DEUXIÈME SECTION
DÉCISION
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 72112/01
présentée par Gioacchina DE FILIPPO
contre l’Italie
La Cour européenne des Droits de l’Homme (deuxième section), siégeant le 27 mars 2007 en une chambre composée de :
MmeF. Tulkens, présidente,
MM.A.B. Baka,
I. Cabral Barreto,
V. Zagrebelsky,
MmesA. Mularoni,
D. Jočienė,
M.D. Popović, juges,
et de Mme S. Dollé, greffière de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 12 février 2001,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
La requérante, Mme Gioacchina de Filippo, est une ressortissante italienne, née en 1916 et résidant à Foglianise (Bénévent). Elle est représentée devant la Cour par Me G. Romano, avocat à Bénévent.
A. Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par la requérante, peuvent se résumer comme suit.
1. La procédure civile
Le 18 mars 1977, la requérante introduisit un recours devant le juge d’instance de Vitulano. Elle exposait qu’un certain M. D. avait commencé à construire un immeuble à une distance de trois mètres de son habitation, alors qu’aux termes du plan d’urbanisme de la commune de Foglianise, toute nouvelle construction dans la zone en question devait respecter une distance minime de dix mètres. De ce fait, la requérante demandait la suspension des travaux et la démolition de la partie d’immeuble déjà construite.
Par une ordonnance du 22 mars 1977, le juge d’instance ordonna la suspension des travaux. M. D. intervint dans la procédure, alléguant être titulaire d’un permis de construire octroyé avant l’entrée en vigueur des règles fixées dans le plan d’urbanisme invoqué par la requérante.
Le 21 mai 1977, le juge d’instance, ayant relevé que la valeur de l’affaire dépassait les limites de sa compétence, ordonna la radiation de l’affaire du rôle et fixa un délai de cinq mois pour la reprise de la procédure devant le tribunal de Bénévent.
Le 30 mai 1977, M. D. reprit la procédure devant ledit tribunal.
Par un jugement du 14 décembre 1977, le tribunal de Bénévent confirma l’ordonnance de suspension de travaux du 22 mars 1977 et condamna M. D. à démolir les structures construites à moins de dix mètres de l’immeuble de la requérante. Le tribunal décida également de compenser un tiers des frais de procédure entre les parties et de condamner M. D. à payer les restant des dépenses exposées par la requérante, s’élevant à 335 132 lires italiennes (environ 173 euros).
Le 3 mars 1978, M. D. interjeta appel. La requérante introduisit un appel incident, sollicitant un remboursement intégral des frais de procédure.
Par un arrêt du 9 avril 1980, dont le texte fut déposé au greffe le 28 juin 1980, la cour d’appel de Naples rejeta l’appel de M. D. et condamna ce dernier à payer à la requérante les deux tiers des frais de la procédure d’appel, dont le montant global s’élevait à 1 100 000 lires italiennes (environ 568 euros). Cette décision acquit l’autorité de la chose jugée en août 1981.
La requérante demanda alors au juge d’instance de Vitulano, faisant fonctions de juge de l’exécution, de donner suite à l’arrêt de la cour d’appel de Naples.
Par une ordonnance du 22 juillet 1982, le juge d’instance ordonna la démolition de toute structure construite à moins de dix mètres de l’habitation de la requérante, à l’exception de certaines œuvres spécifiquement indiquées, et chargea un expert d’établir les modalités techniques de l’exécution et d’accomplir les formalités administratives nécessaires.
La procédure administrative
Le 27 septembre 1982, l’expert nommé par le juge d’instance demanda à la mairie de Foglianise le permis de démolir les œuvres abusivement construites par M. D.
Par une décision du 17 mars 1986, le maire de Foglianise rejeta cette demande, observant que M. D. avait entre-temps obtenu une autorisation (concessione edilizia in sanatoria) concernant les œuvres en question.
Le 10 juin 1986, la requérante introduisit un recours devant le tribunal administratif régional (ci-après, le « TAR ») de la Campanie afin d’obtenir l’annulation de la décision du 17 mars 1986. M. D. se constitua dans la procédure, demandant le rejet du recours de la requérante.
Par un jugement du 23 janvier 1990, dont le texte fut déposé au greffe le 16 mai 1990, le TAR accueillit le recours de la requérante et annula la décision du 17 mars 1986. Il condamna également la mairie de Foglianise et M. D. à payer les frais de procédure de la requérante, s’élevant à 2 500 000 lires italiennes (environ 1 291 euros).
Le TAR observa notamment que l’autorisation obtenue par M. D. couvrait uniquement les aspects de droit public de la construction, mais non les rapports de droit civil entre le constructeur et ses voisins. Par ailleurs, dans le cadre d’une procédure civile d’exécution, le maire est obligé d’octroyer le permis de démolition pour se conformer aux décisions définitives des autorités judiciaires. A défaut, l’effectivité d’une décision judiciaire contraignante serait conditionnée par la volonté discrétionnaire de l’administration.
Le 13 avril 1991, M. D. interjeta appel devant le Conseil d’Etat.
Le 14 juillet 2000, la requérante présenta une demande de fixation d’audience.
Par une décision du 19 juin 2001, le Conseil d’Etat décida de rayer l’affaire du rôle. Le jugement du TAR du 23 janvier 1990 acquit ainsi l’autorité de la chose jugée.
3. Le recours introduit par la requérante aux termes de la loi no 89 de 2001
Entre-temps, le Parlement avait approuvé la loi no 89 de 2001 (la « loi Pinto »), introduisant dans le système juridique italien un remède contre la longueur excessive des procédures judiciaires. Cette loi entra en vigueur le 18 avril 2001.
A une date non précisée, la requérante, par l’intermédiaire de son avocat, introduisit devant la cour d’appel de Rome un recours aux termes de cette loi. Elle demanda l’octroi d’une satisfaction équitable pour le dépassement du « délai raisonnable » dans les procédures civiles et administratives auxquelles elle était partie.
Par une ordonnance du 30 janvier 2003, dont le texte fut déposé au greffe le 20 mars 2003, la cour d’appel de Rome rejeta le recours de la requérante.
Elle observa tout d’abord que l’intéressée alléguait un préjudice patrimonial découlant d’une augmentation des frais de procédure ; ce préjudice n’avait cependant pas été prouvé. Quant au dommage moral, selon la jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l’Homme, celui-ci dépendait de l’incertitude et de l’angoisse liées à l’issue d’un procès ayant des répercussions sur la condition générale, y compris sur la santé, d’un requérant. En l’espèce, aucun préjudice semblable ne pouvait être décelé.
La requérante ne pouvait par ailleurs se plaindre de la durée devant le juge civil, au motif qu’elle avait notifié son recours à la présidence du Conseil des ministres, organe non compétent en matière de dépassement du « délai raisonnable » par les juridictions ordinaires. Pour ce qui était de la procédure administrative, compte tenu de la complexité de l’affaire, une durée de quatre ans devant le TAR n’était pas excessive. La procédure devant le Conseil d’Etat avait duré seulement un an, le point de départ de la période à prendre en considération devant être fixé au moment où la requérante avait présenté sa demande de fixation d’audience (14 juillet 2000). L’inertie de la requérante pour la période allant d’avril 1991 à juillet 2000 ne pouvait pas être mise à la charge des autorités.
Compte tenu des circonstances particulières de l’affaire, la cour d’appel estima que les frais de procédure devaient être compensés entre les parties.
La requérante se pourvut en cassation.
Par un arrêt du 9 mai 2006, dont le texte fut déposé au greffe le 7 juillet 2006, la Cour de cassation cassa la décision litigieuse et renvoya l’affaire devant la cour d’appel de Rome.
La Cour de cassation observa tout d’abord que, compte tenu de la manière dont la requérante avait rédigé et notifié son recours, la cour d’appel avait à juste titre refusé de se pencher sur la durée de la procédure devant le juge civil. Si la requérante souhaitait se plaindre du dépassement du « délai raisonnable » par rapport à ce procès, elle aurait dû assigner, devant la cour d’appel, le ministre de la Justice et pas seulement la présidence du Conseil des ministres.
Les allégations de la requérante étaient par contre bien fondées dans la mesure où elles portaient sur le calcul de la durée de la procédure devant le Conseil d’Etat. La Cour d’appel avait fixé le point de départ de la période à prendre en considération au moment de la demande de fixation d’audience (14 juillet 2000). Cependant, les chambres réunies de la Cour de cassation avaient précisé que la durée d’une procédure administrative devait être appréciée à partir de l’introduction du recours devant la juridiction concernée. Le retard dans la présentation d’une demande de fixation d’audience pouvait être pris en compte pour déterminer le montant de l’indemnisation, mais il n’excluait pas, à lui seul, la responsabilité de l’Etat pour le traitement rapide des affaires.
La Cour de cassation releva également que la cour d’appel avait qualifié la procédure devant le TAR de « complexe » sans dûment motiver cette affirmation.
Selon les informations fournies par la requérante le 5 janvier 2007, la procédure était, à cette date, encore pendante devant la cour d’appel de Rome, agissant en tant que juridiction de renvoi.
B. Le droit interne pertinent
Les dispositions de la loi Pinto et la jurisprudence qui en a fait application sont décrites dans Scordino c. Italie (no 1) [GC], no 36813/97, §§ 62-70, 29 mars 2006.
GRIEFS
1. Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, la requérante se plaint d’un dépassement du « délai raisonnable » et d’une atteinte à son droit d’accès à un tribunal.
2. Invoquant l’article 1 du Protocole no 1, la requérante se plaint d’une violation de son droit au respect de ses biens.
EN DROIT
1. La requérante se plaint de la durée des procédures civiles et administratives, ce qui, d’après elle, aurait également violé son « droit à un tribunal ».
Elle invoque l’article 6 § 1 de la Convention, qui, dans ses parties pertinentes, se lit comme suit :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...). »
La Cour rappelle tout d’abord qu’on ne saurait parler d’entraves à l’accès à un tribunal lorsqu’un justiciable, comme en l’espèce la requérante, saisit librement le tribunal, présente devant lui ses arguments et exerce contre les décisions rendues les recours qu’il estime utiles. La circonstance que les procédures traînent ne concerne pas l’accès à un tribunal. Les difficultés rencontrées sont donc de déroulement et non d’accès (Matos e Silva, Lda. et autres c. Portugal, arrêt du 16 septembre 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-IV, p. 1109, § 64).
Le grief de la requérante se prête donc à être examiné seulement sous l’angle du droit au respect du « délai raisonnable ».
La Cour rappelle que dans l’affaire Brusco c. Italie, elle a estimé que le remède introduit par la loi Pinto est un recours efficace et accessible pour dénoncer, en Italie, le dépassement du « délai raisonnable » dans toute procédure judiciaire tombant dans le champ d’application de l’article 6 § 1 de la Convention. De plus, compte tenu du contexte dans lequel la loi Pinto a été adoptée et du but des dispositions transitoires qui y sont contenues, ce remède doit être tenté même par les requérants ayant introduit leur requête devant la Cour avant la date d’entrée en vigueur de la loi en question (Brusco c. Italie (déc), no 69789/01, CEDH 2001-IX).
Cette approche a été confirmée par la Grande Chambre dans l’affaire Scordino (no 1), où il a été également précisé qu’après le revirement de la jurisprudence interne, il y avait lieu d’exiger des requérants qu’ils forment, à compter du 26 juillet 2004, un pourvoi en cassation contre les décisions prises par les cours d’appel dans le cadre de la loi Pinto lorsqu’une contestation surgi quant au montant de l’indemnisation (voir arrêt précité, §§ 144 et 147).
Aux yeux de la Cour, rien ne permet de revenir sur ces conclusions.
En l’espèce, la requérante a introduit un recours aux termes de la loi Pinto, qui a été rejetée par la cour d’appel de Rome. Cependant, la Cour de cassation a par la suite annulé cette décision dans la mesure où elle jugeait non excessive la durée de la procédure administrative. La procédure pour le contrôle de l’exigence du « délai raisonnable » était au 5 janvier 2007, date à laquelle ont été reçues les dernières informations, toujours pendante devant la cour d’appel de Rome, agissant en tant que juridiction de renvoi. Contre la décision de cette dernière instance, la requérante aura la possibilité de se pourvoir en cassation, pour contester soit un éventuel constat de non-violation de l’article 6 § 1 de la Convention, soit le montant de la somme qui pourrait lui être octroyée à titre d’indemnisation.
Dans ces conditions, la Cour estime que toute question relative à la durée de la procédure administrative est, à ce stade, prématurée.
La Cour relève en même temps que dans son arrêt du 9 mai 2006, la Cour de cassation a confirmé l’ordonnance de la cour d’appel de Rome du 30 janvier 2003 dans la mesure où celle-ci rejetait le recours de la requérante visant la durée de la procédure civile. Partant, ce rejet est devenu définitif.
La Cour rappelle qu’il appartient aux justiciables de respecter les règles de procédure prescrites par le droit interne car dans le cas contraire, elle ne saurait considérer que l’exigence de l’épuisement des recours internes ait été satisfaite (Cunningham c. Royaume-Uni, no 10636/83, décision de la Commission du 1er juillet 1985, Décisions et rapports (DR) 43, pp. 171, 173, Ferrari c. Italie (déc.), no 43472/98, 15 décembre 1998, et Craxi c. Italie (déc.), no 63226/00, 14 juin 2001).
En l’espèce, les juridictions internes ont refusé d’examiner la durée de la procédure civile au motif que la requérante n’avait pas notifié son recours « Pinto » à l’autorité compétente, à savoir le ministre de la Justice. L’examen de l’affaire n’a permis de déceler aucune circonstance particulière de nature à dispenser la requérante, qui était assistée par un avocat, de l’obligation de respecter les règles de procédure fixées par le droit italien.
Il s’ensuit que ce grief doit être rejeté pour non-épuisement des voies de recours internes, en application de l’article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.
2. La requérante se plaint de n’avoir obtenu aucun redressement malgré l’issue favorable des procédures judiciaires.
Elle invoque l’article 1 du Protocole no 1, ainsi libellée :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
Dans le formulaire de requête, la requérante précisait que l’atteinte alléguée à son droit de propriété était la conséquence directe du dépassement du délai raisonnable de durée des procédures en question.
Cependant, dans une lettre du 25 janvier 2002, la requérante a indiqué qu’après la décision du Conseil d’Etat du 19 juin 2001 de rayer l’affaire du rôle, elle a eu gain de cause tant dans la procédure civile que dans la procédure administrative. Cependant, pour obtenir l’exécution des décisions de justice qui lui sont favorables, elle devra à nouveau demander, éventuellement par l’intermédiaire d’un expert, un permis de démolition, dont la délivrance dépend, en dernier lieu, de la volonté de l’administration de se conformer aux prescriptions des juges. Selon la requérante, la situation à laquelle elle doit faire face est due à la complexité et au manque de clarté de la législation concernant la démolition des immeubles, ainsi qu’à l’« anarchie » qui aurait régné en Italie en matière d’octroi des permis de construire.
Elle rappelle, à cet égard, que l’expert nommé par le juge de l’exécution était obligé de demander un permis de démolition, et qu’à l’époque le maire jouissait, en la matière, d’un pouvoir arbitraire, lui permettant d’aller à l’encontre des décisions des juridictions judiciaires, ce qui a obligé la requérante à s’adresser ultérieurement aux juridictions administratives.
La Cour rappelle tout d’abord que les répercussions patrimoniales négatives éventuellement provoquées par la durée excessive des procédures s’analysent comme la conséquence de la violation du droit garanti par l’article 6 § 1 de la Convention et ne sauraient être prises en considération qu’au titre de la satisfaction équitable que la requérante pourrait obtenir à la suite du constat de cette violation (Capestrani c. Italie (déc.), no 46617/99, 27 janvier 2005, Recupero c. Italie (déc.), no 77713/01, 17 mars 2005, et, mutatis mutandis, Varipati c. Grèce, no 38459/97, § 32, 26 octobre 1999).
En outre, la Cour a estimé que, dans la mesure où la violation du droit de propriété est étroitement liée à la durée de la procédure en constituant une conséquence indirecte de celle-ci, la « loi Pinto » permet de solliciter une décision qui peut s’inscrire dans la logique de la jurisprudence de la Cour quant à l’article 1 du Protocole nº 1 (voir Capestrani et Recupero, décisions précitées, et, mutatis mutandis, Provvedi c. Italie (déc.), no 66644/01, 2 décembre 2004).
Comme indiqué ci-dessus, la démarche entamée par la requérante aux termes de la loi « Pinto » pour contester la durée de la procédure administrative était, à la date des dernières informations, encore pendante devant la juridiction de renvoi. Partant, dans la mesure où la requérante dénonce une violation de son droit de propriété en raison de la longueur excessive de cette procédure judiciaire, son grief est prématuré. Quant à la longueur de la procédure civile, la Cour vient de constater que le recours de l’intéressée a été rejeté à la suite du non-respect des conditions fixées par le droit interne.
La Cour relève également qu’à la suite de la radiation du rôle de l’appel de M. D. devant le Conseil d’Etat, le jugement du TAR du 23 janvier 1990 est devenu définitif. Cette décision de justice indiquait que le maire était obligé de se conformer aux conclusions du juge civil et d’octroyer le permis de démolition. Rien ne permet de penser que les autorités administratives refuseront de donner suite aux indications du TAR. En tout état de cause, les difficultés éventuelles que la requérante pourrait rencontrer dans l’exécution des jugements civils et administratifs rendus en sa faveur sont hypothétiques et ne sauraient, en tant que telles, être prises en considération par la Cour.
Il s’ensuit que ce grief doit être rejeté en partie pour non-épuisement des voies de recours internes et en partie pour défaut manifeste de fondement, en application de l’article 35 §§ 1, 3 et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare la requête irrecevable.
S. DolléF. Tulkens
GreffièrePrésident
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