DEUXIEME CHAMBRE
Requête No 16997/90
Jérôme DE MOOR
contre
Belgique
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 8 janvier 1993)
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1 - 12) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 - 2
A. La requête (par. 2 - 4) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
B. La procédure (par. 5 - 9) . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
C. Le présent rapport (par. 10 - 12) . . . . . . . . . . . . . 2
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 13 - 42). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 - 8
A. Les circonstances de l'espèce
(par. 13 - 31). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 - 6
B. Le droit interne applicable
(par. 32 - 42). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 - 8
1) Le Conseil de l'Ordre des avocats
(par. 33 - 38) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
2) L'inscription à la liste des stagiaires ou
au tableau (par. 39 - 42). . . . . . . . . . . . . . 7 - 8
III. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 43 - 72). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9 - 13
A. Griefs déclarés recevables (par. 43). . . . . . . . . . . . 9
B. Points en litige
(par. 44) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
C. Sur l'applicabilité de l'article 6
par. 1 (par. 45 - 51) . . . . . . . . . . . . . . . . .9 - 10
D. Sur l'observation de l'article 6 par. 1
(par. 52 - 70). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 - 13
1) Devant le conseil de l'Ordre du barreau de
Hasselt (par. 52 - 61) . . . . . . . . . . . . . . 10 - 12
Conclusion (par. 62) . . . . . . . . . . . . . . . . . .12
2) Devant le Conseil d'Etat (par. 63 - 69). . . . . . 12 - 13
Conclusion (par. 70) . . . . . . . . . . . . . . . . . .13
E. Récapitulation (par. 71 - 72) . . . . . . . . . . . . . . .13
ANNEXE I : Historique de la procédure devant la
Commission. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .14
ANNEXE II : Décision sur la recevabilité de la
requête . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 - 21
I. INTRODUCTION
1. On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, ainsi
qu'une description de la procédure.
A. La requête
2. Le requérant, ressortissant belge, né le 30 juillet 1930, est
domicilié à Zonhoven (Belgique).
Le Gouvernement belge est représenté par M. Jan Lathouwers, du
ministère de la Justice en qualité d'Agent du Gouvernement.
3. Le requérant, officier réformé, après avoir fait des études de
droit, a demandé son inscription sur la liste des avocats stagiaires
du barreau de Hasselt. Par décision du 17 novembre 1983, le conseil
de l'Ordre du barreau de Hasselt refusa de l'inscrire. Par arrêt du
31 octobre 1991, le Conseil d'Etat de Belgique, saisi d'une demande
d'annulation de la décision de refus, se déclara incompétent pour
connaître des actes de l'Ordre des avocats.
4. Devant la Commission, le requérant se plaint de la procédure au
terme de laquelle le conseil de l'Ordre du barreau de Hasselt a refusé
de l'inscrire à son tableau. Il se plaint également de la durée de la
procédure introduite devant le Conseil d'Etat. Un troisième grief du
requérant, tiré du défaut d'impartialité du conseil d'appel de l'Ordre
des avocats, a été déclaré irrecevable par la Commission.
B. La procédure
5. La requête a été introduite le 26 juin 1990 et enregistrée le
8 août 1990. Le 7 janvier 1991, la Commission a procédé à un premier
examen de la requête et a décidé d'inviter le Gouvernement belge à
présenter par écrit des observations sur la recevabilité et le
bien-fondé de la requête.
6. Le Gouvernement a communiqué ses observations à la Commission le
13 mai 1991, après prorogation du délai. Les observations du requérant
sont parvenues à la Commission le 5 juin 1991. Le 14 novembre 1991, le
requérant a communiqué des renseignements sur le développement de la
procédure devant le Conseil d'Etat.
7. La Commission a repris l'examen de l'affaire le 6 janvier 1992
et a déclaré recevables les griefs relatifs à la demande d'inscription
du requérant sur la liste des avocats stagiaires du barreau de Hasselt
ainsi que le grief déduit de la durée de la procédure devant le Conseil
d'Etat. Estimant qu'il n'était pas nécessaire d'inviter les parties
à fournir de plus amples informations ou à présenter des observations
complémentaires sur le bien-fondé de la requête, la Commission a
toutefois informé les parties de la faculté qu'elles avaient de
présenter, si elles le désiraient, de telles observations ou des offres
de preuve. Les parties n'ont pas fait usage de cette dernière faculté.
8. Le 10 février 1992, la Commission, après avoir consulté les
parties sur la question de savoir si la requête devait être examinée
par une Chambre ou par la Commission plénière, a décidé de renvoyer
l'affaire à la Deuxième Chambre.
9. Après avoir déclaré la requête recevable, la Commission,
conformément à l'article 28 b) de la Convention, s'est mise à la
disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable de
l'affaire. Des consultations suivies ont eu lieu avec les parties
entre le 13 janvier 1992 et le 27 octobre 1992. Vu l'attitude adoptée
par les parties, la Commission constate qu'il n'existe aucune base
permettant d'obtenir un tel règlement.
C. Le présent rapport
10. Le présent rapport a été établi par la Commission (Deuxième
Chambre), conformément à l'article 31 de la Convention, après
délibérations et votes, en présence des membres suivants :
MM. S. TRECHSEL, Président de la Deuxième Chambre
G. JÖRUNDSSON
A. WEITZEL
J.-C. SOYER
H. G. SCHERMERS
H. DANELIUS
Mme G. H. THUNE
MM. F. MARTINEZ
L. LOUCAIDES
J.-C. GEUS
11. Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission
(Deuxième Chambre) le 8 janvier 1993 et sera transmis au Comité des
Ministres du Conseil de l'Europe, conformément à l'article 31 par. 2
de la Convention :
12. Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 par. 1 de
la Convention :
1. d'établir les faits, et
2. de formuler un avis sur le point de savoir si les faits
constatés révèlent de la part de l'Etat intéressé une
violation des obligations qui lui incombent aux termes de la
Convention.
Sont joints au présent rapport un tableau retraçant l'historique
de la procédure devant la Commission (Annexe I) et le texte de la
décision de la Commission sur la recevabilité de la requête
(Annexe II).
Le texte intégral de l'argumentation écrite des parties ainsi que
les pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives
de la Commission.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
A.A. Les circonstances de l'espèce
13. Après avoir effectué une carrière dans l'armée, le requérant fut,
le 1er octobre 1981, mis à la pension de retraite avec le grade de
capitaine commandant.
14. Le 7 juillet 1983, le requérant obtint le diplôme de licencié en
droit. Ce diplôme fut homologué le 2 août 1983 et communiqué au
requérant le 25 août 1983.
15. Entre-temps, par lettre du 27 mai 1983, le requérant fit
connaître au bâtonnier du barreau de Hasselt son intention de demander
son inscription sur la liste des avocats stagiaires. A cet sujet, un
entretien eut lieu entre le requérant et le bâtonnier le 15 juin 1983.
Le 23 juin 1983, le conseil de l'Ordre délibéra sur l'intention
du requérant. Selon le procès-verbal de la séance, la réaction générale
du conseil de l'Ordre fut plutôt négative. Le conseil estima toutefois
qu'une décision ne devait pas être prise, aucune demande n'ayant été
introduite. Selon les déclarations du requérant, le bâtonnier lui
aurait communiqué au cours d'une conversation téléphonique du
27 juin 1983 que le conseil de l'Ordre aurait décidé de ne pas
l'inscrire sur la liste des stagiaires au motif que plus de 200 avocats
étaient déjà inscrits au tableau de l'Ordre au barreau de Hasselt et
qu'il avait déjà effectué une carrière complète.
16. Le 25 août 1983, le requérant introduisit une demande formelle
d'inscription sur la liste des stagiaires.
En sa séance du 8 septembre 1983, le conseil de l'Ordre connut
de cette demande et décida de demander l'avis du doyen de l'Ordre
national des avocats de Belgique et, dans l'attente, de communiquer au
requérant que sa demande était à l'examen et qu'aucune décision
définitive n'avait été prise.
Le 6 octobre 1983, après avoir pris connaissance de l'avis de
l'Ordre national des avocats selon lequel il n'existait aucun argument
pour refuser le requérant ("er geen argumenten zijn om de Heer De Moor
te weigeren"), décida de désigner en son sein deux membres du conseil
en tant que rapporteurs chargés de préparer un avis fondé. La question
fut une nouvelle fois discutée lors de la séance du conseil du
17 novembre 1983. Le bâtonnier lut l'avis négatif de Me M. qui avait
été consulté. Me V. fit un rapport exhaustif sur la question. Après
délibération et vote, il fut décidé d'informer le requérant de l'avis
négatif du conseil de l'Ordre. Il fut rappelé que le requérant n'avait
pas encore prêté serment et qu'en conséquence il n'avait pas demandé
son inscription (er weze herinnerd dat de heer De Moor op dit ogenblik
zijn eed nog niet afgelegd en dienvolgens ook nog geen opname gevraagd
heeft").
17. Le 23 novembre 1983, le bâtonnier informa le requérant de l'avis
négatif du conseil de l'Ordre dans les termes suivants :
"Suite à ma lettre du 19 septembre 1983, je vous informe que le
conseil de l'Ordre, lors de sa séance du 17 novembre 1983, a
rendu un avis négatif en ce qui concerne une éventuelle demande
d'inscription sur la liste des stagiaires.
Cet avis fut pris après plusieurs discussions et sur base de
divers renseignements.
Cet avis est conforme à la ligne suivie dans les décisions des
conseils de l'Ordre.
Les personnes qui ont déjà effectué une carrière complète en
dehors du barreau ne sont pas admises sur la liste des stagiaires
ou du tableau de l'Ordre.
J'espère que vous pourrez encore valoriser le diplôme de licence
en droit, acquis grâce à de nombreux efforts."
18. Le 29 novembre 1983, le requérant introduisit une procédure en
annulation de cette décision devant le Conseil d'Etat belge et allégua
qu'en vertu de l'article 6 par. 1 de la Convention européenne des
Droits de l'Homme, il avait le droit de voir son litige avec l'Ordre
des avocats de Hasselt instruit par un "tribunal indépendant et
impartial".
19. Une copie de la requête en annulation fut communiquée à l'Ordre
des avocats du barreau de Hasselt le 12 janvier 1984.
20. Le conseil de l'Ordre présenta son mémoire en réponse le
16 février 1984. Dans ce mémoire, il excipa de l'incompétence du
Conseil d'Etat. Il affirma également que le requérant n'avait aucun
intérêt à l'annulation de la décision attaquée puisque, n'ayant pas
prêté serment, il ne pouvait être inscrit sur la liste des stagiaires.
Examinant le moyen déduit du défaut d'indépendance et d'impartialité
du conseil de l'Ordre de Hasselt, il souligna que la compétence des
organes de l'Ordre n'était pas limitée par la loi et qu'une inscription
pouvait être refusée sur base de motifs autres que ceux conduisant à
des sanctions disciplinaires. Dans les circonstances de l'espèce, le
motif de refus, à savoir que le requérant avait déjà effectué une
carrière complète, ne pouvait être considéré comme injustifié d'autant
plus que le requérant a déclaré que son souhait était de trouver une
occupation captivante, occupation qu'il ne comptait pas exercer à temps
plein puisqu'il bénéficiait de revenus suffisants.
21. Le 24 avril 1984, le requérant fit parvenir au Conseil d'Etat son
mémoire en réplique. En ce qui concerne le fait qu'il n'avait pas prêté
serment, le requérant rappela que, dans sa demande d'inscription du
25 août 1983, il avait signalé qu'il pensait qu'il manquerait à ses
devoirs moraux d'honnêteté et de bonne foi s'il n'avertissait pas son
maître de stage de l'hypothèque que faisait peser la décision du
conseil de l'Ordre sur son inscription. Le fait de lui faire connaître
cette hypothèque excluait en fait toute acceptation par un maître de
stage. Dès lors, seule la désignation d'un maître de stage ad hoc lui
permettrait d'accomplir les formalités des articles 429 et 435 du Code
judiciaire.
22. Par lettres des 15 septembre, 24 octobre et 5 décembre 1986,
le membre de l'auditorat, chargé de l'instruction de l'affaire, demanda
au conseil de l'Ordre la communication de certaines pièces qui ne se
trouvaient pas au dossier administratif. Par lettre du
11 décembre 1986, les pièces demandées furent communiquées. Son rapport
terminé, le membre de l'auditorat le transmit à la chambre chargée de
l'affaire.
23. Le 20 mars 1987, le greffe du Conseil d'Etat notifia ledit
rapport aux parties. Dans ce rapport, le membre de l'auditorat
concluait à la compétence du Conseil d'Etat. L'auditeur-adjoint
estimait également que le requérant avait intérêt à l'annulation de la
décision du conseil de l'Ordre en ce que, en elle-même, elle empêchait
l'exercice de la profession d'avocat. A son avis, le fait que le
requérant aurait encore dû prêter serment ne changeait rien. A cet
égard, il était précisé que bien qu'il soit usuel que le conseil de
l'Ordre décide de l'inscription sur la liste des stagiaires après que
l'intéressé ait prêté serment, cela ne signifiait pas qu'il s'agisse
d'une exigence légale. L'inscription au tableau et la prestation de
serment sont deux conditions différentes, dépendantes de l'intervention
de deux autorités différentes agissant de manière autonome et qui
doivent être remplies de manière cumulative. Par ailleurs, dans la
mesure où le requérant affirmait que le refus avait pour motif le grand
nombre d'avocats inscrits au barreau de Hasselt, l'auditeur-adjoint
remarquait qu'il ne ressortait pas des pièces du dossier que ce motif
était réellement à la base de la décision. Le requérant s'était
d'ailleurs référé à ce qui lui aurait été dit oralement avant que soit
prise la décision. L'auditeur-adjoint remarquait également que le
conseil de l'Ordre ne se référait pas non plus à ce motif dans son
mémoire en réponse. Dans la mesure où le requérant critiquait le fait
que la décision était fondée sur la circonstance qu'il avait déjà
effectué une carrière complète en dehors du barreau, l'auditeur
relevait qu'il ressortait de la lettre du bâtonnier du 23 novembre 1983
que ce fait était effectivement à la base de la décision, fait non
contesté par le conseil de l'Ordre. Il n'est pas douteux, remarquait-
il, qu'est reconnue au conseil de l'Ordre une très large marge
d'appréciation, qualifiée d'"incontestable". Néanmoins, cette marge
d'appréciation doit s'exercer dans le cadre des limites fixées par la
loi. A la lumière de la jurisprudence de la Cour de cassation, on peut
déduire qu'une demande d'inscription sur la liste des avocats
stagiaires peut uniquement être refusée soit pour non-respect des
conditions stipulées à l'article 428 du Code judiciaire (nationalité,
diplôme, prestation de serment) soit pour indignité ou inaptitude
professionnelle.
Dans le cas d'espèce, le refus d'inscrire n'est pas fondé sur le
non-respect des exigences légales, plus particulièrement le refus n'est
pas basé sur le fait que le requérant n'aurait pas été admis à la
prestation de serment, mais exclusivement sur d'autres faits. Dans ces
conditions, la décision attaquée, pour être légale, devait être basée
ou sur l'indignité ou sur l'inaptitude professionnelle. L'auditeur-
adjoint, tout en relevant que, dans un certain nombre de cas, des
demandes d'inscription avaient été rejetées au motif que la personne
intéressée avait déjà effectué une carrière complète, estima que, dans
les circonstances de l'espèce, le motif de refus retenu par le conseil
de l'Ordre de Hasselt, à savoir l'accomplissement d'une carrière
complète en dehors du barreau, ne justifiait pas légalement la décision
attaquée à défaut d'éléments démontrant soit l'indignité soit
l'inaptitude professionnelle du requérant. En conséquence, l'auditeur-
adjoint estima le recours fondé.
24. Le 13 mai 1987, le conseil de l'Ordre déposa un dernier mémoire
dans lequel, après avoir contesté la compétence du Conseil d'Etat, il
maintint son point de vue selon lequel le recours était irrecevable au
motif que le requérant n'avait pas prêté serment. Rappelant que la
marge d'appréciation des conseils de l'Ordre des avocats était très
large, il estima que le motif de refus, à savoir que le requérant avait
déjà derrière lui une carrière complète ne pouvait être taxé de
manifestement déraisonnable. Ce motif ne pouvait être considéré comme
ne ressortissant pas à la marge d'appréciation du conseil de l'Ordre.
25. Le 21 août 1987, le Premier Président du Conseil d'Etat déchargea
la chambre du Conseil d'Etat chargée de l'affaire et la renvoya devant
l'Assemblée générale de la section d'administration du Conseil d'Etat.
L'audience publique fut fixée au 8 octobre 1987.
26. Le 14 septembre 1987, le Premier Président du Conseil d'Etat
remit l'affaire à l'audience publique du 12 octobre 1987 au motif que
certains membres du Conseil d'Etat étaient empêchés de siéger le
8 octobre 1987.
27. Le 16 septembre 1987, l'Ordre national des avocats de Belgique
introduisit une demande en intervention, qui fut admise le
12 octobre 1987. A l'instar du conseil de l'Ordre des avocats de
Hasselt, l'Ordre national fit valoir que le recours en annulation était
irrecevable au motif que le requérant n'avait pas prêté serment. Il
estima que ce n'était pas à l'encontre d'une pratique, mais bien pour
respecter les exigences légales, que l'ordre ne pouvait décider d'une
inscription d'une personne qui n'avait pas prêté serment ou qui n'était
pas détentrice d'un diplôme. C'était donc à bon droit qu'en l'espèce
le conseil de l'Ordre de Hasselt n'avait pas pris de décision mais
avait seulement donné un avis non susceptible d'un recours en
annulation.
Par ailleurs, il excipa de l'incompétence du Conseil d'Etat pour
statuer sur le litige en tant que juge d'annulation. Plus
particulièrement, il fit valoir que la volonté du législateur avait été
que seuls les cours et tribunaux, à l'exclusion du Conseil d'Etat,
connaissent des contestations relatives aux actes des conseils de
l'Ordre des avocats.
28. A l'audience du 12 octobre 1987 de l'Assemblée générale de la
section d'administration du Conseil d'Etat, après avoir entendu le
rapport du conseiller-rapporteur, les observations des parties et
l'avis de l'auditeur-adjoint, le Premier Président clôtura les débats
et mit l'affaire en délibéré.
29. Le 28 novembre 1988, le requérant rappela sa cause au Président
du Conseil d'Etat en indiquant que la décision sur le point de savoir
si le Conseil d'Etat était compétent ou non pour statuer sur sa demande
en annulation ne répondait plus à la notion de délai raisonnable de
l'article 6 par. 1 de la Convention européenne des Droits de l'Homme.
Aucune réponse écrite ne lui aurait été adressée. Le même jour, le
requérant déposa plainte auprès du procureur du Roi de Bruxelles pour
déni de justice en vertu de l'article 29 du Code pénal. Le 7 mai 1990,
il fut informé que l'affaire était classée sans suite.
30. Par arrêt du 24 septembre 1991, les débats furent réouverts et
l'affaire fut fixée à l'audience du 15 octobre 1991 devant l'Assemblée
générale autrement constituée suite au décès du conseiller-rapporteur,
à la nomination à un autre poste d'un des conseillers et à l'admission
à l'éméritat du Premier Président.
31. Dans un arrêt du 31 octobre 1991, l'Assemblée générale de la
section d'administration du Conseil d'Etat examina l'exception
d'irrecevabilité tirée de son incompétence matérielle. Elle la déclara
fondée et en conséquence rejeta le recours. Elle considéra notamment
qu'il ressortait des travaux préparatoires du Code judiciaire que :
"compte tenu des rapports existant entre les barreaux et l'ordre
judiciaire et du souci de sauvegarder l'indépendance des avocats, le
législateur (avait) entendu soustraire les actes des organes de l'Ordre
des avocats au contrôle du juge administratif ; que, dès lors, les
actes de l'Ordre des avocats ne (relevaient) pas de la compétence
d'annulation du Conseil d'Etat ; que le droit à l'instruction de sa
cause par un tribunal national indépendant et impartial, que le
requérant infère de l'article 6, 1 de la Convention européenne des
Droits de l'Homme, n'avait pas pour effet que le Conseil d'Etat devrait
statuer dans une matière qui n'est pas de sa compétence".
B. Le droit interne applicable
32. En Belgique, seuls les conseils de l'Ordre des avocats ont
compétence pour statuer sur les demandes d'inscription à la liste des
stagiaires ou au tableau de l'Ordre.
1. Le conseil de l'Ordre des avocats (1)
33. Pour chacun des barreaux, le conseil de l'Ordre est, avec le
bâtonnier et l'assemblée générale, un organe d'administration de la
profession d'avocat.
34. Il se compose d'un bâtonnier et de deux à seize autres membres,
selon le nombre des avocats inscrits au barreau de l'Ordre des avocats
et sur la liste des stagiaires ; celui d'Hasselt en compte quatorze en
sus du bâtonnier.
Les membres sont élus directement par l'assemblée de l'Ordre, à
laquelle se voient convoqués tous les avocats inscrits au tableau
(article 450 du code judiciaire). Le vote a lieu avant la fin de chaque
année judiciaire.
35. Le conseil exerce de multiples fonctions de nature
administrative, réglementaire, contentieuse, consultative ou
disciplinaire selon le cas. Il suffit en l'espèce de mentionner les
suivantes.
36. Aux termes de l'article 432 du code judiciaire de 1967, qui a
consacré la jurisprudence de la Cour de cassation en la matière (arrêt
du 15 janvier 1920, Pasicrisie 1920, I, p. 24), il dresse - sans
appel - le tableau de l'Ordre et la liste des stagiaires. Ce principe
de la maîtrise du tableau se justifie par la nécessité de réserver
l'accès de la profession à des individus d'une moralité irréprochable.
37. Il lui incombe aussi de "sauvegarder l'honneur de l'Ordre" et de
"maintenir les principes de dignité, de probité et de délicatesse qui
font la base de la profession" (article 456).
38. Par la voie disciplinaire, il réprime "les infractions et les
fautes" (même article). Il connaît de ce type d'affaires "à
l'intervention du bâtonnier, soit d'office, soit sur plainte, soit sur
dénonciations écrites du procureur général" (article 457).
2. L'inscription à la liste des stagiaires ou au tableau
39. L'inscription d'un avocat à la liste des stagiaires ou au tableau
est régie par l'article 428 du Code judiciaire :
"Nul ne peut porter le titre d'avocat ni en exercer la profession
s'il n'est Belge ou ressortissant d'un Etat membre de la
Communauté économique européenne, porteur du diplôme de docteur
en droit, s'il n'a prêté le serment déterminé par la loi et s'il
n'est inscrit au tableau de l'Ordre ou sur la liste des
stagiaires.
(...)
Sauf les dérogations prévues par la loi, aucune qualification
complémentaire ne peut être ajoutée au titre d'avocat."
--------------------
(1) Cet extrait du droit interne est repris de l'arrêt rendu par la
Cour dans l'affaire H. c/Belgique (Cour eur. D.H., arrêt du
30 novembre 1986, série A n° 127, pp. 27-28, par. 24-29).
40. Plus particulièrement en ce qui concerne la prestation de
serment, qui constitue une formalité indépendante de l'admission au
stage, l'article 429 du Code judiciaire stipule :
"La réception a lieu à l'audience publique de la cour d'appel,
sur la présentation d'un avocat inscrit au tableau d'un barreau
du ressort depuis dix ans au moins, en présence du bâtonnier de
l'Ordre des avocats du siège de la cour d'appel et sur les
réquisitions du ministère public.
(...)
Le greffier dresse du tout, procès-verbal et il certifie, au dos
du diplôme, l'accomplissement des formalités."
41. Pour être inscrit sur la liste des stagiaires, le licencié ou
docteur en droit, qui habituellement a déjà prêté serment, dépose au
Secrétariat de l'Ordre sa demande d'inscription et son diplôme sur
lequel est apposée la mention de la prestation de serment.
42. Le conseil de l'Ordre examine si le candidat présente toutes les
conditions de moralité voulues et s'il ne tombe sous le coup d'aucune
des incapacités ou incompatibilités légales énumérées à l'article 437
du Code judiciaire (1).
-------------
(1) Comme le disait le ministre de la Justice Jules Le Jeune, lors
de la discussion de la loi du 10 janvier 1891 (Pasicrisie, 1891,
p. 24) : "On ne peut avoir obtenu le diplôme de docteur en droit
et même avoir prêté le serment qui est celui des avocats et
n'être pas du tout honorable ... Or, le titre d'avocat, de par
la loi elle-même porte avec soi une présomption d'honorabilité
dont il convient qu'on ne puisse pas faire indûment parade. Le
titre d'avocat est le titre d'un Ordre dans lequel règne une
discipline et se perpétuent des traditions qui seules ont créé
une présomption de probité et de droiture et l'entretiennent."
III. AVIS DE LA COMMISSION
A. Griefs déclarés recevables
43. La Commission a déclaré recevables les griefs relatifs à la
procédure suivie par le conseil de l'Ordre des avocats de Hasselt pour
examiner la demande d'inscription du requérant à la liste des avocats
stagiaires ainsi que le grief déduit de la durée de la procédure devant
le Conseil d'Etat.
B. Points en litige
44. Les points en litige dans la présente affaire sont les
suivants :
a) La décision du 17 novembre 1983 du conseil de l'Ordre
repoussant la demande d'inscription du requérant à la liste
des avocats stagiaires du barreau de Hasselt a-t-elle
tranché une contestation sur des droits et obligations de
caractère civil au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de
la Convention ?
b) Dans l'affirmative,
- le conseil de l'Ordre remplissait-il les conditions de
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention et en
particulier constituait-il un tribunal "impartial" et
a-t-il entendu la cause du requérant "équitablement" et
"publiquement" ?
- La procédure devant le Conseil d'Etat en annulation de la
décision du 17 novembre 1983 a-t-elle excédé le délai
raisonnable prévu à l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention ?
C. Sur l'applicabilité de l'article 6 par. 1 (art. 6-1)
45. L'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention dispose :
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un
tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui
décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations
de caractère civil (...). Le jugement doit être rendu
publiquement, mais l'accès de la salle d'audience peut être
interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une
partie du procès dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public
ou de la sécurité nationale dans une société démocratique,
lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie
privée des parties au procès l'exigent, ou dans la mesure jugée
strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des
circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter
atteinte aux intérêts de la justice."
46. La première question qui se pose est celle de savoir si
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention est applicable. La
présente affaire ne se distingue pas essentiellement de l'affaire H.
c/Belgique (Cour eur. D.H., arrêt H. c/Belgique du 30 novembre 1987,
série A n° 127-B) si ce n'est qu'il ne s'agit plus d'une procédure de
réadmission d'un avocat radié mais d'une procédure d'admission au
barreau.
47. Il n'est pas douteux que le requérant, auquel la décision du
conseil de l'Ordre relative à sa demande d'inscription n'a pas donné
satisfaction, a un différend avec le conseil de l'Ordre. La question
se pose de savoir si ce différend concerne un "droit".
48. A cet égard, le Gouvernement belge, se référant à l'enseignement
de l'arrêt H. c/Belgique, estime que l'article 6 (art. 6) de la
Convention est inapplicable en l'espèce. Il explique que le requérant
ne remplissait pas les conditions d'admission au barreau au motif qu'il
n'avait pas prêté serment avant d'introduire sa demande d'inscription
à la liste des stagiaires. Il aurait en conséquence entraîné, dans un
processus irrégulier, le conseil de l'Ordre de Hasselt qui ne pouvait
que refuser l'inscription. L'article 6 par. 1 (art. 6-1) ne trouverait
donc pas à s'appliquer en l'espèce dès lors que les conditions pour
réunir un tribunal indépendant et impartial ont été écartées par le
requérant lui-même.
De son côté, le requérant estime qu'il avait, en droit belge, le
droit d'être inscrit sur la liste des stagiaires. Il soutient que la
prestation de serment n'est pas une condition d'inscription au tableau
mais une condition pour l'exercice de la profession d'avocat. Il
rappelle également que compte tenu du refus préalable d'inscription du
23 juin 1983, il était exclu qu'un maître de stage l'accepte comme
stagiaire et en conséquence, sans la désignation ad hoc d'un maître de
stage pour le présenter au serment, il ne pouvait accomplir cette
formalité prévue par l'article 429 du code judiciaire.
49. La Commission relève que la décision du conseil de l'Ordre, telle
qu'elle a été communiquée au requérant le 23 novembre 1983, ne
mentionne qu'un argument, à savoir que "les personnes qui ont déjà
effectué une carrière complète en dehors du barreau ne sont pas admises
sur la liste des stagiaires ou au tableau de l'Ordre". Cette décision
n'est donc pas basée sur le fait que le requérant n'a pas prêté
serment. Il y a également lieu de relever que l'Ordre national des
avocats, dont l'avis relatif à la demande d'inscription du requérant
sur la liste des stagiaires a été demandé par le conseil de l'Ordre de
Hasselt, a estimé, ainsi qu'il ressort du procès-verbal dressé lors de
la séance du 6 octobre 1983, qu'il n'existait aucun argument pour
refuser le requérant. Dans son rapport, le membre de l'auditorat du
Conseil d'Etat estime que bien qu'il soit usuel que le conseil de
l'Ordre décide de l'inscription sur la liste des stagiaires après que
l'intéressé ait prêté serment, cela ne signifie pas qu'il s'agisse là
d'une exigence légale. Ce point a été contesté dans les mémoires
déposés par le conseil de l'Ordre devant le Conseil d'Etat ainsi que
dans la demande en intervention de l'Ordre national des avocats de
Belgique.
50. Dans ces conditions, vu l'incertitude relative à la question de
savoir si la prestation de serment est une condition légale préalable
à l'inscription sur la liste des stagiaires, la Commission estime que
le requérant pouvait de manière défendable soutenir qu'il avait le
droit d'être inscrit sur la liste des stagiaires.
51. Il s'agissait donc d'une contestation relative à un droit auquel
prétendait le requérant. Ce droit, ainsi que la Cour l'a déjà
considéré, a un caractère civil au sens de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention (arrêt H. précité, série A n° 127 B, p. 34,
par. 48). Ladite disposition trouvait donc à s'appliquer.
D. Sur l'observation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1)
1) Devant le conseil de l'Ordre du barreau de Hasselt
52. Il y a lieu de rechercher si le requérant a bénéficié d'une
procédure répondant aux exigences de l'article 6 (art. 6) de la
Convention. Le Conseil d'Etat s'étant déclaré incompétent pour
connaître du recours en annulation formé par le requérant et la
législation en vigueur à l'époque des faits ne prévoyant aucun recours
devant une juridiction de l'Ordre judiciaire contre la décision du
conseil de l'Ordre des avocats d'appel, il y a lieu de déterminer si
cet organe remplissait les conditions de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention.
53. Ayant estimé que l'article 6 par. 1 (art. 6-1) ne trouvait pas
à s'appliquer, le Gouvernement ne s'est pas prononcé sur la question
du respect de l'article 6 (art. 6) de la Convention.
54. Quant au requérant, il estime que le conseil de l'Ordre des
avocats de Hasselt ne constituait pas une instance impartiale. A cet
égard, il mit en cause tant l'impartialité structurelle du conseil de
l'Ordre que l'impartialité personnelle de ses membres. Il explique que
la vraie raison du refus de sa demande était d'ordre lucratif à savoir,
devoir se partager les honoraires entre un plus grand nombre d'avocats
à partir de l'année 1984. Il estime que chacun des 200 avocats du
barreau de Hasselt avait un intérêt propre et personnel dans un numerus
clausus camouflé. Il estime en conséquence que ce conseil n'est
structurellement pas impartial puisqu'il défend ses propres intérêts
matériels et moraux. Subsidiairement, il estime qu'il y avait lieu de
douter de l'impartialité personnelle des membres du conseil de l'Ordre
et notamment de deux d'entre eux exerçant leur profession dans son
voisinage. Le requérant se plaint en outre que la procédure suivie n'a
pas offert les garanties requises de publicité et d'équité. A cet
égard, il explique que c'est par un réflexe corporatif et non sur base
des conditions d'admission au barreau définies par la loi que le
conseil de l'Ordre a refusé son inscription. A cet égard, il se réfère
à un article de presse du 18 octobre 1992 relatant les paroles du
nouveau bâtonnier de l'Ordre des avocats de Hasselt ; ce dernier, après
avoir constaté que non moins de 30 avocats stagiaires s'étaient
inscrits au cours de l'année judiciaire, aurait déclaré que cette
augmentation ne pouvait être maintenue et conduisait au chômage latent.
A titre de solution, le bâtonnier estimait qu'un numerus clausus ne
pouvait être exclu.
55. La Commission constate que le conseil de l'Ordre constitue au
point de vue structurel un tribunal (arrêt H. précité, série A
n° 127-B pp. 34-35, par. 50). Il lui incombe maintenant de rechercher
si ce tribunal était impartial et s'il a entendu la cause du requérant
"publiquement". De l'avis de la Commission, la question de savoir si
la procédure a été équitable doit être examinée par référence aux
exigences relatives à l'impartialité et à la publicité. Quant à sa
nature d'organe "indépendant" "établi par la loi" et tenu au respect
du délai raisonnable devant lui, nul ne les a contestés en l'espèce.
56. Quant à l'impartialité, on doit distinguer entre une démarche
subjective, essayant de déterminer la conviction personnelle de tel
juge en telle occasion, et une démarche objective amenant à s'assurer
qu'il offrait des garanties suffisantes pour exclure à cet égard tout
doute légitime (voir notamment Cour eur. D.H., arrêt De Cubber du
26 octobre 1984, série A n° 86, pp. 13-14, par. 24 ; arrêt Langborger
du 22 juin 1989, série A n° 155, p. 29, par. 117).
57. L'appréciation objective consiste à se demander si certains faits
vérifiables autorisent à suspecter l'impartialité du juge. En la
matière, même les apparences peuvent revêtir de l'importance (voir
mutatis mutandis, arrêt De Cubber précité, série A n° 86, p. 14,
par. 26).
58. La Commission estime qu'en l'absence de tout recours
juridictionnel pouvant être dirigé contre la décision du conseil de
l'Ordre, le fait que celui-ci est exclusivement composée d'avocats est
de nature à mettre en cause son impartialité structurelle lorsque cet
organe se prononce sur une demande d'inscription à la liste des
stagiaires. Le requérant, qui s'est vu refuser cette inscription, a en
effet légitimement pu craindre que les membres du conseil de l'Ordre
se sont prononcés sur sa demande en faisant prévaloir leurs intérêts
personnels et ceux des avocats inscrits au tableau de l'Ordre, à savoir
se prémunir contre une concurrence jugée excessive. La Commission note
à cet égard que le conseil de l'Ordre s'est écarté des critères usuels
en la matière, c'est-à-dire les conditions de nationalité, de diplôme,
de prestation de serment et d'honorabilité, pour motiver en la forme
sa décision de refus. Dans ces circonstances, le conseil de l'Ordre ne
présentait pas toutes les apparences d'un tribunal impartial. En outre,
la Commission observe que le conseil de l'Ordre n'a tenu aucun compte
de l'avis de l'Ordre national des avocats mentionné dans le procès-
verbal du 6 octobre 1983, selon lequel le refus d'inscription ne
pourrait s'appuyer sur aucun argument pertinent (paragraphes 6 et 49
ci-dessus).
59. Quant à l'impartialité personnelle des membres du conseil de
l'Ordre, qui doit se présumer jusqu'à preuve du contraire (voir
notamment Cour eur. D.H., arrêt Hauschildt du 24 mai 1989, série A
n° 154, p. 21, par. 47), le requérant a apporté certains éléments
susceptibles de la mettre en doute. En effet, il prétend que la raison
se trouvant à la base du refus d'inscription à la liste des stagiaires
était en fait de préserver les intérêts financiers des membres du
conseil et plus particulièrement de deux d'entre eux. Le fait que ce
motif ne figure dans aucun document écrit mais ait été porté
verbalement à la connaissance du requérant n'empêche pas la Commission
d'en tenir compte d'autant plus que sur ce point, point que le
requérant a fait valoir dans son recours en annulation, le requérant
n'a jamais été contredit. Au contraire, il ressort de l'article de
presse cité par le requérant que ce souci constitue encore aujourd'hui
une réalité. Dans ces circonstances, il y a lieu de considérer que les
membres du conseil de l'Ordre de Hasselt, qui ne pouvaient être
récusés, étaient défavorables au requérant puisqu'ils avaient des
intérêts opposés aux siens.
60. En ce qui concerne la publicité de la procédure, la Code
judiciaire n'a établi aucune règle relative à la procédure
d'inscription à la liste des stagiaires. En l'espèce, la demande du
requérant n'a pas fait l'objet de débats publics et la décision du
conseil de l'Ordre n'a pas été prononcée lors d'une audience publique.
Dans les circonstances de la cause, pour les mêmes raisons que
celles invoquées par la Cour dans l'affaire H. (arrêt précité, p. 36,
par. 54), il y a lieu de considérer que le requérant avait droit à la
publicité de l'instance, aucun motif ne justifiant le huis-clos.
61. Dans ces conditions, la procédure suivie par le conseil de
l'Ordre ne répondait pas en l'espèce aux exigences d'impartialité et
de publicité de l'article 6 par. 1 (art. 6-1). Il y a donc eu
méconnaissance de cette disposition.
Conclusion
62. La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il y a eu en l'espèce
violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention en ce que
la procédure suivie par le conseil de l'Ordre ne répondait pas aux
exigences d'impartialité et de publicité prescrites par ladite
disposition.
2) Devant le Conseil d'Etat
63. Le seul point en litige concernant la procédure devant le Conseil
d'Etat est celui relatif à la durée de celle-ci qui a débuté le
29 novembre 1983 et s'est terminée le 31 octobre 1991. La période à
considérer en l'espèce est donc de 7 ans, 11 mois et 2 jours.
64. La Commission rappelle que le caractère raisonnable de la durée
d'une procédure doit s'apprécier suivant les circonstances de la cause
et à l'aide des critères suivants : la complexité de l'affaire, le
comportement des parties et le comportement des autorités saisies de
l'affaire (voir Cour eur. D.H., arrêt Vernillo du 20 février 1991,
série A n° 198, p. 12, par. 30).
65. Selon le Gouvernement, le délai, qui ne peut être confondu avec
un délai déraisonnable, s'explique par la complexité de l'affaire.
66. La Commission admet que le Conseil d'Etat se trouvait saisi d'un
problème délicat, c'est-à-dire celui de savoir s'il était compétent
pour connaître de l'annulation d'une décision du conseil de l'Ordre en
matière d'admission au barreau. Cette question était de nature à
remettre en cause celle de la maîtrise du tableau.
67. La Commission estime que même si l'affaire est plus complexe que
la motivation de l'arrêt, exclusivement basée sur les travaux
préparatoires du Code judiciaire, le laisse apparaître, il n'en demeure
pas moins que cette complexité n'explique pas, à elle seule, la durée
de la procédure.
68. La Commission estime que cette durée est imputable à la manière
dont les autorités ont conduit l'affaire. A cet égard, elle relève plus
particulièrement que l'instance demeura en sommeil du 24 avril 1984,
date du dépôt du mémoire en réplique du requérant, au
15 septembre 1986, date à laquelle le membre de l'auditorat chargé de
l'affaire demanda au conseil de l'Ordre de Hasselt la communication de
certaines pièces utiles. Il ne ressort pas du dossier que des mesures
d'instruction aient été prises auparavant. De même, le Conseil d'Etat
n'a statué que le 31 octobre 1991, alors que l'affaire avait été mise
en délibéré le 12 octobre 1987 et les débats réouverts le
24 septembre 1991. Aucune explication de ces délais n'a été fournie par
le Gouvernement défendeur.
69. Partant, la Commission ne saurait estimer "raisonnable" le laps
de temps écoulé en l'espèce.
Conclusion
70. La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il y a eu en l'espèce
violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention en ce que
la durée de la procédure devant le Conseil d'Etat a excédé le "délai
raisonnable".
E. Récapitulation
71. La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il y a eu en l'espèce
violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention en ce que
la procédure suivie par le Conseil de l'Ordre ne répondait pas aux
exigences d'impartialité et de publicité prescrites par ladite
disposition (par. 62).
72. La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il y a eu en l'espèce
violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention en ce que
la durée de la procédure devant le Conseil d'Etat a excédé le "délai
raisonnable" (par. 70).
Le Secrétaire Le Président
de la Deuxième Chambre de la Deuxième Chambre
(K. ROGGE) (S. TRECHSEL)
ANNEXE I
HISTORIQUE DE LA PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
A. Examen de la recevabilité
26 juin 1990 Introduction de la requête
8 août 1990 Enregistrement de la requête
7 janvier 1991 Décision de la Commission d'inviter le
Gouvernement à lui soumettre des observations sur
la recevabilité et le bien-fondé de la requête
13 mai 1991 Observations du Gouvernement
5 juin 1991 Observations du requérant
6 janvier 1992 Décision de la Commission de déclarer la requête
partiellement recevable et irrecevable pour le
surplus.
B. Examen du bien-fondé
10 février 1992 Décision de la Commission de renvoyer la requête
à la Deuxième Chambre
8 janvier 1993 Délibérations de la Commission (Deuxième Chambre)
sur le bien-fondé, vote final et adoption du
présent rapport.
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