DELTA PEKÁRNY A.S. c. RÉPUBLIQUE TCHÈQUE

CINQUIÈME SECTION

Requête no 97/11
DELTA PEKÁRNY A.S.
contre la République tchèque
introduite le 22 décembre 2010

EXPOSÉ DES FAITS

EN FAIT

La société requérante, DELTA PEKÁRNY a.s., est une société anonyme de droit tchèque inscrite au registre du commerce près le tribunal régional de Brno. Elle est représentée devant la Cour par Me Pavel Dejl, avocat au barreau tchèque.

A. Les circonstances de l’espèce

Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par la société requérante, peuvent se résumer comme suit.

Le 19 novembre 2003, une procédure administrative fut ouverte par l’Autorité de la concurrence tchèque (Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, ci-après l’« Autorité ») à l’encontre de la société requérante et de deux autres sociétés en raison d’une entente présumée sur les prix de vente de produits boulangers.

Le même jour, une inspection (šetření) fut effectuée dans les bureaux de la société requérante situés à Prague par les agents de l’Autorité (ci-après « les agents ») en vertu de l’article 21 § 4 de la loi no 143/2001 sur la protection de la concurrence économique. Selon le procès verbal, l’inspection commença à 12h30 et se termina à 17h10. Elle fut effectuée par trois agents en présence de quatre représentants de la société requérante, à savoir K., directeur chargé du développement, des co-entreprises (joint ventures) et du marketing, J., directeur exécutif, P., directrice du service du personnel, et S., directrice du service juridique. Selon la société requérante, aucun tiers indépendant n’assista à l’inspection.

Les trois agents se présentèrent dans les bureaux de la société requérante à 12h25, délivrèrent à K. une copie de la notification d’ouverture de la procédure administrative et l’informèrent que l’original avait été délivré à 9h55 au siège de la société requérante à Brno. Ils lui expliquèrent l’objet de la procédure et les raisons et objectifs de l’inspection dans les bureaux. Ils l’informèrent également des dispositions des articles 21 §§ 4 et 5 et 22 § 1 a) de la loi no 143/2001, en particulier de l’obligation de coopérer sous peine d’amende pouvant aller jusqu’à 300 000 CZK 300,000 (environ 11 800 EUR). K. se vit délivrer aussi l’autorisation des agents à effectuer l’inspection.

Puis, l’inspection fut effectuée dans le bureau de K., ayant eu pour objet sa correspondance électronique. Les agents demandèrent de pouvoir s’entretenir avec le président ou le vice-président du conseil d’administration ou avec J. et M., directeur commercial, et d’avoir accès à leurs bureaux. Après avoir téléphoné à P. depuis son portable et l’avoir informé des événements, K. répondit à l’agent V. qu’il ne savait pas où se trouvaient leurs bureaux car ils étaient en train de déménager. Un peu plus tard, P. arriva et discuta avec l’agent V. et avec J. qui indiqua que son bureau se trouvait dans une autre ville et que le président et le vice-président du conseil n’étaient pas présents. Selon lui, seul M. avait son bureau à Prague. Ce bureau fut ensuite rendu accessible à l’agent V. qui constata que l’ordinateur de M. avait été débranché et emporté. A l’intérieur, il y avait toutefois un manteau ainsi qu’un ordinateur portable allumé, appartenant prétendument à J. L’agent V. fut mis en relation téléphonique avec M. qui indiqua que son ordinateur portable était chez lui car il était en déplacement. L’agent V. demanda à avoir accès à la correspondance électronique de J. sur son ordinateur portable. Une discussion eut alors lieu entre l’agent V. et P., J. et S. évoquant que l’ordinateur pouvait contenir une correspondance privée. P. confirma que la société requérante autorisait l’utilisation des ordinateurs également pour la correspondance privée. Invoquant le secret des correspondances, ils firent valoir que l’Autorité ne pouvait pas accéder à la correspondance de cette nature, et cela malgré les assurances de agents que cette correspondance ne serait ni saisie ni imprimée. J. déclara qu’il allait faire le tri et qu’il n’allait pas permettre à l’Autorité d’accéder à sa correspondance privée ; il ressort du procès-verbal qu’il n’indiqua pas les adresses email dont cette correspondance pouvait émaner. Par la suite, l’agent V. fut autorisé à accéder uniquement aux courriels pour lesquels J. indiqua qu’il ne s’agissait pas de sa correspondance privée ; J. refusa également de dévoiler trois e-mails envoyés respectivement par P., K. et un autre employé de la société requérante. Lorsqu’à 13h20 l’agent V. voulut noter l’intitulé du courriel envoyé par K., J. ferma son ordinateur en expliquant qu’il devait partir pour des raisons professionnelles et emporter son ordinateur portable ; il refusa ainsi de poursuivre l’examen de sa correspondance. L’inspection dans le bureau de M. fut alors terminée.

Dans le cadre de l’inspection effectuée dans le bureau de K., toujours selon le procès-verbal, S. instruisit K. de ne pas autoriser les agents à accéder à sa correspondance qu’il considérait comme étant de nature privée. K. ne s’opposa à l’ouverture d’aucun des courriels sur son ordinateur portable. Les agents les examinèrent et en imprimèrent certains.

Le procès-verbal contient en outre la liste de sept documents saisis et la mention que la société requérante indiqua que l’ensemble des documents saisis étaient couverts par le secret commercial.

Le procès-verbal fait également état des commentaires de S., selon lesquels l’inspection avait été effectuée dans deux bureaux et K. avait été présent lors de l’inspection dans son bureau à l’exception de trente minutes où il dût s’absenter. Il n’avait pas été informé sur la possibilité de se faire remplacer afin de suivre l’examen par les agents de son ordinateur et des documents dans son bureau, ni sur ses droits et sur la possibilité de ne pas rendre accessible sa correspondance personnelle. S. n’avait pas été présente pendant toute la durée de l’inspection dans le bureau de K., ce dernier n’avait pas été présent à l’inspection dans le bureau de M., J. et sa secrétaire avaient été présents pendant toute la durée de l’inspection dans le bureau de M.et P. et pendant une partie de l’inspection dans le bureau de S. Selon la société requérante, les documents saisis l’avaient été de manière illégale, sans son accord et sans l’accord de la personne à laquelle ils avaient été adressés, alors que leur contenu n’était pas lié à l’objet de la procédure administrative. Compte tenu du fait que S. et K. ne pouvaient pas attester de l’ensemble du déroulement de l’inspection, ils refusèrent de signer le procès verbal, y compris la partie résumant leurs objections. Selon le procès verbal, K. reprit par la suite deux des documents saisis par les agents, indiquant qu’il s’agissait de sa correspondance privée nullement liée à l’objet de la procédure administrative, et refusa de les restituer.

Le 30 décembre 2003, l’Autorité infligea à la société requérante, en vertu de l’article 22 § 1 a) de la loi no 143/2001, une amende de 300 000 CZK pour ne pas avoir obtempéré et permis à l’Autorité d’effectuer l’inspection de l’intégralité des données électroniques à caractère commercial dans ses locaux et pour avoir repris deux documents saisis. Ainsi, la société requérante aurait enfreint ses obligations découlant de l’article 21 §§ 4 et 5.

Le 4 mars 2005, le président de l’Autorité rejeta le recours hiérarchique de la requérante et confirma la décision du 30 décembre 2003. Se référant à la jurisprudence de la Cour et de la Cour constitutionnelle, il releva que l’article 21 §§ 4 et 5 de la loi no 143/2001 constituait une loi au sens de l’article 8 § 2 de la Convention, et tendait à assurer la protection de la stabilité économique et de l’équilibre dans la concurrence en République tchèque ainsi qu’à protéger l’intérêt de chaque acteur sur le marché à une concurrence équitable. Les agents avaient agi conformément à cette loi.

La société requérante attaqua la décision du 4 mars 2005 par une action en justice. Se référant à la jurisprudence de la Cour, elle soutint, entre autres, que l’article 21 §§ 4 et 5 de la loi no 143/2001 était contraire à la Constitution, en particulier au droit au respect de la vie privée et du domicile. Selon l’intéressée, l’Autorité ne pouvait pas effectuer une inspection dans ses bureaux sans son accord et sans l’autorisation du tribunal.

Le 11 avril 2006, le tribunal régional de Brno accueillit l’action de la société requérante et annula la décision attaquée ainsi que celle du 30 décembre 2003 pour défaut de spécification des reprochés. Il n’analysa donc pas les questions relatives au droit à la vie privée et à la protection du domicile.

Le 27 juin 2006, l’Autorité confirma sa décision et infligea une amende de 300 000 CZK à la société requérante. Elle reprocha à cette dernière de ne pas avoir, sans raison valable, autorisé les agents à consulter une partie de la correspondance électronique, d’avoir empêché la poursuite de l’examen d’une partie de cette correspondance et d’avoir repris deux documents qui avaient été saisis.

Le 8 novembre 2006, le président de l’Autorité apporta quelques modifications formelles à la décision du 27 juin 2006 mais la confirma pour l’essentiel. Les faits reprochés à la société requérante furent identifiés dans le dispositif de la décision comme suit. Premièrement, la requérante n’avait pas autorisé l’accès à une partie de la correspondance électronique dans ses locaux lorsque le directeur exécutif J. n’avait pas autorisé les agents à ouvrir et à lire des courriels sur le portable qui lui avait été confié par la société requérante pour son travail. Deuxièmement, la société requérante avait empêché la poursuite de l’examen d’une partie de la correspondance électronique lorsque J. avait fermé et emporté son portable faisant l’objet de l’examen avançant qu’il devait partir pour des raisons professionnelles. Troisièmement, la société requérante avait, par l’intermédiaire de K., repris deux documents saisis ; il s’agissait de deux courriels, dont la date, l’objet, l’expéditeur et les destinataires furent précisés dans la décision. Ensuite, le président se dit tenu par les dispositions de l’article 21 §§ 4 et 5 de la loi no 143/2001 qui étaient selon lui conformes à la Constitution. L’argument tiré par analogie des articles 82 et 83 du code de procédure pénale était sans pertinence dans la mesure où ces dispositions visaient la protection du domicile d’une personne physique et non pas des locaux commerciaux d’une personne morale. De plus, l’article 83 a) dudit code prévoyait la possibilité d’effectuer une perquisition d’ « autres locaux et terrains » sans autorisation préalable d’un tribunal. En fait, le législateur distinguait entre la sphère privée des personnes physiques pour lesquelles une autorisation du tribunal était requise aux fins d’une perquisition de locaux non commerciaux, et les personnes morales pour lesquelles l’autorisation préalable d’un tribunal n’était pas nécessaire et un contrôle judiciaire ex post était suffisant.

La société requérante attaqua la décision du président par une action en justice. Se référant notamment à l’affaire Société Colas Est et autres c. France (no 37971/97, CEDH 2002‑III), elle soutint que l’article 21 §§ 4 et 5 de la loi no 143/2001 ne satisfaisait pas les exigences découlant de la jurisprudence de la Cour telles qu’une supervision de l’exécution de la mesure par un tribunal indépendant. De plus, le droit tchèque n’exigeait pas un mandat judiciaire préalable.

Le 27 septembre 2007, le tribunal régional de Brno rejeta cette action. Répondant de façon détaillée aux arguments de la société requérante, il considéra en particulier que les dispositions de l’article 21 §§ 4 et 5 de la loi no 143/2001 n’étaient pas contraires à la Constitution. L’inspection dans les locaux à caractère commercial constituait une mesure spécifique correspondant à l’étendue des pouvoirs de la Commission européenne selon l’article 20 du Règlement (CE) no 1/2003 du Conseil (ci-après « le Règlement ») ainsi qu’aux obligations des autorités de la concurrence des États membres selon l’article 22 du Règlement. Se référant au point 25 du préambule du Règlement, le tribunal rappela que ce type de pouvoirs d’enquête était nécessaire « ... car la détection des comportements anticoncurrentiels devient de plus en plus difficile... » et pour cause « ... d’une protection effective de la concurrence économique ...».

Le tribunal releva que l’inspection non annoncée (« dawn raid ») ne pouvait avoir lieu que dans les locaux à caractère commercial, dans lesquels l’Autorité pouvait alors agir sans autorisation particulière. Ce régime était comparable à celui applicable à la Commission européenne car, en droit communautaire, les acteurs économiques n’avaient pas le droit d’être informés au préalable et un contrôle judiciaire a posteriori était suffisant. En droit tchèque, un contrôle a posteriori existait également car il était possible de contester la légalité de l’inspection ainsi que la manière dont elle avait été mise en œuvre dans le cadre de la procédure administrative dans le contexte de laquelle l’inspection avait été effectuée. Afin d’apprécier la constitutionnalité de la mesure d’inspection en droit de la concurrence, il était nécessaire de trouver un équilibre entre les droits fondamentaux des personnes physiques et morales et l’intérêt général. En l’espèce, il était nécessaire de vérifier si l’intérêt des personnes physiques et morales à ce que l’inspection dans leurs locaux à caractère commercial, son étendue et sa durée soient soumises à un contrôle juridictionnel a priori, en plus du contrôle a posteriori existant, était ou non manifestement plus important que l’intérêt à dévoiler un comportement anticoncurrentiel. La protection du domicile autorisait, selon l’article 8 de la Convention, des restrictions prévues par la loi nécessaires entre autres à la protection du bien-être économique du pays et à la protection des droits et libertés d’autrui. En l’occurrence, l’article 21 §§ 4 et 5 de la loi no 143/2001 constituait une loi au sens de la Convention ; elle prévoyait de façon claire les conditions de réalisation d’une inspection, son étendue ainsi que les personnes autorisées à l’effectuer et les personnes soumises à l’inspection. Puis, la mesure poursuivait clairement l’intérêt légitime du bien-être économique du pays et la protection des droits et libertés d’autrui. Le caractère légitime découlait de l’article 81 du Traité instituant la Communauté européenne, repris dans l’article 3 § 1 de la loi no 143/2001, selon lequel le comportement anticoncurrentiel examiné en l’espèce par l’Autorité constituait un délit. En outre, l’inspection non annoncée dans les locaux à caractère commercial était autorisée par le Règlement compte tenu des difficultés croissantes à dévoiler les comportements anticoncurrentiels. De surcroît, dans le cas des ententes illicites, les échanges entre les acteurs présents sur le marché constituaient la preuve clé qu’il n’aurait pas été possible de recueillir si l’inspection devait être annoncée avant son exécution. Ces considérations permettaient de conclure que l’inspection non annoncée répondait à un besoin social impérieux et constituait une mesure adéquate au regard des buts légitimes poursuivis. Les raisons justifiant l’existence des inspections non annoncées étaient suffisantes, proportionnelles et convaincantes à la lumière de l’intérêt de la société toute entière.

Le tribunal développa notamment la question de savoir si l’inspection non annoncée en droit de la concurrence devait faire l’objet d’une autorisation préalable d’une autorité judiciaire. Accordant du poids au libellé de l’article 20 §§ 6-8 du Règlement qui n’exigeait pas une telle autorisation, le tribunal considéra que :

« (...) l’ensemble des garanties de l’article 8 de la Convention visent avant tout le développement de la personnalité de chaque individu dans ses relations avec d’autres personnes, sans ingérence extérieure indésirable, ainsi qu’il a été constaté dans l’affaire Niemietz c. Allemagne (...). Il découle de cet arrêt ainsi que de l’arrêt adopté dans l’affaire Chappell c. Royaume-Uni (...) que l’article 8 de la Convention devrait s’appliquer sans réserve seulement aux « locaux à caractère commercial » qui servent « en même temps » de lieu d’exercice de la profession d’avocat (là il convient sans doute de prendre en compte le principe de confidentialité de la correspondance entre l’avocat et son client) ou de lieu d’habitation (là il s’agit sans doute d’un « domicile » dont la protection requiert légitimement une réglementation plus stricte). Le constat de la Cour, selon lequel il n’existe pas de raison pour laquelle l’interprétation de la notion de « vie privée » devrait exclure les activités de nature commerciale ou professionnelle car « c’est précisément dans le cadre de leur activité professionnelle que la majorité des gens ont une occasion significative de développer leurs relations avec le monde extérieur », ne change rien à la conclusion du tribunal car cet argument avait soutenu la conclusion que la perquisition d’un cabinet d’avocat était constitutive d’une ingérence dans le droit garanti par l’article 8 de la Convention (l’affaire Niemietz c. Allemagne). De même, la conclusion de la Cour selon laquelle les locaux à caractère commercial devaient constituer un « domicile » au sens de l’article 8 de la Convention ne pouvait être déduite du constat que « si l’ingérence concernée était dirigée contre une activité commerciale, il n’était pas possible d’exclure automatiquement l’applicabilité de l’article 8 de la Convention » (Chappell c. Royaume-Uni). Dans l’affaire Société Colas Est et autre c. France (...) invoquée par la requérante, qui s’apparente par ses faits le plus à la présente affaire, la Cour avait constaté qu’« il était temps de reconnaître, dans certaines circonstances, que les droits garantis sous l’angle de l’article 8 (de la Convention) pouvaient être interprétés comme incluant le droit au respect du siège social, des agences et d’autres locaux à caractère commercial » Le fait qu’il « peut en être » ainsi « dans certaines circonstances » ne signifie pas qu’il devrait nécessairement en aller ainsi dans le cas où la qualification d’un comportement comme anticoncurrentiel (...) dépendait de l’examen du contenu de la correspondance des acteurs sous examen (...), qui n’était possible qu’au moyen d’une inspection non-annoncée et inattendue. Le tribunal considère comme significatif le fait que l’inspection s’était concentrée sur des matériaux de nature commerciale se trouvant dans des équipements professionnels (ordinateur portable) (...), ainsi que le fait que l’inspection n’avait pas eu lieu dans un endroit où il pouvait être raisonnablement considéré qu’il était utilisé par les personnes travaillant pour la société requérante également pour des activités autres que professionnelles.

En dépit du fait que le tribunal perçoit la tendance qu’une des décisions de la Cour (affaire Société Colas Est et autres c. France) pourrait indiquer, à savoir que dans certaines circonstances la protection selon l’article 8 § 2 de la Convention peut aller au-delà du « domicile » au sens traditionnel, il estime que les circonstances de fait de la présente affaire correspondent à celles de l’affaire Hoechst AG c. Commission européenne (...), dans laquelle la Cour de Justice des Communautés Européennes (...), consciente sans doute de tous les aspects de la détection des comportements anticoncurrentiels, avait explicitement refusé l’extension de la protection de l’article 8 de la Convention aux locaux à caractère commercial. Si la réalisation d’une inspection (...) devait être suspendue jusqu’au moment où une « autorisation d’un tribunal » (...) prend effet (...), la découverte effective des comportements anticoncurrentiels pourrait être mise en péril sinon exclue, alors que le contrôle des tribunaux administratifs a posteriori offre un degré de protection comparable. Le tribunal ne parvient pas à déceler dans la jurisprudence de la Cour une conclusion aussi catégorique que celle présentée par la société requérante et qui aurait pour conséquence d’infirmer de façon générale et indépendamment des circonstances la conclusion de la Cour de Justice des Communautés Européennes adoptée dans l’affaire Hoechst AG c. Commission européenne.

De surcroît, (...) le régime établi par l’article 21 §§ 4 et 5 ne s’éloignait pas du régime codifié dans d’autres États membre de l’Union européenne. D’un côté, l’autorisation préalable d’un tribunal (...) était requise pour une inspection dans des « locaux à caractère commercial » par exemple en France (L 450-4 du Code de commerce), en Allemagne (article 98 du Code de procédure pénale applicable à ce domaine), en Irlande (article 45 de la loi sur la protection de la concurrence) ou en Hongrie (article 65 de la loi sur la protection de la concurrence). D’un autre côté, il était possible de procéder à l’inspection sans autorisation préalable d’un tribunal (seulement sur la base de la décision pertinente de l’autorité de la concurrence) par exemple en Belgique (article 44 § 3 de la loi sur la protection de la concurrence), au Pays-Bas (article 5 § 17 du Code de procédure administrative), en Espagne (article 33 de la loi sur la protection de la concurrence) ou en Slovaquie (article 22 de la loi sur la protection de la concurrence). De la sorte, l’autorisation préalable d’un tribunal n’était pas à être regardée, aux fins d’une inspection effectuée dans des locaux à caractère commercial, comme un procédé habituel dans des États démocratiques fondés sur une économie de marché et donc souhaitable ex usu. »

La société requérante se pourvut en cassation, considérant que l’article 21 § 4 de la loi no 143/2001 était contraire à l’article 8 de la Convention et relevant que dans son arrêt Société Colas Est et autres c. France la Cour avait déclaré contraire à la Convention une disposition analogue du droit français. Selon l’intéressée, le tribunal s’était à tort fondé sur l’arrêt de la Cour de Justice dans l’affaire Hoechst datant de 1989 et non sur l’autorité la plus récente constituée par l’arrêt de la Cour précité, alors même que le droit communautaire n’était pas applicable. Les conclusions du tribunal étaient erronées car il avait considéré que l’exigence d’un contrôle judiciaire préalable impliquait que l’acteur concerné soit averti du projet d’inspection. Selon la société requérante, un tel lien n’existait cependant pas entre l’un et l’autre, et le contrôle judiciaire préalable n’était donc pas de nature à porter préjudice à l’efficacité de la régulation en matière de droit de la concurrence. Par ailleurs, un tel contrôle était déjà exigé par le droit interne dans le cas des personnes physiques (article 21 § 5 de la loi no 143/2001 en conjonction avec l’article 200h et s. du code de procédure civile).

Le 29 mai 2009, la Cour administrative suprême rejeta le pourvoi en cassation de la société requérante. Elle rappela l’évolution de la jurisprudence communautaire ainsi que l’affaire Roquette Frères (no C‑94/00, arrêt du 22 octobre 2002) dans laquelle la Cour de Justice avait reconnu l’applicabilité de l’article 8 de la Convention aux personnes morales. Elle parvint cependant à la conclusion que les dispositions de l’article 21 § 4 de la Loi n’étaient pas contraires à l’article 8 de la Convention. Selon la Cour administrative suprême, la Cour avait constaté une violation dans l’affaire Société Colas Est et autres c. France en raisons des quatre facteurs suivants : (i) l’autorité de la concurrence française avait outrepassé les limites de sa compétence ; (ii) elle n’avait pas respecté l’objet de l’enquête ; (iii) le droit français n’offrait pas de mécanisme de protection judiciaire immédiate ; (iv) le droit français n’exigeait pas d’autorisation judiciaire préalable. Par la suite, la Cour administrative suprême considéra :

« L’autorisation de l’autorité de la concurrence dans la présente affaire avait une base légale, à savoir l’article 21 § 4 de la loi no 143/2001 dans sa version au 19 novembre 2003 (...) L’ingérence poursuivait du moins l’intérêt du bien-être économique du pays et de la protection des droits d’autrui. Il reste donc à analyser la question de la proportionnalité. Il faut alors se concentrer, à la lumière de l’argumentation de la société requérante dans le pourvoi de cassation et notamment de la décision dans l’affaire Colas, sur l’étendue des pouvoirs de l’autorité de contrôle, la manière dont l’inspection a été effectuée (du point de vue du dépassement de l’objet et du but de l’enquête), sur la possibilité pour les entités contrôlées de contester la légalité de l’inspection et donc sur la possibilité de protection effective de leur droit à la protection des locaux à caractère commercial (et ce même sous l’angle de l’autorisation préalable d’un tribunal).

La loi ne prévoit à aucun endroit l’obligation pour les employés de l’autorité d’obtenir une autorisation du tribunal afin d’effectuer une inspection sur place. La loi les autorise à entrer sur des terrains, dans tous les lieux, locaux ou véhicules faisant l’objet de l’examen, ainsi qu’à consulter les livres commerciaux et d’autres documents commerciaux, à en établir des relevés et à demander des explications orales sur place. L’argument selon lequel une telle ingérence est disproportionnée en l’absence d’autorisation préalable d’un tribunal ou d’un contrôle judiciaire alternatif car l’acteur n’est pas protégé contre l’abus du pouvoir de contrôle et d’enquête par les employés de l’autorité et selon lequel une telle ingérence constitue une violation du droit à la vie privée, est infondé dès lors que les acteurs ont à leur disposition des moyens de protection contre des ingérences disproportionnées et illégales.

En droit tchèque, les articles 82 et seq. du code de procédure administrative régissant l’action en protection contre une ingérence illégale offrent un mécanisme de protection immédiate contre l’inspection lorsque les acteurs concernés estiment que l’inspection a été effectuée de manière disproportionnée ou contraire à la loi. Ils peuvent en outre soulever, en vertu de l’article 65 et seq. du code de procédure administrative, une exception d’illégalité et de caractère disproportionné en dehors de la procédure sur le fond (c’est-à-dire en dehors de la procédure sur l’action contre la décision de l’autorité administrative ayant pour objet la violation matérielle des règles du droit de la concurrence), à savoir dans le cadre de la procédure sur l’action dirigée contre la décision par laquelle l’autorité administrative a infligé une amende. C’est ce qui s’est passé en l’espèce.

Le droit tchèque contient ainsi une garantie pour les entités faisant l’objet de l’inspection (...) C’est aussi pour cette raison que la Cour administrative suprême considère que l’article 21 § 4 de la loi no 143/2001 n’est pas contraire à l’article 8 de la Convention.

Ladite loi ne contient aucune limitation concrète des autorités de contrôle quant à la durée de l’inspection, du nombre des inspections pouvant être effectuées, la vitesse etc. A cet égard, il paraît nécessaire de vérifier si les entités contrôlées disposent de garanties adéquates contre les abus. (...)

Dans l’affaire Colas, la Cour avait constaté que les entités ne disposaient pas de garanties adéquates et effectives contre des abus de pouvoir des autorités de contrôle. De plus les autorités avaient des compétences très étendues et illimitées pour effectuer des inspections. Aucune autorisation préalable d’un tribunal n’avait été délivrée et aucun organe indépendant n’avait assisté à l’inspection. Tenant compte du fait que l’objet de l’inspection avait été dépassé et que des documents n’ayant aucun lien avec l’objet de l’enquête avaient été saisis, la Cour a considéré, en raison de l’ensemble de ces circonstances, que l’ingérence avait été disproportionnée au regard des objectifs légitimes poursuivis.

Dans la présente affaire, à la différence de l’affaire Colas, l’autorité de contrôle n’avait pas méconnu ses compétences et aucun document concernant des contrats ne faisant pas l’objet de l’enquête n’avait été saisi. (...) Les autorités de contrôle étaient compétentes en vertu de la loi pour solliciter toute information et tous matériaux y compris la correspondance et la requérante avait la possibilité de se défendre immédiatement contre la réalisation de l’inspection au moyen d’une action en protection contre l’ingérence illégale de l’autorité administrative selon l’article 82 du code de procédure administrative, action qu’il est possible de considérer comme un moyen de protection adéquate et effective contre les abus de pouvoirs des organes de contrôle.

Ayant comparé les deux affaires, et tenant compte de toutes les circonstances pertinentes pour l’appréciation de la proportionnalité de l’ingérence et des garanties de protection contre les abus de pouvoir des organes de contrôle, la cour estime que l’équilibre avait en l’espèce été respecté entre les intérêts et droits de l’entité contrôlée et les intérêts de la société.

La Cour administrative suprême ne partage pas l’avis de la société requérante selon lequel le tribunal s’était éloigné de la jurisprudence de la Cour, car la Cour n’avait pas examiné la compatibilité des dispositions du droit de la concurrence tchèque avec l’article 8 de la Convention. Or, de l’avis de la Cour administrative suprême, les différences entre la présente affaire et l’affaire Colas (malgré leurs similitudes) sont fondamentales.

Compte tenu de l’argumentation de la société requérante dans le pourvoi en cassation, la Cour administrative suprême s’est penchée également de façon détaillée sur l’étendue des pouvoirs des autorités de la concurrence tchèque (...) et française. Il est possible de trouver des différences en ce que les compétences de l’autorité française sont plus étendues dans les domaines suivants :

- concernant le droit d’accès aux documents, la loi no 143/2001 (dans sa version pertinente en l’espèce) et l’ordonnance française de 1945 autorisent les agents inspecteurs à solliciter des matériaux mais seule l’ordonnance les autorise également à les saisir ; à cet égard, les compétences de l’autorité de la concurrence française sont plus étendues ;

- concernant le droit de restreindre le secret des correspondances, les compétences de l’autorité française sont également plus étendues car ses agents inspecteurs peuvent en cas de soupçon de violation de la loi demander à l’administration des postes d’ouvrir des envois suspicieux ;

- concernant le droit d’effectuer des perquisitions à domicile, les pouvoirs de l’autorité française sont également plus étendus : l’article 16, al. 5e de l’ordonnance française autorise les agents disposant d’un pouvoir particulier émanant du président de l’autorité administrative compétente à effectuer des inspections sur place y compris à l’intérieur d’un domicile mais seulement en présence d’un fonctionnaire de l’administration locale ou de la police judiciaire ;

- des compétences plus étendues existent également quant au pouvoir d’arrêter un délinquant en cas de violation flagrante des règles d’un texte normatif (selon l’article 16 al. 1er l’agent inspecteur peut amener le délinquant au parquet), alors que le droit tchèque ne contient pas un tel pouvoir.

- il est possible de déduire une plus grande étendue des compétences également du fait que le droit français de la concurrence ne prévoit aucune obligation pour l’autorité de la concurrence concernant l’étendue des informations devant être notifiées par l’agent inspecteur à l’entité qui sera soumise à l’inspection. En vertu du droit de la concurrence tchèque, l’agent inspecteur est tenu, lorsqu’il sollicite des matériaux et informations, de préciser les raisons juridiques de l’inspection et son but et d’avertir l’acteur que le défaut de fournir les matériaux et informations sollicités peut être puni par une amende ;

- le code administratif tchèque prévoit également plus d’éléments concernant le contenu du procès-verbal que le droit français ;

- du point de vue des sanctions, les sanctions pour méconnaissance des obligations correspondant aux pouvoirs des agents inspecteurs en droit français sont régis par le code de procédure pénale ((...) refus de délivrer des matériaux ou documents, résistance au travail des agents inspecteurs dans le cadre de l’inspection sur place - peine privative de liberté de six jours à six mois et/ou amende de 1 000 à 50 000 CZK environ). En droit tchèque, l’article 22 § 1 de la loi no 143/2001 autorise des amendes jusqu’à 300 000 CZK ou jusqu’à 1% du dernier chiffre d’affaires net de l’acteur. Quant à la peine privative de liberté, les réglementations sont donc incomparables ;

Pour conclure la comparaison de la réglementation tchèque et française (...) la Cour administrative suprême a comparé les possibilités des acteurs du point de vue des recours contre l’illégalité ou le caractère disproportionné de l’ingérence en ce qui concerne la manière dont l’inspection a été effectuée. Dans le cadre de l’ordre juridique tchèque, il est possible de former une action en protection contre l’ingérence illégale (...) selon l’article 82 du code de procédure administrative ou une action contre la décision de l’autorité administrative infligeant une amende selon l’article 65 du code de procédure administrative. Or, il ressort de la décision Colas qu’en vertu de la règlementation française les contestations ne peuvent être présentées que dans le cadre de la procédure sur le fond.

Concernant l’argument de la société requérante qu’elle ne voit pas de raison pourquoi les personnes physiques devraient disposer d’une protection plus forte que les autres personnes, la Cour administrative suprême constate que l’essence du litige ne concerne pas la différence entre la protection des personnes physiques et morales mais entre la protection des locaux à caractère privé et à caractère commercial.

La Cour administrative suprême considère que les dispositions de l’article 21 § 4 de la loi no 143/2001 autorisant l’autorité à entrer au siège et dans d’autres bureaux des acteurs économiques sans leur accord et sans autorisation préalable d’un tribunal sont conformes aux dispositions juridiques contenues dans le droit européen et à l’ordre juridique tchèque y compris la Convention. (...)

Concernant l’argumentation de la société requérante tirée de la décision de la Cour dans l’affaire Wiesner et BICOS Beteiligungen GmbH c. Autriche du 16 octobre 2007, la société requérante généralise en ce que, selon elle, la question d’abus de pouvoirs et d’arbitraire dans le contexte d’une ingérence dans la vie privée, correspondance ou domicile devrait être toujours soumise au « test » de savoir si une autorisation préalable avait été délivrée par le tribunal. Or, dans l’affaire Wiesner, il s’agissait d’une procédure pénale et le code de procédure pénale autrichien soumettait les perquisitions, en règle générale, à une autorisation judiciaire préalable et motivée. La Cour avait vérifié si la perquisition avait été autorisée par un tribunal en raison de cette exigence de droit interne, et non parce qu’il s’agirait d’une condition générale de toute ingérence au droit au respect de la vie privée, du domicile et de la correspondance. En conséquence, il n’est pas possible en l’espèce de tenir compte de l’argumentation de la requérante fondée sur l’affaire Wiesner. »

La Cour administrative suprême confirma ensuite la démarche du tribunal qui s’était servi également du droit communautaire en tant qu’instrument d’interprétation. Elle écarta enfin le parallèle perçu par la société requérante entre les locaux privés des personnes physiques et les locaux à caractère commercial des personnes morales. Selon la cour, il y avait lieu d’opérer une distinction, quant à l’ingérence dans le droit au respect du domicile, entre l’inspection au domicile d’un organe statutaire, d’un membre de ce dernier ou d’un employé de l’acteur économique et entre une inspection dans les locaux à caractère commercial d’une entité. Une telle distinction correspondait au droit tchèque applicable et n’était pas non plus contraire au droit communautaire ni à la jurisprudence de la Cour de Justice et de la Cour.

Le 1er septembre 2009, la société requérante introduisit un recours constitutionnel. Invoquant l’article 8 de la Convention, elle se plaignit d’une violation de son droit au respect de son domicile et de sa correspondance. Se référant par analogie à l’affaire Société Colas Est c. France, elle estimait que, compte tenu des pouvoirs étendus dont disposait l’Autorité, une inspection dans ses locaux ne pouvait avoir lieu sans autorisation préalable d’un tribunal et sans assistance d’organes de police et que l’Autorité seule ne pouvait valablement apprécier la nécessité, la durée et l’étendue de l’inspection. La société requérante contesta comme inexacte l’analyse comparative faite par la Cour administrative suprême des pouvoirs des autorités de la concurrence française et tchèque, car celle-ci tenait selon elle compte de pouvoirs sans pertinence pour l’ingérence en l’espèce (ouverture des envois postaux, arrestation d’un délinquant, formalités du procès-verbal). De surcroît, contrairement aux conclusions de la Cour administrative suprême, l’article 82 du Code de procédure administrative n’offrait pas un recours effectif car ladite action n’était applicable qu’aux ingérences en cours ; en tout état de cause, il ne s’agissait pas d’un recours préventif. En ce qui concerne la procédure sur l’amende infligée, ce recours n’était pas effectif non plus dans la mesure où les tribunaux n’avaient pas examiné la proportionnalité de l’ingérence ayant eu lieu en l’espèce. En effet, ils n’avaient à aucun moment examiné quelles étaient les considérations, faits et preuves ayant conduit l’Autorité à effectuer l’inspection et justifiant la nécessité et la proportionnalité de celle-ci. Selon la requérante, ladite ingérence n’avait pas respecté le principe de la proportionnalité et les tribunaux n’avaient pas suffisamment examiné sa légalité. L’intéressée se plaignit en outre d’une atteinte à ses droits au respect des biens et à un procès équitable. Se référant à l’affaire J. B. c. Suisse, elle soutint que l’infliction d’une amende pour défaut de coopération contraire à son droit de ne pas contribuer à sa propre incrimination.

Le 26 août 2010, la Cour constitutionnelle rejeta le recours constitutionnel pour défaut manifeste de fondement, considérant que l’Autorité et les tribunaux inférieurs n’avaient pas commis d’excès et qu’ils avaient dûment répondu à l’ensemble des griefs de la société requérante. Elle se prononça comme suit :

« Concernant l’allégation de la société requérante qu’il était nécessaire de soumettre l’inspection de l’Autorité à l’exigence d’une autorisation judiciaire préalable, les tribunaux administratifs y avaient dûment répondu. (...) Les conclusions des tribunaux selon laquelle une telle exigence ne découlait pas de la jurisprudence de la Cour (ni de l’affaire Colas) aussi strictement et clairement que le soutenait la requérante n’étaient nullement contraires à la Constitution. Les tribunaux avaient dûment analysé la jurisprudence de la Cour (y compris celle invoquée par la requérante) et avaient conclu qu’il y avait des différences fondamentales avec la présente affaire (...)

La Cour constitutionnelle ne peut pas oublier l’arrêt no Pl. ÚS 3/09 [du Plénum] du 8 juin 2010 où elle s’est exprimée au sujet de la protection du domicile dans le contexte de la jurisprudence pertinente de la Cour. Cet arrêt, portant sur l’exigence de l’autorisation préalable par un tribunal d’une perquisition d’ « autres locaux », a été rendu suite à un recours constitutionnel introduit par une personne physique dans le contexte d’une procédure pénale ; elle avait alors souligné l’impossibilité de séparer de manière stricte les activités personnelles de l’individu et ses activités professionnelles et associatives, ainsi que le besoin de la protection de la sphère privée de l’individu. (...)

L’argument selon lequel il n’était pas possible d’infliger une amende à la société requérante pour ne pas avoir autorisé l’Autorité à consulter les courriels pouvant mener à sa punition pour comportement anticoncurrentiel, fondé sur la décision de la Cour dans l’affaire J. B. c. Suisse (...), est nouveau. Il s’agit d’une nouveauté invoquée de façon inadmissible pour la première fois dans le recours constitutionnel. Pour cette raison, la Cour constitutionnelle ne répond qu’à la marge : la requérante en fait contredit ainsi son allégation ferme que les courriels concernés n’étaient pas de nature commerciale mais relevaient de la vie privée de son employé. De plus, l’analogie n’est pas pertinente (différences entre les deux affaires). »

B. Le droit et la pratique internes pertinents

1. Loi no 143/2001 sur la protection de la concurrence économique (version en vigueur à l’époque des faits et jusqu’au 1er juin 2004)

L’article 21 § 4 disposait:

« Dans les procédures menées par l’Autorité en vertu de cette loi, les acteurs économiques sont tenus de se soumettre à l’inspection de l’Autorité. L’Autorité est compétente pour solliciter, aux fins de l’inspection, (...) des matériaux et des informations dont elle a besoin pour sa mission, et pour vérifier leur complétude, véracité et exactitude. A cette fin, les employés de l’Autorité sont autorisés à entrer sur des terrains, dans tous les lieux, locaux et véhicules faisant l’objet de l’examen, à consulter les livres commerciaux et d’autres documents commerciaux, à en établir des relevés et à demander des explications orales sur place. »

L’article 21 § 5 disposait:

« Les acteurs sont tenus de fournir à l’Autorité, à sa demande et dans le délai imparti, des matériaux et informations complets, exactes et véridiques et de rendre possible leur examen selon le paragraphe 4. (...) ».

L’article 21 § 6 disposait:

« Lorsque l’Autorité sollicite des matériaux ou des informations, elle informe l’acteur de la raison juridique et du but de l’inspection et l’avertit de la possibilité de lui infliger une amende selon l’article 22 en cas de défaut de les fournir ou de rendre possible leur examen. »

L’article 22 § 1 disposait:

« L’Autorité peut décider d’infliger une amende :

a) jusqu’à 300 000 CZK à celui qui ne lui fournit pas dans le délai imparti les matériaux ou les informations sollicités ou qui les fournit incomplets, non-véridiques ou inexacts, ne fournit pas les livres commerciaux demandés ou autres documents commerciaux ou ne rend pas possible leur examen selon l’article 21 § 4, ou éventuellement refuse d’une autre manière de se soumettre à l’examen selon cette loi.

2. Loi no 143/2001 sur la protection de la concurrence économique (version amendée par la loi no 340/2004)

L’article 21 § 5 disposait :

« Dans les procédures menées par l’Autorité en vertu de cette loi, les acteurs économiques sont tenus de se soumettre à l’inspection de l’Autorité. L’Autorité est compétente pour solliciter, aux fins de l’inspection, (...) des matériaux et informations, dont elle a besoin pour sa mission, et pour vérifier leur complétude, véracité et exactitude. A cette fin, les employés de l’Autorité sont autorisés à entrer sur des terrains, tous les lieux, locaux et véhicules qui sont utilisés par les acteurs économiques dans le cadre de leur activité commerciale, à consulter les livres commerciaux et d’autres documents commerciaux, à en établir des relevés et à demander des explications orales sur place. S’il existe des soupçons sérieux que des livres commerciaux ou d’autres documents commerciaux se trouvent dans des locaux autres que ceux à caractère commercial, y compris les appartements des personnes physiques qui sont organes statutaires, leurs membres ou employés, l’inspection ne peut y être effectuée qu’avec l’accord du tribunal »

3. Code de procédure civile (loi no 99/1963)

Les articles 200h et 200i, tels qu’en vigueur depuis l’amendement no 340/2004, définissent les règles applicables à la procédure sur l’autorisation judiciaire préalable d’une inspection dans des locaux autres que ceux à caractère commercial en matière de concurrence.

4. Code de procédure administrative (loi no 150/2002)

Les articles 65 et suivants régissent l’action contre la décision de l’autorité administrative. Selon l’article 65 applicable à l’époque des faits, toute personne qui s’estime limitée dans ses droits, directement ou en conséquence d’une violation de ses droits dans le cadre d’une procédure antérieure, par un acte de l’autorité administrative créant, modifiant, annulant ou déterminant ses droits ou obligations, peut introduire une action en annulation d’un tel acte.

Les articles 82 et suivants régissent l’action en protection contre une ingérence, un ordre ou une contrainte de caractère illégal émanant de l’autorité administrative. Selon l’article 82 applicable à l’époque des faits, toute personne qui s’estime limitée dans ses droits par une ingérence, un ordre ou une contrainte de caractère illégal issus de l’autorité administrative, qui ne constituent pas une décision et qui ont été dirigés directement contre elle ou par lesquels elle a été in fine directement atteinte, peut introduire une action en justice afin d’obtenir la protection à condition que l’ingérence ou ses conséquences soient toujours en cours ou qu’elle risque de se répéter. En vertu de l’article 87, le tribunal ordonne à l’autorité administrative de ne pas continuer à violer le droit du justiciable et de rétablir, si, l’état d’avant l’ingérence.

5. Code de procédure pénale (loi no 141/1961)

Selon l’article 82, la perquisition à domicile ou dans d’autres locaux et terrains peut être effectuée lorsqu’il existe des soupçons sérieux qu’un objet ou une personne importants pour la procédure pénale se trouve à l’endroit concerné.

L’article 83 prévoit notamment qu’une perquisition à domicile ne peut être ordonnée que par le président de la chambre et, lors de la phase préparatoire de la procédure pénale, par le juge sur demande du procureur. En cas d’urgence, l’ordre du président ou du juge compétent peut être remplacé par celui du président ou du juge du lieu de la perquisition.

Selon l’article 83a tel qu’en vigueur jusqu’au 8 juillet 2010, la perquisition d’autres locaux et terrains pouvait être ordonnée par le président de la chambre et, lors de la phase préparatoire de la procédure pénale, par le procureur ou l’organe de police ; l’organe de police devait toutefois obtenir l’accord préalable du procureur. En cas d’urgence et d’impossibilité d’obtenir l’ordre du président ou l’accord du procureur, l’organe de police pouvait exceptionnellement effectuer la perquisition sans l’ordre ou sans l’accord. Cependant, il était alors tenu d’informer immédiatement l’organe compétent pour délivrer l’ordre ou l’accord.

Suivant l’arrêt de la Cour constitutionnelle no Pl. ÚS 3/09, l’article 83a disposait, du 8 juillet 2010 au 31 décembre 2011, qu’une perquisition d’autres locaux ou terrains ne pouvait être ordonnée que par le président de la chambre. L’exception d’urgence était maintenue.

Enfin, aux termes de l’article 83a tel qu’en vigueur depuis le 1er janvier 2012, les dispositions de l’article 83 s’appliquent également à la perquisition d’autres locaux et terrains. L’exception d’urgence est maintenue, cependant, l’organe de police est tenu de solliciter sans délai une autorisation. Si cette autorisation n’est pas délivrée, les preuves obtenues dans le cadre de la perquisition sont frappées d’inadmissibilité.

6. Arrêt du Plénum de la Cour constitutionnelle no Pl. ÚS 3/09 du 8 juin 2010

Le plénum de la Cour constitutionnelle abrogea la partie de l’article 83a du code de procédure pénale prévoyant que la perquisition d’autres locaux et terrains pouvait être ordonnée, lors de la phase préparatoire de la procédure pénale, par le procureur ou l’organe de police. En effet, à l’issue d’une analyse détaillée de la jurisprudence de la Cour, la Cour constitutionnelle estima que la notion de vie privée ne permettait pas de distinguer en fonction de la nature de l’endroit faisant l’objet d’une perquisition ainsi que l’avait fait le législateur. En effet, la vie privée ne se réalisait pas uniquement au domicile mais également dans les « autres locaux et terrains ». En conséquence, les deux types de perquisition devaient être entourés des mêmes garanties contre les abus et, en particulier, soumis à une autorisation préalable d’un tribunal. Une telle autorisation était d’autant plus importante que le code de procédure pénale ne permettait pas un contrôle judiciaire a posteriori, et elle ne pouvait pas être remplacée par l’autorisation du procureur ou de l’organe de police qui n’offraient pas les garanties d’impartialité et d’indépendance.

Les parties pertinentes de l’arrêt se lisent comme suit :

« 31. En conséquence, de même que dans le cas d’une perquisition à domicile, la perquisition dans d’autres locaux y compris dans des bâtiments agricoles et sur des terrains constitue une ingérence dans la sphère individuelle privée dans sa dimension spatiale. Pour une telle ingérence, l’autorisation préalable d’un tribunal est nécessaire.

32. Ladite exigence se fait d’autant plus pressante dans la situation où le code de procédure pénale ne permet pas un contrôle judiciaire a posteriori portant sur l’ordre de perquisition d’autres locaux et terrains. Ainsi, ces actes représentant une ingérence manifeste dans le droit fondamental au respect de la vie privée échappent à tout contrôle juridictionnel immédiat. La Cour s’était exprimée sur ce point dans l’affaire Camenzind c. Suisse (...). Dans cette affaire, elle avait constaté une violation de l’article 13 combiné avec l’article 8 de la Convention alors même que le requérant avait à sa disposition un recours devant la chambre compétente du Tribunal fédéral suisse. Celui-ci cependant, en raison de la doctrine de l’« ingérence actuelle », rejeta ce recours. Dans cette situation, la Cour avait déclaré ce recours ineffectif. De façon analogue, il serait possible de considérer en République tchèque la possibilité d’introduire le recours constitutionnel directement contre l’ordre de perquisition d’autres locaux, cependant la jurisprudence de la Cour constitutionnelle partage en partie la doctrine de l’« ingérence actuelle ». De plus, il est de jurisprudence constante de la Cour constitutionnelle que lorsqu’il s’agit d’une ingérence de l’autorité publique qui ne représente pas une violation irréparable des droits fondamentaux, il faut privilégier l’application du principe de subsidiarité. Cela signifie qu’un recours constitutionnel ne peut viser que la décision définitive adoptée sur le fond de l’affaire car celle-ci devrait répondre au grief concernant l’atteinte à la vie privée sous forme de perquisition (...). Eu égard à ce qui précède, le recours constitutionnel apparaît comme étant ineffectif. De plus, il n’est pas souhaitable que la Cour constitutionnelle se prononce en premier lieu sur la proportionnalité de l’ordre de perquisition et de leur mise en œuvre. Elle pourrait de la sorte limiter de façon prématurée et disproportionnée la compétence des tribunaux ordinaires de rassembler et d’apprécier les preuves et, en conséquence, prédéterminer le résultat de la procédure pénale. »

C. Le droit et la pratique de l’Union européenne pertinents

1. Traité instituant la Communauté européenne

L’article 81 du Traité instituant la Communauté européenne en vigueur à l’époque des faits portait l’interdiction de principe d’accords entre entreprises, de décisions d’associations d’entreprises et de pratiques concertées susceptibles d’affecter le commerce entre États membres et ayant pour objet ou pour effet d’empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence à l’intérieur du marché commun.

2. Règlement (CE) no 1/2003 du Conseil du 16 décembre 2002 relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles 81 et 82 du traité

Le point 25 du Préambule mentionne inter alia que « la détection des infractions aux règles de concurrence devenant de plus en plus difficile, il est nécessaire, pour protéger efficacement la concurrence, de compléter les pouvoirs d’enquête de la Commission. »

Les dispositions auxquelles se sont référées les autorités nationales se lisent comme suit :

Article 20

« Pouvoirs de la Commission en matière d’inspection

1. Pour l’accomplissement des tâches qui lui sont assignées par le présent règlement, la Commission peut procéder à toutes les inspections nécessaires auprès des entreprises et associations d’entreprises.

2. Les agents et les autres personnes les accompagnant mandatés par la Commission pour procéder à une inspection sont investis des pouvoirs suivants:

a) accéder à tous les locaux, terrains et moyens de transport des entreprises et associations d’entreprises;

b) contrôler les livres ainsi que tout autre document professionnel, quel qu’en soit le support;

c) prendre ou obtenir sous quelque forme que ce soit copie ou extrait de ces livres ou documents;

d) apposer des scellés sur tous les locaux commerciaux et livres ou documents pendant la durée de l’inspection et dans la mesure où cela est nécessaire aux fins de celle-ci;

e) demander à tout représentant ou membre du personnel de l’entreprise ou de l’association d’entreprises des explications sur des faits ou documents en rapport avec l’objet et le but de l’inspection et enregistrer ses réponses.

3. Les agents et les autres personnes les accompagnant mandatés par la Commission pour procéder à une inspection exercent leurs pouvoirs sur production d’un mandat écrit qui indique l’objet et le but de l’inspection, ainsi que la sanction prévue à l’article 23 au cas où les livres ou autres documents professionnels qui sont requis seraient présentés de manière incomplète et où les réponses aux demandes faites en application du paragraphe 2 du présent article seraient inexactes ou dénaturées. La Commission avise, en temps utile avant l’inspection, l’autorité de concurrence de l’État membre sur le territoire duquel l’inspection doit être effectuée.

4. Les entreprises et associations d’entreprises sont tenues de se soumettre aux inspections que la Commission a ordonnées par voie de décision. La décision indique l’objet et le but de l’inspection, fixe la date à laquelle elle commence et indique les sanctions prévues aux articles 23 et 24, ainsi que le recours ouvert devant la Cour de justice contre la décision. La Commission prend ces décisions après avoir entendu l’autorité de concurrence de l’État membre sur le territoire duquel l’inspection doit être effectuée.

5. Les agents de l’autorité de concurrence de l’État membre sur le territoire duquel l’inspection doit être effectuée ainsi que les agents mandatés ou désignés par celle-ci doivent, à la demande de cette autorité ou de la Commission, prêter activement assistance aux agents et aux autres personnes les accompagnant mandatés par la Commission. Ils disposent à cette fin des pouvoirs définis au paragraphe 2.

6. Lorsque les agents ou les autres personnes les accompagnant mandatés par la Commission constatent qu’une entreprise s’oppose à une inspection ordonnée en vertu du présent article, l’État membre intéressé leur prête l’assistance nécessaire, en requérant au besoin la force publique ou une autorité disposant d’un pouvoir de contrainte équivalent, pour leur permettre d’exécuter leur mission d’inspection.

7. Si, en vertu du droit national, l’assistance prévue au paragraphe 6 requiert l’autorisation d’une autorité judiciaire, cette autorisation doit être sollicitée. L’autorisation peut également être demandée à titre préventif.

8. Lorsqu’une autorisation visée au paragraphe 7 est demandée, l’autorité judiciaire nationale contrôle que la décision de la Commission est authentique et que les mesures coercitives envisagées ne sont ni arbitraires ni excessives par rapport à l’objet de l’inspection. Lorsqu’elle contrôle la proportionnalité des mesures coercitives, l’autorité judiciaire nationale peut demander à la Commission, directement ou par l’intermédiaire de l’autorité de concurrence de l’État membre, des explications détaillées, notamment sur les motifs qui incitent la Commission à suspecter une violation des articles 81 et 82 du traité, ainsi que sur la gravité de la violation suspectée et sur la nature de l’implication de l’entreprise concernée. Cependant, l’autorité judiciaire nationale ne peut ni mettre en cause la nécessité de l’inspection ni exiger la communication des informations figurant dans le dossier de la Commission. Le contrôle de la légalité de la décision de la Commission est réservé à la Cour de justice. »

Article 21

« Inspection d’autres locaux

1. S’il existe un soupçon raisonnable que des livres ou autres documents professionnels liés au domaine faisant l’objet de l’inspection qui pourraient être pertinents pour prouver une violation grave de l’article 81 ou 82 du traité sont conservés dans d’autres locaux, terrains et moyens de transport, y compris au domicile des chefs d’entreprises, des dirigeants et des autres membres du personnel des entreprises et associations d’entreprises concernées, la Commission peut ordonner par voie de décision qu’il soit procédé à une inspection dans ces autres locaux, terrains et moyens de transport.

2. La décision indique l’objet et le but de l’inspection, fixe la date à laquelle elle commence et signale que la décision est susceptible de recours devant la Cour de justice. Elle expose notamment les motifs qui ont conduit la Commission à conclure qu’il existe un soupçon au sens du paragraphe 1. La Commission prend ces décisions après avoir consulté l’autorité de concurrence de l’État membre sur le territoire duquel l’inspection doit être effectuée.

3. Une décision prise conformément au paragraphe 1 ne peut être exécutée sans autorisation préalable de l’autorité judiciaire nationale de l’État membre concerné. L’autorité judiciaire nationale contrôle que la décision de la Commission est authentique et que les mesures coercitives envisagées ne sont ni arbitraires ni excessives eu égard notamment à la gravité de la violation suspectée, à l’importance des éléments de preuve recherchés, à l’implication de l’entreprise concernée et à la probabilité raisonnable que les livres et documents liés à l’objet de l’inspection soient conservés dans les locaux dont l’inspection est demandée. L’autorité judiciaire nationale peut demander à la Commission, directement ou par l’intermédiaire de l’autorité de concurrence de l’État membre, des explications détaillées sur les éléments qui lui sont nécessaires pour pouvoir contrôler la proportionnalité des mesures coercitives envisagées.

Cependant, l’autorité judiciaire nationale ne peut remettre en cause la nécessité d’une inspection ni exiger la communication des informations figurant dans le dossier de la Commission. Le contrôle de la légalité de la décision de la Commission est réservé à la Cour de justice.

4. Les agents et les autres personnes les accompagnant mandatés par la Commission pour procéder à une inspection ordonnée conformément au paragraphe 1 disposent des pouvoirs définis à l’article 20, paragraphe 2, points a), b) et c). L’article 20, paragraphes 5 et 6, s’applique mutatis mutandis. »

Article 22

« Enquêtes par les autorités de concurrence des États membres

1. Une autorité de concurrence d’un État membre peut exécuter sur son territoire toute inspection ou autre mesure d’enquête en application de son droit national au nom et pour le compte de l’autorité de concurrence d’un autre État membre afin d’établir une infraction aux dispositions de l’article 81 ou 82 du traité. Le cas échéant, les informations recueillies sont communiquées et utilisées conformément à l’article 12.

2. Sur demande de la Commission, les autorités de concurrence des États membres procèdent aux inspections que la Commission juge indiquées au titre de l’article 20, paragraphe 1, ou qu’elle a ordonnées par voie de décision prise en application de l’article 20, paragraphe 4. Les agents des autorités de concurrence des États membres chargés de procéder aux inspections, ainsi que les agents mandatés ou désignés par celles-ci, exercent leurs pouvoirs conformément à leur législation nationale. Les agents et les autres personnes les accompagnant mandatés par la Commission peuvent, sur sa demande ou sur celle de l’autorité de concurrence de l’État membre sur le territoire duquel l’inspection doit être effectuée, prêter assistance aux agents de l’autorité concernée. »

3. Jurisprudence

La jurisprudence pertinente est en partie résumée dans l’arrêt Société Colas Est c. France (no 37971/97, §§ 26-27, CEDH 2002‑III).

Dans l’affaire ultérieure Roquette Frères (affaire no C-94/00, arrêt du 22 octobre 2002, § 29), mentionnée par la Cour administrative suprême, la Cour de justice des Communautés européennes se prononça comme suit :

« (...) en ce qui concerne la protection des locaux commerciaux des sociétés, il convient de tenir compte de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme postérieure à l’arrêt Hoechst/Commission précité, jurisprudence dont il ressort, d’une part, que la protection du domicile dont il est question à l’article 8 de la CEDH peut être étendue, dans certaines circonstances, auxdits locaux (voir, notamment, arrêt Colas Est e.a. c. France du 16 avril 2002 (...), § 41) et, d’autre part, que le droit d’ingérence autorisé par l’article 8, paragraphe 2, de la CEDH "pourrait fort bien aller plus loin pour des locaux ou activités professionnels ou commerciaux que dans d’autres cas" (arrêt Niemietz c. Allemagne, précité, § 31) ».

GRIEFS

1. Invoquant l’article 6 de la Convention, la société requérante allègue une méconnaissance du droit de ne pas contribuer à sa propre incrimination. Faisant référence à l’affaire J.B. c. Suisse, elle se plaint d’avoir été obligée de coopérer durant l’inspection dans ses locaux sous peine d’amende élevée. De surcroît, une telle amende de 300 000 CZK lui a effectivement été infligée en raison du manque de coopération de ses employés et en particulier pour ne pas avoir autorisé l’autorité à accéder à l’intégralité de la correspondance électronique.

2. Invoquant l’article 8 de la Convention, et en particulier le droit au respect du domicile et de la correspondance, la société requérante se plaint d’une inspection non annoncée (« dawn raid ») effectuée par l’autorité de la concurrence tchèque dans ses bureaux, laquelle n’a pas été pas autorisée par un juge et à laquelle aucun tiers indépendant n’a assisté. Les agents de l’autorité ont sollicité l’accès à l’intégralité de la correspondance se trouvant sur les ordinateurs portables des principaux représentants de la société, aux fins de contrôle, impression et saisie d’courriels choisis. Selon l’intéressée, le droit applicable n’était pas compatible avec la Convention dans la mesure où il ne contenait pas de garanties adéquates contre les abus et contre l’arbitraire, et les pouvoirs d’enquête et d’inspection de l’autorité étaient quasiment illimités à l’époque pertinente ; en particulier, l’autorité pouvait avoir accès à tous les endroits et à tous les documents. L’utilisation de ces pouvoirs n’était soumise, a priori ni a posteriori, à aucun contrôle judiciaire ou indépendant ; ainsi, le caractère sérieux des soupçons et le caractère raisonnable de l’étendue de l’inspection n’ont jamais été examinés. De plus, les agents d’inspection n’avaient pas respecté la correspondance privée des employés et la requérante a été sanctionnée pour avoir tenté de protéger ces droits.

De plus, la chambre de la Cour constitutionnelle ayant statué en l’espèce n’a pas respecté l’arrêt du plénum no Pl. ÚS 3/09, dans lequel celui-ci a clairement soumis la perquisition des autres locaux et terrains à une autorisation préalable d’un juge, certainement parce que deux membres de la chambre avaient exprimé des opinions dissidentes dans l’arrêt du plénum.

3. Invoquant l’article 13 de la Convention, la société requérante se plaint de ne pas avoir disposé d’un recours effectif pour faire valoir ses griefs. En particulier, l’action selon l’article 82 du code de procédure administrative n’était pas effective car utilisable seulement pour les ingérences en cours, et aucun recours préventif n’était prévu. Ni l’action selon l’article 82 ni celle selon l’article 65 du code de procédure administrative ne permettaient de prévenir l’ingérence litigieuse ou d’obtenir une indemnisation. Ayant analysé uniquement les décisions de l’autorité concernant l’amende, les tribunaux n’ont pas examiné la nécessité et la proportionnalité de l’inspection.

4. Invoquant l’article 14 de la Convention, la société requérante se plaint de ne pas avoir bénéficié du même degré de protection que les personnes morales ou physiques dans le cadre de la procédure pénale, où une perquisition requiert toujours l’autorisation préalable d’un tribunal.

5. Invoquant l’article 1 du Protocole no 1, la société requérante se plaint de l’infliction d’une amende pour la défense de ses droits fondamentaux, alors que les conditions légales n’étaient pas réunies.

QUESTIONS AUX PARTIES

1. Le droit de la société requérante de ne pas s’auto-incriminer, garanti par l’article 6 de la Convention, a-t-il été respecté (voir, par exemple, J.B. c. Suisse, no 31827/96, CEDH 2001‑III)?

2. Y a-t-il eu atteinte au droit de la société requérante au respect de « son domicile et de sa correspondance », au sens de l’article 8 § 1 de la Convention? Dans l’affirmative, l’ingérence dans l’exercice de ce droit était-elle prévue par la loi, justifiée par l’un des buts légitimes mentionnés à l’article 8 § 2 et nécessaire dans une société démocratique? La législation applicable offrait-elle des garanties adéquates et suffisantes contre les abus (voir, notamment, Société Colas Est et autres c. France, no 37971/97, CEDH 2002‑III)?

3. La société requérante avait-elle à sa disposition, comme l’exige l’article 13 de la Convention, un recours interne effectif lui permettant de faire valoir son grief tiré de l’article 8 de la Convention ?

4. La société requérante a-t-elle été victime, dans l’exercice de ses droits garantis par la Convention, d’une discrimination contraire à l’article 14 de la Convention?

5. Y a-t-il eu atteinte au droit de la société requérante au respect de ses biens, au sens de l’article 1 du Protocole no 1 ? La société requérante a-t-elle été privée de ses biens pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international, au sens de l’article 1 du Protocole no 1 ? Dans l’affirmative, cette ingérence procédait-elle de l’application d’une loi jugée nécessaire pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes? En particulier, cette ingérence a-t-elle imposé à la société requérante une charge excessive?

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