DEUXIÈME SECTION
DÉCISION
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 17538/06
présentée par Jean DE BACKER et Annie ROUSSEAU
contre la Belgique
La Cour européenne des droits de l’homme (deuxième section), siégeant le 22 mars 2011 en une chambre composée de :
Danutė Jočienė, présidente,
Françoise Tulkens,
Ireneu Cabral Barreto,
Dragoljub Popović,
Giorgio Malinverni,
Işıl Karakaş,
Guido Raimondi, juges,
et de Stanley Naismith, greffier de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 18 avril 2006,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérants,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
Les requérants, M. Jean de Backer et Mme Annie Rousseau, sont des ressortissants belges nés en 1923 et 1925 respectivement et résident à Lonay (Suisse). Ils sont représentés devant la Cour par Maître Katharina Erard, avocate au barreau de Bruxelles.
A. Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les requérants, peuvent se résumer comme suit.
Le 20 janvier 1943, les parents du premier requérant acquirent une parcelle de terrain d’une surface de 17 313 m2 à Overijse. En 1954, le premier requérant déposa une demande de permis de construire afin de bâtir une maison sur ce terrain. Le permis lui fut accordé par une décision administrative du 12 août 1954 qui précisait qu’il deviendrait caduc s’il n’était pas utilisé dans un délai d’un an. Les travaux ne furent pas réalisés et le permis expira.
Un premier plan de secteur régional de la région dans laquelle se trouve le terrain des requérants (Halle-Vilvoorde-Asse), approuvé par un arrêté royal du 7 mars 1977, classa le terrain en zone de réserve naturelle et de recueil des eaux inconstructible.
En décembre 1980, les requérants acquirent par succession la pleine propriété du terrain.
En janvier 1984, ils déposèrent une deuxième demande de permis de construire, mais se virent opposer un refus, le 8 mars 1984, au motif que leur terrain n’était plus en zone constructible depuis l’entrée en vigueur du plan de secteur.
En juillet 1984, ils introduisirent une action en indemnisation contre l’Etat belge et la région flamande solidairement. Ils invoquèrent, à titre principal, la responsabilité délictuelle des autorités, à titre subsidiaire, l’article 37 de la loi organique du 29 mars 1962 sur l’aménagement du territoire et l’urbanisme, qui prévoyait notamment le droit à une indemnité lorsque l’interdiction de bâtir résultant d’un nouveau plan d’aménagement mettait fin à l’usage auquel un bien était affecté ou normalement destiné au jour précédant l’entrée en vigueur dudit plan, et, à titre subsidiaire encore, l’article 1 du Protocole no 1.
Par jugement interlocutoire du 24 mars 1989, le tribunal de première instance de Bruxelles déclara irrecevable l’action intentée contre l’Etat belge, estimant que seule celle engagée contre la région flamande était recevable. Il rejeta également l’argument selon lequel l’adoption du plan de secteur régional aurait été irrégulière et aurait ainsi engagé la responsabilité délictuelle des autorités. Enfin, il jugea incomplet le raisonnement juridique fondé sur l’article 37 de la loi de 1962 et ordonna aux parties de lui communiquer des observations complémentaires à cet égard.
Les requérants interjetèrent appel de ce jugement devant la cour d’appel de Bruxelles.
Par arrêt interlocutoire du 2 juin 1993, la cour d’appel déclara l’action contre l’Etat belge irrecevable et l’action contre la région flamande recevable. Elle estima qu’un doute subsistait quant au point de savoir si, la veille de l’entrée en vigueur du plan de secteur, le terrain ne pouvait déjà plus être utilisé comme terrain à construire. Elle décida que cette question devait être tranchée par un expert sur la base de trois critères objectifs cumulatifs, qui consistaient à savoir si, la veille de l’entrée en vigueur du plan de secteur : 1) la parcelle était située sur une route suffisamment raccordée aux réseaux de distribution ; 2) elle était constructible d’un point de vue technique ; et 3) elle était située à proximité de terrains constructibles. Un expert fut désigné mais refusa l’affaire après que les requérants lui eurent envoyé une lettre que la cour d’appel qualifia d’« inutilement agressive ». Un nouvel expert fut désigné par un arrêt du 14 septembre 1993, mais son expertise fut écartée par un arrêt du 25 janvier 1996 pour vices de procédure.
La région flamande se pourvut ensuite en cassation contre les arrêts interlocutoires des 2 juin 1993 et 25 janvier 1996, soutenant que la possibilité pour les requérants de demander une indemnisation en vertu de l’article 37 était prescrite et que la cour d’appel devait revenir sur sa décision de déclarer leur action recevable à ce titre. La Cour de cassation rejeta les deux pourvois par un arrêt du 29 mai 2000.
Le 17 octobre 2001, les requérants se plaignirent devant la Cour de la durée de la procédure, qui avait commencé en 1984 (requête no 76783/01). Par une lettre du 8 septembre 2003, la Cour communiqua leur requête au Gouvernement. Les parties parvinrent à un règlement amiable.
Par un arrêt du 30 octobre 2002, la cour d’appel, sur la base d’un nouveau rapport d’expert, jugea que le terrain en question n’était pas situé sur une route suffisamment bien raccordée, ladite route n’étant reliée ni à l’eau courante, ni au tout-à-l’égout ni au réseau électrique, et constata qu’il n’y avait pas de terrain constructible dans les environs immédiats. Deux des trois conditions fixées n’étant pas réunies, la demande d’indemnisation fondée sur l’article 37 de la loi de 1962 fut rejetée. Le grief tiré par les requérants de l’article 1 du Protocole no 1 fut également rejeté au motif que l’interdiction de construire imposée par le plan de secteur régional n’avait pas porté atteinte à leurs droits étant donné qu’ils n’étaient pas autorisés avant son entrée en vigueur à construire sur leur terrain.
Les requérants se pourvurent en cassation. Invoquant la violation de l’obligation de motivation, ils contestaient la décision de la cour d’appel d’apprécier la qualité constructible ou non de leur terrain à partir des trois critères susmentionnés. Ils estimaient que c’était à tort que l’expert puis la cour d’appel avaient conclu que les conditions de constructibilité n’étaient pas réunies et que, par conséquent, l’analyse de la cour d’appel selon laquelle ils n’avaient pas perdu de droit à l’entrée en vigueur du plan de secteur était erronée. Enfin, ils se plaignaient d’une violation de l’article 1 du Protocole no 1, arguant qu’il n’était pas fait de différence dans cette disposition entre les différents motifs sur lesquels reposait ou non une interdiction de construire. Dans un arrêt du 20 octobre 2005, la Cour de cassation rejeta le pourvoi. Elle se référa à l’arrêt de la cour d’appel pour l’évaluation matérielle des faits et considéra que l’arrêt de la cour d’appel avait correctement motivé sa décision. Quant au dernier moyen, elle le rejeta en ces termes :
« Attendu que l’arrêt [de la cour d’appel] n’estime pas que les terrains à bâtir doivent être traités différemment des terrains non destinés à être bâtis. Que le moyen manque en fait. »
B. Le droit et la pratique internes pertinents
L’article 37 de la loi organique du 29 mars 1962 sur l’aménagement du territoire et l’urbanisme (« loi de 1962 »), qui s’appliquait à l’époque des faits, prévoyait ce qui suit :
« Il y a lieu à indemnité à charge, suivant le cas, de l’Etat, de l’association intercommunale ou de la commune lorsque l’interdiction de bâtir ou de lotir résultant d’un plan revêtu de la force obligatoire met fin à l’usage auquel un bien est affecté ou normalement destiné au jour précédant l’entrée en vigueur dudit plan.
(...)
Le droit à l’indemnisation naît soit au moment de la mutation du bien, soit lors du refus d’un permis de bâtir ou de lotir ou bien soit lors de la délivrance d’un certificat d’urbanisme négatif.
(...)
Aucune indemnité n’est due dans les cas suivants :
(...)
5. interdiction de lotir un terrain n’ayant pas d’accès à une voie suffisamment équipée compte tenu de la situation des lieux, ou d’y bâtir; (...) »
La jurisprudence a détaillé le critère d’une « voie suffisamment équipée » et a estimé notamment que la voie devait être techniquement équipée en eau et électricité et qu’un raccordement immédiat de la parcelle à ces équipements devait être possible (notamment, Civ. Leuven, 20 septembre 1988, RG 14.661) et que cette situation devait être celle-là la veille de l’entrée en vigueur du plan de secteur (notamment, Gand, 12 septembre 1989, RG 34038/88). Une jurisprudence abondante est venue préciser la notion d’équipement technique (raccordement au réseau d’égouts, au téléphone, au gaz, etc.). La condition selon laquelle la parcelle doit se trouver à l’intérieur d’un groupe de maisons trouve son origine dans une jurisprudence fournie qui interprète cette condition de manière stricte dans un objectif de bon aménagement du territoire (notamment, Bruxelles, 4 septembre 1997, 1994/RG/3091).
GRIEFS
1. Invoquant une violation de l’article 1 du Protocole no 1, les requérants se plaignent que l’interdiction de bâtir sur leur terrain constitue une ingérence disproportionnée dans leur droit de disposer librement de leur bien du fait du refus de compensation.
2. Invoquant une violation des articles 6 § 1 et 13 de la Convention, les requérants se plaignent que les juridictions belges n’ont pas suffisamment ni correctement motivé leurs conclusions selon lesquelles leur terrain n’était déjà plus constructible avant l’entrée en vigueur du plan de secteur.
EN DROIT
1. Se plaignant d’avoir été privés de la libre jouissance de leur bien sans être indemnisés, les requérants allèguent la violation de l’article 1 du Protocole no 1 qui est ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
Selon le Gouvernement, les prétentions des requérants sont dénuées de tout fondement étant donné que, comme l’ont constaté les juridictions internes, en vertu des critères établis par l’article 37 de la loi de 1962 et la jurisprudence ultérieure, le terrain litigieux n’était pas à bâtir la veille de l’entrée en vigueur du plan de secteur. En effet, un terrain à bâtir ne peut que se trouver dans une zone d’habitation, ce qui n’a jamais été le cas du bien des requérants puisque, contrairement aux prescriptions de la disposition précitée, ce terrain n’avait pas d’accès à une voie suffisamment équipée compte tenu de la situation des lieux. De plus, le terrain des requérants ne se situait pas à l’intérieur d’un « groupe de maisons existant », notion qui a été précisée et interprétée strictement par une jurisprudence unanime et constante du Conseil d’Etat et de la Cour de cassation. Par conséquent, deux des critères requis pour qualifier un terrain de terrain à bâtir n’étaient pas remplis. Dans cette hypothèse, la jurisprudence belge est unanime pour considérer que le terrain a la même valeur que les autres terrains situés aux alentours et au sein de la même zone d’affectation et pour rejeter les demandes d’indemnisation qu’il s’agisse de dommages fondés sur la planification spatiale ou sur l’article 1 du Protocole no 1. A titre accessoire, le Gouvernement fait valoir qu’à supposer même que le terrain litigieux ait jamais été à bâtir, il ne l’était plus depuis l’expiration du permis de construire et certainement plus depuis l’entrée en vigueur de la loi organique de 1962.
Les requérants soutiennent que, du fait de l’octroi d’un permis de bâtir en 1954, leur terrain aurait dû être considéré comme un terrain à bâtir la veille de l’entrée en vigueur du plan de secteur. Contrairement à ce qu’a décidé la cour d’appel, le terrain a en effet toujours fait partie de l’agglomération d’une commune rurale et, à défaut d’être prévue dans la législation applicable à l’époque, la caducité du permis de construire prévue par le règlement de la commune ne pouvait affecter la validité du permis. L’adoption de la loi de 1962 puis le classement en zone verte ont eu pour effet de mettre fin à cette destination initiale les privant d’un attribut essentiel de leur droit de propriété. Il s’agit là, selon les requérants, d’une ingérence de la part des autorités qui aurait dû faire l’objet d’une indemnisation. Or, les critères utilisés par la loi et les juridictions belges en distinguant selon les terrains à bâtir et les autres et en les privant d’une indemnisation sur cette base ont rompu le juste équilibre devant prévaloir en matière de réglementation de l’usage des biens entre l’intérêt public et l’intérêt privé.
La Cour constate que l’applicabilité de l’article 1 du Protocole no 1 n’est pas contestée.
Elle rappelle que cette disposition contient trois normes distinctes. La première, qui s’exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété ; la deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions ; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux Etats contractants le pouvoir, entre autres, de réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général (voir, parmi beaucoup d’autres, Consorts Richet et Le Ber c. France, nos 18990/07 et 23905/07, § 111, 18 novembre 2010).
La Cour estime que la situation des requérants s’analyse en une règlementation de « l’usage des biens » au sens du deuxième alinéa de l’article 1 du Protocole no 1, lequel laisse aux Etats le droit d’adopter les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général. Cette disposition devant toutefois se lire à la lumière du principe consacré par la première phrase du premier alinéa, il faut un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé (Sporrong et Lönnroth c. Suède, 23 septembre 1982, § 24, série A no 52, Allan Jacobsson c. Suède (no 1), 25 octobre 1989, § 54, série A no 163). A cet égard, le législateur doit jouir d’une grande latitude dans le choix des mesures législatives mettant en œuvre la règlementation de l’usage des biens. S’agissant de l’objectif poursuivi, la Cour respecte la manière dont le législateur conçoit les impératifs de l’intérêt général, sauf si son jugement se révèle manifestement dépourvu de base raisonnable (Mellacher et autres c. Autriche, 19 décembre 1989, § 45, série A no 169, Haider c. Autriche (déc.), no 63413/00, 29 janvier 2004).
En l’espèce, la Cour note qu’il n’est pas contesté que le classement du terrain des requérants en zone naturelle et de captage d’eau poursuivait un intérêt général, à savoir la protection de la ressource et de l’approvisionnement en eau ainsi que, de façon plus générale, la protection de l’environnement (voir, mutatis mutandis, Hamer c. Belgique, no 21861/03, § 79, CEDH 2007‑XIII (extraits), Depalle c. France [GC], no 34044/02, § 81, CEDH 2010‑...).
Elle n’aperçoit en outre pas de raison de douter que l’ingérence litigieuse fût conforme à la législation nationale car le classement résulte clairement du plan de secteur Halle-Vilvoorde-Asse, fixé par arrêté royal du 7 mars 1977. Les critères régissant l’indemnisation résultent de la loi de 1962 et de la jurisprudence. Il s’agit, selon le Gouvernement, d’une jurisprudence unanime, ce qui n’est pas contesté par les requérants.
Quant à la proportionnalité de la mesure, la Cour reconnaît que les requérants sont restés longtemps dans l’incertitude quant à leurs perspectives d’indemnisation. Toutefois, elle ne juge pas établi qu’ils eurent acquis, avant l’entrée en vigueur du plan de secteur, un droit inconditionnel d’édifier une maison sur leur terrain. Aucun droit absolu de bâtir ne pouvait se déduire du permis de construire octroyé en 1954 lequel précisait clairement qu’il serait caduc à défaut d’effectuer les travaux dans le délai d’un an. Par ailleurs, la Cour estime que les requérants ne pouvaient raisonnablement ignorer l’état de la législation quand ils firent la deuxième demande de permis de construire. Dans ces conditions, la Cour considère que la mesure litigieuse n’a pas fait subir aux requérants une charge exorbitante (voir, mutatis mutandis, Longobardi c. Italie (déc.), no 7670/03, 26 juin 2007).
Compte tenu de l’importante marge d’appréciation des autorités dans la mise en œuvre de leur politique d’aménagement urbain (Sporrong et Lönnroth, précité, § 26), la Cour n’aperçoit aucune apparence de violation de l’article 1 du Protocole no 1.
Il s’ensuit que cette partie de la requête est manifestement mal fondée au sens de l’article 35 § 3 de la Convention et doit être rejetée conformément à l’article 35 § 4.
2. Les requérants se plaignent de ne pas avoir bénéficié d’un procès équitable dans le cadre de l’évaluation de leur droit à indemnisation. Ils invoquent une violation de l’article 6 § 1 de la Convention dont les dispositions pertinentes se lisent comme suit :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
Les requérants y voient également une violation de leur droit à un recours effectif au sens de l’article 13 de la Convention qui est ainsi libellé :
« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles. »
Le Gouvernement conteste cette thèse. Il soutient que la cour d’appel a motivé sa décision à suffisance et de manière très claire en se basant sur le rapport de l’expert judiciaire et sur l’évaluation matérielle du fait que la parcelle ne se situait pas dans les environs d’une urbanisation. Tous les arguments invoqués par les requérants ont été examinés y compris sous l’angle de la Convention. Il ne saurait en outre être reproché à la Cour de cassation de ne pas avoir, comme le demandaient les requérants dans leur pourvoi, mis en cause l’évaluation matérielle des faits. Le rôle de la Cour de cassation consiste en effet à contrôler la légalité des arrêts rendus en dernière instance et à vérifier que toutes les règles de procédure et autres règles de droit ont été correctement appliquées et, en l’espèce, elle a répondu à tous les moyens invoqués.
Les requérants soutiennent que la cour d’appel n’a pas procédé à une évaluation correcte en fait des critères permettant de considérer que leur terrain n’était pas à bâtir avant l’entrée en vigueur du plan de secteur. Ils considèrent qu’en ne mettant pas en cause l’interprétation ainsi faite par la cour d’appel, la Cour de cassation a manqué à son devoir de motivation.
La Cour constate que les requérants ont bénéficié de voies de recours pour remédier aux violations alléguées. Elle est d’avis avec le Gouvernement que la cour d’appel a suffisamment et pertinemment motivé sa décision et a répondu à tous les arguments invoqués par les requérants y compris sous l’angle de la Convention. Il en va de même de la Cour de cassation qui a examiné, dans la limite de ses compétences, tous les moyens soulevés par les requérants. Le fait que les requérants soient en désaccord avec les décisions rendues par la cour d’appel et la Cour de cassation ne saurait suffire à établir l’existence d’une violation des articles 6 et 13 de la Convention.
Il s’ensuit que cette partie de la requête est manifestement mal fondée au sens de l’article 35 § 3 de la Convention et doit être rejetée conformément à l’article 35 § 4.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare la requête irrecevable.
Stanley NaismithDanutė Jočiene
GreffierPrésidente
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