DEDU c. ROUMANIE

QUATRIÈME SECTION

DÉCISION

Requête no 56397/15
Ion DEDU
contre la Roumanie

La Cour européenne des droits de l’homme (quatrième section), siégeant le 9 avril 2024 en une chambre composée de :

 Gabriele Kucsko-Stadlmayer, présidente,
 Tim Eicke,
 Faris Vehabović,
 Armen Harutyunyan,
 Anja Seibert-Fohr,
 Ana Maria Guerra Martins,
 Sebastian Răduleţu, juges,

et de Simeon Petrovski, greffier adjoint de section,

Vu :

la requête susmentionnée introduite le 6 novembre 2015,

les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

1.  Le requérant, M. Ion Dedu, est un ressortissant roumain né en 1960 et résidant à Bucarest. Il a été représenté devant la Cour par Me D. Hatneanu, avocate à Bucarest.

2.  Le gouvernement roumain (« le Gouvernement ») a été représenté par ses agents, en dernier lieu Mme O.F. Ezer, du ministère des Affaires étrangères.

3.  Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

4.  Le requérant était officier supérieur à l’administration centrale du Service roumain du renseignement (Serviciul român de informații, ci-après « le SRI »).

5.  Le 29 juin 2009, une procédure disciplinaire fut engagée contre le requérant des chefs de défaut d’exercice du contrôle hiérarchique, d’abus de pouvoir et de violation des règles relatives aux informations classées.

6.  Par un ordre du 7 août 2009, le directeur adjoint du SRI démit le requérant de sa fonction de chef de section et le mit à la disposition de son unité de rattachement.

7.  Par une décision du 7 avril 2010 prise sur le fondement de l’article 33 de la loi no 80/1995 portant statut du personnel militaire (« la loi no 80/1995 » ; paragraphe 54 ci-dessous) et en exécution de l’ordre no S/1163 du 15 juin 2008 classé « secret de service » (« l’ordre no S/1163 » ; paragraphe 57 ci-dessous), le SRI infligea au requérant une sanction disciplinaire de neuf jours de consigne (consemnare) sur le lieu de travail et au domicile (« la consigne »). Cette sanction imposait au requérant de passer une partie de la journée à son poste et le restant de la journée chez lui. Il lui était alors interdit de quitter son domicile, à moins que des circonstances exceptionnelles le justifiassent et qu’il y fût autorisé par le commandant ou l’officier de service.

8.  Le 8 avril 2010, le requérant exécuta une première journée de consigne : il demeura à son poste jusqu’à 20 heures, puis rentra à son domicile, où il resta jusqu’au lendemain matin à 7 heures.

9.  Toujours le 8 avril 2010, le requérant contesta la décision du 7 avril 2010 (paragraphe 7 ci-dessus). Le même jour, le commandant de l’unité militaire ordonna un sursis à l’exécution de la sanction de consigne.

10.  Le 13 mai 2010, la direction juridique du SRI indiqua que le restant de la sanction mise en sursis (paragraphe 9 ci-dessus) devait être exécuté conformément à l’article 33 de la loi no 80/1995 (paragraphe 54 ci-dessous), et fixa pour l’exécution la période du 14 au 21 mai 2010. Elle ajouta que sur contestation de l’intéressé, la procédure d’application de la sanction avait été approuvée par la direction de l’unité, conformément à l’article 23 § 3 de la loi no 14/1992 portant organisation et fonctionnement du SRI (paragraphe 53 ci-dessous).

11.  Le requérant exécuta le restant de la sanction du 14 au 21 mai 2010 selon les modalités suivantes : il restait chaque jour à son poste de 8 heures à 16 heures, puis rentrait à son domicile où il demeurait de 17 heures au lendemain à 7 heures.

12.  Au cours de la procédure disciplinaire (paragraphes 9 et 10 ci-dessus), le requérant eut accès aux documents qui le concernaient et fut informé des décisions prises à son égard. Étant donné le fonctionnement particulier du SRI, lié à la nature même de ce service, les documents établis au cours de cette procédure étaient classés.

13.  Par un ordre du 29 mai 2010, le directeur du SRI licencia le requérant. L’intéressé perdit alors le droit d’accéder aux documents classés le concernant.

14.  Le 6 juillet 2010, le requérant saisit les juridictions nationales d’une action tendant à voir constater la nullité absolue de l’ordre du 7 août 2009 et de la décision du 7 avril 2010 (paragraphes 6 et 7 ci-dessus) et à obtenir la remise des parties en l’état antérieur. Il réclamait 50 000 euros pour dommage moral.

15.  À l’appui de sa demande, le requérant alléguait, outre plusieurs vices dans la procédure disciplinaire, un défaut de base légale de la sanction de consigne qui lui avait été infligée. Il prétendait à cet égard que la décision du SRI portant sanction disciplinaire ne contenait aucune indication relative à la procédure censée régir l’application de la sanction. Or, selon lui, la consigne avait été prononcée en application d’un ancien règlement de discipline militaire appelé le règlement RG‑3 (« le règlement RG-3 ») qui prévoyait et réglementait cette sanction mais avait été abrogé le 25 mars 2009 par l’ordre du ministère de la Défense no 26 du 6 mars 2009 portant règlement de la discipline militaire lequel ne prévoyait plus cette sanction. Le requérant ajoutait qu’en dehors du SRI, aucune institution publique ne prévoyait plus dans son règlement de discipline la sanction de consigne.

16.  Il ajoutait qu’à son avis, la sanction de consigne qui lui avait été infligée en exécution de l’ordre interne litigieux (paragraphe 7 ci-dessus) n’était autre que la sanction de privation de liberté prévue en tant que sanction militaire par des dispositions légales qui étaient en vigueur avant 1990. Or, arguait-il, la Roumanie avait, par la loi no 345/2004, retiré la réserve à l’article 5 de la Convention qu’elle avait formulée pour préserver la possibilité d’appliquer la sanction militaire de privation de liberté. Il indiquait enfin que la sanction de consigne lui avait été appliquée en méconnaissance du code du travail.

17.  Le requérant plaidait entre autres qu’il n’était pas coupable des faits retenus contre lui et arguait que les actes qu’il contestait étaient entachés de nullité absolue. Il ajoutait que les autorités, par une sanction prise selon lui sans preuves et en méconnaissance des dispositions légales en vigueur, avaient porté atteinte à son image d’officier supérieur.

18.  L’affaire fut inscrite au rôle de la cour d’appel de Bucarest (« la cour d’appel »), compétente pour juger l’affaire en formation de juge unique.

19.  Les 9 avril 2012 et 27 septembre 2012, le SRI versa au dossier des documents classés « secret » (strict secret), parmi lesquels les ordres et décisions pris dans le cadre de la procédure disciplinaire et les réponses du SRI à un questionnaire que lui avait adressé le requérant dans le cadre du procès en première instance.

20.  L’affaire fut attribuée à une formation de jugement habilitée, par une autorisation délivrée par l’Office du registre national des informations relevant du secret-défense (« l’ORNISS »), à accéder aux documents relevant du niveau de classification des informations en cause. En vertu des dispositions légales pertinentes, les vérifications nécessaires aux fins de délivrance par l’ORNISS aux juges et à toute autre personne intéressée des certificats de sécurité requis (« les certificats ORNISS » - paragraphe 58 ci‑dessous) impliquaient une autorisation par le SRI (paragraphe 59 ci‑dessous).

21.  La circonstance que les vérifications requises aux fins de délivrance au juge d’un certificat de sécurité avaient été effectuées par le SRI n’amena pas le requérant à formuler alors à l’égard du magistrat une demande de récusation à raison d’une éventuelle incompatibilité.

22.  Le 24 avril 2012, l’avocate choisie par le requérant demanda, en présence de l’intéressé, l’ajournement du procès. Elle expliquait qu’elle avait entamé des procédures afin de se voir accorder un certificat de sécurité (paragraphe 24 ci-dessous).

23.  Lors de l’audience du 2 octobre 2012, l’avocate informa la cour d’appel, en présence du requérant, qu’elle n’avait reçu du SRI aucun avis relatif à la demande qu’elle avait faite de se voir autoriser à consulter les documents classés.

24.  Le 9 octobre 2012, l’avocate reçut l’autorisation qu’elle avait sollicitée (ci-après indiquée également comme « certificat ORNISS »). À une date non précisée, elle consulta les documents classés du dossier. Le requérant soutient devant la Cour que son avocate ne l’a alors informé ni de ce qu’elle avait obtenu l’autorisation de consulter les documents classés, ni de ce qu’elle avait effectivement consulté lesdits documents.

25.  Pour l’audience du 22 janvier 2013, le requérant, par le biais de son avocate, versa au dossier des observations écrites dans lesquelles il soutenait qu’il n’avait pas eu connaissance des faits qui lui étaient reprochés et qu’il n’avait, partant, pas pu se défendre. Quant à la sanction de consigne, il répétait ses allégations selon lesquelles la procédure administrative qui y avait mené était entachée de vices et s’était déroulée en dehors de tout cadre légal (paragraphes 15-17 ci-dessus). Il se plaignait – sans fournir de précisions à cet égard – que par ses effets, cette sanction avait porté atteinte à ses droits fondamentaux tels que le droit à la liberté de circulation et le droit au respect de sa vie privée. L’avocate du requérant faisait par ailleurs référence, dans ses observations écrites, « aux réponses fournies par le SRI au questionnaire que [le requérant] lui avait adressé » (paragraphe 19 ci-dessus).

26.  Lors de l’audience du 15 janvier 2013, le témoin M.A.I. proposé par le requérant fut entendu.

27.  Par un arrêt du 22 janvier 2013, la cour d’appel rejeta l’action du requérant pour défaut de fondement. Pour se prononcer ainsi, elle observa que par l’ordre du 7 août 2009, le requérant avait été démis de ses fonctions en vertu des articles 74 § 1, 76 et 78 de la loi no 80/1995 sur proposition du conseil judiciaire et avec l’accord de la direction du SRI, conformément à l’article 2 § 2 du règlement sur les conseils judiciaires. Elle releva que par le même ordre, l’intéressé avait été, en vertu de l’article 82 lettre a) de la loi no 80/1995, mis à la disposition de son unité de rattachement le temps que soit établi si les faits qui lui étaient reprochés constituaient une infraction.

28.  Elle nota ensuite que, dans sa proposition, le conseil judiciaire avait estimé qu’étaient imputables au requérant les fautes suivantes : a) absence de contrôle hiérarchique opérationnel et non-respect par l’intéressé de ses obligations en tant qu’officier d’information ; b) abus de fonctions à raison de l’accomplissement injustifié d’actions propres à porter atteinte aux libertés fondamentales des citoyens, de la délivrance injustifiée d’ordres d’exécution de mesures spécifiques à l’activité d’information opérationnelle aux fins de sauvegarde de la sécurité nationale, d’un comportement abusif envers des subordonnés et d’un manque de respect à l’égard des supérieurs et des personnes de même grade que l’intéressé ; c) non-respect des dispositions légales dans l’exercice de fonctions officielles à raison de la violation des règlements internes concernant les informations classées et de la copie d’informations classées.

29.  La cour d’appel cita le texte des articles 74, 76 et 78 de la loi no 80/1995 portant statut du personnel militaire relatifs à la nomination des militaires dans différentes fonctions, à leur transfert et aux changements de fonction. Elle ajouta que l’article 78 § 1 de ladite loi disposait que la nomination dans les fonctions en question et la destitution de telles fonctions se faisaient dans le respect des compétences établies par ordre du ministre de la Défense nationale.

30.  Dans son examen des allégations du requérant selon lesquelles il n’avait pas été informé des raisons qui avaient justifié l’ouverture de l’enquête disciplinaire ni du détail des accusations portées contre lui, la cour d’appel releva que dans sa demande en justice l’intéressé avait admis avoir été informé oralement le 20 mai 2009 des raisons qui avaient mené à l’ouverture de l’enquête disciplinaire et elle jugea que le fait que les objections du requérant à ce sujet n’eussent pas été consignées dans le procès‑verbal n’avait pas de pertinence à cet égard. Elle nota aussi que le requérant avait admis avoir été informé du rapport établi à la fin de l’enquête administrative et qu’il l’avait contesté en alléguant des vices de procédure, de sorte que l’intéressé n’était pas, selon la cour d’appel, fondé à soutenir qu’il avait subi des atteintes à ses droits dans le cadre de l’enquête administrative préalable.

31.  La cour d’appel releva ensuite que le requérant s’était plaint auprès du directeur adjoint du SRI de certains vices dans la procédure suivie par le conseil judiciaire et de l’activité de celui-ci, allant jusqu’à alléguer qu’il avait subi certains abus de la part de cette instance. Elle observa à cet égard que le conseil judiciaire avait examiné les plaintes du requérant et les avait rejetées pour défaut de fondement, et que l’intéressé, qui avait la possibilité de saisir le tribunal du contentieux administratif pour dénoncer les irrégularités alléguées, s’était contenté, devant la juridiction du contentieux administratif, d’évoquer des abus de manière générale, sans préciser en quoi auraient consisté de tels abus.

32.  Quant aux allégations du requérant relatives à l’impossibilité de bénéficier d’une défense effective devant le conseil judiciaire en raison de la circonstance qu’il n’aurait pu engager un avocat que le jour de l’audience, la cour d’appel les rejeta en observant qu’un conseil juridique avait été désigné d’office, que ce conseil avait pu consulter le dossier et avait soutenu la cause de l’intéressé en relevant des vices de procédure. Ainsi, d’après la cour d’appel, le droit à la défense du requérant avait été respecté. La cour d’appel ajouta qu’en tout état de cause le requérant aurait pu soulever devant l’instance ses griefs tirés de vices présumés que son conseil aurait omis de mentionner. Or, nota-t-elle, il ne l’avait pas fait : il s’était limité selon elle à faire des appréciations à caractère général.

33.  Après d’autres explications par lesquelles elle rejetait des arguments que le requérant tirait de vices dont il soutenait que la procédure disciplinaire avait été entachée, la cour d’appel nota que par la décision du 7 avril 2010, les autorités avaient infligé au requérant la sanction de neuf jours de consigne en vertu de l’article 33 de la loi no 80/1995 en tenant compte du rapport émis le 3 août 2009 par le président du conseil judiciaire quant aux fautes disciplinaires retenues à l’égard de l’intéressé et des conclusions du corps de contrôle de la direction de la sécurité intérieure.

34.  Quant à l’argument du requérant selon lequel la décision portant sanction ne contenait pas les fautes disciplinaires et les faits reprochés, la cour d’appel expliqua que bien que la décision ne reproduisît pas les faits, elle faisait renvoi aux actes préalables dans lesquels lesdits faits étaient exposés, de sorte que le grief de défaut de motivation de la décision ne pouvait être retenu. Elle ajouta que les dispositions du code de travail invoquées par l’intéressé ne lui étaient pas applicables.

35.  Elle nota enfin que les allégations formulées par l’intéressé relativement à la manière dont la consigne avait été organisée par différents actes concernaient les modalités d’exécution de la sanction ; or, rappela‑t‑elle, la question des modalités d’exécution d’un acte administratif était sans rapport avec celle de la légalité d’un tel acte.

36.  Le requérant contesta devant la Haute Cour de cassation et de justice (« la Haute Cour ») l’arrêt de la cour d’appel. Sa contestation fut enregistrée auprès de la Haute Cour le 3 juillet 2013 et la formation de jugement à laquelle son affaire fut attribuée resta la même tout au long de l’instance.

37.  Pour la procédure devant la Haute Cour, le requérant, renonçant aux services de l’avocate qui l’avait représenté devant la cour d’appel, choisit un nouvel avocat. Ni le requérant ni l’avocat en question ne firent de démarches pour se voir accorder un certificat de sécurité qui leur permît d’accéder aux documents classés (paragraphes 22-24 ci-dessus).

38.  Les moyens de recours avancés par le requérant devant la Haute Cour consistaient à dire que la cour d’appel n’avait pas motivé son arrêt et n’avait ni examiné ni pris en considération les arguments qu’il avait formulés pour étayer ses prétentions. Il se plaignait, entre autres, que la cour d’appel, en omettant de se saisir d’office alors qu’elle avait noté que l’appelant s’était vu interdire de « quitter son domicile », avait méconnu le rôle actif qui lui incombait, selon l’intéressé, dans le repérage d’éventuelles illégalités pouvant aboutir, comme en l’espèce, à une restriction abusive de certains des droits garantis par la Convention. Invoquant ensuite l’article 6 de la Convention, le requérant reprochait à la cour d’appel de ne pas avoir motivé l’interdiction qu’elle lui avait faite de consulter les pièces classées du dossier.

39.  Quelque 37 pages du mémoire alors soumis par le requérant étaient consacrées au développement des motifs par lesquels il entendait justifier le recours. Le requérant y soutenait entre autres que la mesure de consigne méconnaissait l’article 5 de la Convention en ce que, selon lui, une telle sanction n’avait pas de base légale et ne figurait pas parmi les motifs de privation de liberté prévus par la disposition en question. Il ajoutait que son droit à la liberté de circulation avait été restreint et que la mesure litigieuse pouvait s’apparenter à l’assignation à résidence. Il reprochait à la cour d’appel de ne pas avoir sanctionné l’absence, selon lui, d’une base légale claire et prévisible régissant la consigne, et se plaignait qu’une telle mesure eût emporté des restrictions – sur lesquelles il ne donnait pas de précisions – dans l’exercice par lui de ses droits à la liberté, à la libre circulation et au respect de sa vie privée et familiale. Il exposait les arguments qui démontraient l’absence de base légale de la mesure de consigne. Quant aux reproches de management défectueux, il indiqua que ses qualificatifs dans les rapports d’appréciation antérieurs étaient « bien » et « très bien ».

40.  Il expliquait aussi que la circonstance que c’était le SRI, c’est-à-dire la partie adverse dans la procédure, qui, en vertu des dispositions combinées des articles 7 § 1, 21 et 25 de la loi no 182/2002 telle qu’en vigueur à l’époque des faits (paragraphe 59 ci-dessous), avait autorisé le juge de la cour d’appel à bénéficier d’un certificat de sécurité (paragraphe 20 ci-dessus) devait amener à la conclusion que sa cause n’avait pas été jugée par un tribunal impartial.

41.  Pour l’audience du 23 octobre 2014, le requérant versa au dossier un document intitulé « Complément au recours ». Il y réitérait l’argument selon lequel l’article 6 § 1 de la Convention avait été méconnu dans son chef à raison de l’impossibilité où il s’était trouvé d’accéder aux pièces classées du dossier. Il réclamait au titre du préjudice moral une somme supérieure à celle qu’il avait sollicitée jusqu’alors (paragraphe 14 in fine ci-dessus).

42.  Le 15 décembre 2014, les documents classés « secret » du dossier furent transmis au bureau des documents classés de la Haute Cour.

43.  Par un arrêt définitif du 7 mai 2015, la Haute Cour rejeta le recours du requérant pour défaut de fondement. Elle confirma le bien-fondé de l’arrêt rendu en première instance, en précisant que l’enquête menée par le conseil judiciaire avait fait apparaître que le requérant avait adopté dans le cadre de son activité certaines attitudes qui pouvaient être qualifiées de management défectueux ; or, nota la haute juridiction, ces attitudes pouvaient porter préjudice à l’activité menée sous la direction de l’intéressé. La Haute Cour ajouta que les faits reprochés à l’intéressé avaient été décrits dans un rapport et dans la décision du conseil judiciaire, laquelle avait été portée à sa connaissance contre signature. Elle ajouta que le témoin proposé par le requérant, entendu en première instance (paragraphe 26 ci-dessus), avait confirmé l’existence dans la direction de l’unité de dysfonctionnements apparus en 2009. La Haute Cour expliqua aussi que l’acte contesté du 7 août 2009 (paragraphe 6 ci-dessus) ne faisait qu’ordonner un changement de fonction et ne constituait pas, contrairement à ce que prétendait l’intéressé, une sanction disciplinaire.

44.  La Haute Cour jugea aussi les allégations du requérant selon lesquelles la sanction de consigne n’avait pas de base légale mal fondées. Elle expliqua qu’en vertu de l’article 118 de la Constitution (paragraphe 51 ci‑dessous), le statut des militaires, dans l’ensemble de leurs devoirs et droits, devait être fixé par une loi organique, et que la loi organique pertinente en l’espèce était la loi no 80/1995, dont l’article 33 (paragraphe 54 ci-dessous) prévoyait bel et bien la sanction de consigne au moment où la mesure avait été prise à l’égard du requérant. Elle précisa qu’en vertu de l’article 34 de la même loi (paragraphe 54 ci-dessous), les sanctions disciplinaires étaient appliquées conformément aux règlements militaires. Le règlement pertinent en l’espèce relatif à l’établissement et à la sanction des fautes disciplinaires commises par les cadres militaires du SRI était l’ordre no S/1163 (paragraphes 7 ci-dessus et 57 ci-dessous), dont le contenu, bien que classé, était connu du requérant, qui y avait eu accès lorsqu’il était en fonction.

45.  La Haute Cour observa en outre que la sanction de consigne avait été supprimée par la loi no 53/2011 entrée en vigueur le 29 avril 2011 (paragraphe 55 ci-dessous), c’est-à-dire postérieurement à l’application de ladite sanction au requérant. Elle expliqua aussi que le code du travail ne s’appliquait pas en l’espèce quant au délai d’exécution de la sanction.

46.  La Haute Cour réfuta le raisonnement de l’intéressé selon lequel la sanction de consigne prévue à l’article 33 de la loi no 80/1995 avait été tacitement abrogée en 2004 par la loi no 345/2004 portant approbation du retrait de la réserve formulée par la Roumanie à l’article 5 de la Convention (paragraphes 16 et 39 ci-dessus). Elle expliqua que le requérant n’avait pas le statut de militaire du ministère de la Défense et que ce n’était pas la sanction de privation de liberté visée par la réserve susmentionnée qu’il s’était vu infliger.

47.  La Haute Cour rejeta pour défaut de fondement l’allégation du requérant que son droit à un procès équitable avait été violé à raison de l’impossibilité où il s’était trouvé d’avoir accès aux documents classés du dossier (paragraphe 38 in fine ci-dessus). Elle indiqua qu’il était loisible à l’avocat du requérant aussi bien qu’au requérant lui-même une fois versé dans la réserve d’entreprendre les démarches nécessaires en vue d’obtenir un certificat de sécurité qui leur eût permis d’accéder aux documents classés. Tout en admettant que pendant la procédure judiciaire, le requérant n’avait pas pu consulter les documents classés versés au dossier, la Haute Cour fit valoir la circonstance que pendant la période où il avait été officier actif aussi bien que dans le cadre de la procédure disciplinaire au cours de laquelle il avait été assisté par un avocat, l’intéressé avait eu accès auxdits documents, et elle observa que certains de ces documents lui avaient même été notifiés contre signature. Elle nota que le requérant connaissait les faits reprochés lors du déroulement de la procédure disciplinaire, celui-ci étant d’ailleurs informé de la décision du conseil judiciaire portant sur lesdits faits. La Haute Cour ajouta qu’en vertu de la doctrine nationale et de la jurisprudence de la Cour telle qu’elle ressortait des affaires Rowe et Davis c. Royaume-Uni ([GC], no 28901/95, CEDH 2000-II) et Fitt c. Royaume-Uni ([GC], no 29777/96, CEDH 2000-II), le droit d’accès aux pièces du dossier n’était pas absolu et la non-divulgation de certaines pièces du dossier était compatible avec le droit à un procès équitable.

48.  Quant au défaut allégué d’impartialité du juge appelé à statuer sur le fond de l’affaire (paragraphe 40 ci-dessus), la Haute Cour indiqua que le requérant aurait pu emprunter pour s’en plaindre la voie légale de la récusation prévue à l’article 27 du code de procédure civile (« CPC » ; paragraphe 52 ci‑dessous) et qu’un tel grief ne pouvait pas être examiné dans le cadre d’un recours.

49.  Enfin, la Haute Cour fit valoir que de nombreuses demandes avaient été formulées par le requérant pour la première fois dans le cadre de son recours, ce qui contrevenait aux dispositions combinées des articles 294 et 316 du CPC selon lesquelles des demandes nouvelles ne pouvaient pas être formulées dans le cadre d’un recours.

50.  Le requérant forma deux recours extraordinaires, qui furent rejetés par la Haute Cour les 22 et 25 mars 2016.

LE CADRE JURIDIQUE ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS

51.  Les articles pertinents de la Constitution sont ainsi libellés :

Article 108 § 4

« Les décisions et ordonnances adoptées par le Gouvernement sont signées par le Premier ministre, contresignées par les ministres ayant la responsabilité de leur mise en œuvre et publiées au Journal officiel de la Roumanie. L’absence de publication entraîne l’inexistence de la décision ou de l’ordonnance. Les décisions ayant un caractère militaire sont communiquées exclusivement aux institutions concernées. »

Article 118 § 2

« La structure du système national de défense, (...), ainsi que le statut des cadres militaires sont établis par la loi organique. »

Article 147 § 4

« Les décisions de la Cour constitutionnelle sont publiées au Journal officiel. À partir de la date de leur publication, les décisions sont généralement obligatoires et ne valent que pour l’avenir. »

52.  Le CPP, dans sa rédaction en vigueur à l’époque des faits, disposait notamment ce qui suit :

Article 27

« Le juge peut être récusé :

(...)

8.  s’il a reçu de l’une des parties des cadeaux ou des promesses de cadeaux ou quoi que ce soit qui l’oblige à l’égard de la partie en question ;

(...). »

53.  Les articles pertinents de la loi no 14/1992 portant organisation et fonctionnement du Service roumain du renseignement se lisaient comme suit dans leur rédaction en vigueur à l’époque des faits :

Article 23 § 3

« Dans le cadre des missions du Service roumain du renseignement, le directeur émet, conformément à la loi, des ordres et des instructions. »

Article 45 § 1

« Les documents internes de toute nature du Service roumain du renseignement sont des secret-défense. Ils sont conservés par le service dans ses propres archives et ne peuvent être consultés qu’avec l’approbation du directeur, conformément à la loi. »

54.  Les dispositions pertinentes de la loi no 80/1995 portant statut du personnel militaire publiée au Journal officiel no 155 du 20 juillet 1995, telle qu’en vigueur à la date à laquelle la sanction litigieuse a été appliquée au requérant, étaient ainsi rédigées :

Article 33

« En cas de manquement à la discipline militaire, de non-respect des devoirs ou de violation des normes régissant la conduite militaire ou des règles de la vie collective, peuvent être appliquées les sanctions disciplinaires suivantes (...) : avertissement ; réprimande écrite ; consigne (consemnare) ; rétrogradation ; report d’un à deux ans de l’avancement au grade supérieur. »

Article 34

« (...) Les sanctions disciplinaires sont appliquées conformément aux règlements militaires. »

Article 35 § 3

« Afin de défendre l’honneur des militaires et d’éviter les abus, sont institués au sein de l’armée, pour enquêter sur les fautes graves ou autres actes de même nature commis par les militaires et pour juger leurs auteurs, des conseils d’honneur et des conseils judiciaires.

(...)

L’organisation et le fonctionnement des conseils d’honneur et des conseils judiciaires sont fixés par le règlement militaire. »

Article 109 § 1

« Les dispositions de la présente loi sont également applicables aux officiers, contremaîtres militaires et sous-officiers relevant (...) des services de l’État spécialisés dans le domaine de la défense et de la sécurité nationale et qui, selon la loi, disposent de personnel militaire dans leurs propres structures. »

55.  L’article 33 de la loi no 80/1995 a été modifié par la loi no 53 du 21 avril 2011 entrée en vigueur le 29 avril 2011. Cette disposition se lit depuis lors comme suit :

« Pour manquement à la discipline militaire, non-respect des devoirs ou violation des normes de conduite militaire ou des règles de la vie collective, peuvent être appliquées les sanctions disciplinaires suivantes (...) : avertissement ; réprimande écrite ; rétrogradation ; report d’un à deux ans de l’avancement au grade supérieur. »

56.  Par une décision no 71 du 29 janvier 2019 rendue dans une procédure distincte de celle du requérant, la Cour constitutionnelle, saisie d’une exception d’inconstitutionnalité par un gendarme ayant qualité de militaire relevant de la Gendarmerie roumaine, et non pas par un agent travaillant pour le SRI, a déclaré inconstitutionnels les articles 34 et 35 § 3 de la loi no 80/1995. Se référant au principe constitutionnel prévu à l’article 1 § 4 de la Constitution en vertu duquel l’État est organisé selon le principe de la séparation et de l’équilibre des pouvoirs dans le cadre d’une démocratie constitutionnelle et à l’article 118 § 2 de la Constitution (paragraphe 51 ci‑dessus), la Cour constitutionnelle jugea que les procédures disciplinaires préalables, l’application des sanctions et l’activité des conseils d’honneur et des conseils judiciaires visant les militaires pour autant qu’elles touchaient aux rapports de travail des militaires devaient être régies par une loi organique. Par la suite, la loi no 101/2019 portant modification de la loi no 80/1995 a été adoptée et elle est entrée en vigueur le 16 mai 2019. Cette nouvelle loi détaille la procédure disciplinaire d’application d’une sanction aux militaires par le commandant de l’unité.

57.  Les mesures disciplinaires applicables au sein du SRI étaient régies à l’époque des faits par l’ordre no S/1163 du 15 juin 2008 intitulé « Instruction sur la manière d’établir, de sanctionner, d’enregistrer, de signaler et d’analyser les fautes disciplinaires commises par les cadres militaires du SRI » (« l’ordre no S/1163 »), un document classé « secret de service ».

58.  Les dispositions pertinentes des textes applicables en matière de protection des informations secrètes – à savoir la loi no 182/2002 sur la protection des informations secrètes (« la loi no 182/2002 ») et les normes nationales de protection des informations classées secrètes en Roumanie, telles qu’approuvées par l’arrêté gouvernemental no 585/2002 – sont exposées dans les arrêts Muhammad et Muhammad c. Roumanie ([GC], no 80982/12, §§ 51 et 53, 15 octobre 2020) et Corneschi c. Roumanie (no 21609/16, §§ 53-55, 11 janvier 2022). La procédure que doit suivre un avocat pour solliciter l’octroi d’un certificat ORNISS (paragraphe 20 ci‑dessus) est décrite dans l’arrêt Muhammad et Muhammad précité (§§ 54‑58).

59.  L’article 7 de la loi no 182/2002, tel qu’en vigueur jusqu’au 31 janvier 2014, prévoyait que les personnes appelées à avoir accès aux informations classées « secret-défense » (secret de stat) fissent l’objet, préalablement à la consultation, d’un contrôle apte à déterminer si elles utiliseraient les informations en question avec honnêteté et professionnalisme. L’article 21 de ladite loi indiquait que l’Office du registre national des informations relevant du secret-défense était directement rattaché au gouvernement et tenait l’évidence des listes et des informations appartenant à cette catégorie et des délais d’application du niveau de classification qui leur est attribué, la liste du personnel autorisé et habilité à accéder à des informations secret-défense, et les registres d’autorisation. L’article 25 de ladite loi prévoyait que la coordination générale de l’activité et le contrôle des mesures relatives à la protection des informations classées « secret-défense » étaient assurés par une unité spécialisée au sein du SRI. En vertu de l’article 28 de ladite loi, l’accès aux informations en question n’était permis que sur autorisation écrite du directeur de l’organisme qui les détenait et après notification à l’Office du registre national des informations relevant du secret-défense.

60.  L’article 7 de la loi no 182/2002 a été modifié par la loi no 255/2013 entrée en vigueur le 1er février 2014 de manière à faire en sorte que tous les juges aient accès aux documents classés par une procédure simplifiée, la nomination dans le métier et la prestation de serment faisant foi, sans qu’un autre contrôle préalable soit nécessaire. Par une décision no 140/2014 entrée en vigueur le 7 février 2014, le Conseil supérieur de la magistrature a adopté le règlement relatif à l’accès des juges de la Haute Cour aux informations classées « secret-défense » et « secret de service ».

GRIEFS

61.  Sous l’angle de l’article 5 de la Convention, le requérant allègue que la sanction de consigne qui l’a visé n’était pas prévue par la loi et qu’elle ne poursuivait aucun des buts énoncés au premier paragraphe de cette disposition.

62.  Invoquant l’article 2 du Protocole no 4 à la Convention, il se plaint que la sanction en question a restreint de manière illégitime son droit à la liberté de circulation.

63.  Sous l’angle de l’article 6 de la Convention, il se plaint d’une méconnaissance du principe de l’égalité des armes, d’un défaut d’impartialité du tribunal et d’un manque de motivation des décisions rendues par les juridictions nationales.

64.  Invoquant l’article 8 de la Convention, il se plaint que la circonstance qu’il a été consigné à résidence pendant neuf jours a porté atteinte à son droit au respect de sa vie privée et familiale.

65.  Invoquant enfin l’article 13 de la Convention, il se plaint qu’en raison de l’utilisation dans la procédure interne de pièces classées, il n’a bénéficié d’un recours effectif pour aucune des violations de la Convention dont il se dit victime.

EN DROIT

66.  Le Gouvernement soulève une exception tirée de ce que la requête aurait, eu égard au comportement du requérant, un caractère abusif. Il fait valoir notamment que l’intéressé a omis d’aviser la Cour que pendant la procédure devant la cour d’appel, son avocate a obtenu l’autorisation nécessaire pour consulter les documents classés du dossier et a effectivement consulté lesdits documents (paragraphe 24 ci-dessus).

67.  Pour étayer sa demande, le Gouvernement a versé au dossier un écrit de la cour d’appel selon lequel, dans le cadre de la procédure devant elle, l’avocate du requérant a consulté des documents classés. Le Gouvernement fait également valoir que dans les conclusions écrites versées par le requérant au dossier de la première instance, l’intéressé faisait référence aux réponses fournies par le SRI au questionnaire qu’il lui avait adressé (paragraphe 25 in fine ci-dessus) ; or, s’agissant d’un document classé, une telle référence n’était possible que si l’avocate du requérant avait eu accès aux documents de cette nature.

68.  Le requérant rétorque tout d’abord qu’il ne s’est jamais plaint devant la Cour qu’il n’aurait pas eu accès aux pièces classées pendant la procédure disciplinaire ni que son avocat n’aurait pas eu accès aux documents classés : ce qu’il dénonce, explique-t-il, c’est la circonstance que lui-même n’a pas eu accès auxdits documents, que ce fût directement ou par l’intermédiaire de son avocat, pendant la procédure judiciaire. Il soutient en outre qu’il n’a été informé ni par la cour d’appel ni par son avocate de ce que cette dernière avait obtenu un certificat de sécurité lui permettant de consulter les pièces classées du dossier, ni de ce qu’elle avait consulté de tels documents. Il ajoute que les personnes titulaires d’un certificat ORNISS qui divulguent des informations classées s’exposent à des sanctions, y compris de nature pénale.

69.  La Cour rappelle qu’une requête peut être rejetée comme abusive au regard de l’article 35 § 3 de la Convention notamment si elle se fonde délibérément sur des faits controuvés. Une information incomplète et donc trompeuse peut également s’analyser en un abus du droit de recours individuel, particulièrement lorsqu’elle concerne le cœur de l’affaire et que le requérant n’explique pas de façon suffisante pourquoi il n’a pas divulgué les informations pertinentes. L’intention de l’intéressé d’induire la Cour en erreur doit toujours être établie avec suffisamment de certitude (Gross c. Suisse [GC], no 67810/10, § 28, CEDH 2014, et les références y citées).

70.  La Cour note qu’il ressort des documents fournis par le Gouvernement que l’avocate qui a représenté l’intéressé en première instance a bien eu accès aux pièces classées du dossier pendant la procédure devant la cour d’appel (paragraphes 24 et 66 ci-dessus). Une telle information revêt une grande importance aux fins de l’appréciation par la Cour de la recevabilité des griefs tirés de l’article 6 (à raison d’un non-respect du principe de l’égalité des armes dans la procédure interne) et de l’article 13 de la Convention.

71.  Or, lorsqu’il l’a saisie de sa requête, le requérant, représenté par un avocat, n’a pas transmis à la Cour l’information en question. La Cour prend note des explications fournies par l’intéressé à cet égard. En ce qui concerne en particulier l’argument selon lequel l’avocate qui le représentait en première instance aurait omis de communiquer à l’intéressé les informations pertinentes sur ce point, la Cour, tout en l’estimant difficilement crédible, admet qu’il n’y a dans le dossier de l’affaire aucune preuve apte à démontrer de manière certaine que le requérant savait que son avocate avait eu accès aux pièces classées de la procédure. Compte tenu de la manière dont l’intéressé a formulé son grief de violation de l’article 6 de la Convention (paragraphe 68 ci-dessus), une telle explication peut suffire à justifier son manquement à l’obligation d’informer la Cour de manière complète des particularités de la procédure interne.

72.  Dès lors, la Cour ne juge pas suffisamment établi que le requérant ait omis délibérément de révéler cette information à la Cour ni qu’il ait voulu l’induire en erreur relativement à une question portant sur la substance même de ses griefs au regard de la Convention. Partant, il convient de rejeter l’exception soulevée par le Gouvernement à cet égard.

73.  Le requérant allègue que la mesure de consigne dont il a fait l’objet a méconnu l’article 5 de la Convention et l’article 2 du Protocole no 4.

En particulier, cette mesure n’était, selon lui, pas prévue par la loi, ne poursuivait aucun but légitime (et notamment aucun des buts énoncés au premier paragraphe de l’article 5) et n’était pas nécessaire dans une société démocratique.

Les passages pertinents de l’article 5 de la Convention sont ainsi libellés :

« 1.  Toute personne a droit à la liberté et à la sûreté. Nul ne peut être privé de sa liberté, sauf dans les cas suivants et selon les voies légales :

a)  s’il est détenu régulièrement après condamnation par un tribunal compétent ;

b)  s’il a fait l’objet d’une arrestation ou d’une détention régulières pour insoumission à une ordonnance rendue, conformément à la loi, par un tribunal ou en vue de garantir l’exécution d’une obligation prescrite par la loi ;

c)  s’il a été arrêté et détenu en vue d’être conduit devant l’autorité judiciaire compétente, lorsqu’il y a des raisons plausibles de soupçonner qu’il a commis une infraction ou qu’il y a des motifs raisonnables de croire à la nécessité de l’empêcher de commettre une infraction ou de s’enfuir après l’accomplissement de celle-ci ;

d)  s’il s’agit de la détention régulière d’un mineur, décidée pour son éducation surveillée ou de sa détention régulière, afin de le traduire devant l’autorité compétente ;

e)  s’il s’agit de la détention régulière d’une personne susceptible de propager une maladie contagieuse, d’un aliéné, d’un alcoolique, d’un toxicomane ou d’un vagabond ;

f)  s’il s’agit de l’arrestation ou de la détention régulières d’une personne pour l’empêcher de pénétrer irrégulièrement dans le territoire, ou contre laquelle une procédure d’expulsion ou d’extradition est en cours. »

L’article 2 du Protocole no 4 dispose :

« 1.  Quiconque se trouve régulièrement sur le territoire d’un État a le droit d’y circuler librement et d’y choisir librement sa résidence.

2.  Toute personne est libre de quitter n’importe quel pays, y compris le sien.

3.  L’exercice de ces droits ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au maintien de l’ordre public, à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui.

4.  Les droits reconnus au paragraphe 1 peuvent également, dans certaines zones déterminées, faire l’objet de restrictions qui, prévues par la loi, sont justifiées par l’intérêt public dans une société démocratique. »

a)      Arguments des parties

74.  Le Gouvernement considère que la mesure de consigne constitue non pas une privation de liberté au sens de l’article 5 de la Convention, mais tout au plus une restriction du droit à la liberté de circulation.

75.  Le requérant soutient que la consigne constitue une mesure privative de liberté. Il estime que sa situation se distingue de celle du requérant dans l’affaire Engel et autres c. Pays-Bas (8 juin 1976, série A no 22) en ce qu’il est, pour sa part, un agent du service de renseignement. Le requérant considère par ailleurs que la consigne équivalait à une assignation à résidence.

b)     Appréciation de la Cour

76.  Les principes – bien établis – permettant de distinguer la privation de liberté, d’une part, de la restriction au droit la liberté de circulation, d’autre part, sont présentés dans les affaires Austin et autres c. Royaume-Uni ([GC], nos 39692/09 et 2 autres, §§ 57 et 59, CEDH 2012) et De Tommaso c. Italie ([GC], no 43395/09, §§ 80‑84, 23 février 2017). En particulier, pour déterminer si un individu se trouve « privé de sa liberté » au sens de l’article 5 de la Convention, la Cour doit partir de la situation concrète de la personne concernée et prendre en compte un ensemble de critères, comme le genre, la durée, les effets et les modalités d’exécution de la mesure considérée, dont les effets doivent être examinés « accumul[és] et combin[és] » (De Tommaso, précité, § 80, Nada c. Suisse [GC], no 10593/08, § 225, CEDH 2012, et Pagerie c. France, no 24203/16, § 153, 19 janvier 2023).

77.  La Cour relève que dans le cas d’espèce, le requérant a fait l’objet d’une sanction disciplinaire individuelle fondée sur l’article 33 de la loi no 80/1995, disposition applicable au personnel militaire, et que l’intéressé relevait bel et bien de cette catégorie d’agents (paragraphes 4 et 54 ci-dessus). Elle note qu’en exécution de cette sanction, le requérant a été obligé, au titre de l’une des journées de consigne, de demeurer à son bureau jusqu’à 20 heures puis de rentrer chez lui et d’y rester pour la nuit, et, au titre des huit autres journées de consigne, de demeurer à son bureau jusqu’à 16 heures puis de rentrer chez lui et d’y rester pour la fin de la journée et pour la nuit (paragraphes 7, 8 et 11 ci-dessus).

78.  La Cour observe que le requérant n’a pas été contraint de vivre dans un endroit exigu ni ne s’est trouvé dans l’impossibilité de nouer des contacts sociaux (voir, mutatis mutandis, De Tommaso, précité, § 85 ; à titre de comparaison, voir, mutatis mutandis, Guzzardi c. Italie, 6 novembre 1980, § 95, série A no 39). De plus, elle note que le requérant disposait du droit de quitter son domicile si une situation exceptionnelle devait l’exiger et sous réserve de l’accord du commandant ou de l’officier de service (paragraphe 7 in fine ci-dessus).

79.  La Cour observe que la mesure contestée en l’espèce est similaire à la mesure d’arrêt simple qu’elle a examinée dans l’affaire Engel et autres précitée (§ 61) : or la Cour a alors tenu compte du fait que les militaires visés par une telle mesure, quoiqu’ils fussent, en dehors de leurs heures de service, consignés chez eux ou dans un bâtiment ou emplacement à usage militaire, n’étaient pas enfermés et continuaient à s’acquitter de leurs tâches. Elle rappelle aussi que dans l’affaire Trijonis c. Lituanie ((déc.), no 2333/02, 17 mars 2005), elle a considéré que la mesure contestée par le requérant de cette espèce, mesure qui le contraignait à rester chez lui de 19 heures à 7 heures en semaine et toute la journée pendant les week-ends mais le laissait libre de se rendre sur son lieu de travail en semaine, constituait une restriction au droit à la liberté de circulation et non pas une privation de liberté.

80.  Dès lors, au vu de son degré d’intensité, la mesure contestée en l’espèce ne saurait, contrairement à ce que prétend le requérant (paragraphe 75 ci-dessus), être assimilée à une mesure d’assignation à résidence (en ce qui concerne la qualification de privation de liberté, au sens de l’article 5 de la Convention, d’une mesure d’assignation à résidence, voir, parmi d’autres, Buzadji c. République de Moldova [GC], no 23755/07, § 104, 5 juillet 2016).

81.  À la lumière des éléments exposés ci-dessus, la Cour considère que les restrictions apportées au droit à la liberté de circulation du requérant ne sont pas d’une gravité telle que la mesure contestée puisse être considérée comme ayant constitué une privation de liberté. Elle estime donc que l’intéressé ne peut passer pour avoir été privé de sa liberté au sens de l’article 5 § 1 de la Convention.

82.  Il s’ensuit que le grief formulé sur le terrain de cette disposition est incompatible ratione materiae avec la Convention, et qu’il doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 3 a) et 4.

83.  L’article 5 n’étant en conséquence pas applicable, il y a lieu d’examiner le grief du requérant sous l’angle de l’article 2 du Protocole no 4 qui est applicable en l’espèce (Trijonis, décision précitée).

a)      Arguments des parties

84.  Le Gouvernement soutient que la mesure contestée était prévue par les articles 33, 34 et 109 combinés de la loi no 80/1995 telle qu’en vigueur au moment où la sanction a été ordonnée (paragraphe 54 ci-dessus) et que cette mesure a été appliquée conformément à l’ordre no S/1163 (paragraphe 57 ci‑dessus). Il fait valoir que l’article 108 § 4 de la Constitution et l’article 45 § 1 de la loi no 14/1992 (paragraphes 51 et 53 ci-dessus) permettaient le classement des documents du dossier de la procédure disciplinaire menée dans le cadre du SRI. Il argue que conformément à la pratique interne, le requérant s’était vu communiquer les dispositions légales applicables dès le début de la procédure disciplinaire.

85.  Le Gouvernement souligne par ailleurs que devant les juridictions nationales, le requérant s’est contenté de contester la légalité de la mesure de consigne, et ne s’est pas plaint que la mesure n’eût pas poursuivi un but légitime ou n’eût pas été proportionnée et que dès lors le grief serait irrecevable pour non-épuisement des voies de recours internes à ces égards. De même, dans le formulaire de requête envoyé à la Cour, le requérant a certes contesté la légalité de la mesure, mais n’a mentionné que de manière générale le grief selon lequel la sanction imposée n’aurait pas poursuivi un but légitime et n’aurait pas été proportionnée.

86.  Le requérant réplique qu’il a mentionné le droit à la liberté de circulation devant les juridictions nationales, et que la circonstance qu’il n’a présenté de façon développée que son grief d’illégalité de la sanction ne saurait amener à la conclusion qu’il ne se serait pas plaint du tout devant les juridictions nationales d’une violation de son droit à la liberté de circulation.

87.  Il soutient ensuite que la sanction n’était pas prévue par la loi. À l’appui de cette thèse, il indique que l’article 33 de la loi no 80/1995 telle qu’en vigueur à l’époque des faits (paragraphe 54 ci-dessus) ne faisait qu’énumérer les sanctions qui pouvaient être infligées au personnel militaire et que les articles 34 et 35 § 3 de ladite loi ne faisaient que renvoyer quant aux modalités d’application aux règlements militaires. Or, explique-t-il, le règlement RG-3, abrogé, ne pouvait pas être appliqué, et l’ordre no S/1163, classé, ne répondait pas aux exigences d’accessibilité et de prévisibilité de la loi. De l’avis du requérant, la circonstance qu’il a eu accès à des documents internes classés ne change rien au fait que la loi n’était pas prévisible. L’intéressé renvoie à la décision no 71 de 2019 de la Cour constitutionnelle (paragraphe 56 ci-dessus) par laquelle la haute juridiction a déclaré inconstitutionnels les articles 34 et 35 § 3 de la loi no 80/1995.

b)     Appréciation de la Cour

88.  La Cour rappelle que toute mesure restreignant le droit à la liberté de circulation doit être prévue par la loi, poursuivre l’un des buts légitimes visés au troisième paragraphe de l’article 2 du Protocole no 4 et ménager un juste équilibre entre l’intérêt général et les droits de l’individu (De Tommaso, précité, § 104).

89.  Elle renvoie également à sa jurisprudence constante relative à l’interprétation des mots « prévue par la loi » et aux exigences qualitatives d’accessibilité et de prévisibilité auxquelles doit répondre la législation interne (voir, sur le terrain de l’article 2 du Protocole no 4, Olivieira c. Pays‑Bas, no 33129/96, § 47 et 52, CEDH 2002-IV, et De Tommaso, précité, §§ 106-109). La Cour redit en particulier qu’une norme est « accessible » lorsqu’elle offre au justiciable des renseignements suffisants, dans les circonstances de la cause, sur les normes juridiques applicables à un cas donné (Khlyustov c. Russie, no 28975/05, § 68, 11 juillet 2013).

90.  La Cour rappelle que le niveau de précision qu’elle exige de la législation interne – qui ne peut en aucun cas prévoir toutes les hypothèses – dépend dans une large mesure du contenu de la loi en question, du domaine qu’elle est censée couvrir et du nombre et du statut de ceux à qui elle est adressée (De Tommaso, précité, § 108, et les références qui y sont citées). Une loi conférant un pouvoir d’appréciation doit en fixer la portée, bien que le détail des normes et procédures à observer n’ait pas besoin de figurer dans la législation elle-même (Khlyustov, précité, § 70).

91.  Elle rappelle également qu’une norme est « prévisible » lorsqu’elle offre une certaine garantie contre des atteintes arbitraires de la puissance publique. Afin d’être compatible avec la prééminence du droit et de protéger contre l’arbitraire, la loi applicable doit offrir des garanties procédurales minimales, en rapport avec l’importance du droit en jeu (Rotaru c. République de Moldova, no 26764/12, § 24, 8 décembre 2020). La Cour a déjà eu l’occasion d’affirmer qu’une ingérence de l’exécutif dans les droits garantis par l’article 2 du Protocole no 4 doit être soumise à un contrôle efficace que doit normalement assurer, au moins en dernier ressort, le pouvoir judiciaire, car celui-ci offre les meilleures garanties d’indépendance, d’impartialité et de procédure régulière. Ce contrôle doit porter tant sur la légalité que sur la proportionnalité de la mesure litigieuse (Rotaru, précité, § 25, et les références y citées).

92.  En l’espèce, se penchant tout d’abord sur le point de savoir si la sanction était prévue par la loi, la Cour note que les autorités et juridictions nationales ont fondé la mesure litigieuse sur les articles 33 et 34 de la loi no 80/1995 ainsi que sur l’ordre no S/1163 (paragraphes 7 et 43 ci-dessus). Telles sont donc les dispositions légales dont elle doit rechercher si elles répondaient aux exigences d’accessibilité et de prévisibilité posées par la Convention.

93.  La Cour note d’emblée que les dispositions litigieuses trouvaient à s’appliquer dans un domaine très particulier en ce qu’il s’agissait de mesures touchant au statut du personnel militaire affecté au SRI et à la discipline militaire. Or, comme la Cour l’a déjà indiqué, en matière de discipline militaire, la rédaction de dispositions décrivant le détail des comportements ne se conçoit guère. Aussi les autorités peuvent-elles se voir contraintes de recourir à des formulations plus larges. Encore faut-il que celles-ci offrent une protection suffisante contre l’arbitraire et permettent de prévoir les conséquences de leur application (voir, mutatis mutandis, Oleksandr Volkov c. Ukraine, no 21722/11, § 178, 9 janvier 2013, et Vereinigung demokratischer Soldaten Österreichs et Gubi c. Autriche, 19 décembre 1994, § 31, série A no 302).

94.  En l’espèce, en ce qui concerne les dispositions de la loi no 80/1995, il convient de noter que celle-ci a été publiée au Journal officiel (paragraphe 54 ci-dessus) et qu’elle était dès lors accessible au requérant. Pour ce qui est plus particulièrement de la prévisibilité des articles 33 et 34 de la loi en question et de leur compatibilité avec le principe de la prééminence du droit, la Cour observe que ces articles étaient rédigés d’une manière concise : l’article 33 énumérait les types de comportement susceptibles d’entraîner une sanction et la liste des sanctions, et l’article 34 renvoyait, pour les détails de la procédure d’application, aux règlements militaires (paragraphe 54 ci-dessus). Elle ne peut manquer d’observer par ailleurs que l’article 109 § 1 de la loi no 80/1995 indiquait clairement la catégorie de personnes visées par ladite loi, à savoir les cadres militaires, y compris le personnel militaire du SRI (paragraphe 54 ci-dessus, in fine).

95.  La Cour observe en outre que, comme l’a confirmé la Haute Cour (paragraphe 43 ci-dessus), les modalités pour établir une faute disciplinaire militaire et la sanctionner étaient régies par l’ordre no S/1163, un document classé. S’agissant de dispositions s’appliquant à un domaine spécifique, à savoir celui des mesures disciplinaires visant les militaires affectés au service de renseignement, la Cour admet que de telles dispositions puissent se voir appliquer le principe énoncé à l’article 108 § 4 de la Constitution selon lequel les décisions militaires ne sont communiquées qu’aux seules institutions concernées (paragraphe 51 ci-dessus).

96.  S’il est vrai que l’ordre no S/1163 était classé, il n’en reste pas moins que le requérant, qui comptait parmi les personnes concernées par cette disposition, avait pu en prendre connaissance pendant qu’il travaillait pour le SRI (paragraphe 43 in fine ci-dessus). Au demeurant, c’est là un point que l’intéressé ne conteste pas.

97.  Quant à la prévisibilité des dispositions énoncées dans l’ordre no S/1163, la Cour note d’emblée que le requérant se fonde pour la contester sur la seule circonstance qu’il s’agissait d’un document classé. Étant donné que l’ordre en question est classé, la Cour ne peut pas en faire l’examen. Il lui revient dès lors d’exercer un contrôle des garanties contre le risque d’arbitraire prévues par le droit interne afin de déterminer si elles encadraient efficacement le pouvoir d’appréciation conféré aux autorités par ledit ordre (voir, mutatis mutandis, Rotaru, précité, § 24).

98.  À cet égard, la Cour accorde de l’importance au fait que la mesure contestée a été soumise à un contrôle juridictionnel à double degré. C’est ainsi que le requérant a eu la possibilité de contester notamment la légalité de la mesure litigieuse devant les tribunaux, lesquels ont eu accès aux pièces classées du dossier. Or, selon les documents soumis par les parties, les juridictions internes, et plus particulièrement la Haute Cour (paragraphes 43‑46 ci-dessus), ont analysé minutieusement les arguments du requérant et ont estimé que la mesure de consigne avait été appliquée dans le respect des dispositions légales (voir, a contrario, Rotaru, précité, §§ 29‑31). La Haute Cour a indiqué au requérant quelles étaient les dispositions légales applicables et a rejeté ses arguments tendant à démontrer un défaut de base légale de la mesure de consigne. Qui plus est, les juridictions nationales saisies par l’intéressé étaient compétentes pour décider de la légalité de la mesure et tirer les conséquences juridiques de leurs conclusions à cet égard.

99.  Quant à la décision de la Cour constitutionnelle qu’invoque le requérant (paragraphes 56 et 87 ci-dessus), la Cour rappelle, tout d’abord, que les décisions de la Cour constitutionnelle ne valent que pour l’avenir (voir l’article 147 § 4 de la Constitution, cité au paragraphe 51 ci-dessus). Étant prononcée plusieurs années après la fin de la procédure déroulée en l’espèce, ladite décision n’a pas rendu rétroactivement nulle la procédure engagée dans l’affaire et, plus généralement, ne permet pas en elle-même de conclure que la mesure en cause était auparavant contraire à la Convention ou de la priver rétroactivement de base légale (voir, mutatis mutandis, Porowski c. Pologne, no 34458/03, § 122, 21 mars 2017). Par ailleurs, dans sa décision, la Cour constitutionnelle avait examiné la constitutionnalité des dispositions légales contestées à la lumière du principe constitutionnel de la séparation et de l’équilibre des pouvoirs dans l’État (paragraphe 56 ci-dessus), sans entamer la question de leur caractère prévisible par rapport aux critères établis à cet égard dans la jurisprudence de la Cour. Enfin, la Cour rappelle que dans son examen qui se fait au cas par cas, elle ne s’est pas concentrée uniquement sur le caractère public des règles régissant la procédure disciplinaire préalable, qui ne constitue pas en tant que tel une exigence absolue de la qualité de la loi (paragraphe 90 ci-dessus), mais a vérifié aussi l’existence des garanties contre l’arbitraire (paragraphes 91, 93 et 98 ci-dessus). En conséquence, le requérant ne peut tirer argument de la décision de la Cour constitutionnelle pour remettre en cause la base légale qu’a validée la Haute Cour dans son cas.

100.  Au vu de l’ensemble de ces éléments, la Cour considère que dans le contexte spécifique de l’affaire, le requérant a eu à sa disposition un cadre légal prévisible dans la mesure où il avait eu lui-même accès aux lois et ordre applicables lesquels prévoyaient des garanties adaptées contre les risques d’abus et d’arbitraire par le contrôle à deux degrés de juridiction exercé par les juridictions nationales. Elle en conclut que la base légale satisfaisait en l’espèce aux critères de qualité de la loi.

101.  Pour ce qui est des points de savoir si la mesure poursuivait un but légitime et si elle était nécessaire dans une société démocratique, la Cour constate que le requérant n’a pas abordé ces aspects de manière argumentée devant les juridictions nationales. S’il est vrai qu’il a mentionné dans ses moyens de recours le droit à la liberté de circulation, il n’a détaillé devant les juridictions nationales que des arguments relatifs à la légalité de la mesure contestée (paragraphes 15 à 17 et 38 et 39 ci-dessus). Devant la Cour, le requérant se plaint – sans présenter d’arguments concrets à cet égard – que la mesure litigieuse ne poursuivait pas un but légitime et n’était pas nécessaire dans une société démocratique tout en reprochant aux tribunaux de ne pas s’être livrés à un examen propre à établir si les exigences requises par l’article 2 du Protocole no 4 avaient été satisfaites.

102.  Tout en rappelant que pour l’accomplissement de leur tâche, les tribunaux internes doivent obtenir la coopération des parties, qui, dans la mesure du possible, sont tenues d’exposer leurs prétentions de manière claire, non ambiguë et raisonnablement structurée (voir, mutatis mutandis, Jahnke et Lenoble c. France (déc.), no 40490/98, CEDH 2000-IX), la Cour ne saurait reprocher aux juridictions internes de ne pas avoir statué sur l’existence ou non d’un but légitime et sur la nécessité ou non de la mesure litigieuse. En outre, les parties ne sauraient invoquer devant la Cour des arguments qu’elles n’ont jamais formulés devant le juge national (voir aussi, mutatis mutandis, Fu Quan, s.r.o. c. République tchèque [GC], no 24827/14, § 123, et la référence y citée). En outre, la Cour constate que le requérant n’a étayé devant elle ses allégations tirées de l’absence de but légitime et de défaut de proportionnalité que par sa référence à l’absence d’examen complet de la mesure par les autorités internes, aspect abordé par la Cour dans le cadre des garanties contre l’arbitraire (paragraphe 98 ci-dessus). Aucun autre fait précis n’a été présenté par l’intéressé à ces égards (voir, mutatis mutandis, Trofimchuk c. Ukraine (déc.), no 4241/03, 31 mai 2005). Dans ces conditions, la Cour considère que le requérant n’a étayé ni devant les juridictions nationales ni devant elle de manière suffisante son grief consistant à dire que la mesure litigieuse ne poursuivait pas de but légitime et n’était pas nécessaire dans une société démocratique.

103.  Il s’ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 3 a) et 4 de la Convention.

104.  Invoquant l’article 6 de la Convention, le requérant se plaint, d’une part, que le principe de l’égalité des armes a été méconnu en ce qu’il n’aurait pas eu accès personnellement aux pièces classées du dossier pendant la procédure judiciaire et, d’autre part, que sa cause n’a pas été jugée par un tribunal impartial, à raison de ce que les juges devaient, en vertu des dispositions légales en vigueur, avoir l’accord préalable du SRI pour accéder aux pièces classées du dossier.

L’article 6 de la Convention se lit ainsi dans ses parties pertinentes en l’espèce :

« 1.  Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...) impartial (...), qui décsidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...). »

105.  À titre liminaire, il convient d’examiner l’applicabilité de l’article 6 de la Convention. En l’espèce, la mesure dénoncée par l’intéressé l’obligeait à rester chez lui en dehors de ses heures de travail. Pareille limitation a eu des percussions directes et importantes sur un droit de caractère privé du requérant, ce qui plaide dans le sens de l’applicabilité du volet civil de l’article 6 (De Tommaso, précité, § 151). En outre, la procédure portait aussi sur la décision ordonnant que le requérant fût démis de sa fonction de chef de section, décision qui a eu un effet sur les ressources de l’intéressé (paragraphe 14 ci-dessus ; voir également le rappel des principes généraux dans Regner c. République tchèque [GC], no 35289/11, §§ 99-112, 19 septembre 2017). Dans ces conditions, l’article 6 de la Convention, dans son volet civil, est applicable.

a)      Arguments des parties

106.  Le Gouvernement indique que le requérant a pris connaissance des pièces du dossier pendant la procédure disciplinaire et que l’avocate de l’intéressé a pu consulter les documents pertinents dans le cadre de la procédure en première instance (paragraphe 24 ci-dessus).

107.  Le requérant soutient que pour sa part il n’a pas eu accès aux pièces classées du dossier pendant la procédure judiciaire.

b)     Appréciation de la Cour

108.  Les principes généraux relatifs aux règles du contradictoire et de l’égalité des armes en matière civile ont été résumés dans les arrêts Regner (précité, §§ 146-149) et Corneschi c. Roumanie (no 21609/16, §§ 86-89, 11 janvier 2022).

109.  En l’espèce, par l’effet des dispositions légales pertinentes, le requérant n’a pas eu accès personnellement, au cours de la procédure judiciaire, aux documents classés du dossier. La Cour recherchera si la restriction ainsi subie par l’intéressé dans ses droits procéduraux a été contrebalancées efficacement par des facteurs compensateurs (Corneschi, précité, § 97).

110.  La Cour constate qu’à la différence des requérants des affaires Regner et Corneschi susmentionnées, lesquels ne s’étaient pas vu notifier du tout les raisons qui avaient motivé le retrait de leurs certificats de sécurité, le requérant de la présente espèce n’ignorait pas la teneur des décisions qu’il conteste, puisqu’il en avait pris connaissance dans le cadre de la procédure disciplinaire (paragraphe 47 ci-dessus). De même, dans la procédure disciplinaire, le requérant avait été assisté par un conseil qui avait eu accès au dossier et a soutenu sa cause (paragraphe 32 ci-dessus). Elle observe en outre que pendant la procédure en première instance, le requérant a été représenté par une avocate de son choix, laquelle a consulté les documents classés et a formulé des observations dans lesquelles elle y faisait référence (paragraphes 24 et 25 in fine ci-dessus).

111.  Pour ce qui est de l’impossibilité où se trouvait l’avocate d’informer le requérant du contenu des documents classés, la Cour considère qu’en l’espèce, une défense assurée – comme c’était le cas – par un avocat titulaire d’un certificat ORNISS pouvait se révéler efficace, étant donné que rien n’empêchait le requérant, qui connaissait le contenu des documents litigieux ainsi que celui de certains documents classés (paragraphes 12, 43 et 47 ci‑dessus), d’en discuter avec sa représentante afin d’élaborer avec elle une stratégie de défense (voir, pour une situation différente, Corneschi, précité, § 107). Dès lors, même à supposer que l’avocate ait réellement choisi de ne pas informer le requérant de ce qu’elle avait obtenu le droit d’accès aux documents classés, une telle décision relève de la stratégie de défense retenue par elle, et l’on ne saurait imputer aux juridictions nationales un éventuel défaut de communication de sa part d’informations qui pouvaient être utiles à son client. Quant à l’avocat qui représentait l’intéressé dans la procédure en recours, il n’a pas fait de démarche propre à lui permettre d’obtenir un certificat de sécurité (paragraphe 37 ci-dessus).

112.  La Cour constate enfin que le requérant a pu contester les décisions le concernant devant deux degrés de juridiction. Elle prend note que celles-ci jouissent de l’indépendance et de l’impartialité nécessaires (voir, mutatis mutandis, Regner, précité, § 152). Elle relève que les tribunaux ont eu accès à tous les documents classés pertinents en l’espèce, le SRI les ayant versés au dossier (voir aussi Regner, précité, § 152 ; paragraphes 19 et 42 ci-dessus). Par ailleurs, la compétence des juridictions saisies du litige embrassait l’ensemble de l’affaire telle que portée devant elles par le requérant. Enfin, les juridictions concernées ont motivé leurs décisions en ayant égard aux circonstances de l’affaire et elles ont répondu aux arguments avancés par le requérant devant elles (paragraphes 26-35 et 43-49 ci-dessus).

113.  Eu égard à la procédure considérée dans son ensemble, à la nature du litige et à la marge d’appréciation dont disposent les autorités nationales en semblable matière (Regner, précité, § 147), la Cour estime que le juste équilibre entre les parties n’a pas été affecté au point de porter atteinte à la substance même du droit du requérant à un procès équitable.

114.  Il s’ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 3 a) et 4 de la Convention.

a)      Arguments des parties

115.  Le Gouvernement excipe tout d’abord du non-épuisement des voies de recours internes. Il explique que le requérant n’a pas formé de demande de récusation du juge appelé à statuer sur l’affaire en première instance. Il indique ensuite que seul le juge de la cour d’appel appelé à statuer en tant que juge unique a été « vérifié » par le SRI, et qu’un tel contrôle n’était au demeurant nullement susceptible d’influencer de plano le juge en question, étant donné qu’un éventuel retrait du certificat de sécurité aurait fait l’objet d’un contrôle judiciaire.

116.  Le Gouvernement indique que compte tenu des modifications de la législation entrées en vigueur en février 2014 (paragraphe 60 ci-dessus), les juges de la Haute Cour qui ont statué sur le recours du requérant n’ont pas été « vérifiés » par le SRI.

117.  Le requérant réplique qu’une éventuelle demande de récusation n’aurait pas pu se révéler efficace. Il renvoie à une réponse fournie par le Conseil supérieur de la magistrature au Sénat à la suite d’une plainte formée par lui, réponse dans laquelle il est indiqué tout à la fois, d’une part, qu’il aurait dû faire une demande de récusation, et, d’autre part, que le grief selon lequel l’octroi du certificat ORNISS par le SRI entraînait la partialité des juges ne pouvait fonder une demande de récusation.

118.  Le requérant allègue qu’un petit nombre seulement de juges de la cour d’appel auraient été habilités à statuer sur son cas, et qu’il y avait une différence d’attitude entre les juges qui étaient titulaires d’un certificat ORNISS et les juges qui ne l’étaient pas : ceux-ci se seraient montrés favorables à un déclassement des documents, tandis que ceux-là auraient plutôt manifesté une préférence pour le maintien du classement.

119.  Quant aux juges ayant tranché son recours, le requérant argue que sa demande ayant été enregistrée auprès de la Haute Cour le 3 juillet 2013 et la formation de jugement à laquelle son affaire fut attribuée étant restée la même tout au long de l’instance (paragraphe 36 ci-dessus), la modification législative invoquée par le Gouvernement ne devait pas avoir d’incidence en l’occurrence.

b)     Appréciation de la Cour

120.  Les principes généraux en matière d’épuisement des voies de recours internes sont résumés dans Vučković et autres c. Serbie ([GC], nos 17153/11 et 29 autres, §§ 69‑77, 25 mars 2014) et Communauté genevoise d’action syndicale (CGAS) c. Suisse ([GC], no 21881/20, §§ 138‑145, 27 novembre 2023). La Cour rappelle notamment avoir jugé que lorsque le droit interne offre la possibilité d’éliminer les doutes pouvant exister quant à l’impartialité d’un tribunal ou d’un juge, on s’attend à ce qu’un requérant qui croit sincèrement qu’il existe des doutes défendables à ce sujet les soulève à la première occasion. En particulier, pour qu’un requérant puisse mettre en cause l’impartialité d’un juge au regard de l’article 6 § 1 de la Convention, il doit démontrer qu’il a demandé la récusation de ce juge au niveau interne conformément au droit procédural pertinent. Cela permettrait surtout aux autorités internes d’examiner les griefs du requérant au moment opportun et de veiller au respect de ses droits (Katsikeros c. Grèce, no 2303/19, § 86, 21 juillet 2022, et les références qui y sont citées).

121.  La Cour rappelle également que l’impartialité d’un tribunal se définit d’ordinaire par l’absence de préjugé ou de parti pris (Micallef c. Malte [GC], no 17056/06, § 93, CEDH 2009) et qu’elle revêt deux aspects : d’une part, le tribunal ne doit manifester subjectivement aucun parti pris ni préjugé d’ordre personnel ; d’autre part, il doit être objectivement impartial et offrir des garanties suffisantes pour exclure à cet égard tout doute légitime (Morice c.  France [GC], no 29369/10, §§ 73-79, ECHR 2015).

122.  En l’espèce, la Cour note que le requérant n’a pas formé de demande de récusation devant le juge qui a tranché l’affaire en première instance (paragraphe 21 ci-dessus) et qu’il n’a aucunement appelé l’attention dudit juge sur le grief qui pouvait le conduire à entreprendre une telle démarche. Il a, au contraire, laissé la procédure suivre son cours alors qu’il a bien pu noter que son affaire avait été attribuée à une formation de jugement qui pouvait avoir accès aux documents classés (paragraphe 20 ci-dessus) et que son avocat pouvait l’informer de la manière légale dont les juges obtenaient l’autorisation d’accès aux pièces classées du dossier. Il ne s’est plaint de la partialité du tribunal que dans son recours, et le moyen qu’il a avancé à cet égard a été rejeté par la Haute Cour au motif que la voie à suivre pour faire valoir un grief de défaut d’impartialité de l’instance était la demande de récusation (paragraphes 40 et 48 ci-dessus).

123.  Quant aux allégations du requérant selon lesquelles la demande de récusation n’était pas une voie de recours effective (paragraphe 117 ci‑dessus), la Cour estime qu’il ne lui appartient pas de spéculer sur l’issue qu’une telle procédure était susceptible de connaître, et elle rappelle que sa tâche n’est pas d’examiner in abstracto la législation applicable en matière de récusation. Elle l’a dit à des maintes reprises : le simple fait de nourrir des doutes quant aux perspectives de succès d’un recours donné qui n’est pas de toute évidence voué à l’échec ne constitue pas une raison valable pour justifier la non-utilisation de recours internes (voir, parmi beaucoup d’autres, Communauté genevoise d’action syndicale (CGAS), précité, § 142, et Brusco c. Italie (déc.), no 69789/01, CEDH 2001‑IX). Au contraire, il y a intérêt à saisir le tribunal compétent, afin de lui permettre de développer les droits existants en usant de son pouvoir d’interprétation (Ciupercescu c. Roumanie, no 35555/03, § 169, 15 juin 2010, et les références qui y sont citées).

124.  La Cour observe par ailleurs qu’alors qu’il avait mis en cause l’impartialité du juge de la cour d’appel (paragraphe 40 ci-dessus), le requérant n’a pas soulevé devant les juges de la Haute Cour appelés à examiner son affaire de moyen de recours tiré d’un défaut d’impartialité de leur part, que ce fût par la voie d’une demande de récusation ou par des arguments les visant directement. Explicité, un tel grief aurait au moins donné à la Haute Cour l’occasion de clarifier la question – sujette à controverse entre les parties devant la Cour (paragraphes 116 et 119 ci-dessus) – des dispositions légales applicables aux juges amenés à trancher des affaires touchant à une matière telle que celle dont il s’agit en l’espèce.

125.  Les considérations qui précèdent suffisent à la Cour pour conclure que le requérant n’a pas épuisé les voies de recours qui lui étaient ouvertes en droit roumain.

126.  Il s’ensuit que ce grief est irrecevable pour non-épuisement des voies de recours internes et doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.

127.  Invoquant l’article 6 de la Convention, le requérant se plaint que les juridictions nationales n’ont pas suffisamment motivé leurs décisions. Sur le terrain de l’article 8 de la Convention, il dénonce une méconnaissance de son droit au respect de sa vie privée et familiale à raison de la sanction qui lui a été imposée et de l’impossibilité où il s’est trouvé d’avoir accès aux pièces classées du dossier (notamment les décisions ordonnant la sanction et les documents sur lesquels elles se fondaient). Sous l’angle de l’article 13 de la Convention, il se plaint que la circonstance que la procédure interne impliquait l’utilisation de pièces classées l’a privé, pour l’ensemble des violations de la Convention qu’il dénonce devant la Cour, d’un recours effectif.

128.  Le Gouvernement soutient que les arrêts prononcés par les juridictions nationales sont motivés, que le requérant n’a pas épuisé les voies de recours internes pour ce qui est de ses griefs sous l’angle de l’article 8 de la Convention et que l’intéressé disposait d’un recours effectif devant les juridictions nationales.

129.  La Cour juge, à la lumière de l’ensemble des éléments en sa possession et pour autant que les faits dénoncés relèvent de sa compétence, que ceux-ci ne révèlent aucune apparence de violation des droits et libertés garantis par la Convention ou ses Protocoles et que les critères de recevabilité exposés aux articles 34 et 35 de la Convention ne sont pas remplis.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Déclare la requête irrecevable.

Fait en français puis communiqué par écrit le 2 mai 2024.

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 Simeon Petrovski Gabriele Kucsko-Stadlmayer
 Greffier adjoint Présidente