DE LIEDEKERKE c. BELGIQUE

PREMIÈRE SECTION

DÉCISION

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête no 45168/99
présentée par Régine DE LIEDEKERKE
contre la Belgique

La Cour européenne des Droits de l'Homme (première section), siégeant le 3 mai 2005 en une chambre composée de :

MM.C.L. Rozakis, président,
L. Loucaides,
MmeF. Tulkens,
M.P. Lorenzen,
MmeN. Vajić,
M.A. Kovler,
MmeE. Steiner, juges,
et de M. S. Nielsen, greffier de section,

Vu la requête susmentionnée introduite devant la Commission européenne des Droits de l'Homme le 20 octobre 1998,

Vu l'article 5 § 2 du Protocole no 11 à la Convention, qui a transféré à la Cour la compétence pour examiner la requête,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par la requérante,

Vu les informations et documents transmis par requérante suite à la lettre envoyée le 12 novembre 2003 par le greffier, à la demande du rapporteur agissant sur base de l'article 49 § 2 a) du règlement,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

La requérante, Mme Régine de Liedekerke, est une ressortissante belge, née en 1936 et résidant à Wezembeek-Oppem. Elle est représentée devant la Cour par Me M. Denys, avocat à Bruxelles. Le gouvernement belge est représenté par son agent, M. Claude Debrulle, Directeur général au ministère de la Justice.

A. Les circonstances de l'espèce

Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

Le 6 novembre 1961, la requérante acheta une parcelle sise dans la commune de Wezembeek-Oppem et jouxtant la parcelle où se trouve la demeure de la requérante. Dans l'acte de vente, cette parcelle était qualifiée de terrain à bâtir. Il y était mentionné que la parcelle provenait d'un lotissement dénommé « Graziani » autorisé par une décision du 2 avril 1952 du collège des bourgmestre et échevins de la commune. Un immeuble, dans lequel réside encore la requérante, fut bâti en 1962-1963. Un immeuble fut aussi bâti en 1968-1969 sur la parcelle voisine, appartenant à la famille U. qui l'avait d'ailleurs achetée le même jour que la requérante.

1. Suite à l'adoption de la loi relative à l'urbanisme et à l'aménagement du territoire, le projet de « plan de secteur Hal-Vilvorde-Asse », provisoirement adopté par arrêté ministériel du 29 mars 1974, reprit cette parcelle en zone de parc résidentiel, ce qui permettait en principe d'encore y bâtir.

Le plan de secteur définitif du 7 mars 1977 modifia cette affectation et reprit la parcelle en zone de parc, ce qui rendait impossible d'autres constructions que celles existant déjà. Une demande de permis de bâtir introduit début 1977 fut donc rejetée le 14 décembre 1977. Des recours de l'époux de la requérante furent rejetés par des décisions des 19 janvier 1978 et 10 avril 1978.

Sur recours de l'époux de la requérante du 24 juin 1977 contre l'arrêté de « plan de secteur Hal-Vilvorde-Asse », le Conseil d'Etat annula cet arrêté en ce qui concerne la parcelle litigieuse, par un arrêt du 14 novembre 1985. Il constata que le plan de secteur avait apporté, par rapport au projet de plan de secteur, une modification substantielle en reprenant la parcelle en zone de parc, alors que ni durant l'enquête publique, ni au cours des consultations prescrites, aucune observation ou réclamation n'a été faite et aucune proposition n'a été formulée en vue ou dans le sens d'une modification de la destination de parc résidentiel. Si la Région flamande expliquait que le classement en zone de parc cadrait avec les principes généraux exposés dans l'avis émis par la commission consultative régionale de la région du Brabant flamand (regionale commissie van advies voor de streek Vlaams-Brabant), ces principes généraux étaient trop abstraits pour permettre de déterminer dans quelle mesure ils pouvaient être utilement invoqués comme justification de la modification de destination de la parcelle litigieuse, de sorte qu'aucun élément probant ne justifiait la modification d'affectation donnée au terrain du requérant de zone résidentielle en zone de parc.

Plusieurs autres propriétaires (une cinquantaine selon la requérante) avaient introduit des recours en annulation de ce plan de secteur du 7 mars 1977 qui firent, pour la plupart, l'objet d'arrêts d'annulation rendus entre février 1983 et juin 1987 par le Conseil d'Etat. Ce plan de secteur ne trouvait donc plus application pour les parcelles en cause.

2. Entre-temps, la requérante et son époux avaient cité, le 1er juillet 1980, l'Etat belge et la commune de Wezembeek-Oppem devant le tribunal de première instance de Bruxelles aux fins d'obtenir un permis de bâtir tacite et de se voir allouer des dommages et intérêts pour le rejet de la demande de permis de bâtir. Cette procédure, dans laquelle les parties adverses ont conclu le 4 décembre 1980 et le 5 février 1981, est toujours pendante. Malgré les demandes de la Cour, la requérante n'a pas fourni d'autres informations et pièces à cet égard, se bornant à exposer que cette procédure et deux autres procédures introduites ultérieurement devant les juridictions civiles devaient être « obligatoirement mises en veilleuse en attendant l'issue des procédures pendantes devant le Conseil d'Etat » et que « la jurisprudence civile et le résultat obtenu devant le Conseil d'Etat avaient nourri [son] espoir d'obtenir un jour un permis de construire ».

3. Suite à une demande du 19 octobre 1981, la requérante et son époux reçurent le 28 janvier 1982, pour la parcelle en cause, un certificat d'urbanisme négatif.

4. Le 21 janvier 1983, la requérante et son époux citèrent l'Etat belge, la Région flamande et la commune de Wezembeek-Oppem devant le tribunal de première instance de Bruxelles aux fins de se voir allouer des dommages et intérêts pour modification de planification spatiale après la délivrance d'un certificat d'urbanisme négatif. Cette procédure est toujours pendante. Malgré les demandes de la Cour, la requérante n'a pas fourni d'autres informations et pièces à cet égard, se bornant à fournir les mêmes explications que celles données pour la procédure dont il est question au point II.

5. A une date indéterminée, l'époux de la requérante intenta une action pénale contre les fonctionnaires et les responsables politiques en charge de l'élaboration du plan de secteur. Cette procédure se clôtura par un arrêt d'acquittement de la cour d'appel de Bruxelles du 30 mai 1994. Dans cette procédure, un non-lieu partiel avait été rendu par un arrêt de la chambre des mises en accusation de la cour d'appel de Bruxelles du 19 septembre 1991. Par un arrêt du 16 juin 1992, la Cour de cassation cassa cette décision sur la question de dommages et intérêts accordés à deux des prévenus, question qui fut réglée par un arrêt de la chambre des mises en accusation de la cour d'appel de Gand du 12 janvier 1993.

6. Au vu des arrêts d'annulation rendus par le Conseil d'Etat à propos de parcelles du plan de secteur Hal-Vilvorde-Asse, l'Exécutif flamand tint une réunion le 12 octobre 1988 pour définir les lignes directrices de l'affectation à donner aux parcelles. Il fut décidé qu'en règle générale, les décisions prises dans le cadre de la politique de la « Ceinture verte » (la création d'une zone tampon non bâtie autour de Bruxelles) devaient être confirmées. L'interdiction de bâtir serait maintenue, surtout si la parcelle concernée était dans le projet de plan de secteur en zone agricole, forestière ou verte, faisait partie ou jouxtait une telle zone, était située en dehors d'une zone bâtie, était utilisée de fait comme parc, gérée en zone naturelle ou avait une haute valeur écologique ou paysagère. Une autre affectation pouvait être envisagée si la parcelle était déjà légalement bâtie, faisait partie d'un lotissement approuvé non échu, était située dans l'environnement immédiat d'habitations du même côté d'une voie publique entièrement équipée ou lorsque des nécessités économiques ou des équipements communautaires justifiaient une autre affectation. Un groupe de travail avait fait des propositions sur cette base et avait retenu l'affectation en zone de parc pour la parcelle de la requérante. L'administration fut invitée à poursuivre la procédure de fixation du plan de secteur et il fut décidé que les demandes de permis de bâtir et de lotir pendantes seraient traitées à l'aide de l'affectation proposée.

7. La requérante ayant introduit une nouvelle demande de permis de bâtir, le collège des bourgmestre et échevins de la commune de Wezembeek-Oppem rendit un avis négatif sur base de l'affectation proposée par l'Exécutif flamand. Un recours de la requérante fut rejeté par un arrêté ministériel du 17 mai 1990, après que la requérante ait été entendue par l'intermédiaire de son conseil. Le Conseil d'Etat fut saisi d'un recours en suspension et en annulation de cet arrêté.

Par arrêt du 5 juillet 1990, le Conseil d'Etat ordonna la suspension de l'exécution de la décision du 17 mai 1990 du fait que le refus de permis de bâtir ne se fondait pas sur des raisons propres à l'aménagement du lieu, mais sur des éléments pris en considération dans le cadre de l'élaboration du plan de secteur, non encore adopté. La requérante explique que le Conseil d'Etat y voyait une double violation du principe d'égalité, d'une part, du fait de l'omission de la Région flamande à réviser le plan de secteur et, d'autre part, du fait de la délivrance du permis de bâtir pour des terrains voisins sur base de prescriptions planologiques régulières. L'arrêt comporte notamment les considérations suivantes :

« Que la suspension constate, avec l'autorité de la décision judiciaire, que le moyen invoqué contre l'arrêté attaqué et déduit de la violation du principe constitutionnel de l'égalité est sérieux, ce qui a pour conséquence que la partie défenderesse, qui a agi en qualité d'organe de l'administration active est exhortée, bien plus qu'en vertu du seul recours en annulation, à réexaminer la cause à la lumière des énonciations de l'arrêt de suspension et, le cas échéant, à rapporter la décision attaquée et statuer de nouveau sur la demande de permis, que la suspension d'une décision « négative » de l'administration est possible et, en outre, utile ; que la suspension d'une « décision de refus » peut prévenir le préjudice allégué ».

En exécution de cet arrêt, un nouvel examen de la demande fut entamé. Une visite sur place fut organisée le 24 septembre 1990 avec toutes les parties intéressées. Lors de cette visite, les délégués de l'Exécutif flamand relevèrent, en se fondant sur l'article 50 alinéa 3 de la loi organique de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme, que la parcelle en cause n'était pas située le long d'une voie suffisamment équipée, observant que le chemin d'accès n'était pas durci, qu'il n'y avait pas « d'utilités publiques » et que la végétation avait tout envahi (une des conditions posée dans ce cas par l'article 100, § 1, du décret portant aménagement du territoire est que le terrain ait une voie d'accès suffisamment équipée). L'avocat de la requérante annonça à cette occasion qu'il introduirait un permis de lotir en vue de voir éclairci le problème de la « voie suffisamment équipée » et insista pour que la décision ministérielle soit reportée dans l'attente.

Un arrêté ministériel du 6 novembre 1990 retira, d'une part, l'arrêté du 17 mai 1990 et rejeta, d'autre part, le recours contre le refus de permis de bâtir au motif que la parcelle en cause jouxtait une voie qui n'était pas complètement aménagée et n'était pas non plus suffisamment équipée.

A l'audience consacrée par le Conseil d'Etat à la demande d'annulation introduite par la requérante, cette dernière, qui avait dans un premier temps informé le Conseil d'Etat de son souhait d'élargir le recours contre l'arrêté du 17 mai 1990 à celui du 6 novembre 1990, fit savoir qu'elle renonçait à cette extension et se désistait de la procédure. Par un arrêt du 20 décembre 1990, le Conseil d'Etat constata le désistement d'instance.

8. Le 3 janvier 1991, la requérante introduisit devant le Conseil d'Etat un recours en annulation de l'arrêté ministériel du 6 novembre 1990. Les parties n'ont pas donné d'autres informations à ce propos, sinon le fait que la procédure a été suspendue à la demande de la requérante dans l'attente de l'issue de l'action pénale engagée par elle et le fait que l'auditeur du Conseil d'Etat a notifié son rapport le 27 janvier 1999.

9. Le 9 mars 1994, la requérante introduisit une demande de permis de lotir une partie de la parcelle. Cette demande fut rejetée, d'abord par le collège des bourgmestre et échevins de la commune de Wezembeek‑Oppem, puis sur recours par la députation permanente du Brabant et enfin par un arrêté ministériel du 22 juillet 1996 du ministre flamand des Travaux publics, des Transports et de l'Aménagement du Territoire. Les refus étaient fondés sur le fait que, même si la parcelle litigieuse ne possédait plus un caractère « non bâtissable » du fait de l'arrêt du 14 novembre 1985 (voir point I, in fine), elle faisait partie d'un plus grand complexe d'espace vert à vocation de parc dont les autres parcelles avaient définitivement acquis caractère non bâtissable du fait que le plan de secteur de 1977 trouvait application à leur égard.

Le 25 octobre 1996, la requérante introduisit devant le Conseil d'Etat un recours en annulation de l'arrêté du 22 juillet 1996, invoquant notamment l'article 1 du Protocole no 1 et le principe d'égalité.

Par arrêt du 23 avril 1998, le Conseil d'Etat fit droit à la demande d'annulation. Il rappela que la lecture des articles 1 et 11 de la loi du 29 mars 1962 imposait qu'un plan de secteur, réglant la situation de toutes les parcelles s'y trouvant, soit adopté pour chaque portion du territoire national. L'adoption de ce plan devait se faire suivant la procédure déterminée aux articles 9, 10 et 13 de cette loi, afin de protéger les droits des propriétaires contre l'arbitraire. Il observa que le plan de secteur du 7 mars 1977 avait été annulé et constata qu'au jour de la décision attaquée, le 22 juillet 1996 ‑ soit près de onze ans après l'arrêt d'annulation du 14 novembre 1985 ‑, aucun « plan de secteur » ne réglait spécifiquement le sort de la parcelle, puisqu'un nouveau plan n'avait été adopté qu'un an plus tard (voir infra, X). Le Conseil d'Etat en déduisit que la décision de rejet portait irrégulièrement atteinte au principe de non-discrimination, faute d'avoir été prise, comme les autres demandes de permis de lotir, sur la base d'un « plan de secteur » régulièrement adopté.

10. Entre-temps, un nouveau projet de plan de secteur fut adopté par le Gouvernement flamand le 17 juin 1997. La parcelle litigieuse y étant toujours classée en zone de parc, la requérante introduisit une réclamation le 19 février 1998.

Appelée par la loi du 29 mars 1962 à rendre un avis, la Commission régionale consultative du Brabant flamand rendit, les 25 mai et 15 juin 1998, les appréciations suivantes sur le projet de plan de secteur en ce qui concerne le cadre général et le problème particulier de la parcelle en cause :

« La Commission donne un avis favorable au coloriage comme zone de parc car il correspond aux principes qui fondent le plan de secteur de Hal-Vilvorde-Asse, à savoir une maîtrise de l'urbanisation et le maintien de la couronne verte. Le schéma de structure d'aménagement de la Flandre plaide également pour limiter la ceinture périurbaine autour de Bruxelles aux agglomérations qui y sont actuellement juxtaposées et pour ne pas entamer l'espace non bâti existant ; et la modification proposée cadre avec ces options. La zone fait d'ailleurs partie d'une grande étendue boisée d'un seul tenant.

(...)

Réclamation 46 (point 35)

 Le fait qu'un terrain soit situé le long d'une voie suffisamment équipée et dans les environs d'autres habitations n'ouvre pas de droit à ce qu'il y soit effectivement construit.

 Le schéma de structure d'aménagement de la Flandre exprime le souhait de situer les besoins d'habitation supplémentaires dans les zones urbaines et les noyaux d'habitation de la ceinture extérieure. En outre, Le schéma de structure d'aménagement de la Flandre exprime le souhait d'augmenter l'espace des zones naturelles (notamment les zones de parc).

 L'arrêt du Conseil d'Etat du 14/11/1985 n'a annulé que l'affectation initiale du plan de secteur fixé par l'arrêté royal du 07/03/1977.

 Les [permis de] lotissements qui datent d'avant la loi du 29 mars 1962 organique de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme sont périmés de plein droit. »

11. Le 12 décembre 1997, la requérante introduisit à nouveau une demande de permis de bâtir aux fins d'ériger une nouvelle maison sur la parcelle. Le 16 février 1998, le collège des bourgmestre et échevins de la commune de Wezembeek-Oppem rejetèrent la demande sur base d'un avis défavorable du fonctionnaire délégué de l'urbanisme fondé sur la destination de la parcelle. La requérante fit un recours devant la députation permanente. Les parties n'ont pas fourni d'indications sur les suites réservées à ce recours.

12. Par un arrêté du Gouvernement flamand du 23 juillet 1998 portant fixation définitive du plan de secteur de Hal-Vilvorde-Asse, la parcelle litigieuse fut classée en zone de parc.

Le 23 octobre 1998, la requérante, à qui l'arrêté a été notifié par lettre recommandée du 16 octobre 1998, introduisit une requête en suspension de cet arrêté.

13. Suite à l'arrêt du 23 avril 1998 (point IX), le ministre flamand des Travaux publics, des Transports et de l'Aménagement du Territoire prit, le 18 septembre 1998, une nouvelle décision à propos de la demande de permis de lotir une partie de la parcelle. Il fonda sa décision de rejet sur le fait que le plan définitif avait été adopté et qu'il affectait la parcelle en zone de parc. De ce fait, aucun lotissement ne pouvait être autorisé, conformément à l'article 14 de l'arrêté royal du 28 décembre 1972 relatif à la présentation et à la mise en œuvre des projets de plan de secteur et des plans de secteur.

La requérante introduisit une requête en suspension d'extrême d'urgence rejetée par un arrêt du Conseil d'Etat du 3 novembre 1998, estimant que l'urgence alléguée n'existait pas.

Le 11 décembre 1998, la requérante introduisit une requête en suspension de l'arrêté du 18 septembre 1998, ainsi que de l'arrêté du 23 juillet 1998. Invoquant les articles 6 et 13 de la Convention et se fondant sur l'arrêt du Conseil d'Etat du 14 novembre 1985, elle relevait que le projet de plan de secteur initial prévoyait pour la parcelle une affectation de parc résidentiel et soutenait qu'il n'y avait aucune raison de modifier ultérieurement cette affectation.

Par arrêt du 16 août 1999, le Conseil d'Etat rejeta la demande. Il releva notamment que l'arrêt du 14 novembre 1985 ne sanctionnait pas la modification de l'affectation de la parcelle, mais le seul fait que cette modification avait été faite sans que ne soit apportée une justification suffisante, c'est-à-dire une justification dont le Conseil d'Etat puisse contrôler l'utilité. L'annulation intervenue obligeait l'autorité à prendre un nouveau plan de secteur, mais c'était à tort que la requérante estimait disposer d'un « droit acquis » de voir sa parcelle affectée en zone de parc résidentiel, comme initialement prévu par le projet de plan de secteur du 29 mars 1974. Si l'autorité n'avait satisfait à l'exigence de prendre un nouveau plan qu'après l'écoulement de près de douze ans, la « négligence illégale » (« onwettig verzuim ») de la partie adverse ne dispensait pas la requérante de l'obligation le respecter le nouveau plan.

La requête en annulation du rejet de la demande de permis de lotir serait, pour sa part, toujours pendante devant le conseil d'Etat. Malgré la demande de la Cour, la requérante n'a pas fourni d'autres informations à cet égard.

B. Le droit et la pratique internes pertinents

1. Dans un arrêt du 10 janvier 1984, le Conseil d'Etat s'est exprimé comme suit à propos de sa compétence d'annulation et les suites devant être réservées à un arrêt d'annulation d'une décision de rejet d'une demande introduite par un administré :

« 2.3.1. En général, le recours au Conseil d'Etat se présente comme un moyen de maintenir le droit face à l'autorité administrative, notamment en accordant à quiconque ayant éprouvé un préjudice par une décision administrative irrégulière, le pouvoir de demander le rétablissement de la légalité. Ce rétablissement de la légalité dans la forme spécifique au recours devant le Conseil d'Etat se traduit par « l'annulation » de la décision administrative attaquée que le Conseil d'Etat a jugée irrégulière. En tenant compte de la règle selon laquelle un recours en annulation ne suspend pas en principe l'exécution de la décision attaquée, le terme « annulation » fait office de mot de code par lequel le juge d'annulation met en œuvre en rapport avec la décision « annulée » et à l'égard de tous les justiciables, un schéma comportemental préétabli qui, de toute évidence, ne vaut que pour l'avenir et qui prescrit qu'après « l'annulation », ces justiciables devront dorénavant agir en principe, dans le commerce juridique, comme si cette décision annulée avait été entièrement, et par conséquent, rétroactivement, mise à néant en tant qu'acte juridique – pas en tant que fait évidemment – et doit pour ce motif être réputée avoir entièrement disparu de l'ordre juridique.

2.3.2. Peuvent, de même, être irrégulières, les décisions dites négatives par lesquelles l'autorité rejette la demande introduite par un administré, éventuellement aussi par une autre autorité, et qui tend à obtenir de l'autorité une décision concrétisant le droit dont les effets juridiques sont considérés par le demandeur comme modifiant favorablement sa situation juridique. Une telle décision peut être contraire à l'obligation d'agir qui incombe à l'autorité, obligation qui peut résulter d'une norme, d'une décision concrétisant le droit antérieur ou d'un jugement. Cette norme, cette décision ou ce jugement peuvent non seulement contraindre l'autorité à prendre une décision, mais aussi à prendre une décision d'une teneur bien déterminée. Et même s'il n'existe pas de norme, de décision ou de jugement qui imposent impérativement à l'autorité l'obligation d'agir et si l'autorité semble donc avoir la compétence d'apprécier discrétionnairement de l'opportunité d'agir, cette autorité est encore obligée cependant de fonder son appréciation discrétionnaire sur des éléments concrets qui peuvent être admis en droit et qui, en outre, doivent pouvoir être réputés concorder avec la réalité.

Toute décision négative peut dès lors impliquer une perturbation de l'ordre juridique. Il doit donc être également possible de réclamer le rétablissement de la légalité à l'égard d'une telle décision négative, notamment sous la forme d'un recours en annulation qui a pour caractéristique et pour avantage que l'irrégularité n'est pas compensée par une indemnité en espèces, mais que la décision négative est déclarée inopérante par la suppression de ses effets juridiques.

2.3.3. Dans la forme, la décision de rejet se présente comme le refus de prendre la décision que souhaite le demandeur. Selon leur substance, il y a lieu de distinguer deux types de décision de rejet :

- celles qui ne statuent pas sur le bien-fondé de la demande – l'autorité peut se déclarer incompétente pour décider ou juger la demande irrecevable – et

- celles qui rejettent la demande comme ayant été introduite sans fondement adéquat.

L'effet du dispositif qui annule une décision de rejet signifie qu'après l'annulation, chacun devra se comporter comme s'il n'y avait pas eu rejet, de sorte que l'autorité se retrouve confrontée à la demande.

Ce que l'autorité peut ou doit encore faire ensuite doit se déduire du motif d'annulation qui indique quelle est l'obligation juridique que l'autorité a méconnue en prenant la décision de rejet, de même que les mesures que l'autorité doit ou peut prendre pour satisfaire à l'obligation légale établie à laquelle elle a failli.

Si l'autorité avait donné comme motif de rejet qu'elle s'estimait incompétente ou qu'elle rejetait la demande comme étant irrecevable, le motif de l'arrêt d'annulation peut se limiter à confirmer la compétence de l'autorité ou à constater la recevabilité de la demande. Dans ce cas, l'autorité, en vertu du motif d'annulation, est uniquement tenue de prendre une décision, dont la teneur n'est cependant pas déterminée par l'arrêt.

Il se peut que l'autorité ait rejeté la demande parce qu'elle l'estimait sans fondement. Si la demande est basée sur une norme qui attribue à l'autorité un pouvoir d'appréciation discrétionnaire, celle-ci peut, lorsqu'elle décide à nouveau et qu'elle le fait en tenant compte de ce que lui impose l'effet déclaratif du motif d'annulation, trouver cependant dans ce qui est laissé à son appréciation discrétionnaire, un motif pour rejeter régulièrement la demande pour la seconde fois, sauf, évidemment, si le motif d'annulation, précisément, a déclaré manifestement déraisonnable et dès lors irrégulière l'appréciation discrétionnaire qui se dégage de la décision de rejet annulée.

Si le motif d'annulation constate toutefois que la décision négative est irrégulière parce que l'application correcte de la disposition appropriée aux éléments constants de la cause révèle que la demande est fondée, l'autorité, après l'annulation, sera tenue de prendre une décision qui satisfasse à la demande initiale et ce de telle manière que le rétablissement de la légalité soit entier, ce qui signifie qu'il faut donner aux effets de la décision rétablissant la légalité une rétroactivité qui fasse en sorte que cette décision produise le même effet que si l'autorité l'eût prise au moment opportun.

2.3.4. En cas d'annulation d'une décision négative explicite, l'autorité est dès lors tenue d'instruire à nouveau la demande irrégulièrement rejetée par elle, en tenant compte du motif d'annulation qui fait connaître l'obligation juridique à laquelle elle a manqué en prenant la décision de refus.

Il suit logiquement de ce qui précède qu'à la suite de l'arrêt d'annulation ; l'autorité est ramenée dans la position où elle peut de nouveau faire usage du pouvoir qu'elle avait une première fois exercé irrégulièrement, en s'entourant de toutes les garanties devant lui permettre d'exercer ce pouvoir régulièrement cette fois, compte tenu de l'arrêt d'annulation rendu par le Conseil d'Etat.

Dans une perspective chronologique, cela signifie que la notification de l'arrêt d'annulation du Conseil d'Etat est censée remettre les choses dans l'état où elles se trouvaient après l'introduction de la demande – rejetée par la décision négative irrégulière annulée par l'arrêt – mais avant l'instruction de celle-ci par l'autorité ; le « status quo ante » dont il faut partir pour recommencer une décision négative explicite annulée par le Conseil d'Etat ne peut être que celui qui existait le lendemain de l'introduction de la demande ; lorsque la décision annulée est de celles que l'autorité est tenue de prendre dans un délai déterminé, l'autorité dispose à nouveau, après la notification de l'arrêt, du délai complet prescrit par la loi pour prendre une nouvelle décision.

(...)

5.2. Considérant que l'arrêté entrepris est fondé notamment sur la constatation que la parcelle concernée est située à l'avant, en bordure d'« une voie qui n'a pas de revêtement et qui peut difficilement être considérée comme équipée » ; qu'il conclut de là du refus du permis, en application de l'article 50, dernier alinéa, de la loi du 29 mars 1962 organique de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme ; qu'en l'espèce, le requérant n'est pas parvenu à contester l'exactitude matérielle de la constatation susvisée ; que le motif cité suffit à étayer l'arrêté entrepris. »

2. Par l'arrêt « La Flandria » du 5 novembre 1920 (Pasicrisie, 1920, I, 193), la Cour de cassation a reconnu que l'Etat et les autres personnes de droit public sont soumis au droit commun de la responsabilité, réglé par l'article 1382 du code civil. Par la suite, elle a, à plusieurs reprises, dit pour droit que tout litige sur la réparation d'un droit lésé de façon illégitime, qu'il soit civil ou politique, est de la compétence exclusive des tribunaux judiciaires.

Dans un arrêt du 9 janvier 1997, elle a précisé que ni « l'appréciation de la faute, ni celle du préjudice causé par celle-ci n'échappent à la compétence du pouvoir judiciaire au cas où la lésion du droit vanté pourrait trouver sa source dans l'acte d'une autorité administrative, même si le recours en annulation dirigé contre cet acte a été rejeté par le Conseil d'Etat ».

Par un arrêt du 16 mai 1991, la cour d'appel de Bruxelles a relevé qu'un arrêt du Conseil d'Etat, qui a valeur erga omnes, annulant un plan de secteur pour irrégularité induit une faute de l'administration. Toutefois, les personnes intéressées doivent, pour en obtenir réparation, encore prouver le lien de causalité existant entre la faute et le dommage allégué. A cet égard, la cour d'appel a noté que l'arrêt d'annulation intervenu n'avait pas pour effet de donner à la parcelle en cause le caractère de terrain à bâtir, sauf à démontrer qu'un examen effectué de manière régulière par l'autorité compétente aurait nécessairement conduit à prendre une décision en ce sens.

Dans un arrêt du 16 octobre 2000, la cour d'appel d'Anvers a, pour sa part, considéré que si la loi sur l'urbanisme n'imposait pas de délai à l'autorité administrative pour décider à nouveau après un arrêt d'annulation du Conseil d'Etat, « cette lacune ne dispensait toutefois pas l'autorité administrative, du fait de l'exigence d'une administration convenable, d'agir minutieusement et, par conséquent, de prendre sa « nouvelle » décision dans un délai raisonnable ».

GRIEFS

Invoquant les articles 6 et 13 de la Convention et se référant notamment à l'arrêt Hornsby c. Grèce (arrêt du 19 mars 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-II), la requérante se plaint de l'inexécution systématique par la Région flamande des décisions de justice prononcées en sa défaveur par le Conseil d'Etat et, plus particulièrement, de la négligence coupable de la Région flamande de prendre dans un délai raisonnable un nouveau plan de secteur, alors que des contestations déterminantes pour ses droits civils dépendent de cette décision. Elle dénonce aussi le fait que le Conseil d'Etat n'a pu contraindre les autorités administratives à remédier dans un délai raisonnable aux violations et vides juridiques constatés, l'Etat belge ayant à trois reprises ignoré la portée « erga omnes » des décisions rendues par cette juridiction. Elle en déduit que le Conseil d'Etat ne constituait pas un tribunal apte à décider sur les contestations qui lui furent soumises.

La requérante voit aussi dans le retard à adopter un nouveau plan de secteur une double discrimination, contraire à l'article 14 de la Convention, combiné avec l'article 1er du Protocole additionnel. L'absence de nouveau plan de secteur, du fait de l'inaction de la Région flamande, l'empêchait, d'une part, de construire sur son terrain et, d'autre part, de demander l'indemnisation d'une interdiction de bâtir résultant d'un plan de secteur existant. Or, ses voisins, et en particulier la famille U., ont bénéficié de ces facultés dont elle a été privée du fait de l'entrée en vigueur du « plan de secteur Hal-Vilvorde-Asse » à l'égard de leurs propriétés.

EN DROIT

La requérante soutient que les autorités belges compétentes ont violé les articles 6, 13 et 14 de la Convention et l'article 1er du Protocole no 1 en négligeant d'adopter dans un délai raisonnable un nouveau plan de secteur après l'annulation de celui de 1977 par l'arrêt du 14 novembre 1985. Elle dénonce aussi une attitude d'inexécution systématique des décisions du Conseil d'Etat et le contrôle marginal de légalité qu'il exerce de facto du fait qu'elle n'a pu contraindre les autorités administratives à respecter la portée « erga omnes » de trois décisions rendues en sa faveur.

Les parties pertinentes de l'article 6 § 1 de la Convention sont ainsi libellées :

« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »

Les articles 13 et 14 de la Convention se lisent comme suit :

Article 13

« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l'octroi d'un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l'exercice de leurs fonctions officielles. »

Article 14

« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »

Quant à l'article 1er du Protocole no 1 :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. »

La Cour examinera successivement les trois différents griefs que la requérante entend soulever à cet égard.

A. La prétendue attitude d'inexécution systématique des décisions du Conseil d'Etat

Le Gouvernement expose qu'aucun problème d'exécution ne pouvait survenir en l'espèce, s'agissant du plan de secteur annulé en 1985. En effet, il s'agissait d'un acte réglementaire et non d'un acte à portée individuelle et le citoyen ne possède pas de droit individuel sur une décision des pouvoirs publics, in casu, un plan de secteur. Ce que possédait par contre la requérante, c'est un droit individuel à des dommages et intérêts en cas de faute des pouvoirs publics lors de l'élaboration ou de la réalisation du plan de secteur, une possibilité qu'elle a omis d'utiliser. L'Etat belge n'a pas non plus eu une attitude systématique de refus d'exécuter les autres arrêts du Conseil d'Etat. Suite à l'arrêt du Conseil d'Etat du 5 juillet 1990, l'autorité compétente a retiré l'arrêté attaqué et pris une nouvelle décision de rejet dont la motivation montre clairement la volonté de restaurer la légalité sans attendre, compte tenu des violations légales constatées par le Conseil d'Etat. L'autorité compétente a également réagi avec diligence à l'arrêt d'annulation du 23 avril 1998, puisqu'un nouvel arrêté de rejet de la demande, remplaçant celui du 22 juillet 1996, fut pris le 18 septembre 1998. En revanche, la requérante, en adoptant de manière erronée le point de départ que les arrêts du Conseil d'Etat impliquaient pour l'administration une obligation de délivrer un permis de bâtir ou de lotir, n'a pas toujours fait preuve d'une attitude diligente.

La requérante expose qu'elle a acheté un terrain pouvant être bâti et qui pouvait toujours l'être dans le projet de plan de secteur du 29 mars 1974 puisqu'il était situé en zone de parc résidentiel. En donnant, sans motivation, la qualification de zone de parc, les plans de secteur de 1977 et de 1988 ont violé le principe de légitime confiance et le principe des droits acquis et créé une insécurité juridique depuis plus de vingt ans. Cette insécurité juridique ne fait que renforcer le principe des droits acquis, puisque du fait de l'annulation du plan de secteur de 1977, la parcelle avait de fait retrouvé son état de terrain à bâtir.

La Cour rappelle que le droit au tribunal garanti par l'article 6 protège également la mise en œuvre des décisions judiciaires définitives et obligatoires qui, dans un Etat qui respecte la prééminence du droit, ne peuvent rester inopérantes au détriment d'une partie (voir, entre autres, Hornsby c. Grèce, arrêt du 19 mars 1997, Recueil 1997-II, pp. 510-511, § 40 ; Bourdov c. Russie, no 59498/00, § 34, 7 mai 2002 ; Jasiuniene c. Lituanie, no 41510/98, § 27, 6 mars 2003 ; Ruianu c. Roumanie, no 34647/97, 17 juin 2003). De surcroît, la Cour a considéré que, si on peut admettre que les Etats interviennent dans une procédure d'exécution d'une décision de justice, pareille intervention ne peut avoir comme conséquence d'empêcher, d'invalider ou encore de retarder de manière excessive l'exécution, ni, encore moins, de remettre en question le fond de cette décision (voir Immobiliare Saffi c. Italie, arrêt du 28 juillet 1999, Recueil 1999-V §§ 63 et 66 ; Satka et autres c. Grèce, no 55828/00, § 57, 27 mars 2003).

En l'espèce, la Cour examinera donc si les autorités compétentes ont satisfait à l'exigence de mise en œuvre des diverses décisions rendues par le Conseil d'Etat en faveur de la requérante, à supposer même que la requérante ait, en tous points, respecté le délai de six mois prévu à l'article 35 § 1 de la Convention.

a. La Cour constate que suite à l'arrêt d'annulation rendu le 14 novembre 1985, un nouveau plan de secteur définitif a été adopté le 23 juillet 1998. La parcelle litigieuse a été classée, comme dans le plan antérieur, en zone de parc. La Cour relève à cet égard que, dans son arrêt du 16 août 1999, le Conseil d'Etat a déclaré que l'arrêt du 14 novembre 1985 ne sanctionnait pas la modification de l'affectation de la parcelle, mais le seul fait que cette modification avait été faite sans que ne soit apportée une justification suffisante, c'est-à-dire une justification dont le Conseil d'Etat puisse contrôler l'utilité. L'annulation du plan de secteur originel se fondant uniquement sur l'insuffisance de motivation du classement, l'autorité était uniquement obligée d'adopter un nouveau plan de secteur pour la parcelle litigieuse. La requérante ne pouvait nullement déduire de la décision d'annulation que ce nouveau plan devait donner à la parcelle une autre affectation, à savoir en zone de parc résidentiel.

La Cour rappelle à cet égard qu'elle n'a pas pour tâche de se substituer aux juridictions internes auxquelles il incombe au premier chef d'interpréter la législation interne (voir les arrêts Bulut c. Autriche du 22 février 1996, Recueil 1996-II, p. 356, § 29, et, mutatis mutandis, Edificaciones March Gallego S.A. c. Espagne du 19 février 1998, Recueil 1998-I, p. 290, § 33). Sa tâche se limite à vérifier si les décisions litigieuses ont été acquises dans le respect des garanties énoncées à l'article 6 de la Convention et ne sont pas entachées d'arbitraire. Elle ne peut apprécier elle-même les éléments de fait ayant conduit une juridiction nationale à adopter telle décision plutôt que telle autre, sinon, elle s'érigerait en juge de troisième ou quatrième instance et elle méconnaîtrait les limites de sa mission (Kemmache c. France (no 3), arrêt du 24 novembre 1994, série A no 296-C, § 44). En l'espèce, aucun élément du dossier ne lui permet de conclure que serait manifestement erroné ou arbitraire le constat fait par l'arrêt du 16 août 1999.

En adoptant un nouveau plan de secteur pour la parcelle litigieuse le 23 juillet 1998, les autorités belges compétentes ont donc, fût-ce tardivement, mis en œuvre la décision du Conseil d'Etat du 14 novembre 1985. Le fait que la requérante soit en désaccord avec la destination donnée à sa parcelle dans le nouveau plan de secteur ne saurait être considéré comme constituant une violation des dispositions invoquées.

Subsidiairement, la Cour constate aussi qu'entre l'arrêt d'annulation de 1985 et l'adoption du nouveau plan de secteur, la requérante, qui avait déjà bâti un immeuble sur la parcelle en 1962-63, a pu introduire de nouvelles demandes de permis de bâtir, ainsi qu'une demande de permis de lotir et que le Conseil d'Etat a sanctionné les refus qui ont pu être fondés sur un plan de secteur inexistant.

Il est cependant vrai que le délai d'adoption du nouveau plan est supérieur à douze ans. La requérante soulève cependant à cet égard un grief distinct que la Cour examinera ultérieurement (voir infra).

b. La seconde décision du Conseil d'Etat en faveur de la requérante est le rejet de l'une des demandes de permis de bâtir, par un arrêté du 17 mai 1990. En effet, par un arrêt du 5 juillet 1990, le Conseil d'Etat a fait droit à la demande de suspension au motif que cette décision de rejet ne pouvait se fonder sur des éléments pris en considération dans le cadre de l'élaboration d'un futur plan de secteur, non encore adopté. Suite à cet arrêt, un nouvel examen de la demande fut entrepris. Dans ce cadre, une visite sur place fut organisée le 24 septembre 1990 et une nouvelle décision, se fondant sur d'autres motifs, fut prise le 6 novembre 1990. La Cour convient avec le Gouvernement que l'arrêt du 5 juillet 1990 n'a pas imposé à l'autorité compétente d'autre obligation que celle-ci. L'administration s'est, de la sorte, conformée à cet arrêt dans un délai de quatre mois environ après son prononcé, qui ne saurait être considéré déraisonnable.

c. Le rejet de la demande de permis de lotir du 22 juillet 1996, fit aussi l'objet d'une décision du Conseil d'Etat donnant gain de cause à la requérante. L'arrêt d'annulation du 23 avril 1998 imposait à l'autorité compétente de statuer sur la demande de permis de lotir sur la base d'un plan de secteur régulièrement adopté. Le 18 septembre 1998, le ministre flamand des Travaux publics, des Transports et de l'Aménagement du Territoire prit, suite à cet arrêt, une nouvelle décision sur la demande de permis de lotir, en se fondant sur le plan de secteur définitif entre-temps adopté le 23 juillet 1998 qui affectait la parcelle en zone de parc. A la lumière de l'arrêt du Conseil d'Etat du 16 août 1999, la Cour constate que l'autorité compétente a de la sorte effectivement exécuté l'arrêt rendu le 23 avril 1998. Le délai intervenu pour sa mise en œuvre, environ cinq mois après le prononcé, n'est pas déraisonnable.

Eu égard aux circonstances relevées ci-avant, la Cour estime que l'examen de cet aspect de la requête ne laisse apparaître aucune apparence de non-exécution des arrêts rendus par le Conseil d'Etat en faveur de la requérante.

Il s'ensuit que ce grief doit être rejeté comme étant manifestement mal fondé, conformément à l'article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.

B. L'absence d'adoption dans un délai raisonnable d'un nouveau plan de secteur après l'annulation fin 1985 du plan adopté en 1977

Le Gouvernement soulève, à cet égard une exception de non-épuisement des voies de recours internes. Il explique que, dans la mesure où la requérante se plaint que les pouvoirs publics ont agi erronément en omettant de fixer un nouveau plan de secteur, elle pouvait engager une action en réparation sur base de l'article 1382 du code civil devant les juridictions civiles. Il est évident, depuis un arrêt du 5 novembre 1920, qu'une responsabilité quasi délictuelle peut découler de toute intervention ou inaction fautive de l'Etat. La réparation d'un droit lésé de façon illégitime, qu'il soit civil ou politique, est de la compétence exclusive des tribunaux judiciaires, compétents pour apprécier tant la faute que le préjudice causé lorsque celui-ci pourrait trouver sa source dans l'acte d'une autorité administrative, ceci même dans l'hypothèse où le recours en annulation dirigé contre cet acte aurait été rejeté par le Conseil d'Etat. Dans un arrêt du 16 octobre 2000, la cour d'appel d'Anvers a considéré que l'administration a l'obligation d'agir minutieusement et, par conséquent, de prendre une « nouvelle » décision dans un délai raisonnable pour décider à nouveau après un arrêt d'annulation du Conseil d'Etat, même si la loi sur l'urbanisme n'impose pas de délai pour ce faire. Dans ces conditions, l'acte administratif fautif, tant lors de l'élaboration que de la réalisation de plans de secteur, entraîne la responsabilité des pouvoirs publics et la requérante pouvait dès lors entamer, après l'intervention du conseil d'Etat, une procédure devant le juge ordinaire en demandant des dommages et intérêts pour non-exécution ou exécution tardive de l'arrêt du 14 novembre 1985.

La requérante précise d'abord que la requête se fonde sur l'arrêt du 23 avril 1998 (voir point IX ci-dessus) en tant que décision interne définitive. Elle explique ensuite que, si la requête a été introduite avant que le plan de secteur définitif ait été adopté et le recours en suspension introduit à son égard rejeté, elle pouvait à ce moment raisonnablement s'estimer dans l'insécurité juridique et face à une violation flagrante du droit au respect de ses biens. En effet, durant plus de vingt ans, elle s'est trouvée dans une situation de vide juridique injustifié (Vocaturo c. Italie, arrêt du 24 mai 1991, série A no 266, § 17) et de croyance légitime que le plan annulé serait finalement adopté en sa faveur. Il faut enfin constater que les recours en indemnisation qu'elle a introduits et qui sont toujours pendants ne sont pas des recours utiles en l'espèce pour obtenir un permis de construire, alors que ce qu'elle exige est de retrouver « le droit de bâtir sur sa parcelle » qui fait « l'objet d'une interdiction de fait, injustifiée depuis plus de 20 ans». Un recours en indemnisation n'aurait pas et ne permet pas d'obtenir justice pour la violation alléguée, car il aurait tout au plus pour effet de lui accorder une réparation pécuniaire d'un dommage et non de mettre fin à l'atteinte dénoncée.

La Cour rappelle qu'aux termes de l'article 35 § 1 de la Convention, elle ne peut être saisie qu'après l'épuisement des voies de recours internes : tout requérant doit avoir donné aux juridictions internes l'occasion que cette disposition a pour finalité de ménager en principe aux Etats contractants : éviter ou redresser les violations alléguées contre eux. Cette règle se fonde sur l'hypothèse que l'ordre interne offre un recours effectif quant à la violation alléguée (voir, par exemple, Mifsud c. France [GC] (déc.), 57220/00, 11 septembre 2002). Même en matière de « délai raisonnable » au sens de l'article 6 § 1 de la Convention, un recours purement indemnitaire est en principe susceptible de constituer une voie de recours à épuiser au sens de l'article 35 § 1 (Broca et Texier-Micault c. France, nos 27928/02 et 31694/02, 21 octobre 2003, § 18 ; Brusco c. Italie (déc.), no 69789/01, CEDH 2001-IX, et Giacometti et autres c. Italie (déc.), no 34939/97, CEDH 2001-XII).

La Cour est d'avis que la requérante aurait dû saisir les juridictions judiciaires d'une action en réparation, fondée sur l'article 1382 du code civil, visant à obtenir une indemnisation pour le retard pris par la Région flamande pour l'adoption d'un nouveau plan de secteur, en se référant, le cas échéant, aux considérations développées par le Conseil d'Etat dans ses arrêts des 5 juillet 1990 et 23 avril 1998. La Cour constate en effet qu'au vu du droit applicable et de la jurisprudence (voir supra, « Le droit et la pratique internes pertinents »), un tel recours était possible et n'était pas dépourvu de chances de succès (voir aussi Pressos Companía Naviera S.A. et autres c. Belgique, arrêt du 20 novembre 1995, série A no 332, § 17 in fine). Il s'agissait donc, en l'occurrence, d'un recours disponible et adéquat au sens de l'article 35 § 1 de la Convention (voir, mutatis mutandis, Dactylidi c. Grèce (déc.), no 52903/99, 28 février 2002 ; Roussakis et autres c. Grèce (déc.), no 15945/02, 8 janvier 2004).

La requérante n'ayant pas engagé pareille action en réparation, la Cour estime qu'elle n'a pas ménagé aux juridictions internes la possibilité de redresser la situation dont elle se plaint actuellement devant la Cour, de sorte qu'elle n'a pas épuisé les voies de recours internes.

Cette partie de la requête doit donc être rejetée en application de l'article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.

C. La circonstance que le Conseil d'Etat n'aurait pas été en l'espèce un « tribunal » apte à décider

La requérante explique que le Conseil d'Etat ne constituerait pas un tribunal apte à décider sur les contestations qui lui furent soumises, puisqu'elle n'a pu contraindre les autorités administratives à remédier aux violations et vides juridiques constatés dans un délai raisonnable, l'Etat belge ayant à trois reprises ignoré la portée « erga omnes » des décisions rendues par cette juridiction.

La Cour rappelle que, pour qu'un « tribunal » puisse décider d'une contestation sur des droits et obligations de caractère civil en conformité avec l'article 6 § 1 de la Convention, il faut qu'il ait compétence pour se pencher sur toutes les questions de fait et de droit pertinentes pour le litige dont il se trouve saisi (voir, notamment et mutatis mutandis, les arrêts Le Compte, Van Leuven et De Meyere c. Belgique du 23 juin 1981, série A no 43, p. 23, § 51, sous b), Fischer c. Autriche du 26 avril 1995, série A no 312, p. 17, § 29, British-American Tobacco Company Ltd c. Pays-Bas du 20 novembre 1995, série A no 331, p. 25, § 78, et Bryan c. Royaume-Uni du 22 novembre 1995, série A no 335-A, p. 17, §§ 44-45).

Dans la mesure où ce grief ne se confond pas avec les précédents, la Cour estime, conformément à sa jurisprudence et à la lumière des constatations faites à propos du premier grief (point A., supra), que la requérante a joui, dans les procédures en cause, de la possibilité claire et concrète de contester en tous points, devant un tribunal qui avait plénitude de juridiction pour statuer sur ses demandes, les décisions dont elle entendait se plaindre. L'allégation que les autorités compétentes n'auraient, de manière systématique, pas mis à exécution les décisions rendues en sa faveur ne sauraient, dans les circonstances de l'espèce, mettre en cause le pouvoir de pleine juridiction que possède le Conseil d'Etat en la matière.

Il s'ensuit que cette partie de la requête est manifestement mal fondée au sens de l'article 35 § 3 de la Convention et doit être rejetée en application de l'article 35 § 4.

Par ces motifs, la Cour, à l'unanimité,

Déclare la requête irrecevable.

Søren NielsenChristos Rozakis
GreffierPrésident

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