Communiquée le 21 mai 2015
CINQUIÈME SECTION
Requête no 67386/13
Antoine DE MORTEMART
contre la France
introduite le 22 octobre 2013
EXPOSÉ DES FAITS
Le requérant, M. Antoine de Mortemart, est un ressortissant français né en 1976 et résidant à Paris. Il est représenté devant la Cour par Me Jérôme Ortscheidt, avocat à Paris.
A. Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par le requérant, peuvent se résumer comme suit.
Le requérant est propriétaire du parc de Saint-Vrain, exploité en parc zoologique et de loisir de 1974 à 1998, année au cours de laquelle il fut fermé afin de réaliser des travaux d’aménagement en vue du développement de son exploitation.
Un décret du ministre de l’Écologie et du Développement durable du 18 juillet 2003 procéda au classement de la vallée de la Juine parmi les « sites dont la conservation ou la préservation présente, au point de vue artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque, un intérêt général » (articles L. 341-1 et suivants du code de l’environnement). Ce décret fut publié au journal officiel le 25 juillet 2003. Une partie du parc de Saint-Vrain se trouve dans la zone classée.
Le 20 janvier 2009, le requérant envoya au ministre de l’Écologie, de l’Énergie, du Développement durable et de la Mer une demande tendant au déclassement de la partie de la vallée de la Juine correspondant à sa propriété. Il arguait notamment que celle-ci n’avait pas fait l’objet d’une visite préalablement au classement et qu’il n’avait pas été mis en mesure de présenter ses observations puisqu’il en avait été informé a posteriori et par hasard, alors que cette mesure faisait peser de telles servitudes sur son bien que son exploitation ne pouvait plus être envisagée. La demande fut rejetée par une décision du 27 avril 2009.
Le 24 mai 2009, le requérant saisit le tribunal administratif de Versailles d’une demande d’annulation pour excès de pouvoir de cette décision ainsi que du décret de classement du 18 juillet 2003. Soutenant que ce décret était illégal dès sa signature, il exposait en particulier qu’il avait été pris en méconnaissance des principes de participation et d’accès à l’information, et que lui-même n’avait pas été mis en mesure de présenter ses observations. Il souleva en outre une question prioritaire de constitutionnalité (« QPC ») visant plusieurs dispositions du code de l’environnement relatives aux sites classés. Il dénonçait notamment une méconnaissance du droit à un recours juridictionnel effectif résultant du fait que le législateur n’avait pas expressément qualifié de « décisions règlementaires » l’inscription sur la liste des monuments naturels et des sites et le classement d’un monument naturel ou d’un site, ceci rendant impossible la faculté d’exciper de l’illégalité de ces décisions à l’occasion d’un recours contre un acte en dépendant, tel que, dans son cas, le refus de déclassement. Il soutenait aussi que le droit applicable méconnaissait le principe de participation du public à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement, garanti par l’article 7 de la Charte de l’environnement.
Par une ordonnance du 23 juin 2011, le président du tribunal administratif de Versailles transmit la requête au Conseil d’État.
Le Conseil d’État transmit la QPC au Conseil constitutionnel le 13 septembre 2012.
Le 23 novembre 2012, le Conseil constitutionnel déclara conforme à la constitution la plupart des dispositions visées par la QPC. En particulier, il conclut ce qui suit quant au grief tiré de la méconnaissance du droit à un recours juridictionnel effectif :
« (...) 12. Considérant que les dispositions contestées ne privent pas les administrés du droit d’introduire devant le juge administratif, dans le délai du recours contentieux, un recours pour excès de pouvoir à l’encontre de l’acte de classement ; qu’en outre, il est loisible à toute personne intéressée, après avoir saisi l’autorité administrative d’une demande de déclassement total ou partiel d’un monument naturel ou d’un site classé, de former un recours devant le juge administratif tendant à l’annulation du refus qui lui serait opposé, en joignant à son recours, le cas échéant, des conclusions à fin d’injonction ; que, par suite, le grief tiré de la violation du droit à un recours juridictionnel effectif doit être écarté (...) ».
Il donna cependant raison au requérant s’agissant de la méconnaissance du principe de participation du public à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement. La décision est ainsi rédigée sur ce point :
« (...) 24. Considérant qu’aux termes de l’article 7 de la Charte de l’environnement : « Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement » ; que ces dispositions figurent au nombre des droits et libertés que la Constitution garantit ; qu’il incombe au législateur et, dans le cadre défini par la loi, aux autorités administratives, de déterminer, dans le respect des principes ainsi énoncés, les modalités de la mise en œuvre de ces dispositions ;
25. Considérant, d’une part, que le classement et le déclassement de monuments naturels ou de sites constituent des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement ;
26. Considérant, d’autre part, que l’article L. 341-3 renvoie au pouvoir réglementaire la détermination des conditions dans lesquelles les intéressés sont invités à présenter leurs observations lorsqu’un monument naturel ou un site appartenant en tout ou partie à des personnes autres que l’État, les départements, les communes ou les établissements publics fait l’objet d’un projet de classement ; que l’article L. 341-13 prévoit que le déclassement total ou partiel d’un monument naturel ou d’un site classé est prononcé, après avis de la commission supérieure des sites, par décret en Conseil d’État et qu’il est notifié aux intéressés et publié au bureau des hypothèques de la situation des biens, dans les mêmes conditions que le classement ;
27. Considérant que ni les dispositions contestées ni aucune autre disposition législative n’assurent la mise en œuvre du principe de participation du public à l’élaboration des décisions publiques en cause ; que, par suite, en s’abstenant de modifier l’article L. 341-3 en vue de prévoir la participation du public et en modifiant l’article L. 341-13 sans prévoir cette participation, le législateur a méconnu les exigences de l’article 7 de la Charte de l’environnement (...) »
En conséquence, le Conseil constitutionnel déclara les articles L. 341-3 et L. 341-13 du code de l’environnement contraires à la Constitution. Cependant, considérant que l’abrogation immédiate de ces dispositions pourrait avoir des conséquences manifestement excessives sans satisfaire aux exigences du principe de participation du public, il décida de reporter la déclaration d’inconstitutionnalité au 1er septembre 2013. Il précisa que les décisions prises avant cette date en application de ces dispositions ne pourraient être contestées sur le fondement de l’inconstitutionnalité de ces dernières.
Par un arrêt du 24 avril 2013, le Conseil d’État rejeta la demande du requérant. Il jugea notamment ce qui suit :
« (...) 6. Considérant (...) qu’à l’appui de sa requête dirigée contre la décision portant refus d’abroger le décret du 18 juillet 2003 en tant qu’il classe le parc de Saint-Vrain parmi les sites du département de l’Essonne, [le requérant] soutient que le ministre chargé de la protection des sites était tenu de faire droit à sa demande d’abrogation dès lors que le décret du 18 juillet 2003 était, pour plusieurs motifs, illégal dès la date de sa signature ;
7. Considérant, toutefois, que l’autorité compétente n’est tenue de faire droit à la demande d’abrogation d’une décision illégale non réglementaire qui n’a pas créé de droits et est devenue définitive que si cette décision est devenue illégale à la suite de changements dans les circonstances de droit ou de fait postérieurs à son édiction ; qu’ainsi, le moyen tiré de ce qu’une telle décision serait illégale depuis l’origine ne saurait être utilement soulevé à l’appui de conclusions tendant à l’annulation de la décision portant refus d’abroger cette décision ; que, par suite, [le requérant] ne peut pas utilement se prévaloir, à l’appui de sa requête, de l’illégalité dont serait entaché, depuis sa signature, le décret du 18 juillet 2003, aux motifs que ce dernier aurait été édicté à la suite d’une procédure irrégulière, serait constitutif d’une rupture d’égalité devant les charges publiques, porterait atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie et serait entaché de détournement de procédure et de détournement de pouvoir ; que le fait de ne pas pouvoir se prévaloir d’une telle illégalité ne saurait être regardé comme privant le requérant de son droit à un recours juridictionnel effectif garanti par les stipulations de l’article 6 de la Convention (...), alors même qu’une décision de classement d’un site n’a pas à être obligatoirement notifiée individuellement aux propriétaires concernés, dès lors qu’un recours pour excès de pouvoir est ouvert aux intéressés à l’encontre d’une telle décision dans le délai du recours contentieux courant à compter de la date de sa publication au Journal officiel de la République française (...) »
B. La Résolution DH(2000)43 du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe
Relative à l’exécution de l’arrêt De Geouffre de la Pradelle c. France (16 décembre 1992, série A no 253‑B) et adoptée le 10 avril 2000, la Résolution DH(2000)43 du Comité des Ministres est ainsi rédigée :
« (...) Rappelant qu’à l’origine de cette affaire se trouve une requête (no 12964/87) dirigée contre la France (...) et que la Commission a déclaré recevable les griefs selon lequel il avait été privé de l’accès à un tribunal parce que l’administration ne lui avait pas notifié à temps une décision de classement et selon lequel il n’avait pas bénéficié d’un recours effectif ; (...)
Considérant que dans son arrêt du 16 décembre 1992, la Cour : (...) a dit, par huit voix contre une, qu’il y avait eu violation de l’article 6, paragraphe 1, de la Convention ;
(...) Considérant que lors de l’examen de cette affaire par le Comité des Ministres, le Gouvernement de l’État défendeur a donné à celui-ci des informations sur les mesures prises permettant d’éviter de nouvelles violations semblables à celle constatée dans le présent arrêt, informations résumées dans l’annexe à la présente résolution ;
S’étant assuré que le 10 mars 1993, le Gouvernement de l’État défendeur a versé au requérant les sommes prévues dans l’arrêt du 16 décembre 1992,
[Le Comité des Ministres] déclare, après avoir pris connaissance des informations fournies par le Gouvernement de la France, qu’il a rempli ses fonctions en vertu de l’article 54 de la Convention dans la présente affaire.
Annexe à la Résolution DH (2000) 43
Informations fournies par le Gouvernement de la France lors de l’examen de l’affaire De Geouffre de la Pradelle par le Comité des Ministres
(...) En application de l’arrêt de la Cour, le ministère de l’Environnement a mis en place une nouvelle pratique consistant à assurer la publication systématique des arrêtés de classement lorsqu’ils ne comportent pas de prescription particulière tendant à modifier l’état ou l’utilisation des lieux, ceci afin que les personnes intéressées puissent bénéficier pleinement du délai de recours, prévu par l’article 49 de l’ordonnance du 31 juillet 1945, devant le Conseil d’État.
Les décisions de classement des sites sont systématiquement transmises par les services du Premier Ministre, après leur publication au Journal Officiel, à la Direction de la Nature et des Paysages du ministère de l’Aménagement du territoire et de l’environnement :
- la Direction de la Nature et des Paysages procède à la transmission immédiate des arrêtés de classement aux préfets des départements concernés, en les invitant à veiller à leur publication en mairie et dans deux journaux d’audience locale ;
- les préfets transmettent, à leur tour, immédiatement les décisions de classement au maire de la ou des communes concernées, à charge pour ce dernier d’en assurer aussitôt l’affichage en mairie et dans les lieux prévus à cet effet, pendant un mois ;
- outre l’affichage en mairie, mention de la décision de classement est insérée par le préfet du département, en caractères apparents, dans deux journaux dont au moins un quotidien dont la distribution est assurée dans la commune concernée ;
- le ministère de l’Aménagement du territoire et de l’Environnement s’assure toujours de la publication des arrêtés de classement en préfecture et en mairie, et de leur publication dans la presse locale, en demandant au préfet concerné de produire, d’une part, les certificats d’affichage en préfecture et en mairie et, d’autre part, les factures relatives au frais d’insertion dans la presse.
L’arrêt de la Cour a été transmis au Conseil d’État qui a, en outre, été informé de la nouvelle pratique du Ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement.
Le Gouvernement de la France estime que, compte tenu du statut de la Convention et de la jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l’Homme en droit interne (voir notamment Conseil d’État 14 février 1996 Maubleu et Cass. Soc. 14 janvier 1999 Bozkurt, Cass. Civ. 28 avril 1998 M. G., Cass. Crim 6 mai 1997 Landry), si le Conseil d’État était saisi d’un litige similaire à celui à l’origine de la présente affaire, il ne manquerait pas, lors de l’examen de la recevabilité de la requête et de la computation des délais de recours, de prendre en compte cette nouvelle pratique de publication de sorte que les requérants bénéficient d’un droit d’accès concret et effectif aux tribunaux.
Le Gouvernement de la France estime qu’il a ainsi rempli ses obligations au titre de l’article 53 de la Convention. »
GRIEF
Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention et se référant à l’arrêt De Geoufre de la Pradelle (précité), le requérant se plaint d’une violation de son droit à un tribunal résultant de l’impossibilité dans laquelle il s’est trouvé de contester l’inclusion de sa propriété dans le périmètre de classement du site de la vallée de la Juine. Il fait valoir à cet égard qu’il n’a pas eu une possibilité concrète et effective de contester par voie d’action la décision de classement puisqu’elle ne lui a pas été notifiée. Il ajoute qu’il n’a pas non plus eu la possibilité d’obtenir un examen de sa cause dans le cadre d’une saisine par voie d’exception, sa demande tendant au déclassement de la partie de la vallée de la Juine correspondant à sa propriété ayant été rejetée au motif qu’une demande d’abrogation d’une décision non-réglementaire non créatrice de droits n’est recevable que si cette décision est devenue illégale à la suite de changements dans les circonstances de droit ou de faits postérieurs à son édiction.
QUESTION AUX PARTIES
Vu l’arrêt De Geouffre de la Pradelle c. France (16 décembre 1992, série A no 253‑B), le requérant est-il fondé à soutenir qu’il y a eu en sa cause méconnaissance de son droit à un tribunal et violation de l’article 6 § 1 de la Convention, compte tenu :
– du rejet de sa demande tendant au déclassement de la partie de la vallée de la June correspondant à sa propriété au motif qu’une demande d’abrogation d’une décision non-réglementaire non créatrice de droits n’est recevable que si cette décision est devenue illégale à la suite de changements dans les circonstances de droit ou de faits postérieurs à son édiction ;
– de la pratique décrite dans l’annexe à la Résolution DH(2000)43 du Comité des ministres du Conseil de l’Europe ?
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