COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME
DEUXIEME CHAMBRE
REQUETE No 13388/87
Fernando Ribeiro B. de MELLO
contre
Portugal
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 13 janvier 1992)
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1 - 5) ................................... 1
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 6 - 18) .................................. 2
III. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 19 - 28) ................................. 8
A. Grief déclaré recevable
(par. 19) ...................................... 8
B. Point en litige
(par. 20) ...................................... 8
C. Sur la violation de la Convention
(par. 21 - 27) ................................. 8
CONCLUSION
(par. 28) ...................................... 9
ANNEXE : Décision sur la recevabilité de la requête.... 10
I. INTRODUCTION
1. Le présent rapport concerne la requête n° 13388/87 contre le
Portugal, introduite le 15 juin 1987 et enregistrée le 2 novembre 1987
par Fernando Ribeiro B. de Mello.
Le requérant est un ressortissant portugais né en 1941 et
résidant à Lisbonne.
Le requérant a présenté son cas lui-même.
Le Gouvernement défendeur est représenté par son Agent,
M. Ireneu Cabral Barreto, Procureur général adjoint.
2. Cette requête a été communiquée le 15 février 1990 au
Gouvernement. A la suite d'un échange de mémoires, la requête a été
déclarée recevable le 9 novembre 1990 dans la mesure où elle porte sur
la durée de la procédure (article 6 par. 1 de la Convention). Le texte
de la décision sur la recevabilité se trouve annexé au présent rapport.
3. Ayant constaté qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir
un règlement amiable au sens de l'article 28 par. 1 (b) de la
Convention, la Commission (Deuxième Chambre), après délibérations, a
adopté le 13 janvier 1992 le présent rapport aux termes de
l'article 31 par. 1 de la Convention, en présence des membres
suivants :
MM. S. TRECHSEL, Président de la Deuxième Chambre
G. JÖRUNDSSON
A. WEITZEL
J.C. SOYER
H.G. SCHERMERS
H. DANELIUS
Mme G.H. THUNE
MM. F. MARTINEZ
L. LOUCAIDES
4. Dans ce rapport, la Commission a formulé son Avis sur le point
de savoir si les faits constatés révèlent, de la part du Portugal, une
violation de la Convention.
5. Le texte du présent rapport sera transmis au Comité des Ministres
du Conseil de l'Europe conformément à l'article 31 par. 1 de la
Convention.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
6. Le requérant est un commerçant. Il s'occupe d'édition et
commerce de livres.
En 1974, le requérant a passé avec la société "Expresso-Bloco
Editorial de Distribuição, S.A.R.L.", un contrat de distribution
exclusive de ses éditions aux termes duquel l'"Expresso" s'engageait
à acquérir un certain nombre d'oeuvres éditées par le requérant.
La société "Expresso" appartenait alors à la compagnie
d'assurances Império qui contrôlait son capital et assurait sa gestion.
Cette dernière faisait partie du puissant groupe économique CUF.
Le 10 janvier 1975, l'"Expresso" s'engagea à acheter
5.000 exemplaires d'une oeuvre poétique à éditer par le requérant.
Le 15 mars 1975, la compagnie d'assurances Império fut
nationalisée. L'Etat est devenu de ce fait l'actionnaire majoritaire
de la société "Expresso".
Le 7 avril 1975, l'"Expresso" résilia le contrat qu'elle avait
passé avec le requérant le 10 janvier 1975.
A partir d'octobre 1975, quand les traites (letras) qu'elle
avait acceptées et remises au requérant comme contrepartie du contrat
conclu en 1974 vinrent à échéance, l'"Expresso" refusa leur paiement
et demanda leur réforme intégrale.
En janvier 1976, la compagnie d'assurances Império devint une
entreprise publique administrée directement par l'Etat.
Le 12 avril 1976, le Gouvernement décida (despacho conjunto)
de suspendre l'administration de la société "Expresso" et nomma à sa
place une commission administrative (comissão administrativa).
Le 31 août 1977, le Conseil des Ministres décida (Resolução)
que ce régime provisoire d'administration aurait dû être remplacé par
l'intervention de l'Etat.
Le 28 septembre 1977, en exécution de cette décision, le
Conseil des Ministres décida (Resolução) que l'Etat interviendrait
directement dans la gestion de la société "Expresso" et confirma dans
l'exercice de leurs fonctions les membres de la commission
administrative nommée le 12 avril 1976.
Le 17 janvier 1979, le Conseil des Ministres décida
(Resolução) de mettre fin à l'intervention de l'Etat dans "Expresso"
et de demander sa faillite.
La saisine des biens de la société aurait eu lieu le
15 mars 1979 dans le cadre d'une procédure de faillite engagée en
exécution de cette décision.
7. Le 16 décembre 1981, le requérant engagea devant le tribunal
administratif (Auditoria Administrativa) de Lisbonne une action en
responsabilité civile de l'Etat, en application du décret-loi n° 48051
du 21 novembre 1967, qui régit la responsabilité civile
extra-contractuelle de l'Etat en raison d'actes de gestion publique.
Il faisait valoir que la situation financière de la société "Expresso"
était due à l'administration négligente et irresponsable de l'Etat.
Le requérant faisait valoir par ailleurs que malgré les
garanties quant au respect des engagements pris par l'"Expresso" et le
fait d'avoir donné aux créanciers de cette société l'espoir légitime
de solution de la situation par l'annonce, maintes fois répétée par le
Conseil des Ministres, les Ministres et Secrétaires d'Etat, de la
création à court terme d'une entreprise publique de distribution qui
assurerait le respect des engagements de l'"Expresso", solution
consistant en la fusion de celle-ci et d'une autre entreprise, l'Etat
avait néanmoins mis fin à son intervention et demandé la faillite de
ladite société sans avoir respecté ses engagements.
Le requérant faisait valoir en outre, qu'entre cette décision
et la demande de faillite, la responsabilité de la dissipation des
biens de la société incombait à l'administration de l'Expresso et à
l'Etat. Il soulignait notamment que ses livres avaient été retirés des
stocks de l'entreprise et vendus dans la rue à des prix dérisoires, ce
qui avait ruiné sa réputation professionnelle.
Le requérant faisait valoir enfin, qu'en raison de cette
situation, il a été contraint de payer des sommes dues par l'"Expresso"
et avait subi de ce fait de graves préjudices. Il demanda un montant
de 30.379.482 escudos ainsi qu'une somme à déterminer dans la procédure
ultérieure d'exécution (liquidação em execução de sentença) de
dommages-intérêts pour les préjudices d'ordre patrimonial et moral
subis.
8. Le 27 avril 1982, le ministère public fut cité et invité à
présenter ses conclusions en réponse dans un délai de vingt jours.
Les 26 mai 1982 et 1er octobre 1982, le ministère public
demanda au juge des prorogations de délai de trois mois. Ces
prorogations lui furent accordées.
Le 4 janvier 1983, le ministère public sollicita une nouvelle
prorogation, de nature extraordinaire, de trente jours qu'il motiva par
la difficulté d'obtenir les éléments nécessaires à la préparation de
sa réponse ainsi que par les problèmes liés au fonctionnement du
tribunal et à la surcharge de travail du ministère public.
Le 11 janvier 1983, le juge fit droit à cette demande.
Le 16 février 1983, le ministère public présenta ses
conclusions en réponse et souleva les exceptions d'incompétence du
tribunal ratione materiae, de prescription du droit à réparation et de
chose jugée.
Le 19 avril 1983, le requérant demanda que lui soient notifiées
les ordonnances par lesquelles le juge avait accordé au ministère
public des prorogations extraordinaires du délai qui lui avait été
imparti.
Le 4 octobre 1983, les conclusions en réponse du ministère
public furent portées à la connaissance du requérant.
9. Le 19 octobre 1983, le requérant se prononça sur les exceptions
et présenta sa réplique (réplica). Il porta le montant de
l'indemnisation figurant sur sa demande introductive d'instance à
34.923.482 escudos.
Le 24 octobre 1983, la réplique fut portée à la connaissance
du ministère public qui fut invité à présenter sa duplique (tréplica).
Le 4 novembre 1983, le ministère public demanda au juge une
prorogation de quatre-vingt-dix jours du délai qui lui avait été
imparti.
Le 7 novembre 1983, le juge fit droit à cette demande.
Le 27 mars 1984 le ministère public sollicita une nouvelle
prorogation de trente jours au motif qu'il avait encore besoin
d'obtenir certains éléments pour la préparation de sa duplique et de
consulter son supérieur hiérarchique.
Le 29 mars 1984, le juge accepta de prolonger le délai.
Le 21 mai 1984, le ministère public présenta sa duplique.
10. Le 24 juin 1985, le juge, qui était au courant que des
concertations visant à obtenir le règlement amiable de l'affaire
avaient eu lieu entre les parties, invita le requérant à l'informer de
l'issue de ces consultations dans un délai de trente jours.
Le 4 juillet 1985, le requérant informa le juge que lesdites
consultations n'avaient pas abouti. Il demanda par ailleurs au juge
d'accélérer l'examen de l'affaire et produisit en outre un avis d'un
professeur de droit sur l'objet du litige.
Le 8 juillet 1985, le juge ordonna que ce document soit porté
à la connaissance du défendeur.
Le 8 octobre 1985, le juge fixa la date pour une audience
préparatoire au 3 décembre 1985.
Le 17 janvier 1986, le ministère public se prononça sur le
bien-fondé des prétentions du requérant.
11. Le 29 janvier 1986, par jugement rendu sans audience (saneador-
sentença) le juge décida que les actes des administrateurs nommés par
l'Etat étaient des actes de gestion privée et que de ce fait le
tribunal était incompétent ratione materiae pour juger de l'action
introduite par le requérant. Cette décision n'a pas été versée au
dossier.
Le 7 février 1986, le requérant interjeta appel contre cette
décision devant la Cour suprême administrative et le 12 février 1986,
le juge déclara le recours recevable.
Le 11 mars 1986, le requérant déposa son mémoire de recours et,
le 7 mai 1986, le ministère public présenta le sien en réponse.
Le 15 juin 1986, le dossier de la procédure fut transmis à la
Cour suprême administrative.
Le 22 juillet 1986, le ministère public auprès de la Cour
suprême se prononça sur le bien-fondé de l'affaire. Le magistrat
exprima l'avis que le recours formé par le requérant devait être
partiellement accueilli.
12. Par arrêt du 30 avril 1987, la Cour suprême administrative
ayant considéré que les actes des administrateurs de l'"Expresso"
nommés par l'Etat étaient des actes de gestion privée, confirma la
décision attaquée pour autant qu'elle déclarait le tribunal incompétent
ratione materiae.
La Cour suprême administrative considérant toutefois qu'en
l'espèce le requérant fondait également la responsabilité civile de
l'Etat sur des actes de gestion publique du Conseil des Ministres, des
Ministres et des Secrétaires d'Etat, accueillit partiellement le
recours formé par le requérant et annula la décision attaquée pour
autant qu'elle avait omis de se prononcer à cet égard. Elle ordonna
par conséquent le renvoi du dossier au tribunal administratif de
Lisbonne afin que celui-ci se prononce sur la compétence du tribunal
en la matière.
13. Le 30 juillet 1987, la dossier de la procédure fut renvoyé au
tribunal administratif de Lisbonne.
Le 20 octobre 1987, après avoir invité le ministère public à
se prononcer sur le paiement des frais de justice, le juge condamna le
requérant au paiement de ces frais.
Le 5 novembre 1987, le requérant présenta une réclamation
contre cette ordonnance.
Le 17 novembre 1987, après avoir invité le ministère public à
se prononcer, le juge rejeta la réclamation du requérant.
Le 30 novembre 1987, le requérant s'adressa au juge pour lui
demander de préciser le contenu de cette ordonnance.
Le 21 décembre 1987, après avoir invité le ministère public à
exprimer son avis, le juge se prononça sur les questions soulevées par
le requérant. Cette ordonnance n'a pas été versée au dossier. Son
contenu n'a pas non plus été précisé.
14. Le 18 mars 1988, le juge invita le requérant à produire un
certain nombre de documents que le requérant s'était engagé à présenter
dans sa réplique.
Le 19 avril 1988, le requérant demanda au juge une prorogation
du délai qui lui avait été imparti. Le juge déféra à cette demande.
Le 26 avril 1988, le requérant pria le juge de demander ces
documents aux autorités qui les détenaient. Le juge fit droit à cette
demande.
Le 4 mai 1988, certains des documents ont été versés au dossier
de la procédure et, le 16 juin 1988, le requérant informa le juge qu'il
renonçait à produire un des documents indiqués dans sa réplique.
Le 23 juin 1988, le ministère public informa le juge qu'il
estimait nécessaire que les documents restants fussent versés au
dossier.
Le 29 juin 1988, le juge demanda aux autorités concernées de
lui envoyer ces documents.
Le 15 septembre 1988, le requérant s'est adressé au juge pour
lui demander de rendre une décision dans son affaire.
Le 26 septembre 1988, le juge demanda à nouveau aux services
concernés de lui faire parvenir les documents.
Le 24 octobre 1988, certains des documents furent versés au
dossier de la procédure et, le 27 octobre 1988, le requérant pria le
juge de demander les documents restants à la Présidence du Conseil
(Presidência do Conselho) et au Secrétariat d'Etat aux Investissements
publics (Secretaria de Estado dos Investimentos Públicos). Le
31 octobre 1988, le juge accueillit cette demande.
Le 3 novembre 1988, le requérant s'adressa à nouveau au juge
pour le prier de demander les documents aux services concernés et, le
21 novembre 1988, il fournit certaines précisions afin de faciliter la
recherche desdits documents.
Les 15 et 22 décembre 1988, les services concernés informèrent
le juge de l'inexistence de tout autre document dans leurs archives.
A une date qui n'a pas été précisée, le requérant demanda au
juge de renoncer à obtenir les originaux des documents dont, par
ailleurs, il avait versé une copie au dossier.
Le 24 janvier 1989, le ministère public demanda au juge que les
services compétents soient invités à l'informer s'ils possédaient les
originaux desdits documents.
Le 30 janvier 1989, le juge accueillit cette demande.
Le 16 février 1989, le requérant renonça à faire usage de ces
documents. Faisant valoir par ailleurs que l'information demandée aux
services compétents n'avait plus d'intérêt, il demanda au juge de
poursuivre l'examen de l'affaire.
Entre-temps, la réponse des services concernés parvint au
tribunal et, le 21 février 1989, le juge ordonna qu'elle fût portée à
la connaissance du requérant.
15. Le 23 décembre 1989, par jugement rendu sans audience, le juge
accueillit l'exception de chose jugée soulevée par le défendeur et
débouta le requérant de ses prétentions.
Le juge considéra notamment que faute d'avoir été excipés au
moment opportun par la voie de recours en annulation, les vices
éventuels qui entacheraient les actes administratifs visés dans la
requête introductive d'instance et en particulier la décision du
Conseil des Ministres du 17 janvier 1976 ne pouvaient plus être
invoqués. Le juge considéra par ailleurs qu'en l'espèce conformément
au décret-loi n° 48051 l'introduction de ce recours conditionnait
l'existence même de la responsabilité civile de l'Etat et par
conséquent du droit à réparation du requérant.
Dans sa décision, le juge fit remarquer que le retard avec
lequel sa décision était prise était dû à une surcharge de travail car
outre son propre service il avait dû assurer celui d'un autre juge en
janvier et février 1989 et il remplaçait à nouveau ce juge depuis
octobre 1989.
16. Le 12 janvier 1990, le requérant interjeta appel contre cette
décision devant la Cour suprême administrative et, le 15 janvier 1990,
le juge déclara le recours recevable.
Le 16 février 1990, le requérant présenta son mémoire de
recours et, le 19 mars 1990, le ministère public présenta son mémoire
en réponse.
Le 21 mars 1990, le juge rendit une ordonnance soutenant la
décision attaquée (despacho de sustentação).
17. Le dossier fut transmis à la Cour suprême administrative le
23 mars 1990.
18. Le 4 octobre 1990, la Cour suprême administrative rendit un
arrêt par lequel elle accueillait l'appel du requérant et ordonna le
renvoi du dossier au tribunal administratif de Lisbonne, pour une
décision sur le bien-fondé.
L'affaire est toujours pendante devant la Cour suprême
administrative, en attendant le renvoi au tribunal administratif de
Lisbonne.
III. AVIS DE LA COMMISSION
A. Grief déclaré recevable
19. La Commission a déclaré recevable le grief du requérant selon
lequel sa cause n'aurait pas été entendue dans un délai raisonnable.
B. Point en litige
20. Le seul point litige est le suivant : la durée de la procédure
litigieuse a-t-elle excédé le délai raisonnable prévu à l'article 6
par. 1 (art. 6-1) de la Convention ?
C. Sur la violation de la Convention
21. L'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention dispose
notamment :
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue ....
dans un délai raisonnable, par un tribunal .... qui décidera
.... des contestations sur ses droits et obligations de
caractère civil ...."
22. L'objet de la procédure en question consiste en une demande de
réparation du dommage résultant d'actes engageant la responsabilité
civile de l'Etat. Cette procédure tendait à faire décider d'une
contestation sur des "droits et obligations de caractère civil" et se
situe donc dans le champ d'application de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention.
23. La durée de la procédure litigieuse qui a débuté le
16 décembre 1981, et est encore pendante est à ce jour de dix ans.
24. La Commission rappelle que le caractère raisonnable de la durée
d'une procédure doit s'apprécier suivant les circonstances de la cause
et à l'aide des critères suivants : la complexité de l'affaire, le
comportement des parties et le comportement des autorités saisies de
l'affaire (voir Cour Eur. D.H., arrêt Vernillo du 20 février 1991,
série A n° 198, à paraître, par. 30).
25. Selon le Gouvernement, ce délai est dû à la complexité de
l'affaire et au comportement du requérant.
26. La Commission admet que l'affaire revêt une certaine complexité.
Elle estime cependant que cette complexité autant que le comportement
du requérant n'expliquent pas, à eux seuls, la durée de la procédure.
La Commission relève, à cet égard, des périodes d'inactivité imputables
à l'Etat, à savoir :
- prorogations du délai imparti au ministère public totalisant
plus de huit mois pour la présentation de ses conclusions en
réponse du 26 mai 1982 au 16 février 1983, date de la
présentation des conclusions ;
- intervalle de plus de sept mois entre la présentation des
conclusions en réponse du ministère public (16 février 1983) et
la date à laquelle ces conclusions furent portées à la
connaissance du requérant (4 octobre 1983) ;
- prorogations du délai imparti au ministère public pour la
présentation de sa duplique du 4 novembre 1983 au 21 mai 1984,
soit six mois et demi environ ;
- intervalle de dix mois et demi entre l'envoi du dossier à la
Cour suprême administrative (15 juin 1986) et l'arrêt du
30 avril 1987 ;
- intervalle d'environ huit mois entre le 29 juin 1988, date à
laquelle le requérant pria le tribunal d'obtenir certains
documents auprès du Gouvernement, et la date qui n'est pas
précisée, mais qui se situe vraisemblablement entre les
16 et 21 février 1989, à laquelle les documents furent versés au
dossier ;
- intervalle de dix mois environ entre l'ordonnance du
21 février 1989, portant ces documents à la connaissance du
requérant, et la date de la décision (23 décembre 1989) ;
- enfin, quinze mois se sont déjà écoulés depuis l'arrêt de la
Cour suprême administrative (4 octobre 1990) alors que le renvoi
du dossier au tribunal administratif de Lisbonne n'a pas encore
eu lieu.
La Commission considère qu'aucune explication convaincante de ces
délais, qui totalisent environ cinq ans et cinq mois à ce jour, n'a été
fournie par le Gouvernement défendeur.
Elle réaffirme qu'il incombe aux Etats contractants d'organiser
leur système judiciaire de telle sorte que leurs juridictions puissent
garantir à chacun le droit d'obtenir une décision définitive sur les
contestations relatives à ses droits et obligations de caractère civil
dans un délai raisonnable (cf., en dernier lieu, Cour Eur. D.H.,
arrêt Vocaturo du 24 mai 1991, série A n° 206-C, à paraître, par. 17).
27. Par conséquent, à la lumière des critères dégagés par la
jurisprudence et compte tenu de l'ensemble des éléments en sa
possession, la Commission estime que le délai raisonnable a été excédé.
Conclusion
28. La Commission conclut à l'unanimité qu'il y a eu en l'espèce
violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
Le Secrétaire de la Le Président
Deuxième Chambre de la Deuxième Chambre
(K. ROGGE) (S. TRECHSEL)
Full & Egal Universal Law Academy