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ILE, y reforzar y seguir fomentando el papel útil del ELISE en
materia de creación de redes y de información. También se
debería hacer mejor uso del material escrito de orientación
disponible.
2.7.8. La función de los interlocutores sociales en el
fomento de ILE y la garantía de condiciones de trabajos
adecuadas podría organizarse mediante la creación, en toda
Europa, de comités tripartitos compuestos por:
2.7.6. Todas las personas asalariadas o no asalariadas
que trabajen en las ILE deberían tener acceso a la ayuda
estatal en forma de subsidios de desempleo y a otras
prestaciones sociales de seguros, tanto en caso de quiebra
como de inactividad temporal.
2.7.7. La gestión por parte de los trabajadores de empre-
sas insolventes o en quiebra podría facilitarse implicándoles
oficialmente en el procedimiento de liquidación y evitando el
cierre (no rentable) de una fábrica mediante un contrato de
custodia y mantenimiento suscrito de común acuerdo o
mediante los adecuados procedimientos legales en un juzga-
do, teniendo en cuenta los intereses de todas las partes
implicadas con consideración prioritaria del mantenimiento
de empleos viables.
— patrones, trabajadores y representantes de otros grupos
socioprofesionales;
— representantes de los gobiernos locales;
— grupos promotores locales y representantes de proyectos
de ILE.
Estos comités, trabajando conjuntamente, podrían apoyar,
asesorar y controlar de forma constructiva la evolución de las
ILE que surgieran en sus propias colectividades, y asimismo
en lo que se refiere a cualquier forma secundaria de empleo
resultante de los planes de infraestructura a gran escala
previstos por el Consejo en apoyo de las actividades de
producción y el empleo.
Hecho en Bruselas, el 17 de diciembre de 1986.
El Presidente
del Comité Económico y Social
Alfons MARGOT
Dictamen sobre los criterios y el funcionamiento de las operaciones integradas
Í87/C 68/10)
1. Introducción
1.1. El Comité Económico y Social se preocupa, desde
hace ya varios años, de los problemas relativos a las
operaciones integradas de desarrollo, porque está convenci-
do de que es preciso intervenir en zonas subdesarrolladas o
particularmente desfavorecidas coordinando e integrando
los diferentes instrumentos comunitarios no sólo entre ellos
mismos sino también con las medidas de desarrollo propues-
tas por los Estados miembros.
1.2. Con este fin, el Comité aprobó por unanimidad el
30 de abril de 1980 un estudio sobre la Lorena basado en un
informe del Sr. Bonard.
1.3. En 1982, el Sr. Bonard, que aún era ponente, inició
un estudio sobre el problema de las operaciones integradas en
su totalidad. El informe principal trataba de los problemas
generales relativos a las operaciones integradas de desarrollo,
mientras que los documentos anexos, elaborados por los
coponentes, Sres. Masprone (x), Hall (2), Ognibene (3) y
Kolbenschlag (4), analizaban las características de las opera-
ciones ya iniciadas en Ñapóles y Belfast y estudiaban algunos
proyectos para otras zonas.
1.4. Más tarde, el Comité Económico y Social, a pro-
puesta de algunos consejeros de la Sección de Desarrollo
Regional, examinó una vez más el tema de las operaciones
i1) Sobre Ñapóles.
(2) Sobre Belfast.
(3) Sobre las zonas rurales desfavorecidas.
(4) Sobre el bosque bávaro.
N° C 68/18 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 16. 3. 87
integradas de desarrollo en un informe sobre la operación
destinada al Condado de Clwyd en el País de Gales del Norte,
cuyo ponente era el Sr. Regaldo.
1.5. En abril de 1985, en virtud del artículo 20, aparta-
do 4, del Reglamento Interno, el Comité autorizó a las
Sección de Desarrollo Regional a elaborar, partiendo de los
estudios y experiencias antes citados, un dictamen de
iniciativa sobre «los criterios y el funcionamiento de las
operaciones integradas».
1.6. El dictamen se adoptó el 12 de septiembre de 1986,
basado en el informe del Sr. Della Croce.
El Comité Económico y Social, en el transcurso de su 242a
Sesión Plenaria, sesión del 17 de diciembre de 1986, adoptó
el dictamen siguiente por una gran mayoría (con dos votos en
contra y 2 abstenciones).
2. Operaciones integradas pendientes
2.1. En la actualidad, solamente se están llevando a cabo
dos operaciones integradas: la de Ñapóles y la de Belfast.
Ambas se iniciaron hace varios años, a modo de experiencia.
Junto con estas experiencias piloto, realizadas esencialmente
a través del FEDER, también es oportuno señalar los
«programas de desarrollo integrado» puestos en práctica en
zonas rurales, y sustancialmente a cargo del FEOGA, pero
que no entran en el ámbito de este dictamen.
2.2. La Comisión ha manifestado en varias ocasiones su
intención de seguir adelante con las intervenciones integra-
das, pero todavía no ha escogido otras zonas pera nuevas
intervenciones.
2.3. Debido, en particular, a las experiencias realizadas
en Belfast y Ñapóles, el Comité Económico y Social consi-
dera que las operaciones integradas constituyen un instru-
mento eficaz para fomentar el desarrollo de determinadas
zonas. Para que las operaciones integradas sean un éxito, es
preciso que se caractericen por un conjunto de intervenciones
que asocien las diferentes autoridades locales y nacionales,
recurriendo a las ayudas previstas por las legislaciones
nacionales así como a las de todos los fondos comunitarios.
El objetivo de las Oí debe ser la aplicación de un proyecto
programado, concebido con la ayuda determinante de las
categorías sociales y que tenga en cuenta las verdaderas
exigencias de las zonas interesadas así como los intereses
comunitarios.
2.4. Por consiguiente, es preciso acabar con la fase de
experimentación e iniciar una fase en que las operaciones
integradas sean un instrumento normal en el marco de las
intervenciones de desarrollo regional. Se debería recurrir a
este instrumento en determinados casos seleccionados según
unos criterios preestablecidos.
3. Base jurídica de las Oí
3.1. El nuevo Reglamento del FEDERadpptado en 1984
examina, en el artículo 34, las operaciones integradas de
desarrollo. Realza especialmente su interés ya que concede
una posición prioritaria a las inversiones e intervenciones
financiadas por el FEDER cuando éstas forman parte de una
operación integrada de desarrollo.
3.2. Según el artículo 34, la OÍD está compuesta por un
conjunto coherente de medidas e inversiones públicas y
privadas que abarquen una zona geográfica limitada afecta-
da por graves problemas de retraso de desarrollo o de
deterioro industrial o urbano. Una característica esencial de
la operación integrada consiste en la utilización conjunta de
diferentes instrumentos financieros con finalidad estructural,
una utilización concertada y coordinada por la Comunidad y
las autoridades nacionales y locales.
3.3. Actualmente, las disposiciones del artículo 34 sólo
constituyen una indicación de programa de carácter general.
Por lo tanto, este artículo debe precisarse y desarrollarse.
3.4. Dado que la Comisión ha manifestado en varias
ocasiones su voluntad de presentar una propuesta de Regla-
mento de las operaciones integradas, y a pesar de que entre
tanto parece haber cambiado de orientación, puesto que
actualmente prefiere hablar de un enfoque integrado en
general, el Comité insite en que cumpla su compromiso.
3.5. Es necesaria una definición más precisa de la base
jurídica así como una mejor reglamentación en materia de
procedimiento y administración.
Con este fin, sería preciso que el Reglamento relativo a las
operaciones integradas previese un verdadero código de
procedimiento que sería preciso respetar tanto durante la fase
de la concepción como durante la del lanzamiento y gestión
de las Oí.
3.6. En un documento fechado el 2 de septiembre de
1986, la Comisión presentó al Consejo y al Parlamento
Europeo una nota informativa sobre el «Contenido y
modalidades de aplicación del enfoque integrado».
Se trata de un documento especialmente interesante y que
respeta determinadas orientaciones expresadas anteriormen-
te por el Comité Económico y Social. No obstante, menciona
principalmente el «enfoque integrado» y no las operaciones
integradas de desarrollo. Como el documento incluye la
definición presentada en el artículo 34, podemos deducir que
se refiere sobre todo a las Oí.
Sin embargo, convendría precisarlo también en la termino-
logía.
16. 3. 87 Diario Oficial de las Comunidades Europeas N° C 68/19
Por último, el Comité Económico y Social pide que se le
consulte formalmente sobre todas las medidas tomadas o
previstas para poner en práctica el enfoque integrado.
4. Financiación de las Oí
4 .1 . Las operaciones integradas deberán realizarse con la
ayuda económica y financiera de los Estados miembros y, en
los casos en que convenga, de las instancias regionales y
locales, de los fondos estructurales comunitarios y del
BEI.
4.2. La intervención financiera comunitaria debe añadir-
se a las aportaciones nacionales y locales, y no sustituir a las
mismas.
4.3. El apoyo financiero de la Comunidad podrá proce-
der de fondos existentes, con la condición de que éstos se
concedan de forma coordinada al uniformar las normas de
los créditos y los controles y al comprometerse por períodos
más largos que los previstos actualmente, de conformidad
con las exigencias del calendario y la necesaria continuidad
de las operaciones integradas.
4.4. Es preciso modificar los reglamentos relativos a los
fondos estructurales incluyendo disposiciones que permitan
una coordinación racional, una mayor flexibilidad, y que
prevean posibilidades de intervención que no existen actual-
mente.
4.5. Sin perjuicio de lo dispuesto en el Acta Única habrá
que prever un fondo presupuestario suplementario para las
Oí como se ha previsto para los PIM (el que existe
actualmente sirve sólo para financiar los estudios de viabili-
dad).
4.6. La ayuda prestada por la Comunidad a las Oí de
Belfast y Ñapóles, aunque no sea despreciable y tenga una
gran importancia si se considera el impulso que ha dado a la
programación y a la coordinación de las intervenciones, ha
sido reducida tanto en valor absoluto como en porcentaje de
la totalidad de los recursos comprometidos.
4.7. El Comité desea que en las operaciones integradas
que se realicen en el futuro, la aportación financiera
comunitaria sea mayor en proporción que las contribuciones
nacionales. Esta mayor aportación producirá un impacto
favorable en los medios locales causando probablemente
beneficios superiores a los calculados proporcionalmente.
4.8. Si bien es preciso recalcar la necesidad de garantizar a
las Oí un mayor porcentaje a cargo de los fondos comuni-
tarios, también hay que repetir la declaración, hecha ya en
varias ocasiones por el Comité, relativa a la insuficiente
dotación de los fondos estructurales.
4.9. La situación actual del presupuesto comunitario
también es inquietante ya que tiene consecuencias negativas
sobre el FEDER, como se puede deducir del informe sobre las
realizaciones hechas a través de intervención estructurales en
1986.
5. Intervención integrada de los fondos estructurales
5.1. Hasta ahora, las Oí se han beneficiado de la
intervención del FEDER y, en menor medida, del Fondo
Social. El recurso al FEOGA — sección orientación — ha
sido prácticamente insignificante y, de todos modos, no ha
dado lugar a ninguna intervención integrada, a excepción de
los «programas de desarrollo integrado».
5.2. Sin embargo sería poco realista subestimar los
obstáculos que existen en la práctica para la integración del
FEOGA — sección orientación — con los otros fondos
estructurales. Por ello es necesario hacer hincapié en que la
misma Comisión, en el Libro Verde, ha reconocido la
necesidad de coordinar las intervenciones en favor de la
agricultura y las relativas a las regiones.
5.3. Dado que la Comisión reconoce la necesidad de
concentrar todos los medios disponibles en objetivos gene-
rales que se refieran tanto a la agricultura como a la economía
regional en su totalidad, y como está convencida de la
utilidad de un enfoque integrado, la intervención del FEOGA
debería ser un instrumento normal de las Oí en los casos en
que la agricultura tenga importancia en las zonas implica-
das.
5.4. Con este fin, una mayor atribución de los recursos
del FEOGA — sección orientación — permitiría una capa-
cidad de intervención más eficaz.
6. Programación de las Oí
6.1. Cada operación integrada debería constar de un
programa que prevea un conjunto coherente de acciones e
inversiones públicas y privadas capaces de modificar sensi-
blemente el estado de subdesarrollo o degradación de la zona
condiderada.
6.2. El proyecto global debería tener en cuenta que la
operación integrada constituye un acontecimiento importan-
te que acarrea numerosas consecuencias y no sólo un
conjunto de proyectos.
Por consiguiente, debería presentar estimaciones y cálculos
precisos sobre los beneficios que se deriven directamente de la
integración, unos beneficios claramente superiores a los que
se podrían haber realizado si los diferentes instrumentos
hubiesen intervenido por separado.
6.3. Por lo tanto, es necesario que el programa prevea la
utilización conjunta de los diferentes instrumentos financie-
ros previstos por las legislaciones nacionales y los reglamen-
tos de los fondos comunitarios.
6.4. La utilización de dichos instrumentos financieros
también podría concebirse de tal forma que multiplique las
inversiones privadas.
N° C 68/20 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 16. 3. 87
6.5. Desde la fase de la concepción, es preciso destacar
claramente la necesidad de conseguir estos resultados
mediante la estrecha colaboración y el esfuerzo común de las
instituciones, organismos, organizaciones y agentes interesa-
dos en el proyecto.
7. Papel de las fuerzas sociales y presencia de las institucio-
nes comunitarias
7.1. En Ñapóles como en Belfast, la participación de las
fuerzas sociales ha sido insuficiente, lo que ha constituido un
límite para las Oí.
7.2. No obstante, cabe señalar que la presencia y la
participación de los representantes de la Comunidad son una
valiosa ayuda ya que éstos no sólo han demostrado el interés
comunitario respecto a los resultados de las Oí, sino que han
dado a los programas un carácter de política europea para el
desarrollo regional. Además, han ofrecido una ayuda técnica
considerable para la utilización de los fondos estructura-
les.
7.3. Podemos deducir de todo lo anterior que las Oí
requieren, desde la fase de elaboración del proyecto, la
presencia activa de las instituciones comunitarias y de las
organizaciones socioeconómicas.
7.4. En la fase de programación se debe consultar a todas
las organizaciones representativas de los diferentes intereses
económicos y sociales. Su opinión, aunque no sea vinculante,
deberá influir adecuadamente en la elección del proyecto.
8. Gestión de las Oí
8.1. Todos los aspectos relativos a la programación, al
control y a la gestión de las Oí tienen una importancia
capital.
8.2. En particular, convendría que la gestión de cada Oí
fuese controlada permanentemente por un Comité consulti-
vo que reuniese representantes de todas las organizaciones y
administraciones interesadas. Dicho Comité debería contro-
lar la conformidad de las diferentes intervenciones con el
proyecto incial y la oportunidad de eventuales adaptaciones
o cambios. También debería controlar periódicamente los
resultados concretos obtenidos.
8.3. La gestión de las operaciones integradas debería
confiarse a organismos o agencias capaces, desde un punto de
vista estructural, de administrar un instrumento tan comple-
jo. Dichos organismos o agencias, que tengan jurídicamente
un carácter público o que dependan del derecho público,
deberían caracterizarse por estructuras de administración y
organización eficaces y poseer unas capacidades funcionales
y de gestión semejantes a las de las modernas empresas
privadas.
8.4. El éxito de las Oí depende pricipalmente de las
buenas relaciones que existan entre las diferentes autorida-
des locales y nacionales y de su conexión correcta con las
instituciones comunitarias. Por lo tanto, toda la gestión de
las Oí y la actividad de los organismos encargados de dicha
gestión y de los Comités consultivos de control deberían
cumplir la exigencia fundamental de unas relaciones armo-
niosas entre las diferentes autoridades y responder a las
necesidades de la integración de las intervenciones. A este
respecto, es esencial disponer del compromiso total de los
Estados miembros.
9. Esencia y contenido de las Oí
9.1. Las Oí deben tener como objeto el desarrollo
económico y social de las zonas consideradas. Las carac-
terísticas de este desarrollo consisten esencialmente en el
crecimiento del empleo, el incremento del PIB y la mejora del
nivel y de las condiciones de vida.
9.2. En particular, el objetivo más importante debería ser
la mejora de la situación del empleo, es decir, el aumento del
número de empleos estables. Para fortalecer este objetivo los
proyectos deberían prever que los beneficios de los capitales
invertidos en el marco de las Oí se inviertan de nuevo en la
misma zona geográfica para crear empleos de forma conti-
nua.
9.3. Es muy importante prever intervenciones multisec-
toriales para las operaciones integradas, para que se realicen
una serie de intervenciones y que se prevea un desglose de los
resultados del desarrollo.
9.4. Las interveniones deberían repartirse de forma opor-
tuna entre las infraestructuras, en el sector secundario de la
producción, los servicios, las actividades terciarias y la
agricultura; la protección del medio ambiente, del paisaje y
del patrimonio artístico también debería ser objeto de una
especial atención. Por último, es preciso dedicar unos
recursos apropiados a la formación de los trabajadores, para
darles una cualificación y una competencia profesional
adaptadas a los ejes de desarrollo previstos.
9.5. En particular, será preciso prever la construcción de
viviendas cuya necesidad no puede negarse para unas zonas
tan subdesarrolladas o deterioradas como las contempladas
por las Oí.
Ahora bien, los programas de construcción de viviendas no
deberían ser objeto de la mayoría de las intervenciones,
porque suscitaría una infravaloración del interés que debe
prestarse a las inversiones productivas, lo que, a fin de
cuentas, podría comprometer los objetivos de las Oí.
9.6. El objetivo prioritario que constituye la creación de
empleos duraderos implica también la necesidad de garanti-
zar la reinserción, en los sectores de producción o en los
servicios, de los trabajadores empleados temporalmente para
la realización de las infraestructuras, la construcción de las
instalaciones y los trabajos realizados en el marco de
programas especiales de construcción.
16. 3. 87 Diario Oficial de las Comunidades Europeas N° C 68/21
10. Extensión geográfica y programación temporal de
las Oí
10.1. Habría que prever, en la concepción de los progra-
mas relativos a las Oí, unos plazos medios y largos para su
realización. Pero es necesario para ello disponer de datos
seguros y adecuados sobre este tema.
Como se ha señalado en algunos apartados anteriores, estos
datos seguros se aplican a las normas y procedimiento de las
Oí pero también a laintervención de los fondos estructurales,
a la coordinación de las diferentes direcciones generales de la
Comisión y a la estructuración burocrática y administrativa
de los servicios de la Comisión encargados de la ejecución de
las Oí.
Cuando se decide realizar una Oí, todas las personas
implicadas deben poder contar con su desarrollo regular, sin
temer lentitudes burocráticas o de procedimiento ni retrasos
en la concesión de fondos.
10.2. La delimitación geográfica de las zonas que deben
escogerse también plantea un problema delicado y complejo,
ya que el proyecto debe aplicarse a una zona homogénea y
hacer participar a todo el territorio de manera adecuada.
La realización de las Oí debe ser tal que resulte visible a toda
la población de la zona considerada.
11. Observaciones finales
11.1. El Comité expresa su propio parecer sobre las Oí de
Belfast y Náptíles en el informe de la Sección (doc. CES
706/86 fin) y confirma que su opinión respecto a ambas Oí
es globalmente positiva. Considera sin embargo que todavía
queda mucho por hacer hasta que se obtengan resultados
óptimos.
11.2. Las experiencias realizadas mediante estas opera-
ciones piloto incitan a la Comunidad a efectuar aplicaciones
ulteriores del artículo 34 del Reglamento del FEDER, incluso
más allá de las zonas de expansión urbana. En efecto, las
regiones insulares, las zonas montañosas y las áreas rurales
subdesarrolladas merecen una atención particular.
Además, algunas zonas fronterizas que presentan problemas
estructurales, revisten un interés particular y ofrecen posibi-
lidades reales de promoción de la inversión. Para estas zonas,
las Oí deberían contribuir organizando mejor las medidas
tomadas a nivel nacional a uno y otro lado de la frontera,
previendo también en la medida de lo posible, una coordi-
nación por parte de las instancias supranacionales.
Hecho en Bruselas, el 17 de diciembre de 1986.
11.3. La base jurídica de las operaciones integradas
deberá ampliarse y definirse con precisión, en particular para
dar curso de forma adecuada a la nota informativa de la
Comisión de 2 de septiembre de 1986. Por otra parte el
Comité constata que la Comisión ya observó la carencia
organizativa creando la nueva Dirección General XXII,
encargada específicamente de coordinar los instrumentos
estructurales. Hay que desear que la nueva estructura tenga
la autoridad necesaria para llevar adelante tal función con
eficacia.
Hace aproximadamente cinco años, el Comité presentó a la
Comisión algunas sugerencias para crear una base jurídica de
las operaciones integradas más adecuada. El artículo 34 de la
nueva reglamentación del FEDER ha tenido en cuenta en
buena medida dichas sugerencias haciendo más clara la
destinación de las intervenciones.
11.4. Es preciso recalcar la necesidad de una intervención
apropiada y complementaria de todos los fondos estructura-
les, con una reglamentación adaptada al instrumento inte-
grado.
De hecho es evidente que para cada programa coordinado
que tenga por finalidad el desarrollo de una determinada
zona, los diferentes fondos disponibles deben intervenir de
manera concertada, pues sólo así se puede obtener un
resultado significativo. Será necesario también especificar las
condiciones para la aprobación de una operación integrada,
así como los requisitos indispensables para la presentación de
propuestas.
11.5. La plena participación y compromiso de las auto-
ridades locales, nacionales y comunitarias, así como de las
organizaciones socioeconómicas representativas de todos los
intereses implicados es esencial para el desarrollo de las
operaciones integradas.
11.6. Ya que tanto en Ñapóles como en Belfast, los
resultados obtenidos no evidencian una mejora significativa
de la situación del empleo, es necesario volver a repetir que el
objetivo de las operaciones integradas debe consistir en un
aumento significativo, a largo plazo, del número de puestos
de trabajo creados.
11.7. Por último, el Comité destaca que el presente
dictamen se ha mantenido en límites reducidos debido a
exigencias de calendario y a la necesidad de realizar un
análisis detallado de las experiencias de Ñapóles y Belfast.
No obstante, espera poder mantener su actividad sobre las
Oí mediante un examen específico de la situación de
determinadas zonas sobre las cuales ya se han realizado o se
están realizando estudios de factibilidad (como por ejemplo
la zona del «Bosque de Baviera» y la Isla de la Reunión).
El Presidente
del Comité Económico y Social
Alfons MARGOT
Full & Egal Universal Law Academy