Requête N° 12964/87
Raymond de GEOUFFRE DE LA PRADELLE
contre France
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 4 septembre 1991)
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1 - 17) ........................................ 1
A. La requête (par. 2 - 5) .......................... 1
B. La procédure (par. 6 - 12) ....................... 1
C. Le présent rapport (par. 13 - 17) ................ 3
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 18 - 32) ........................................ 4
A. Circonstances particulières de l'affaire
(par. 18 - 26) .................................... 4
B. Droit interne pertinent (par. 27 - 32) ............ 6
III. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 33 - 57)......................................... 9
A. Griefs déclarés recevables (par. 33) ............... 9
B. Points en litige (par. 34) ......................... 9
C. Sur le respect de l'article 6 par. 1 de la
Convention (par. 35 - 53) .......................... 9
1. Considérations liminaires (par. 35 - 36) ........ 9
2. Observation de l'article 6 par. 1 de la
Convention (par. 37 - 53) ....................... 9
D. Sur le respect de l'article 13 de la Convention
(par. 54 - 56) ..................................... 13
E. Récapitulation (par. 57) ........................... 13
DISSENTING OPINION OF MRS J. LIDDY JOINED BY MR NORGAARD,
MR ERMACORA, MR JORUNDSSON AND SIR BASIL HALL .................. 14
ANNEXE I : HISTORIQUE DE LA PROCEDURE ......................... 16
ANNEXE II : DECISION SUR LA RECEVABILITE ....................... 17
I. INTRODUCTION
1. On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels
qu'ils ont été exposés par les parties à la Commission européenne des
Droits de l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.
A. La requête
2. Le requérant, ressortissant français né le 22 novembre 1910,
est avocat au barreau de Paris.
3. Le Gouvernement de la France est représenté par M. Jean-Pierre
PUISSOCHET, Directeur des Affaires juridiques au Ministère des Affaires
Etrangères, en qualité d'Agent.
4. La requête concerne une décision de classement comme site
pittoresque d'une partie de la propriété du requérant, décision prise
par arrêté ministériel du 4 juillet 1983 dont un extrait fut publié au
Journal Officiel du 12 juillet 1983. Cette décision fut ensuite
notifiée par le préfet au requérant le 13 septembre 1983. Le Conseil
d'Etat, saisi le 27 octobre 1983 d'un recours en annulation du décret
de classement, a déclaré le 7 novembre 1986 le requérant forclos en
son recours.
5. Devant la Commission, le requérant s'est plaint d'avoir été
privé de l'accès à un tribunal (article 6 par. 1 de la Convention) par
le fait de l'administration qui ne lui a pas notifié à temps la
décision de classement et de n'avoir pas bénéficié d'un recours
effectif (article 13 de la Convention) lui permettant de contester la
légalité de la décision de classement.
Le requérant s'est plaint également d'atteinte à ses biens
(article 1 du Protocole additionnel).
B. La procédure
6. La requête a été introduite le 2 février 1987 et enregistrée
le 19 mai 1987.
7. Le 13 avril 1989, la Commission a procédé à un premier examen
de la requête. Elle a décidé de donner connaissance de la requête au
Gouvernement de la France, en application de l'article 42 par. 2 b)
devenu article 48 par. 2 b) de son Règlement intérieur, et d'inviter
les parties à présenter par écrit leurs observations sur la
recevabilité et le bien-fondé.
8. Le Gouvernement de la France a présenté ses observations sur
la recevabilité et le bien-fondé de la requête le 3 août 1989. Les
observations en réponse sont parvenues le 6 octobre 1989.
9. Le 2 juillet 1990, la Commission a procédé à un nouvel examen
de la requête. A cette occasion, elle a décidé de tenir une audience
contradictoire sur la recevabilité et le bien-fondé de la requête.
10. L'audience a eu lieu le 5 octobre 1990. Les parties ont
comparu comme suit :
Pour le Gouvernement de la France :
- M. Luc CHOCHEYRAS, Conseiller du tribunal administratif,
détaché à la Sous-direction des
Droits de l'Homme de la Direction des
Affaires juridiques du Ministère des
Affaires étrangères, en qualité d'Agent
du Gouvernement
- M. Bruno GAIN, Sous-directeur des Droits de l'Homme
à la Direction des Affaires juridiques
du Ministère des Affaires étrangères,
conseil
- M. Jean-Sébastien CARAGE, Attaché principal d'administration
centrale au Ministère de l'équipement,
du logement, des transports et de la
mer, conseil
- M. Marc JAMPSIN, Sous-direction des Droits de l'Homme
de la Direction des Affaires juridiques
du Ministère des Affaires étrangères,
conseil
Pour le requérant :
- Maître Dominique FOUSSARD, Avocat au Conseil d'Etat et à la
Cour de cassation
- Le requérant en personne
11. A l'issue de l'audience, la Commission a déclaré recevable les
griefs du requérant selon lesquels il n'aurait ni eu accès à un tribunal
ni bénéficié d'un recours effectif devant une instance nationale et
déclaré la requête irrecevable pour le surplus. Elle a invité les
parties à lui faire parvenir d'éventuelles offres de preuve ou
observations complémentaires. Le 8 février 1991, le Gouvernement a
présenté des observations complémentaires. Le requérant a présenté
les siennes le 5 avril 1991.
12. Après avoir déclaré la requête partiellement recevable, la
Commission, en application de l'article 28 par. 1 litt.b) de la
Convention, s'est mise à la disposition des parties en vue de parvenir
à un règlement amiable de l'affaire. Des consultations suivies ont eu
lieu avec les parties entre le 10 octobre 1990 et le 13 avril 1991.
Vu l'attitude adoptée par les parties, la Commission constate qu'il
n'existe aucune base permettant d'obtenir un tel règlement.
C. Le présent rapport
13. Le présent rapport a été établi par la Commission,
conformément à l'article 31 de la Convention, après délibérations et
votes en présence des membres suivants :
MM. C.A. NØRGAARD, Président
F. ERMACORA
G. JÖRUNDSSON
A.S. GÖZÜBÜYÜK
J.C. SOYER
H. DANELIUS
Mme G.H. THUNE
Sir Basil HALL
MM. F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
M. A.V. ALMEDA RIBEIRO
14. Le texte du présent rapport a été adopté par la Commision le
4 septembre 1991 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil
de l'Europe, en application de l'article 31 par. 2 de la Convention.
15. Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 de la
Convention :
1. d'établir les faits, et
2. de formuler un avis sur le point de savoir si les faits
constatés révèlent de la part du Gouvernement défendeur
une violation des obligations qui lui incombent aux
termes de la Convention.
16. Sont joints au présent rapport un tableau retraçant
l'historique de la procédure devant la Commission (Annexe I) et le
texte de la décision de la Commission sur la recevabilité de la
requête (Annexe II).
17. Le texte intégral de l'argumentation écrite et orale des
parties ainsi que les pièces soumises à la Commission sont conservés
dans les archives de la Commission.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
A. Circonstances particulières de l'affaire
18. Le requérant est propriétaire d'un domaine situé sur le
territoire des communes de Gimel et de Saint-Priest de Gimel dans le
département de la Corrèze. Cette propriété comporte un ancien barrage
hydro-électrique désaffecté que le requérant envisageait de remplacer.
Il obtint pour son projet l'accord de l'Electricité de France et
l'avis favorable du Conseil Général de la Corrèze.
19. Cependant, en 1980, le ministre de l'environnement et du cadre
de vie engagea une procédure de classement du site de la vallée de la
Montane en tant que site pittoresque sur le fondement de la loi du
2 mai 1930.
Cette mesure impliquait l'obligation, à partir de la
notification de la décision, de ne pas modifier l'état des lieux ou
leur aspect pendant un délai de douze mois, sauf autorisation spéciale
du ministre et sous réserve de l'exploitation courante des fonds
ruraux et de l'entretien normal des constructions.
20. L'ouverture de la procédure fut portée à la connaissance du
requérant par une lettre du préfet de la Corrèze en date du 12 mai
1980, laquelle contenait aussi une décision de rejet de la demande
d'autorisation de captage sollicitée pour l'aménagement
hydro-électrique.
21. En application des dispositions de la loi du 2 mai 1930, les
propriétaires concernés furent invités à donner leur opinion au cours
de la procédure de classement. Le requérant exprima son opposition
par une lettre du 22 mai 1980 adressée au préfet.
22. Un arrêté préfectoral du 7 octobre 1980 portant ouverture de
la procédure de classement fut notifié le même jour au requérant, qui
était invité à prendre position à cet égard. Une enquête publique eut
lieu du 13 au 27 octobre 1980. Le 10 novembre 1980 le requérant
adressa au préfet un mémoire d'opposition au classement du site.
23. Par décret du 4 juillet 1983, le Premier Ministre décida le
classement comme site pittoresque de la partie de la propriété du
requérant dénommée "Vallée de la Montane". Ce décret, dont un extrait
a été publié au Journal Officiel du 12 juillet 1983 avec l'indication
que le texte complet pouvait être consulté à la préfecture, fut
notifié le 13 septembre 1983 au domicile parisien du requérant par
lettre du préfet commissaire de la République du département de la
Corrèze dont la teneur est la suivante :
"J'ai l'honneur de vous notifier par la présente lettre le
décret en date du 4 juillet 1983 classant parmi les sites
l'ensemble formé par la vallée de la Montane à GIMEL et ST
PRIEST DE GIMEL, situé en partie sur votre propriété.
Je crois devoir vous rappeler que dans la zone protégée,
vous devez vous conformer aux obligations prévues par la loi
modifiée du 2 mai 1930 relative à la protection des sites,
notamment en ses articles 11, 12, 13 qui traitent de
l'aliénation, de la modification et de l'établissement d'une
servitude par convention qui viendraient à intéresser un site
classé.
Par ailleurs, en vue de la publication au Bureau des
Hypothèques de TULLE du décret considéré, je vous serais
obligé de bien vouloir m'adresser les documents suivants :
- extrait d'acte de naissance
- certificat du notaire sur l'origine de propriété des
parcelles concernées sur la commune de ST PRIEST DE GIMEL n°s
B1 27 à 31, 459, 460 et 472 (partie ex 32)
- extrait cadastral modèle n° 3.
Je vous prie d'agréer, Monsieur, l'expression de ma
considération distinguée."
24. Le 27 octobre 1983, le requérant, par l'intermédiaire de son
avocat, saisit le Conseil d'Etat d'un recours en annulation du décret
de classement du 4 juillet 1983.
25. Le 24 février 1984, le requérant déposa un mémoire ampliatif
développant des moyens quant à l'absence de légalité interne et
externe du décret. Il soutint notamment que le classement du site
constituait un véritable détournement de pouvoir afin de faire échec
à la procédure favorablement engagée par le requérant pour la
modernisation de l'aménagement de ses droits d'eau.
26. Par arrêt du 7 novembre 1986, notifié au requérant le 26
décembre 1986, le Conseil d'Etat déclara la requête irrecevable comme
tardive selon les motifs suivants :
"Considérant qu'en vertu des dispositions de l'article 6 du
décret du 13 juin 1969, les décisions portant classement d'un
monument naturel ou d'un site, sont publiées au Journal
officiel ; que si, d'après l'article 7 du même décret, ces
décisions sont notifiées aux propriétaires intéressés
lorsqu'elles comportent des prescriptions particulières tendant
à modifier l'état ou l'utilisation des lieux et si, dans ce
cas, le délai de recours contentieux ne court que de la
notification du décret ou de l'arrêté de classement, cette
dernière disposition n'est applicable que s'il y a lieu de
mettre le propriétaire en demeure de modifier l'état ou
l'utilisation des lieux ; qu'en revanche, dans les autres cas
le délai de recours contentieux court de la publication de la
décision de classement au Journal officiel même si
postérieurement à cette publication, la décision a été
notifiée au propriétaire ; ...
Considérant, il est vrai, que, pour faire échec à la
tardiveté de sa requête, M. de GEOUFFRE de LA PRADELLE
soutient que ces dispositions réglementaires seraient
illégales au motif qu'elles créeraient une discrimination au
détriment des propriétaires de sites classés dès lors que ces
propriétaires ne disposeraient pas des mêmes délais de recours
contre les décisions de classement que ceux dont peuvent
bénéficier les autres destinataires de décisions
individuelles ;
Mais considérant qu'une décision de classement d'un site
pittoresque ne présente pas le caractère d'une décision
individuelle ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que le
décret attaqué violerait les règles relatives à la
notification des actes et décisions individuelles est
inopérant ; ...".
B. Droit interne pertinent
1. La procédure de classement
27. Elle est régie par la loi du 2 mai 1930 qui organise la
protection des monuments naturels et des sites de caractère
artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque, dont
la conservation présente un intérêt général, et le décret d'application
du 13 juin 1969.
La procédure de classement se déroule en trois phases.
28. La première phase consiste dans l'engagement de la procédure
et permet aux propriétaires concernés de manifester leur avis.
L'inscription d'un site dont la conservation présente un intérêt
général est notifiée par le préfet aux propriétaires concernés.
Toutefois, lorsque le nombre de propriétaires intéressés est
supérieur à cent, il peut être substitué à la procédure de
notification individuelle une mesure générale de publicité. Il en est
de même lorsque l'administration est dans l'impossibilité de connaître
l'identité ou le domicile des propriétaires (article 4 de la loi du 2
mai 1930, article 2 du décret du 13 juin 1969).
L'engagement de la procédure a des conséquences provisoires
puisque, à compter du jour où l'administration notifie au propriétaire
son intention de poursuivre le classement du site, et pendant un an,
l'état et l'aspect des lieux ne peuvent être modifiés sans
autorisation, à l'exception des travaux d'exploitation ou d'entretien
courant (article 9 de la loi du 2 mai 1930).
29. La deuxième phase est constituée par la décision de classement
publiée au Journal Officiel qui fixe le régime juridique applicable au
périmètre délimité. Le classement résulte, en cas de consentement des
propriétaires, d'un arrêté ministériel pris après avis de la
Commission départementale des sites, et en l'absence de consentement
des propriétaires, d'un décret pris après avis de la Commission
supérieure des sites et du Conseil d'Etat.
30. La troisième phase réside dans les mesures d'application du
régime juridique fixé par la décision de classement, à savoir les
autorisations, refus d'autorisations ou autorisations conditionnelles
répondant aux demandes de propriétaires désirant effectuer des travaux.
2. Effets de la décision de classement
31. La décision de classement soumet la propriété classée à
diverses restrictions des droits du propriétaire qui ne peuvent être
levées que par une autorisation ministérielle soumise au contrôle du
juge administratif.
L'effet principal figure à l'article 12 de la loi du 12 mai
1930 aux termes duquel un site classé ne peut être détruit ou modifié
dans son état ou son aspect que sur autorisation du ministre chargé
de l'environnement, après avis de la Commission départementale des
sites. Toutefois, le ministre ne peut accorder d'autorisation qui
aboutirait à un déclassement partiel (arrêts du 11 janvier 1978,
association pour la défense et l'aménagement d'Auxerre, rec. p. 4, du
27 novembre 1985 communes de Chamonix Mont-Blanc, rec. p. 348).
En outre,le classement oblige à porter toute aliénation des
propriétés concernées à la connaissance du ministre compétent qui n'a
pas le pouvoir de s'y opposer. La décision de classement interdit
encore l'apposition de publicité, la pratique du camping et
l'utilisation du site comme support publicitaire sur les sites
concernés, sauf dérogations.
Dans certains cas, la décision de classement peut comporter
des prescriptions particulières imposant aux propriétaires de modifier
l'état ou l'utilisation des lieux.
3. Nature de la décision de classement, règles de publicité
et délais de recours
32. La décision de classement est publiée au Journal Officiel.
Lorsqu'elle comporte des prescriptions particulières tendant à
modifier l'état ou l'utilisation des lieux, elle doit être notifiée
au propriétaire.
Selon la jurisprudence du Conseil d'Etat la décision de
classement n'est ni une décision réglementaire ni une décision
individuelle (arrêts du 26 juillet 1985, MALGAT, droit administratif
1985 n° 510 ; du 4 juillet 1986, Société d'exploitation des sablières
modernes, droit administratif 1986 n° 433 ; du 7 novembre 1986,
Geouffre de la Pradelle AJDA 1987 p. 124 ; arrêts du 25 juillet 1980,
Société centrale d'affichage et de publicité, rec. p. 318 ; du 14
décembre 1981, S.A. Centrale d'affichage et de publicité, rec.
p. 466).
La décision de classement est une décision de caractère
général et impersonnel qui fixe le cadre des décisions individuelles
ultérieures prises en application de la mesure de classement. Elle est
de ce fait assimilée à une décision réglementaire au regard des règles
de publicité et des délais de recours. Elle est par contre
assimilable à une décision individuelle lorsque, comportant des
prescriptions particulières tendant à modifier l'état ou l'utilisation
des lieux, elle doit être notifiée aux propriétaires intéressés.
C'est la publication au Journal Officiel, prévue par l'article
6 du décret du 13 juin 1969, qui fait courir le délai de recours à
moins que la décision de classement ne contienne des prescriptions
particulières imposant directement une modification de l'état ou de
l'utilisation des lieux. Dans un tel cas le délai de recours court à
partir du jour de la notification individuelle.
III. AVIS DE LA COMMISSION
A. Griefs déclarés recevables
33. La Commission a déclaré recevable les griefs du requérant
selon lesquels il n'aurait pas eu accès à un tribunal ni bénéficié
d'un recours effectif devant une instance nationale.
B. Points en litige
34. La question à trancher en l'espèce est celle de savoir si,
dans les circonstances de l'espèce, les modalités d'exercice du
recours contentieux ont porté atteinte au droit d'accès du requérant à
un tribunal (article 6 par. 1) (art. 6-1) et l'ont de surcroît privé
d'un recours effectif (article 13) (art. 13).
C. Sur le respect de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention
1. Considérations liminaires
35. La partie pertinente de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention est ainsi libellée :
"1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue ...
par un tribunal ... qui décidera ... des contestations sur des
droits et obligations de caractère civil ...".
36. La Commission constate que la procédure en question qui
concernait le droit de propriété du requérant et tendait à faire
décider d'une contestation sur des "droits et obligations de caractère
civil" se situe dans le champ d'application de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention.
Elle constate en outre que l'applicabilité de l'article 6
par. 1 (art. 6-1) de la Convention à la procédure en cause n'a pas
prêté à controverse entre les parties.
Le requérant avait donc droit à ce que sa cause soit entendue
par un tribunal au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
2. Observation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention
37. Le requérant se plaint d'entrave à son droit d'accès à un
tribunal pour contester la décision de classement du 4 juillet 1983
portant sur une partie de sa propriété.
38. Il considère que la décision de classement est une véritable
servitude d'utilité publique qui dépouille le propriétaire foncier
d'une grande partie de ses prérogatives. Il s'agissait d'une décision
individuelle concernant des individus peu nombreux et identifiables et
devant faire à ce titre l'objet d'une notification individuelle, à
l'instar de la décision d'ouverture de classement.
39. Une information effective aurait supposé une notification
faisant courir le délai de recours contentieux qui ne saurait être
remplacée par la parution au Journal Officiel d'un extrait du décret
de classement en période de vacances et à l'issue d'une procédure de
classement de trois ans. Selon les mentions du Journal Officiel, pour
avoir connaissance de l'intégralité de la décision, le requérant
aurait dû se rendre au chef-lieu du département de la Corrèze, soit à
700 kms de son domicile.
L'information indispensable à l'exercice d'un recours aurait
été possible puisqu'elle fut faite, mais seulement le dernier jour du
délai de recours contentieux lorsque l'exercice de ce recours était
devenu impossible du fait du terme du délai de recours ouvert par la
publication au Journal Officiel.
40. Selon le requérant, l'organisation des délais de recours lui a
interdit en pratique de saisir ultérieurement le Conseil d'Etat d'un
recours contre le décret de classement le concernant et l'a
définitivement privé de tout recours puisque la décision de classement
n'est pas susceptible d'être ultérieurement attaquée par la voie de
l'exception d'illégalité.
41. Le Gouvernement considère pour sa part que le requérant a bien
eu accès à un tribunal, à savoir le Conseil d'Etat, devant lequel il a
eu la possibilité, qu'il a utilisée, d'introduire un recours contre le
décret de classement. L'accès et la possibilité du recours ont été
ouverts par la publication du décret de classement - décision de
caractère général et impersonnel - au Journal Officiel pendant un délai
de deux mois. Ce n'est qu'en raison de l'introduction tardive du
recours, imputable au seul requérant, que le recours n'a pu être
examiné au fond.
42. Selon le Gouvernement, l'existence d'une règle de délai à
observer à peine d'irrecevabilité, délai courant à compter de la date
de publication de la décision de classement, ne saurait être
considérée comme une violation des articles 6 et 13 (art. 6, 13) de la
Convention. Si le décret de classement a été notifié au requérant, à
l'instar de la décision d'ouverture de la procédure de classement, il
n'y a pas lieu d'en tirer des conclusions juridiques et d'en déduire
par exemple que l'administration serait considérée comme tenue de
procéder à des communications individuelles. Il s'agit au contraire
d'une volonté consciente, exprimée dans une circulaire ministérielle
du 19 novembre 1989, de procéder à une formalité facultative dans le
but d'améliorer les relations entre l'administration et ses
administrés. Par ailleurs la circonstance que cette communication
individuelle ait été effectuée le dernier jour du délai de recours
contentieux est une simple coïncidence à laquelle il ne faut attacher
aucune signification particulière dans la mesure où la date de cette
notification facultative ne pouvait avoir aucune incidence sur le
point de départ du délai de recours contentieux.
43. Le Gouvernement considère en outre que la publication par
extrait du décret au Journal Officiel n'a pas privé le requérant de
son droit de recours ou restreint l'exercice de ce droit. La
publication par extrait est habituelle en matière d'urbanisme et
d'utilisation de sols. Elle permet de connaître l'existence et les
caractéristiques principales de l'acte et d'introduire contre celui-ci
une requête sommaire dans le délai de deux mois. Le requérant qui a été
personnellement et précisément informé de l'ouverture de la procédure
de classement et de l'enquête publique afférente au projet de
classement, a eu parfaitement connaissance, avant même l'intervention
du classement, de sa portée géographique. Il ne peut soutenir que la
publication par extrait aurait laissé subsister une incertitude et
l'aurait privé de la possibilité d'un recours puisque la publication
intégrale n'aurait fourni aucune autre indication dès lors que le
décret ne contenait aucune prescription particulière. Le requérant a
eu une connaissance suffisante de l'existence et du contenu de l'acte
qu'il était susceptible de contester.
44. La Commission rappelle que "l'article 6 par. 1 (art. 6-1)
garantit à chacun le droit à ce qu'un tribunal connaisse de toute
contestation relative à ses droits et obligations de caractère civil"
(Cour Eur. D.H., arrêt Golder du 21 février 1975, série A n° 18, p.
18, par. 36). Ce "droit à un tribunal", dont le droit d'accès
constitue un aspect, peut être invoqué par toute personne estimant
illégale l'ingérence des pouvoirs publics dans l'exercice de ses
droits de caractère civil et se plaignant de n'avoir pas eu l'occasion
de soumettre pareille contestation à un tribunal répondant aux
exigences de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) (Cour Eur. D.H., arrêts Le
Compte, Van Leuven et De Meyere du 23 juin 1981, série A n° 43, p. 20,
par. 44 in fine, et Sporrong et Lönnroth du 23 septembre 1982, série A
n° 52, p. 30, par. 81). En l'occurrence, il faut examiner si le
requérant a eu la possibilité de soumettre à un tribunal la
contestation relative au classement d'une partie de sa propriété et
dès lors si les garanties de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention ont été respectées.
45. La Commission doit souligner ici qu'elle n'est pas appelée à
examiner à l'aulne de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) le système de la
procédure de classement d'un site en droit français, et à apprécier
la nature individuelle ou réglementaire de cette procédure. En
revanche, il lui incombe de rechercher si dans une situation
déterminée le requérant a eu la possibilité de contester une décision
de classement le concernant.
Ce faisant, elle ne saurait pas perdre de vue le contexte
juridique de l'affaire, à savoir les dispositions régissant l'accès
des justiciables au Conseil d'Etat contre les décisions de la nature
de celle qui est ici en cause, et l'interprétation qui en a été donnée
par cette juridiction. Elle ne saurait non plus perdre de vue les
particularités de la présente affaire, et en particulier les faits
suivants :
1. le fait que l'ouverture de la procédure de classement a été
notifiée personnellement au requérant ;
2. le fait que le décret de classement portant ouverture du délai
de recours à été publié par extrait au Journal Officiel, trois
ans après l'ouverture de la procédure et en période de vacances ;
3. le fait que le décret de classement a été notifié
personnellement au requérant le dernier jour du délai de
recours contentieux.
46. La Commission note d'emblée qu'une voie de recours par devant
le Conseil d'Etat était ouverte au requérant au moyen de laquelle
celui-ci a eu la possibilité de contester la légalité et la régularité
du décret de classement affectant sa propriété et que cette voie de
recours présente toutes les garanties requises par l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention.
47. Cependant, ce qui paraît faire problème ici, ce sont les
modalités d'exercice de cette voie de recours. En effet, en matière de
classement d'un site naturel l'ouverture d'un recours est soumise à des
conditions de délai différentes suivant que l'autorité administrative
considère que la mesure revêt un caractère individuel ou non, en
d'autres termes qu'elle comporte ou ne comporte pas de prescriptions
particulières à la charge du propriétaire.
48. Si dans la première hypothèse le justiciable peut être en
mesure d'exercer un recours en respectant ainsi les conditions de
délai qui lui sont personnellement notifiées, dans la deuxième
hypothèse par contre l'intéressé est, comme en l'espèce, tenu dans
l'ignorance de la mesure qui l'affecte, dont la date de parution dans
le Journal Officiel détermine les conditions d'exercice du recours,
aucune notification n'étant en l'occurrence prévue. Dans ce cas, le
délai de recours court à partir de la publication du décret, cette
publication renfermant en quelque sorte une présomption de
connaissance du contenu du décret par tous les intéressés. Un tel
système, consacré par la jurisprudence du Conseil d'Etat impose au
justiciable des obligations susceptibles de le placer, comme en
l'espèce, dans une situation où il ne peut se servir de la voie de
recours d'une manière efficace, c'est-à-dire en veillant à respecter
le délai de recours.
49. Il est vrai que l'article 6 (art. 6) n'interdit pas aux Etats
contractants d'édicter une réglementation régissant l'accès des
justiciables à une juridiction de recours, pourvu que cette
réglementation ait pour but d'assurer une bonne administration de la
justice (No 6916/75, déc. 8.10.76, D.R. 6 p. 107 ; No 8407/78,
déc. 6.5.80, D.R. 20 p. 179) et qu'à cet égard la réglementation
relative aux délais à respecter pour former un recours vise assurément
une bonne administration de la justice (cf. notamment No 11122/84,
déc. 2.12.85, D.R. 45 p. 246 et No 10857/84, déc. 15.7.86, D.R. 48 p.
106).
50. Toutefois, la Convention a pour but de protéger des droits non
pas théoriques ou illusoires, mais concrets et effectifs, en
particulier s'agissant du droit d'accès aux tribunaux, eu égard à la
place éminente que le droit à un procès équitable occupe dans une
société démocratique (Cour Eur. D.H., arrêt Airey du 9 octobre 1979,
série A n° 32, pp. 12-13, par. 22).
Ainsi, la saisine d'une juridiction de recours ne saurait
s'accompagner de modalités en matière de délai telles qui rendent,
dans certaines conditions, cette saisine purement aléatoire et par là
même dépourvue d'efficacité.
51. Or, en l'espèce, les circonstances rappelées ci-dessus (par.
45), combinées avec une jurisprudence dont l'application en
l'occurrence a conduit à l'irrecevabilité du recours, ont eu sur le
droit d'accès du requérant à un tribunal des répercussions
disproportionnées et l'ont en pratique privé de la possibilité
d'exercer utilement le recours qui lui était pourtant ouvert en droit
français.
La Commission a eu en particulier égard au fait que
l'ouverture de la procédure de classement avait été notifiée au
requérant et qu'il en avait été de même pour le décret de classement
mais dans ce cas seulement le dernier jour du recours contentieux.
52. Au vu des circonstances particulières de l'affaire, la
Commission estime que le requérant n'a pas bénéficié dans le cadre de
la procédure en contestation du décret de classement le concernant
d'un droit d'accès effectif à la juridiction de recours.
Conclusion
53. La Commission conclut par 7 voix contre 5 qu'il y a eu
violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
D. Sur le respect de l'article 13 (art. 13) de la Convention
54. Le requérant invoque également l'article 13 (art. 13) de la
Convention et considère qu'il n'a pas disposé d'un recours effectif
devant une instance nationale, son recours devant le Conseil d'Etat
ayant été déclaré irrecevable pour tardiveté.
55. Compte tenu de sa conclusion quant à la violation de l'article
6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention (cf. par. 53 ci-dessus), la
Commission estime qu'il n'y a pas lieu d'examiner la requête sous
l'angle de l'article 13 (art. 13). Les exigences de ce dernier sont
en effet moins strictes que celles de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) et
absorbées par elles en l'espèce (Cour Eur. D.H., arrêts Silver et
autres du 25 mars 1983, série A n° 61, p. 41, par. 110 ; W/Royaume-Uni
du 8 juillet 1987, série A n° 121, p. 36, par. 85-86 ; Pudas du 27
octobre 1987, série A n° 125 A, p. 17, par. 43).
Conclusion
56. La Commission conclut à l'unanimité qu'il n'y a pas lieu
d'examiner séparément la question de savoir s'il y a eu violation de
l'article 13 (art. 13) de la Convention.
E. Récapitulation
57.
- La Commission conclut par 7 voix contre 5 qu'il y a eu
violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention ;
- la Commission conclut à l'unanimité qu'il n'y a pas lieu
d'examiner séparément la question de savoir s'il y a eu
violation de l'article 13 (art. 13) de la Convention.
Le Secrétaire Le Président
de la Commission de la Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)
Dissenting opinion of Mrs. J. Liddy joined by
Mr Norgaard, Mr Ermacora,
Mr Jorundsson and Sir Basil Hall
1. The applicant did have access to the Conseil d'Etat, only to
be told that his proceedings were inadmissible for failure to observe
the two months' time limit running from the date when he was deemed
to have notice of the publication in the Official Journal of the
zoning decision at issue.
2. It must therefore be examined whether the degree of access
afforded in this specific case under the national legal system was
sufficient to secure the applicant's right to a court. As stated by
the Court in the Ashingdane judgment of 28 May 1985 at paragraph 57:
"Certainly, the right of access to the courts is
not absolute but may be subject to limitations; these
are permitted by implication since the right of access
'by its very nature calls for the regulation by the
State, regulation which may vary in time and place
according to the needs and resources of the community
and of individuals' (see the above-mentioned Golder
judgment, p. 19, para. 38, quoting the "Belgian
Linguistic" judgment of 23 July 1968, Series A no. 6,
p. 32, para. 5). In laying down such regulation, the
Contracting States enjoy a certain margin of
appreciation. Whilst the final decision as to
observance of the Convention's requirements rests with
the Court, it is no part of the Court's function to
substitute for the assessment of the national authorities
any other assessment of what might be the best policy in
this field (see, mutatis mutandis, the Klass and
Others judgment of 6 September 1978, Series A no. 28,
p. 23, para. 49).
Nonetheless, the limitations applied must not restrict
or reduce the access left to the individual in such a
way or to such an extent that the very essence of the
right is impaired (see the above-mentioned Winterwerp
judgment, Series A no. 33, pp. 24 and 29, paras. 60 and
75). Furthermore, a limitation will not be compatible
with Article 6 para. 1 if it does not pursue a legitimate
aim and if there is not a reasonable relationship of
proportionality between the means employed and the aim
sought to be achieved."
3. The issue in the present case is whether the placing of an
onus on the applicant to take measures to keep himself informed of the
content of the Official Journal impaired the very essence of his right
to a court or transgressed the principle of proportionality.
4. The circumstances were as follows. The applicant was
personally notified of the opening of the zoning procedure. He was
therefore in a position to inform himself of the procedures which
would be followed in the event of a decision to zone the area as of
scenic interest. The decision eventually taken was a measure of
general application. It affected not only the applicant and several
other identifiable persons, but also the public at large, for example
campers. Its effects were, however, limited (see paragraph 31 of the
Report). Specifically, it did not require the applicant to do
anything, and it left open the possibility for him to obtain an
authorisation to depart from the decision and change the features of
the territory, and to seek the annulment of any refusal of such
authorisation.
5. Having regard to all these circumstances and to the margin of
appreciation enjoyed by the State, I do not think it was either
disproportionate within the context of planning procedures affecting
the public generally or an impairment of the very essence of the right
to a court to expect the applicant to take measures to keep himself
informed, by a monitoring of the Official Journal, of the decision he
had been put on notice to expect.
6. The majority of the Commission, in reaching a different
conclusion, attach significance (paragraph 51 of the Report) to the
fact that notification of the decision to zone the territory as of
scenic interest was in fact sent to the applicant, but too late for
him to exercise his appeal in time. The Government have submitted
that the date of this notification was coincidental, and that
voluntary but not essential notifications ease relations between the
administrative authorities and the people. I see no reason not to
accept these submissions, and note that the terms of the letter of 13
September 1983 are consistent with them. Accordingly I do not attach
significance to this aspect of the facts.
7. In the case of Philis v. Greece (judgment of 27 August 1991)
the impediment to the individual's right of access to a court was the
result of the application of the Greek system for the payment of
engineer's fees. In the present case there was no impediment, as
such, to the applicant's right of access to a court, and it was not
unreasonable in the circumstances to expect him to keep himself
informed, by monitoring the Official Journal, of the outcome of a
zoning procedure which would be of interest to him. There has
therefore been no violation of Article 6 para. 1 of the Convention.
A N N E X E I
Historique de la procédure
2 février 1987 Introduction de la requête
19 mai 1987 Enregistrement de la requête
Examen de la recevabilité
13 avril 1989 Délibérations de la Commission et décision
d'inviter le Gouvernement à présenter par
écrit ses observations
3 août 1989 Observations du Gouvernement
6 octobre 1989 Réponse du requérant
2 juillet 1990 Délibérations de la Commission et décision de
tenir une audience contradictoire sur la
recevabilité et le bien-fondé de la requête
5 octobre 1990 Audience contradictoire devant la Commission.
Délibérations de la Commission et décision de
la Commission de déclarer la requête
recevable.
Examen du bien-fondé
12 janvier 1991 Examen de l'état de la procédure
8 février 1991 Observations complémentaires du Gouvernement
sur le bien-fondé de la requête
5 avril 1991 Observations complémentaires du requérant
sur le bien-fondé de la requête
13 avril 1991 Examen de l'état de la procédure
4 septembre 1991 Délibérations de la Commission sur le
bien-fondé, vote final et adoption du rapport.
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