COLLÈGE DE LA GRANDE CHAMBRE
DÉCISION
relative à une demande d’avis consultatif formée en vertu du Protocole no 16 concernant l’interprétation de l’article 4 du Protocole no 7 à la Convention
Demande formée par
la Cour suprême d’Estonie
(Demande no P16-2023-002)
STRASBOURG
19 février 2024
Cette décision est définitive. Elle peut subir des retouches de forme.
La Cour européenne des droits de l’homme, siégeant en un collège de la Grande Chambre composé de :
Síofra O’Leary, présidente,
Marko Bošnjak,
Arnfinn Bårdsen,
Peeter Roosma,
Davor Derenčinović, juges,
et de Søren Prebensen, greffier adjoint de la Grande Chambre,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 29 janvier et le 12 février 2024,
Rend la décision que voici :
PROCÉDURE
1. Par une lettre du 28 novembre 2023, reçue à la Cour européenne des droits de l’homme (« la Cour ») le 7 décembre 2023, un collège de la chambre criminelle de la Cour suprême d’Estonie (« Riigikohus » ; « la juridiction demanderesse ») a demandé à la Cour, en vertu de l’article 1 du Protocole no 16 à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« le Protocole no 16 »), de rendre un avis consultatif sur les questions exposées au paragraphe 2 ci-dessous. La juridiction demanderesse a soumis une traduction en anglais de sa demande qui a été reçue à la Cour le 18 décembre 2023 (article 34 § 7 du règlement de la Cour). Le 10 janvier 2024, des éléments supplémentaires ont été reçus de la part de la juridiction demanderesse, que la Cour avait invitée à produire ce complément d’information en vertu de l’article 92 § 2.2 du règlement (voir également le paragraphe 14 des lignes directrices concernant la mise en œuvre de la procédure d’avis consultatif prévue par le Protocole no 16 à la Convention (les « lignes directrices »)). La demande est donc réputée avoir été présentée à cette dernière date.
LES QUESTIONS POSÉES
2. Les questions posées dans la demande d’avis consultatif sont formulées comme suit :
« 1) La notion d’acquittement au sens de l’article 4 § 1 du Protocole no 7 à la [Convention] peut-elle être interprétée comme englobant une ordonnance du parquet par laquelle – après examen au fond des faits relatifs à un soupçon d’infraction pénale et des éléments de preuve y afférents – il est mis fin à la phase préliminaire de la procédure pénale parce que le parquet estime que l’accusé n’a pas commis l’infraction en cause ou que l’acte commis par l’accusé ne présente pas les éléments constitutifs d’une infraction pénale ?
2) En cas de réponse affirmative à la question ci-dessus, alors pareil acquittement, prononcé sous la forme d’une ordonnance du parquet, est-il définitif au sens de l’article 4 § 1 du Protocole no 7 à la [Convention] si les parties à la procédure ne peuvent plus contester l’ordonnance alors que la loi confère à un procureur de rang supérieur le droit – jusqu’à l’expiration du délai de prescription de l’infraction pénale – d’annuler, de sa propre initiative, l’ordonnance qui a mis fin à la procédure pénale ? »
LE CONTEXTE ET LA PROCÉDURE INTERNE À L’ORIGINE DE LA DEMANDE
3. À une date non précisée, les autorités de poursuite estoniennes ouvrirent une procédure préliminaire contre un maire pour les infractions présumées a) de détournement de fonds et b) de manquement délibéré aux règles des marchés publics, relativement à des faits qui s’étaient produits en 2016.
4. En août 2019, le procureur de district chargé de l’affaire décida, en application des articles 199 § 1 (1) et 200 du code de procédure pénale estonien, de mettre fin à la procédure pour l’infraction présumée de manquement délibéré aux règles des marchés publics. Aux termes de la première de ces dispositions, une procédure pénale ne doit pas être ouverte si « rien ne justifie une procédure pénale ». En vertu de la seconde de ces dispositions, le parquet compétent doit mettre fin à une procédure pénale déjà ouverte si des circonstances qui l’excluent au regard de la première disposition apparaissent au cours de la phase préliminaire. Comme le permettaient les dispositions pertinentes de ce même code, le procureur ne motiva pas cette décision, précisant qu’elle serait motivée si la victime de l’infraction alléguée – la commune concernée – le demandait en vue de contester l’arrêt de la procédure auprès du parquet général. La commune concernée ne fit pas usage de cette possibilité.
5. La procédure relative au détournement de fonds allégué suivit son cours.
6. Six mois plus tard, en février 2020, un procureur de rang supérieur annula la décision de mettre un terme à la procédure préliminaire concernant l’infraction présumée de manquement délibéré aux règles des marchés publics. Ce procureur déclara, sans expliquer sur quoi reposait cette conclusion, qu’il ressortait d’un examen des pièces du dossier que l’abandon partiel des poursuites n’était pas justifié.
7. En janvier 2021, à la demande du parquet de district compétent, le tribunal départemental de Tartu renvoya l’accusé en jugement pour les deux chefs d’accusation. Ce faisant, il rejeta une demande d’arrêt de la procédure pénale pour le second chef d’accusation formée par l’accusé sur le fondement du principe non bis in idem. Il estima que cette accusation n’avait pas encore fait l’objet d’une décision définitive.
8. En mai 2022, le tribunal départemental de Tartu déclara l’accusé coupable des deux chefs d’accusation. Il nota, entre autres, que l’arrêt de la procédure prononcé antérieurement concernant l’infraction alléguée de manquement aux règles des marchés publics n’interdisait pas l’ouverture d’une nouvelle procédure portant sur ce chef d’accusation étant donné que l’abandon de la procédure avait été annulé de manière régulière. Il considéra que l’article 4 du Protocole no 7 ne faisait pas non plus obstacle à cette procédure. Il indiqua que la première question qui se posait sous l’angle de cette disposition était celle de savoir si elle trouvait tout simplement à s’appliquer, et que cela pouvait être le cas uniquement si la personne concernée avait déjà été acquittée ou condamnée par un jugement définitif. Le tribunal indiqua que tel n’était pas le cas de l’accusé, puisque la décision de mettre un terme à la procédure prise par le procureur n’avait pas constitué un acquittement ou une condamnation au sens de l’article 4 § 1 du Protocole no 7. Le tribunal renvoya à cet égard aux paragraphes 96 et 106 de l’arrêt rendu par la Cour dans l’affaire Mihalache c. Roumanie ([GC], no 54012/10, 8 juillet 2019).
9. Lorsqu’il fit appel de sa condamnation, l’accusé demanda entre autres à la cour d’appel de Tartu de mettre fin aux poursuites qui le visaient pour manquement allégué aux règles des marchés publics, avançant une nouvelle fois que cette procédure était contraire au principe non bis in idem.
10. En février 2023, la cour d’appel de Tartu réforma en partie le jugement rendu par la juridiction inférieure, mais elle ne mit pas fin à la procédure relative au second chef d’accusation et elle ne relaxa pas non plus l’accusé pour cette infraction. Elle indiqua, notamment, que l’abandon partiel de la procédure décidé par le procureur de district s’analysait en un vice fondamental au sens de l’article 4 § 2 du Protocole no 7. Elle précisa que le seuil permettant de parler d’un vice fondamental de nature à affecter le jugement intervenu était bas. Elle considéra qu’une réouverture de la procédure était possible s’il était raisonnablement probable qu’elle pût aboutir à une condamnation. Elle ajouta que dans ces cas-là, l’on pouvait dire que c’était à tort que l’on avait mis fin aux poursuites puisque cela avait pu empêcher indûment une condamnation. Elle expliqua qu’une réouverture n’était irrecevable que s’il était évident que le procès ne pouvait pas déboucher sur une condamnation, ce qui n’était pas le cas. De fait, tant la juridiction inférieure que la juridiction d’appel elle-même avaient condamné l’accusé pour manquement aux règles des marchés publics.
11. L’accusé saisit la Cour suprême d’un pourvoi en cassation, réitérant au nom du principe non bis in idem sa demande d’arrêt des poursuites qui le visaient pour manquement aux règles des marchés publics. Il argua notamment que le procureur de rang supérieur n’avait pas motivé sa décision d’annuler l’abandon partiel de la procédure prononcé par le parquet de district, alors que la loi exigeait selon lui pareille motivation. Il ajouta que, de surcroît, aucune autre mesure d’enquête n’avait été engagée après cet abandon partiel, et qu’aucun élément nouveau n’avait été recueilli. Il exposa que, contrairement à ce qu’avait affirmé la cour d’appel de Tartu, les conditions requises par l’article 4 § 2 du Protocole no 7 pour une réouverture de la procédure n’avaient pas été réunies, avançant qu’une simple réappréciation des éléments de preuve disponibles ne pouvait justifier une réouverture.
12. En réponse, l’accusation soutint qu’il n’y avait pas eu de manquement au principe non bis in idem.
13. Le 27 novembre 2023, le collège de la chambre criminelle de la Cour suprême saisi du recours – la juridiction demanderesse – décida de surseoir à statuer et de solliciter un avis consultatif auprès de la Cour, et lui posa les deux questions reproduites au paragraphe 2 ci-dessus.
14. La juridiction demanderesse nota, en particulier, en référence aux paragraphes 99 et 106 de l’arrêt Mihalache (précité) qu’« une explication supplémentaire de la part de la [Cour] serait nécessaire pour déterminer si l’arrêt de la procédure pénale dans les circonstances [visées aux articles 200 et 199 § 1 (1)] du code de procédure pénale estonien peut (en règle générale du moins) être interprété comme un acquittement au sens de l’article 4 § 1 du Protocole no 7 (...), ou s’il s’agit d’un « simple abandon » des poursuites pénales [auquel cas] l’article 4 du Protocole no 7 (...) n’est pas applicable ».
APPRÉCIATION DE LA COUR
15. La Cour est appelée à examiner si la demande remplit les conditions énoncées à l’article 1 du Protocole no 16 et à décider si elle doit ou non être admise pour examen par la Grande Chambre (articles 2 du Protocole no 16 et 93 du règlement de la Cour).
16. Il ne fait aucun doute que les première, troisième et quatrième conditions posées par l’article 1 du Protocole no 16 pour la recevabilité de la demande sont remplies. La demande :
a) émane d’une formation de la Cour suprême d’Estonie, qui est la haute juridiction que l’Estonie a désignée conformément à l’article 10 du Protocole no 16 dans la déclaration contenue dans son instrument de ratification de ce Protocole (article 1 § 1) ;
b) a été faite dans le cadre d’une affaire pendante devant cette juridiction (article 1 § 2) ; et
c) est motivée et produit les éléments pertinents du contexte juridique et factuel de l’affaire pendante (article 1 § 3).
17. Seule reste donc à trancher la question essentielle de savoir si la demande remplit la deuxième condition de recevabilité, qui appelle à déterminer si cette demande porte sur des « questions de principe relatives à l’interprétation ou à l’application des droits et libertés définis par la Convention ou ses Protocoles » (article 1 § 1 du Protocole no 16).
18. Ainsi que la Cour l’a déjà dit, la juridiction demanderesse doit considérer l’avis sur ces « questions de principe » comme nécessaire pour trancher l’affaire en instance devant elle (paragraphe 6.2 des lignes directrices, et Décision relative à une demande d’avis consultatif formée par la Cour suprême de la République slovaque concernant l’interprétation des articles 2, 3 et 6 de la Convention, no P16-2020-001, § 17, 14 décembre 2020 (Décision no P16-2020-001)).
19. Il convient d’observer à cet égard que l’objectif de la procédure relative au Protocole no 16 n’est pas de transférer le litige à la Cour, mais de donner à la juridiction dont émane la demande les moyens nécessaires pour garantir le respect des droits protégés par la Convention lorsqu’elle jugera le litige en instance (voir, très récemment, Avis consultatif sur le refus d’autoriser une personne à exercer la profession d’agent de sécurité ou de gardiennage en raison de sa proximité avec un mouvement religieux ou de son appartenance à celui-ci [GC], demande no P16-2023-001, Conseil d’État de Belgique, § 61, 14 décembre 2023).
20. Comme la Cour l’a aussi déclaré, les « questions de principe » au sens de l’article 1 § 1 du Protocole no 16 sont celles qui, compte tenu de leur nature, de leur degré de nouveauté et/ou de leur complexité, ou pour d’autres raisons, portent sur une question pour laquelle la juridiction demanderesse aurait besoin d’une orientation donnée par la Cour au moyen d’un avis consultatif de manière à lui permettre de garantir le respect des droits de la Convention lorsqu’elle jugera le litige en instance (voir la Décision no P16‑2020-001, précitée, § 23 ; voir aussi le paragraphe 7 des lignes directrices).
21. En l’espèce, la première question posée par la juridiction demanderesse vise essentiellement à savoir si l’abandon des poursuites décidé par un procureur au motif qu’il est parvenu à la conclusion, après un examen de l’affaire au fond, que l’accusé n’avait pas commis l’infraction pénale en cause ou que l’acte commis par l’accusé ne présentait pas les éléments constitutifs d’une infraction pénale, peut être considéré comme un acquittement aux fins de l’article 4 du Protocole no 7 (paragraphe 2 ci‑dessus). À cet égard, la juridiction demanderesse s’appuie, en particulier, sur les motifs énoncés par la Cour dans l’arrêt Mihalache c. Roumanie ([GC], no 54012/10, 8 juillet 2019). Selon la juridiction demanderesse, « une explication supplémentaire de la part de la [Cour] serait nécessaire pour déterminer si l’arrêt de la procédure pénale dans les circonstances [visées aux articles 200 et 199 § 1 (1)] du code de procédure pénale estonien [paragraphe 4 ci-dessus] peut (en règle générale du moins) être interprété comme un acquittement au sens de l’article 4 § 1 du Protocole no 7 (...), ou s’il s’agit d’un « simple abandon » des poursuites pénales [auquel cas] l’article 4 du Protocole no 7 (...) n’est pas applicable ».
22. La question de l’applicabilité de l’article 4 du Protocole no 7 à une décision, prise par un procureur, d’abandonner des poursuites pénales s’est posée pour la première fois à la Cour dans l’affaire Smirnova et Smirnova c. Russie ((déc.), nos 46133/99 et 48183/99, 3 octobre 2002). Dans cette affaire, le parquet avait abandonné les poursuites contre la seconde requérante. Toutefois, lorsqu’il a ensuite transmis l’affaire au tribunal pénal concernant les accusations qui visaient alors la première requérante, ce tribunal a, de sa propre initiative, rouvert la procédure dirigée contre la seconde requérante, estimant que cette procédure avait été abandonnée sans motif valable étant donné qu’il existait des preuves de l’implication de l’intéressée dans l’infraction alléguée. La seconde requérante se plaignit de cette réouverture de la procédure sous l’angle de l’article 4 du Protocole no 7. La Cour a estimé que l’abandon de poursuites pénales par un procureur ne constituait ni une condamnation ni un acquittement aux fins de cette disposition, laquelle ne trouvait pas dès lors à s’appliquer à la procédure en question.
23. Cette question s’est posée une nouvelle fois dans l’affaire Sundqvist c. Finlande ((déc.), no 75602/01, 22 novembre 2005) mais elle n’y a pas été traitée, la Cour ayant estimé que le grief formulé sous l’angle de l’article 4 du Protocole no 7 était incompatible ratione materiae avec cette disposition au motif qu’une décision de ne pas engager de poursuites qui avait été prise par un procureur de rang inférieur et qui était susceptible de contrôle par le procureur général n’était pas considérée comme « définitive » dans l’ordre juridique interne.
24. Plus tard, dans l’affaire Harutyunyan c. Arménie ((déc.), no 34334/04, 7 décembre 2006), les poursuites avaient été abandonnées faute d’éléments constitutifs de l’infraction objectifs (ou externes). Le procureur avait ultérieurement annulé cette décision et rouvert l’enquête, ce que le requérant dénonçait sur le terrain de l’article 4 du Protocole no 7. Se référant à la décision Smirnova et Smirnova (précitée), la Cour a dit que l’abandon puis la reprise de la procédure ne pouvaient passer pour étant contraires au principe non bis in idem aux fins de cette disposition.
25. La Grande Chambre de la Cour a été appelée à se pencher sur cette problématique dans l’affaire Marguš c. Croatie ([GC], no 4455/10, CEDH 2014 (extraits)), bien que la question centrale dans cette affaire concernât les poursuites et la condamnation infligées à un soldat qui avait précédemment été amnistié. Dans une première procédure pénale, le procureur avait déféré le requérant devant le tribunal compétent pour, entre autres, le meurtre de deux personnes, puis il avait retiré les accusations. Dans le cadre d’une procédure pénale ultérieure, le requérant fut inculpé, entre autres, des deux mêmes homicides sur le fondement de la législation sur les crimes de guerre, ce qu’il dénonçait sur le terrain de l’article 4 du Protocole no 7. Faisant référence aux décisions Smirnova et Smirnova et Harutyunyan (toutes deux précitées), la Grande Chambre a indiqué que la Cour avait déjà estimé que l’abandon de poursuites pénales par un procureur n’équivalait ni à une condamnation ni à un acquittement et qu’en conséquence l’article 4 du Protocole no 7 ne trouvait pas application dans cette situation (Marguš, précité, §§ 120-121). La Grande Chambre a donc rejeté cette partie de la requête pour incompatibilité ratione materiae.
26. Plus récemment, une situation tout à fait particulière du parquet était en cause dans l’affaire Mihalache (précitée). Cette affaire différait de celles évoquées ci-dessus en ce qu’elle portait sur la décision prise par un procureur d’abandonner des poursuites pénales et d’infliger en même temps une sanction administrative pour le comportement qui était visé par ces poursuites (ibidem, § 13). Comme l’a indiqué la Grande Chambre, « [I]l ne s’agi[ssai]t donc pas d’une simple ordonnance d’abandon des poursuites, qui aurait sans doute mené à l’inapplicabilité de l’article 4 du Protocole no 7 » (ibidem, § 99).
27. Au début de son examen de la signification de l’expression « acquitté ou condamné », la Grande Chambre, renvoyant aux affaires Smirnova et Smirnova, Harutyunyan et Marguš (toutes précitées), a affirmé la position selon laquelle l’abandon de poursuites pénales par un procureur n’équivalait ni à une condamnation ni à un acquittement et qu’en conséquence l’article 4 du Protocole no 7 ne trouvait pas application dans cette situation (voir Mihalache, précité, § 96, et aussi §§ 99 et 106). À cette occasion, elle a énoncé quelques principes généraux permettant de déterminer la portée des notions d’acquittement et de condamnation aux fins de l’article 4 du Protocole no 7. Elle a noté, en particulier, que ce qui importait était a) que la décision en cause émane d’une autorité appelée à participer à l’administration de la justice dans l’ordre juridique national concerné, et b) que cette autorité – qu’il s’agisse ou non d’une autorité judiciaire au sens formel – soit compétente selon le droit interne pour établir et sanctionner, le cas échéant, le comportement illicite reproché à l’intéressé (ibidem, § 95). La Grande Chambre a également expliqué que le choix des mots « acquitté ou condamné » dans l’article 4 du Protocole no 7 impliquait qu’il y ait eu établissement de la responsabilité « pénale » de l’accusé à l’issue d’une appréciation des circonstances de l’affaire, qualifiant cet exercice d’« appréciation du fond de l’affaire » (ibidem, § 97). Elle a ensuite mentionné certains facteurs de nature à éclairer cette appréciation (ibidem, § 98).
28. Au vu de ces considérations, la Grande Chambre a estimé qu’en faisant usage des pouvoirs que lui conférait le droit roumain pour décider de l’arrêt des poursuites pénales tout en infligeant au requérant une sanction qui avait un but répressif et punitif, le parquet avait établi la responsabilité « pénale » du requérant pour le comportement en question et avait sanctionné celui-ci pour ce comportement. Elle a conclu que cette démarche s’analysait en une « condamnation », au sens matériel que revêt ce terme dans l’article 4 du Protocole no 7 (ibidem, §§ 100-101).
29. La position affirmée dans l’arrêt Mihalache (précité, §§ 96, 99 et 106) voulant qu’une « ordonnance d’abandon des poursuites » ne s’assimile pas à un acquittement est aujourd’hui considérée comme une jurisprudence bien établie au sens de l’article 28 § 1 b) de la Convention, à être appliquée par les comités de trois juges de la Cour (voir la décision Rotaru c. République de Moldova ((déc.) [comité], no 56386/10, 17 novembre 2020, dans laquelle la Cour a rappelé, en se référant à un abandon des poursuites fondé sur une absence d’éléments propres à prouver que le requérant eût commis une infraction, que l’abandon des poursuites décidé par un procureur ne valait ni condamnation ni acquittement ; voir aussi, mutatis mutandis, l’arrêt Prigală c. République de Moldova [comité], no 14426/12, § 13, 13 décembre 2022).
30. L’aperçu de la jurisprudence de la Cour exposé aux paragraphes 22‑29 ci-dessus démontre que la première question posée par la juridiction demanderesse fait l’objet d’une jurisprudence bien établie de la Cour. La Cour relève que, au vu des informations dont elle dispose, l’abandon des poursuites dont il est question dans l’affaire pendante devant la juridiction demanderesse ne se caractérise pas par une situation particulière du parquet qui nécessiterait que la Cour précise davantage les principes qui sont développés dans cette jurisprudence. Il appartiendra en toute hypothèse à la juridiction demanderesse de déterminer, en se fondant sur cette jurisprudence existante et en se référant au droit interne pertinent ainsi qu’aux faits de la cause pendante devant elle, si l’article 4 du Protocole no 7 trouve à s’appliquer.
CONCLUSION
31. À la lumière de ce qui précède, la Cour conclut que la demande ne concerne pas une question de principe au sens de l’article 1 § 1 du Protocole no 16 qui justifierait un examen par la Grande Chambre de la Cour.
32. Elle décide dès lors de ne pas accepter la demande.
Par ces motifs, la Cour, à la majorité,
Décide de ne pas accepter la demande.
Fait en anglais, puis traduit en français, et communiqué par écrit le 19 février 2024.
Søren Prebensen Síofra O’Leary
Adjoint au greffier Présidente