselas, el 16 de diciembre de 1986.
Introducción
1. La propuesta de Directiva sobre ayudas acordadas a la
construcción naval es una continuación de las «Orienta-
H DO n° C281 de 7. 11. 1986, p. 4.
por medio de oferta única «cuando se trate de artículos
manufacturados puramente con fines experimentales, de
investigación, de estudio o desarrollo»; de lo contrario, se
abrirían las puertas al abuso e incumplimiento de la letra y el
espíritu de este artículo; esto es, que las adjudicaciones por
oferta única sólo tengan lugar bajo circunstancias excepcio-
nales.
4.2. Artículo 5
El Comité invita a la Comisión a que explique con claridad
que el orden de preferencia a que deberán atenerse las
autoridades contratantes, en ausencia de normas europeas o
documentos sobre la armonización, es obligatorio y no
opcional. Asimismo, propone la inclusión de la siguiente
frase en el apartado 4 «cualquier otra norma»: «teniendo en
cuenta las condiciones climáticas».
4.3. Artículo 12
El Comité, aunque apoya los esfuerzos de la Comisión para
obtener información estadística significativa y fiable de los
Estados miembros, estima que la Comisión debería especifi-
car en el apartado a) cuáles son las autoridades contratantes
que están obligadas a informar, precisando que los datos
requeridos deberán referirse solamente al número total y
valor de los contratos adjudicados tanto por encima como
por debajo del umbral.
El Presidente
del Comité Económico y Social
Alfons MARGOT
ciones de una política comunitaria en el sector de la
construcción naval», sobre lo cual el Comité no fue oficial-
mente consultado en su momento. Ello ha suscitado un
profundo sentimiento de sorpresa en el seno del Comité. Las
propuestas contenidas en dichos documentos despiertan
Dictamen sobre la propuesta de Directiva del Consejo relativa a las ayudas a la construcción
naval (')
(87/C 68/07)
El Consejo, con fecha del 13 de octubre de 1986, ha decidido, conforme a lo dispuesto en el artículo
198 del Tratado, consultar con el Comité Económico y Social sobre la «Propuesta de Directiva del
Consejo relativa a las ayudas a la construcción naval».
La Sección de Industria, Comercio, Artesanía y Servicios, encargada de preparar los trabajos en
la materia, ha emitido su dictamen el 3 de diciembre de 1986, basándose en el informe del
Sr. Arena.
El 16 de diciembre de 1986, en el curso de su 242a sesión plenaria, el Comité Económico y Social ha
adoptado el siguiente dictamen, por 88 votos a favor, 15 en contra y 5 abstenciones:
N° C 68/10 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 16. 3. 87
grandes preoccupaciones en cuanto al porvenir de la indus-
tria naval europea y del empleo en el sector.
1.1. Comprobamos con pesar que la Comisión no ha
tenido en cuenta en modo alguno el dictamen del Comité de
23 de abril pasado sobre las «Orientaciones de una política
comunitaria en el sector de la construcción naval» (DO
n° 189 de 28 de julio de 1986), dictamen que por otra parte
había provocado un amplio consenso en los medios directa-
mente interesados, y cuyas líneas maestras pueden resumirse
del siguiente modo:
— necesidad de definir y preservar, por razones económicas
y estratégicas, una dimensión vital mínima de este
sector;
— fijar también mediante acuerdo a nivel comunitario, una
política de salvaguardia de las capacidades productivas
del sector para hacer frente a una competencia mundial
frecuentemente distorsionada;
— adaptar la Directiva «para después de 1986» a los
objetivos de tal política, a fin de relanzar este sector
afectado desde hace demasiado tiempo por una crisis de
producción que corre el riesgo de convertirse en crisis
humana y profesional.
1.2. Al reafirmar la validez del dictamen citado, el
Comité se atreve a esperar que el presente dictamen tendrá
una acogida más favorable, y pasa a indicar a continuación
las razones por las cuales no puede aprobar la propuesta de
Directiva.
Observaciones del Comité
2. En lugar de presentar un sistema de ayudas adaptado al
objetivo de la salvaguardia de una industria naval reducida y
reestructurada, en conformidad con las motivaciones y en los
términos indicados en el dictamen del Comité de 23 de abril
pasado (por otra parte, la Asociación Europea de Industria-
les del sector había presentado una tesis análoga), la
propuesta de Directiva hace de la política de ayudas la
condición y al mismo tiempo el instrumento de la política
sectorial, cuyos efectos y resultados no parecen haberse
estudiado con la conveniente profundidad.
2.1. La propuesta de Directiva da por sentado que las
ayudas «más restrictivas y selectivas» — acordadas en forma
de un techo máximo común, global y de nivel reducido —
pueden permitir alcanzar simultáneamente el objetivo de una
industria naval europea sana y competitiva y el de garantizar
la libre competencia intercomunitaria.
2.2. En opinión del Comité, esta postura parece como
mínimo simplista, y sobre todo de consecuencias muy graves
para una gran parte de la industria naval europea, a menos
que dicho máximo común se fije en un nivel suficientemente
alto como para asegurar que proporciona el apoyo adecuado
que permita a los astilleros comunitarios competir con sus
adversarios del Lejano Oriente. El Comité cree que, al menos
durante un período transitorio en el que se realicen nuevos
estudios, el «techo» debe ser como mínimo de un 3 5 % .
2.3. En general, nos preguntamos, precisamente por la
ausencia de un proyecto industrial que normalmente debería
preceder a la definición de un sistema de ayudas, en qué
criterios se basan las evaluaciones de las repercusiones
regionales y sociales de esta nueva estrategia, a menos que
esté encaminada pura y simplemente a la reducción de las
capacidades de producción y de empleo, con el fin de limitar
de forma proporcional los costes financieros actualmente
sufragados por los Estados miembros.
2.4. Las razones por las que una reducción de capacida-
des no puede ser sinómino de un aumento de la productividad
y de la competitividad industriales fueron expuestas en el
dictamen de abril pasado, el cual demuestra que en ausencia
de una adecuada utilización del potencial productivo, todo
plan de reestructuración sectorial está abocado al fracaso. En
otras palabras, es hora ya de poner fin a la espiral reducción
de capacidades — reducción de la producción, que ya ha
relegado a la industria naval europea a un rango completa-
mente secundario en el ámbito mundial.
2.5. La evolución del mercado, tal como se evalúa
implícitamente en el proyecto de Directiva, parece excluir
todo signo de reactivación de la demanda para el próximo
decenio. Estas evaluaciones contradicen de forma manifiesta
las previsiones de organismos que, hasta que se demuestre lo
contrario, son los más cualificados en la materia (AWES y
SAS); (véase el gráfico de la página 4 del dictamen de 23 de
abril).
2.6. Sin sobrestimar por ello el alcance de los estudios de
previsiones, actualmente no parece legítimo desentenderse de
estas previsiones, que sitúan la fase más aguda de la crisis en
el bienio 1986-87 y el reequilibrio del mercado mundial al
comienzo de los años 90, independientemente de importan-
tes reducciones posteriores de capacidad.
2.7. A este último respecto, las autoridades comunitarias
deberían llevar a cabo acciones con la necesaria firmeza
frente al Japón (que por otra parte parece a punto de adoptar
importantes decisiones sobre las dimensiones que va a
asignar a su industria naval) y a Corea del Sur (que ha
aumentado enormemente su cuota de mercado desde
1975).
2.7.1. En todo caso, parece cuando menos ingenuo
pensar que la reducción de ayudas y capacidades de produc-
ción en Europa reforzaría el poder de negociación de la CEE
frente a estos dos países, parece como mínimo poco medita-
da: la credibilidad de Europa se ha visto ya atestiguada por
las reducciones llevadas a cabo durante este último decenio,
que se cifran en al menos 120 000 empleos ( - 68 %) y en más
/
16. 3. 87 Diario Oficial de las Comunidades Europeas N° C 68/11
del 5 5 % de la capacidad de producción. Se estima equiva-
lente la reducción del inducido, es decir, del conjunto de las
múltiples empresas que suministran materiales y servicios,
cuyo valor supone más de la mitad del precio del navio. Son
por otra parte evidentes las repercusiones en el plano regional
y social que vienen determinadas por un fenómeno de tal
magnitud.
2.7.2. Si la Comunidad da al Japón y a Corea del Sur la
garantía de que proseguirá la política de ayudas actualmente
propuesta, bastará a estos países mantener sus precios
corrientes, sin reducir de manera significativa sus capacida-
des (lo que supone en esencia seguir una política de «wait and
see», o esperar a ver), para obtener como resultado la
autoeliminación casi total de Europa del mercado naval; en
efecto, las categorías de navios de tecnología más alta — para
los cuales sería menor la desventaja competitiva — represen-
taría unos volúmenes de producción demasiado exiguos,
incluso para una industria naval europea sensiblemente
reducida.
2.8. En esta hipótesis, existe una amenaza real de que, en
ausencia de una política de ayudas y cooperación intercomu-
nitaria de mucho mayor alcance, las industrias nacionales
(cuyo «peso» a escala mundial va de menos del 1 % para
Bélgica a un 5 - 6 % para Alemania Federal) puedan verse
abocadas a la quiebra en breve plazo, dada la extrema
modestia de los encargos de trabajo actuales y la imposibi-
lidad de obtener nuevos pedidos.
2.8.1. El Comité opina que el objetivo de la Directiva
debería ser evitar que esto suceda, haciendo hincapié en la
necesidad de mantener en la Comunidad una saludable y
competitiva industria de construcción naval cuya escala de
actividad sea adecuada al volumen de transporte marítimo de
la Comunidad y a su importancia económica, social y
estratégica.
2.9. En cuanto al otro objetivo perseguido por la pro-
puesta de Directiva, y compartido por el Comité, a saber, el
desarrollo del mercado común de la construcción naval, debe
tenerse en cuenta, por otra parte, el hecho que dicho sector
naval, por su propia estructura, es un mercado mundial. En
caso de falta de ayudas se corre el peligro de que cada pedido
perdido por un astillero europeo no vaya a parar a otro
astillero comunitario sino a la industria de un tercer país.
3. La fijación de un techo común que abarque toda
medida de ayuda a los astilleros y al equipo para la
construcción o la transformación de navios presenta, en
otros aspectos, importantes inconvenientes de diversa natu-
raleza.
3.1. Un techo de ayudas que excluya cualquier «flexibi-
lidad» en su aplicación tendría razón de ser si existiese una
perspectiva de adaptación rápida de buena parte de los
astilleros a las condiciones de astillero considerado como más
competitivo. Por contra, ciertas diferencias objetivas (coste
del dinero, peso de las cargas sociales, avance de los procesos
de reestructuración, localizaciones regionales, etc.) pueden
comportar tiempos necesariamente más largos para la reduc-
ción de costes y para la recuperación de la competitividad.
Así, el techo debería ser suficientemente alto como para
permitir alcanzar suficientes pedidos al comienzo, siendo
revisado luego a intervalos razonables teniendo en cuenta las
tendencias del mercado. El grado de «regresión» de la ayuda
dependerá sobre todo de las condiciones del mercado, sobre
lo cual incidirá en gran medida el comportamiento del Japón
y de Corea del Sur.
3.2. El criterio de fijación del techo de ayudas produce
asimismo perplejidad, pues este criterio se basa exclusiva-
mente en aquellas categorías de navios (los que utilizan
tecnologías avanzadas) que presentan, para los astilleros
europeos más competitivos, la desventaja menos importante
frente a los principales competidores mundiales.
3.3. A este respecto se observa que en el terreno de la
construcción naval, los únicos sectores productivos de
tecnología verdaderamente avanzada son los relativos a las
unidades militares, a los buques de transporte de pasajeros, a
algunas realizaciones off-shore y sólo en cierta medida a los
buques metaneros y a los buques de transporte de productos
químicos: un mercado objetivamente demasiado restringido
(pues aquí hay que excluir los navios militares) para ligar a él
la suerte de esta industria en Europa. Tampoco hay que
olvidar que lo que determina la calidad de estos productos —
más que el casco — son los componentes que el astillero
adquiere en el exterior, lo que nos lleva a subrayar una vez
más la importancia de preservar no sólo una elevada
capacidad de investigación sino también un inducido ade-
cuado por sus dimensiones y su especialización. Éste es por
otra parte uno de los puntos fuertes de la construcción naval
japonesa, que siempre ha visto en la producción naval un
importante factor de exportación (además exento de dere-
chos de aduana) de un conjunto de productos (equipos
electrónicos, bombas, auxiliares de a bordo, motores, etc.)
del más alto valor añadido. Además, cada vez cobra mayor
amplitud el suministro de estos componentes a la industria
naval coreana.
3.3.1. En fin, no hay que olvidar la rápida evolución de
categorías de navios que — gracias a la facilidad de las
transferencias de tecnologías — pueden convertise rápida-
mente en privativas de industrias navales en cierto modo
menos avanzadas (citemos por ejemplo los buques portacon-
tenedores).
3.3.2. De todo lo anterior se deduce que, incluso en el
marco de una especialización en favor de una producción de
más alto valor añadido, sería un grave error abandonar
completamente la construcción de aquellos navios (buques
de transporte a granel, buques cisterna, buena parte de los
buques de transporte «convencionales», etc.) que constitu-
yen el grueso de la demanda mundial y que pueden ser
susceptibles, en tal o cual sector, de súbitas e importantes
reactivaciones del mercado. Tampoco hay que subestimar el
papel, igualmente estratégico, que desempeñan los navios
considerados convencionales en el aprovisionamiento de
materias primas, ni, de forma más general, la importante
incidencia que ejercen sobre el tráfico y sobre Europa.
3.4. En fin, la inclusión de las ayudas a los armadores en
el techo previsto suscita vivas preocupaciones. La extrema
«sensibilidad» de la actividad de armamento — que opera
por definición sobre un mercado abierto — a las medidas
restrictivas puede dar lugar a comportamientos perjudiciales
para la construcción naval europea, agravando el fenómeno,
N° C 68/12 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 16. 3. 87
ya notable, de la disminución y el envejecimiento acentuado
del tonelaje de la mayor parte de las flotas comunitarias.
3.4.1. Conviene, de cualquier modo, valorar seriamente
las repercusiones que dicha inclusión tendría sobre el fenó-
meno del recurso a los astilleros de Extremo Oriente, (donde,
entre otras cosas, en la actualidad se omiten sistemáticamen-
te las condiciones OCDE) y a los pabellones de conveniencia
con el fin de recuperar un mayor margen de maniobra.
4. Dejando de lado otras observaciones, sin embargo
importantes, sobre el texto de la Directiva (pensamos, por
ejemplo, en la exclusión del «techo» de la actividad de
reparación naval, tanto en las ayudas al funcionamiento
como en las ayudas a la inversión), conviene aquí resaltar la
omisión de cualquier referencia a la ayuda adicional de
rescate que permita solucionar un problema urgente con que
se enfrente una empresa de particular importancia estratégica
o regional.
4 .1 . El Comité destaca además la extrema complejidad de
los «procedimientos de control» previstos aunque se recono-
ce la necesidad de un oportuno control por parte de la
Comisión con el fin de asegurar la transparencia de los
regímenes de ayuda, el Comité mantiene que por su número y
especificidad, estos procedimientos prefiguran un dirigismo
por parte de la Comisión que no se da en ningún otro sector
industrial cubierto por el Tratado de Roma, y que en
cualquier caso constituiría una traba segura para la gestión
de empresas, principalmente en la fase delicada de las
transaciones comerciales. De este modo la Comisión tendría
el derecho de decidir (en un plazo de 30 días) sobre la
concesión de un pedido, incluso si se ha concertado respe-
tando el «techo», cuando el"astillero interesado entre en
competencia con un astillero de otro Estado miembro.
También hay que destacar que la Comisión, al revisar a
intervalos regulares el techo común de ayudas, «tiene en
cuenta las concentraciones de actividades excesivas en la
construcción naval sobre ciertos segmentos de mercados,
concentraciones cuya amplitud perjudicaría los intereses de
la Comunidad».
Hecho en Bruselas, el 16 de diciembre de 1986.
5. Conclusiones
5.1. A seis meses escasos de distancia, el Comité no ve
razón para modificar un dictamen que se derivaba del estudio
de la evolución del mercado, de la construcción naval y de las
flotas europeas, así como de los resultados de la política
seguida por la Comunidad en este sector desde el comienzo de
la crisis.
5.2. A la decepción ya expresada previamente, provoca-
da por el hecho de que la Comisión no ha tenido en cuenta en
modo alguno este dictamen, se suman por otra parte las
preocupaciones causadas por un proyecto de Directiva
— cuya elaboración ha sido por lo demás singularmente
apresurada — que prescinde de una política global del sector,
comprendiendo tanto la problemática de la industria de
construcción naval como el transporte por vía marítima, y
fundada en una relación eficaz entre demanda y oferta.
5.3. Estas preocupaciones se han visto confirmadas de
forma inmediata, aunque indirecta, por lo que se nos ha dado
a conocer — por medio de la Prensa (!) — sobre las
repercusiones regionales y sociales de la nueva política de
ayudas, según las ha previsto la propia Comisión: la pérdida
de 40 000 a 45 000 puestos de trabajo suplementarios en los
próximos 30 años, lo que quiere decir, en la práctica, que las
potencialidades del sector van a ser aún reducidas a la mitad,
aunque a estas alturas sea ya difícil calificarlo de sector
industrial.
5.4. Este problema parece tener un alcance y una grave-
dad tales que requiere - y ésta es una petición formal del
Comité — una consulta entre las partes sociales interesa-
das.
5.5. A este respecto, la prórroga por un año de la quinta
Directiva daría el tiempo necesario para definir en profun-
didad — incluso en el plazo más breve posible — los ejes de
una política sectorial realista que, sin ignorar las exigencias
de la reestructuración, establezca al fin las premisas de la
salvaguardia y del buen funcionamiento de esta actividad
industrial fundamental. Con este fin, sería deseable la
preparación de un encuentro a nivel comunitario entre las
diversas partes interesadas (constructores navales, armado-
res, sindicatos de trabajadoes).
El Presidente
del Comité Económico y Social
Alfons MARGOT
Full & Egal Universal Law Academy