COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME
DEUXIEME CHAMBRE
Requête No 22904/93
Christian DEMAI
contre
France
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 18 mai 1994)
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1 - 13) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
A. La requête
(par. 2 - 4) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
B. La procédure
(par. 5 - 10) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
C. Le présent rapport
(par. 11 - 13) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 14 - 34) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
A. Les circonstances de l'espèce
(par. 14 - 30) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
B. Le droit interne applicable
(par. 31 - 34) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
III. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 35 - 79) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .10
A. Grief déclaré recevable
(par. 35) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .10
B. Point en litige
(par. 36) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .10
C. Considérations générales et détermination de la
durée de la procédure
(par. 37 - 40) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .10
D. Appréciation de la durée de la procédure
(par. 41 - 78) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .10
a) La complexité de l'affaire
(par. 42 - 49) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .10
b) Le comportement du requérant
(par. 50 - 55) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11
c) Le comportement des autorités compétentes
(par. 56 - 70) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12
d) Appréciation globale
(par. 71 - 78) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .14
E. Conclusion
(par. 79) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15
TABLE DES MATIERES
ANNEXE I : HISTORIQUE DE LA PROCEDURE . . . . . . . . . . . . .16
ANNEXE II : DECISION SUR LA RECEVABILITE DE LA
REQUETE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .17
I. INTRODUCTION
1. On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, ainsi
qu'une description de la procédure.
A. La requête
2. Le requérant, de nationalité française, est né en 1962 à Bayonne
et est sans profession.
Dans la procédure devant la Commission, il est représenté par
Me Jean-Alain Blanc, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de
cassation.
Le Gouvernement défendeur est représenté par son Agent,
M. Jean-Pierre Puissochet, Directeur des affaires juridiques au
ministère des affaires étrangères.
3. Cette requête concerne la durée de la procédure en indemnisation
diligentée par le requérant.
4. Cette procédure débuta par la demande préalable gracieuse
d'indemnisation adressée au ministre de la Santé le 8 décembre 1989.
Suite au rejet de cette demande, le requérant saisit le tribunal
administratif d'un recours contentieux le 25 mai 1990. Cette procédure
n'est pas achevée à ce jour.
Devant la Commission, le requérant se plaint de ce que sa cause
n'a pas été entendue dans un délai raisonnable et invoque l'article 6
par. 1 de la Convention.
B. La procédure
5. La requête a été introduite le 15 octobre 1993 et enregistrée le
10 novembre 1993.
6. Le 7 décembre 1993, la Commission (Deuxième Chambre) a procédé
à un premier examen de la requête et a décidé, conformément à
l'article 33 de son Règlement intérieur, de traiter la requête par
priorité. Elle a également décidé, conformément à l'article 48
par. 2 b) de son Règlement intérieur, d'inviter le Gouvernement
défendeur à présenter ses observations écrites sur la recevabilité et
le bien-fondé du grief portant sur la durée de la procédure au regard
de l'article 6 par. 1 de la Convention.
7. Le Gouvernement défendeur a présenté ses observations le
31 janvier 1994, après qu'une prorogation de délai lui eut été accordée
par le Président de la Commission.
Les observations en réponse du requérant ont été présentées le
14 février 1994.
8. La Commission a repris l'examen de la requête le 9 mars 1994 et
l'a déclarée recevable.
9. Les parties n'ont pas présenté d'observations complémentaires.
10. Après avoir déclaré la requête recevable, la Commission,
conformément à l'article 28 par. 1 b) de la Convention, s'est mise à
la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable
de l'affaire. Vu l'attitude adoptée par les parties, la Commission
constate qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir un tel
règlement.
C. Le présent rapport
11. Le présent rapport a été établi par la Commission (Deuxième
Chambre), conformément à l'article 31 de la Convention, après
délibérations et vote, en présence des membres suivants :
MM. S. TRECHSEL, Président
H. DANELIUS
G. JÖRUNDSSON
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
MM. F. MARTINEZ
L. LOUCAIDES
J.-C. GEUS
M.A. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
J.MUCHA
D. SVÁBY
12. Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le
18 mai 1994 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de
l'Europe, conformément à l'article 31 par. 2 de la Convention.
13. Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 par. 1 de
la Convention :
(i) d'établir les faits, et
(ii) de formuler un avis sur le point de savoir si les faits
constatés révèlent de la part de l'Etat intéressé une
violation des obligations qui lui incombent aux termes de
la Convention.
Sont joints au présent rapport un tableau retraçant l'historique
de la procédure devant la Commission (Annexe I) et le texte de la
décision de la Commission sur la recevabilité de la requête
(Annexe II).
Le texte intégral de l'argumentation des parties ainsi que les
pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la
Commission.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
A. Les circonstances de l'espèce
14. Le requérant est hémophile et a été fréquemment transfusé. Sa
contamination par le virus de l'immunodéficience humaine (V.I.H.) a été
révélée le 22 juillet 1985 par un test effectué sur un prélèvement de
sang du 19 juillet 1985. Le requérant est actuellement classé au
stade II de la contamination sur l'échelle des C.D.C. d'Atlanta.
15. Le 8 décembre 1989, le requérant a adressé au ministre de la
Santé une demande préalable et gracieuse d'indemnisation. Cette demande
a été rejetée le 30 mars 1990.
16. Le 25 mai 1990, le requérant a saisi le tribunal administratif
de Versailles d'une requête contre cette décision. Cette requête a été
transmise le 1er juin 1990 au ministre de la Santé qui a déposé son
mémoire en défense le 22 avril 1991.
17. Le 1er juillet 1991, une ordonnance de renvoi transmettait
l'affaire au Conseil d'Etat qui désigna le tribunal administratif de
Paris comme tribunal compétent le 24 juillet 1991. La requête fut
enregistrée au greffe du tribunal le 14 août 1991.
18. Le 2 janvier 1992, des renseignements complémentaires furent
demandés au requérant, qui les apporta le 4 avril 1992.
19. L'audience eut lieu le 8 avril 1992. Le 22 avril 1992, le
tribunal rendit un jugement énonçant que "la responsabilité de l'Etat
est engagée à l'égard des personnes atteintes d'hémophilie et qui ont
été contaminées par le V.I.H. à l'occasion de la transfusion de
produits sanguins non chauffés, pendant la période de responsabilité
susdéfinie, soit entre le 12 mars et le 1er octobre 1985...".
20. Le tribunal décida par ailleurs, avant dire droit, de nommer un
expert aux vues de déterminer notamment, si possible, si le requérant
avait reçu des produits sanguins dérivés pendant la période de
responsabilité de l'Etat précédemment définie, de préciser la date à
laquelle la séropositivité V.I.H. avait été révélée pour la première
fois et de formuler une appréciation sur le degré de probabilité d'un
lien de causalité entre l'administration des produits sanguins dérivés
pendant la période de responsabilité de l'Etat susdéfinie et la
contamination V.I.H.
21. L'expert fut nommé par ordonnance du président du tribunal le
22 avril 1992. Le 4 août 1992, le jugement fut notifié au requérant qui
le reçut le 8 août 1992.
22. Le jugement et l'ordonnance furent communiqués à l'expert le
16 septembre 1992.
23. Les 18 janvier et 8 mars 1993, le conseil du requérant adressa
au président du tribunal administratif des courriers s'inquiétant du
fait que le requérant n'avait pas encore été convoqué par l'expert.
24. Le 8 avril 1993, l'expert examina le requérant et le
30 juillet 1993, il déposa son rapport qui fut communiqué au conseil
du requérant le 16 août 1993.
25. Le 26 août 1993, le requérant déposa son mémoire après expertise,
mémoire qui fut communiqué à la partie adverse le 15 octobre 1993.
26. Par ordonnance du 4 octobre 1993, le président du tribunal fixa
les frais d'expertise.
27. Parallèlement, le 8 octobre 1992, le requérant reçut une offre
du fonds d'indemnisation des hémophiles et transfusés.
28. Cette offre consistait en le paiement, en trois versements
échelonnés sur deux ans, d'une indemnisation de 1.380.000 FF desquels
seraient déduits 100.000 FF versés par le fonds de solidarité des
hémophiles.
29. Etait également prévu le versement d'une somme de 460.000 FF dès
la déclaration de la maladie.
30. Le requérant accepta cette offre et perçut 426.667 FF en
novembre 1992 et 853.334 FF en janvier 1993. Par courrier du
19 novembre 1993, le fonds d'indemnisation informa le tribunal de
l'état d'avancement de la procédure d'indemnisation et indiqua qu'il
n'entendait pas intervenir à l'instance.
B. Le droit interne applicable
31. Extraits du Code des tribunaux administratifs
Article R.102
"Sauf en matière de travaux publics, le tribunal administratif
ne peut être saisi que par voie de recours formé contre une décision,
et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la
publication de la décision attaquée.
Le silence gardé pendant plus de quatre mois sur une réclamation
par l'autorité compétente vaut décision de rejet.
(...)."
Article R.129
"Le président du tribunal administratif ou de la cour
administrative d'appel ou le magistrat que l'un d'eux délègue peut
accorder une provision au créancier qui a saisi le tribunal ou la cour
d'une demande au fond, lorsque l'existence de l'obligation n'est pas
sérieusement contestable. Il peut, même d'office, subordonner le
versement de la provision à la constitution d'une garantie."
Article R.142
"Immédiatement après l'enregistrement de la requête introductive
d'instance au greffe, le président du tribunal ou, à Paris, le
président de la section à laquelle cette requête a été transmise
désigne un rapporteur.
Sous l'autorité du président de la formation de jugement à
laquelle il appartient, le rapporteur fixe, eu égard aux circonstances
de l'affaire, le délai accordé, s'il y a lieu, aux parties pour
produire mémoire complémentaire, observations, défense ou réplique.
Il peut demander aux parties, pour être joints à la procédure
contradictoire, toutes pièces ou tous documents utiles à la solution
du litige."
Article R.150
"Lorsque l'une des parties ou l'administration appelée à produire
des observations n'a pas observé le délai qui lui a été imparti en
exécution des articles R.142 et R.147 du présent code, le président de
la formation de jugement lui adresse une mise en demeure.
En cas de force majeure, un nouveau et dernier délai peut être
accordé.
Si la mise en demeure reste sans effet ou si le dernier délai
assigné n'est pas observé, la juridiction statue."
Article R.151
"Lorsqu'elle concerne une administration de l'Etat, la mise en
demeure est adressée à l'autorité compétente pour représenter l'Etat ;
dans les autres cas, elle est adressée à la partie ou à son mandataire,
s'il a été constitué."
Article R.182
"Un membre du tribunal administratif ou de la cour administrative
d'appel peut être commis par la formation de jugement ou par son
président pour procéder à toutes mesures d'instruction autres que
celles qui sont prévues aux sections 1 à 4 du présent chapitre."
32. Loi n° 91-1406 du 31 décembre 1991 portant diverses dispositions
d'ordre social.
Article 47 (1)
"I. Les victimes de préjudices résultant de la contamination par le
virus d'immunodéficience humaine causée par une transfusion de produits
sanguins ou une injection de produits dérivés du sang réalisée sur le
territoire de la République française sont indemnisées dans les
conditions définies ci-après.
II. Toute clause de quittance pour solde valant renonciation à toute
instance et action contre tout tiers au titre de sa contamination ne
fait pas obstacle à la présente procédure.
III. La réparation intégrale des préjudices définis au I est assurée
par un fonds d'indemnisation, doté de la personnalité civile, présidé
par un président de chambre ou un conseiller de la Cour de cassation,
en activité ou honoraire, et administré par une commission
d'indemnisation.
Un conseil composé notamment de représentants des associations
concernées est placé auprès du président du fonds.
IV. Dans leur demande d'indemnisation, les victimes ou leurs ayants
droit justifient de l'atteinte sur le virus d'immunodéficience humaine
et des transfusions de produits sanguins ou des injections de produits
dérivés du sang.
La demande fait l'objet d'un accusé de réception.
Les victimes ou leurs ayants droit font connaître au fonds tous
les éléments d'information dont elles disposent.
Dans un délai de trois mois à compter de la réception de la
demande, qui peut être prolongé à la demande de la victime ou de ses
ayants droit, le fonds examine si les conditions d'indemnisation sont
réunies ; il recherche les circonstances de la contamination et procède
à toute investigation et ce, sans que puisse lui être opposé le secret
professionnel.
Lorsque les justifications mentionnées à l'alinéa 1er du présent
paragraphe ont été admises par le fonds, celui-ci est tenu de verser
dans un délai d'un mois une ou plusieurs provisions si la demande lui
en a été faite.
V. Le fonds est tenu de présenter à toute victime mentionnée au I
une offre d'indemnisation dans un délai dont la durée est fixée par
décret et ne peut excéder six mois à compter du jour où le fonds reçoit
la justification complète des préjudices. Cette disposition est
également applicable en cas d'aggravation d'un préjudice déjà couvert
au titre du I.
L'offre indique l'évaluation retenue par le fonds pour chaque
chef de préjudice, nonobstant l'absence de consolidation, et notamment
du fait de la séropositivité, ainsi que le montant des indemnités qui
reviennent à la victime compte tenu des prestations énumérées à
l'article 29 de la loi n° 85.677 du 5 juillet 1985 et des indemnités
de toute nature reçues ou à recevoir d'autres débiteurs du chef du même
préjudice.
VI. La victime informe le fonds des procédures juridictionnelles
éventuellement en cours. Si une action en justice est intentée, la
victime informe le juge de la saisine du fonds.
VII. Les personnes qui ont à connaître des documents et informations
fournis au fonds sont tenues au secret professionnel, dans les
conditions et sous les peines prévues à l'article 378 du Code pénal.
VIII. La victime ne dispose du droit d'action en justice contre le
fonds d'indemnisation que si sa demande d'indemnisation a été rejetée,
si aucune offre ne lui a été présentée dans le délai mentionné au
premier alinéa du V ou si elle n'a pas accepté l'offre qui lui a été
faite. Cette action est intentée devant la cour d'appel de Paris.
IX. Le fonds est subrogé, à due concurrence des sommes versées dans
les droits que possède la victime contre la personne responsable du
dommage ainsi que contre les personnes tenues à un titre quelconque
d'en assurer la réparation totale ou partielle dans la limite du
montant des prestations à la charge desdites personnes. Toutefois, le
fonds ne peut engager d'action au titre de cette subrogation que
lorsque le dommage est imputable à une faute.
Le fonds peut intervenir devant les juridictions de jugement en
matière répressive même pour la première fois en cause d'appel en cas
de constitution de partie civile de la victime ou de ses ayants droit
contre le ou les responsables des préjudices définis au I. Il
intervient alors à titre principal et peut user de toutes les voies de
recours ouvertes par la loi.
Si les faits générateurs du dommage ont donné lieu à des
poursuites pénales, le juge civil n'est pas tenu de surseoir à statuer
jusqu'à décision définitive de la juridiction répressive.
X. Sauf disposition contraire, les modalités d'application du
présent article sont fixées par décret en Conseil d'Etat.
XI. Le présent article est applicable dans les territoires d'outre-
mer et dans la collectivité territoriale de Mayotte.
XII. L'alimentation du fonds d'indemnisation sera définie par une loi
ultérieure.
XIII. Il est créé une commission financière spéciale chargée de
vérifier les comptes et de contrôler la politique financière menée
depuis 1982 par la Fondation nationale de transfusion sanguine ainsi
que des organismes qui lui sont rattachés.
Elle vérifie sur pièce et sur place. Cette commission est
composée de cinq parlementaires, de deux conseillers d'Etat et de
deux conseillers maîtres à la Cour des comptes.
Elle est créée pour une durée de six mois au terme desquels elle
rend public un rapport sur les activités financières de la Fondation
nationale de transfusion sanguine entre 1982 et 1991.
XIV. Le Gouvernement déposera chaque année sur les bureaux de
l'Assemblée nationale et du Sénat un rapport sur les conditions
d'application du présent article."
33. Décret n° 93-906 du 12 juillet 1993 instituant des dispositions
particulières de procédure intéressant le fonds créé par
l'article 47 de la loi n° 91-1406 du 31 décembre 1991 portant
diverses mesures d'ordre social et modifiant le décret n° 92-759
du 31 juillet 1992 relatif aux actions en justice intentées à
l'encontre du fonds devant la cour d'appel de Paris
Titre II
"Dispositions relatives aux actions en responsabilité intentées
à l'encontre des responsables des dommages définis au I de l'article 47
de la loi du 31 décembre 1991 susvisée
Article 15
Le fonds peut, pour exercer l'action subrogatoire prévue au IX
de l'article 47 de la loi du 31 décembre 1991 susvisée, intervenir même
pour la première fois en cause d'appel devant toute juridiction de
l'ordre administratif ou judiciaire. Il intervient alors à titre
principal et peut user de toutes les voies de recours ouvertes par la
loi.
Article 16
Les greffes et secrétariats-greffes des juridictions des ordres
administratif et judiciaire adressent au fonds, par lettre recommandée
avec demande d'avis de réception, copie des actes de procédure
saisissant celles-ci, à titre initial ou additionnel, de toute demande
en justice relative à la réparation des préjudices définis au I de
l'article 47 de la loi du 31 décembre 1991 susvisée.
Article 17
Dans le délai d'un mois à compter de la réception de la lettre
mentionnée à l'article 16, le fonds indique au président de la
juridiction concernée, par lettre simple, s'il a été ou non saisi d'une
demande d'indemnisation ayant le même objet et, dans l'affirmative,
l'état d'avancement de la procédure. Il fait en outre savoir s'il
entend ou non intervenir à l'instance.
Lorsque la victime a accepté l'offre faite par le fonds, celui-ci
adresse au président de la juridiction copie des documents par lesquels
ont eu lieu l'offre et l'acceptation. Le fonds fait connaître le cas
échéant l'état de la procédure engagée devant la cour d'appel de Paris
en application des dispositions du titre Ier du présent décret et
communique, s'il y a lieu, l'arrêt rendu par la cour.
Les parties sont informées par le greffe ou le secrétariat-greffe
des éléments communiqués par le fonds.
Article 18
Copie des décisions rendues en premier ressort et, le cas
échéant, en appel, dans les instances auxquelles le fonds n'est pas
intervenu est adressée à celui-ci par le greffe ou le secrétariat-
greffe.
Article 19
Les dispositions du titre II du présent décret sont applicables
dans les territoires d'outre-mer et dans la collectivité territoriale
de Mayotte.
Article 20
Les dispositions des articles 15 à 19 sont applicables aux
instances en cours à la date d'entrée en vigueur du décret n° 93-906
du 12 juillet 1993 instituant des dispositions particulières de
procédure intéressant le fonds créé par l'article 47 de la loi
n° 91-1406 du 31 décembre 1991 portant diverses mesures d'ordre social
et modifiant le décret n° 92-759 du 31 juillet 1992 relatif aux actions
en justice intentées à l'encontre du fonds devant la cour d'appel de
Paris."
34. Jurisprudence
Dans trois arrêts rendus le 9 avril 1993, le Conseil d'Etat s'est
prononcé comme suit :
"Considérant qu'il résulte de l'instruction que le risque
de contamination par le virus V.I.H. par la voie de la
transfusion sanguine était tenu pour établi par la communauté
scientifique dès novembre 1983 et que l'efficacité du procédé du
chauffage pour inactiver le virus était reconnue au sein de cette
communauté dès octobre 1984, tandis qu'il était admis, à cette
époque qu'au moins 10 % des personnes séropositives contractent
le syndrome d'immunodéficience acquise dans les cinq ans et que
l'issue de cette maladie est fatale dans au moins 70 % des cas ;
que ces faits ont été consignés le 22 novembre 1984 par le
Docteur Brunet, épidémiologiste à la direction générale de la
santé, dans un rapport soumis à la commission consultative de la
transfusion sanguine ; qu'eu égard au caractère contradictoire
et incertain des informations antérieurement disponibles tant sur
l'évolution de la maladie que sur les techniques susceptibles
d'être utilisées pour en éviter la transmission, il ne peut être
reproché à l'administration de n'avoir pas pris avant cette date
de mesures propres à limiter les risques de contamination par
transfusion sanguine, notamment en interdisant la délivrance des
produits sanguins non chauffés, en informant les hémophile et
leurs médecins des risques encourus, ou en mettant en place des
tests de dépistage du virus sur les dons de sang et une sélection
des dons ; qu'en revanche il appartenait à l'autorité
administrative, informée à ladite date du 22 novembre 1984, de
façon non équivoque, de l'existence d'un risque sérieux de
contamination des transfusés et de la possibilité d'y parer par
l'utilisation des produits chauffés qui étaient alors disponibles
sur le marché international, d'interdire, sans attendre d'avoir
la certitude que tous les lots de produits dérivés du sang
étaient contaminés, la délivrance des produits dangereux, comme
elle pouvait le faire par arrêté ministériel pris sur le
fondement de l'article L.669 du code de la santé publique ;
qu'une telle mesure n'a été prise que par une circulaire dont il
n'est pas établi qu'elle ait été diffusée avant le
20 octobre 1985 ; que cette carence fautive de l'administration
est de nature à engager la responsabilité de l'Etat à raison des
contaminations provoquées par des transfusions de produits
sanguins pratiquées entre le 22 novembre 1984 et le
20 octobre 1985 ;
Considérant qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus, l'Etat ne
peut s'exonérer de la responsabilité ainsi encourue en invoquant
des fautes commises dans la prescription et la délivrance des
produits sanguins contaminés par les établissements de
transfusion sanguine ; qu'il appartient seulement à l'Etat
d'exercer, s'il s'y croit fondé, une action récursoire à
l'encontre d'un centre de transfusion sanguine sur la base de
fautes imputables à celui-ci et ayant concouru à la réalisation
du dommage ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la
responsabilité de l'Etat est intégralement engagée à l'égard des
personnes contaminées par le virus de l'immunodéficience humaine
à la suite d'une transfusion de produits sanguins non chauffés
opérée entre le 22 novembre 1984 et le 20 octobre 1985 ;"
Dans ces trois affaires, le Conseil d'Etat attribua une indemnité
de 2.000.000 FF aux personnes contaminées ou à leurs ayants droit.
III. AVIS DE LA COMMISSION
A. Grief déclaré recevable
35. La Commission a déclaré recevable le grief du requérant selon
lequel la durée de la procédure aurait été excessive au regard de
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
B. Point en litige
36. La Commission est appelée à se prononcer sur la question de
savoir si la procédure engagée par le requérant a excédé le délai
raisonnable prévu à l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
C. Considérations générales et détermination de la durée de
la procédure
37. L'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention dispose :
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue ... dans
un délai raisonnable, par un tribunal ... qui décidera ... des
contestations sur ses droits et obligations de caractère civil".
38. Le requérant estime que la procédure ne respecte pas le délai
raisonnable prévu à l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
39. Il rappelle que dans son arrêt X. c/France du 31 mars 1992
(Cour eur. D.H., série A n° 234-C), la Cour européenne des Droits de
l'Homme a déjà jugé que le délai raisonnable était dépassé, même en
tenant compte de la complexité de l'affaire.
40. La Commission rappelle que, conformément à la jurisprudence de
la Cour en la matière, la date à prendre en considération pour le début
de la procédure est celle du dépôt de la demande gracieuse devant le
ministre (arrêt X. précité, p. 90, par. 31 et arrêt Vallée du
26 avril 1994, série A n° 289, par. 33). En l'espèce, elle relève que
la procédure a débuté le 8 décembre 1989 par la demande adressée par
le requérant au ministre de la Santé et qu'aucun jugement sur le fond
n'est intervenu à ce jour. La procédure dure donc depuis quatre ans et
cinq mois.
D. Appréciation de la durée de la procédure
41. Le caractère raisonnable de la durée d'une procédure doit
s'apprécier suivant les circonstances de la cause et eu égard aux
critères consacrés par la jurisprudence des organes de la Convention,
en particulier la complexité de l'affaire, le comportement du requérant
et celui des autorités compétentes (voir notamment Cour eur. D.H.,
arrêt X. c/France précité, p. 90, par. 32 et arrêt Vallée précité,
par. 34). Sur ce dernier point, l'enjeu du litige pour l'intéressé
entre en ligne de compte (ibid.).
a) La complexité de l'affaire
42. Pour ce qui est de la complexité de l'affaire liée à la
détermination du point de départ de la période de responsabilité de
l'Etat ainsi qu'à l'étendue de cette responsabilité, le requérant fait
observer que ces points de droit avaient déjà été tranchés par
trois jugements rendus le 18 décembre 1991 par le tribunal
administratif de Paris, qui s'était prononcé en faveur de la
responsabilité pour faute simple de l'Etat.
43. Le Gouvernement, pour sa part, distingue deux phases dans la
procédure, la première s'achevant en octobre 1992 avec l'indemnisation
du requérant par le fonds d'indemnisation et la seconde, qui n'est pas
encore achevée, devant être appréciée au regard du fait nouveau que
constitue l'indemnisation du requérant.
44. Pour ce qui est de la première phase de la procédure, le
Gouvernement fait observer que l'affaire était complexe et qu'à
l'époque, la date à laquelle le caractère sérieux du risque encouru par
les hémophiles a été porté à la connaissance des autorités compétentes
était incertaine. Ce n'est qu'en septembre 1991 que le rapport établi
par un inspecteur général des affaires sanitaires et sociales a fait
la lumière sur cette question.
45. Le Gouvernement ajoute que les juridictions saisies ont été
confrontées à des incertitudes quant au régime de faute applicable en
matière de responsabilité de l'Etat. Cette question a finalement été
tranchée par un arrêt du Conseil d'Etat du 9 avril 1993, qui écarta
l'exigence d'une faute lourde.
46. Le Gouvernement conclut que la durée de la première phase de la
procédure est justifiée par la complexité de l'affaire.
47. La Commission constate tout d'abord que la procédure doit être
examinée dans son ensemble. Elle note ensuite que la complexité de
l'affaire, invoquée par le Gouvernement, n'était pas spécifique à ce
cas mais était commune à toutes les requêtes présentées par des
personnes contaminées à l'occasion de transfusions et aurait pu trouver
"une réponse globale et plus rapide" (voir Karakaya c/France, rapport
Comm. 9.3.94, par. 39).
48. La Commission rappelle en outre que dans son arrêt X. c/France
précité (p. 91, par. 36), la Cour a estimé, concernant la complexité
alléguée par le Gouvernement en la matière :
"d'après la Cour, l'affaire revêtait une certaine complexité et
des investigations pouvaient s'imposer pour décider de la
responsabilité de l'Etat et de son étendue. Toutefois, le
Gouvernement avait sans doute depuis longtemps conscience de
l'imminence de procédures. Il pouvait disposer de nombre des
données à prendre en compte et aurait dû faire préparer un
rapport objectif sur la question de la responsabilité aussitôt
après l'introduction d'instances."
49. De plus, dans son arrêt Vallée c/France précité (par. 38), la
Cour a estimé :
"... même si l'affaire revêtait une certaine complexité, les
données permettant de trancher la question de la responsabilité
de l'Etat étaient disponibles depuis longtemps...".
b) Le comportement du requérant
50. Le requérant rappelle que son action avait pour but, d'une part,
de faire déclarer l'Etat responsable de sa contamination et, d'autre
part, d'obtenir une réparation pécuniaire.
51. Il estime par ailleurs qu'il n'a obtenu une réparation pécuniaire
que partielle puisqu'il a perçu en deux fois 1.280.000 FF, alors qu'il
ressort des arrêts de principe du Conseil d'Etat du 9 avril 1993 qu'il
a droit à une réparation forfaitaire de 2.000.000 FF à laquelle
s'ajoutent les intérêts au taux légal depuis la date de sa demande
préalable à l'administration, soit 2.800.000 FF environ, dont il y aura
lieu de déduire la somme de 1.280.000 FF reçue du fonds. Il en conclut
qu'il peut espérer recevoir une indemnisation complémentaire supérieure
à celle qu'il a déjà perçue.
52. Le requérant souligne également qu'il a fait preuve de rapidité
en répondant le 26 août 1993 au rapport de l'expert, déposé le
30 juillet 1993, ce rapport ne lui ayant été communiqué que le
16 août 1993.
53. Le Gouvernement, quant à lui, allègue que l'expert désigné par
le tribunal administratif de Paris a déposé son rapport le 8 avril 1993
et que le requérant a déposé un mémoire en réplique le 26 août 1993.
54. La Commission constate que le requérant a répondu le 4 avril 1992
à la demande de renseignements complémentaires, formulée le
2 janvier 1992. Elle relève par ailleurs que le rapport d'expertise a
été déposé le 30 juillet 1993 et notifié au requérant le 16 août 1993.
55. Dans ces conditions, la Commission estime qu'il n'est pas établi
que la durée de la procédure puisse être imputée à l'attitude du
requérant.
c) Le comportement des autorités compétentes
56. Le requérant constate tout d'abord que quatre ans et cinq mois
après l'introduction de sa demande, aucun jugement au fond de la
juridiction de première instance n'est intervenu pour se prononcer sur
la responsabilité de l'Etat.
57. Il conteste par ailleurs qu'une expertise se soit davantage
imposée dans son cas que dans celui de trois autres affaires sur
lesquelles le tribunal administratif a statué le 18 décembre 1991.
Quoiqu'il en soit, même si une expertise était simplement utile, le
requérant estime qu'elle aurait pu être ordonnée et avoir lieu
infiniment plus tôt.
58. Il note en outre que si l'expert a été désigné le 22 avril 1992,
le jugement avant-dire droit et l'ordonnance du 22 avril 1992 n'ont été
communiqués à l'expert que le 16 septembre 1992, soit près de cinq mois
plus tard et que l'expert lui-même n'a déposé son rapport que le
30 juillet 1993.
59. Selon le Gouvernement, le comportement des autorités judiciaires
ne souffre pas de critique. Le fait que le jugement du 22 avril 1992
n'a été notifié au requérant que le 4 août 1992 est dû à des
difficultés de fonctionnement pratiques que connaît le tribunal
administratif de Paris et cela n'a pas porté préjudice aux intérêts du
requérant puisque le président a nommé l'expert le 22 avril 1992.
60. Le Gouvernement estime par ailleurs que se posait, dossier par
dossier, la question de savoir si la contamination était intervenue
pendant la période de responsabilité de l'Etat, ce qui a nécessité,
dans la plupart des cas, une expertise médicale.
61. Il ajoute que l'utilité de la mesure d'expertise ne saurait être
contestée car la date de la contamination du requérant paraît
particulièrement difficile à fixer en raison du grand nombre de
transfusions qu'il a subies.
62. En conclusion, le Gouvernement estime que, s'agissant de la durée
de la seconde phase de la procédure, le litige revêt un caractère
résiduel après l'indemnisation du requérant par le fonds spécial.
63. La Commission estime que le fait qu'une indemnisation ait été
versée au requérant par le fond d'indemnisation des transfusés et
hémophiles ne saurait être considéré comme ayant supprimé tout intérêt
à la procédure en cours dans la mesure où, d'après la jurisprudence des
juridictions administratives en la matière, le requérant peut escompter
une indemnisation plus importante à l'issue de la procédure.
64. Elle relève par ailleurs que le requérant a introduit son recours
devant le tribunal administratif le 25 mai 1990 et que le ministre de
la Santé n'a déposé son mémoire en défense que le 22 avril 1991, soit
onze mois plus tard.
65. La Commission rappelle que la procédure contentieuse
administrative est de type inquisitorial, c'est-à-dire dirigée
exclusivement par le juge. Elle se distingue sur ce point d'une
procédure civile dont le déroulement relève principalement de la
diligence des parties (X. c/France, rapport Comm. 17.10.91, par. 50,
Cour eur. D.H., série A n° 234-C, p. 105).
66. Or, "en pareilles circonstances, les justiciables sont en droit
de s'attendre à plus de compréhension et donc à une célérité dans
l'examen de leur demande. Par delà les questions juridiques inhérentes
à toute procédure judiciaire, il y va, en l'occurrence, du respect de
la dignité humaine d'un justiciable plongé dans un désarroi d'autant
plus profond qu'il est sans issue" (X. c/France, rapport précité,
par. 51).
67. En l'espèce il ne ressort pas du dossier que le rapporteur
désigné ait usé de la faculté offerte par l'article R.142 du code des
tribunaux administratifs pour fixer un délai de réponse au ministre qui
tienne compte des "circonstances de l'affaire". Si cela avait toutefois
été le cas, il ne ressort pas du dossier qu'une mise en demeure ait été
adressée à l'administration pour l'enjoindre de conclure rapidement,
conformément à l'article R.150 du même code, ou que le tribunal ait
statué sans attendre le dépôt de ses conclusions.
68. En outre, la première audience a eu lieu le 8 avril 1992, soit
près de deux ans après l'introduction du recours devant le tribunal.
69. La Commission note également que l'expert nommé le 22 avril 1992
n'examina le requérant que le 8 avril 1993 et déposa son rapport le
30 juillet 1993, soit un an et près de trois mois après sa nomination.
70. Au vu de ces délais, la Commission estime qu'il y a eu en
l'espèce des retards imputables aux autorités.
d) Appréciation globale
71. Pour ce qui est de son état de santé, le requérant fait observer
que, même si lui-même est situé à l'échelon II de la contamination sur
l'échelle d'Atlanta qui en compte quatre, son asymptomatisme
s'accompagne de graves anomalies sur le plan biologique. Il ajoute
qu'il résulte des données constantes de la science que l'espérance de
vie moyenne d'une personne contaminée par le V.I.H. est de douze ans
à compter de la date de la contamination et que les juridictions
doivent tenir compte de cette donnée pour traiter les demandes
présentées par les hémophiles, sans avoir à supputer à l'avance sur
leurs chances de survie, qui dans son cas seraient, selon cette
moyenne, de quatre ans encore.
72. Le Gouvernement fait valoir qu'à compter d'octobre 1992,
l'indemnisation versée par le fonds prive le litige d'une partie de son
enjeu et que celui-ci ne revêt plus l'importance extrême seule de
nature à imposer aux juges, selon les termes de l'arrêt X. c/France,
une "diligence exceptionnelle". Lorsque l'enjeu du litige s'amoindrit
en cours d'instance, l'urgence à trancher est moindre.
73. Le Gouvernement expose également que l'état de santé du requérant
est moins alarmant que ne l'était celui du requérant dans l'affaire X.
c/France (Cour eur. D.H., arrêt précité).
74. La Commission rappelle que les circonstances de la cause revêtent
une importance décisive dans l'appréciation du délai raisonnable compte
tenu, d'une part, de l'enjeu de la procédure interne, et, d'autre part,
du fait que la complexité des problèmes juridiques qu'elle pose ne peut
plus être alléguée dès lors qu'ils ont déjà été tranchés par les
juridictions internes (voir X. c/France, rapport précité, par. 49).
75. En l'espèce, l'enjeu de la procédure litigieuse revêt une
importance primordiale pour le requérant, compte tenu notamment de son
état de santé. Dans une pareille affaire, il incombe aux autorités de
témoigner d'une diligence exceptionnelle car tout retard dans la
procédure risque, sinon de trancher en fait, avant les débats, du moins
d'amputer de tout effet utile la question dont le tribunal se trouve
saisi (ibid.).
76. La Commission est en outre d'avis qu'au-delà de tout aspect
matériel de l'affaire, le requérant a un intérêt moral légitime à voir
dire le droit dans un délai raisonnable.
77. Ainsi, dès le début de l'affaire, "une diligence exceptionnelle
s'imposait en l'occurrence, nonobstant le nombre des litiges à traiter,
d'autant qu'il s'agissait d'un débat dont le Gouvernement connaissait
les données depuis plusieurs mois et dont la gravité ne pouvait lui
échapper" (Cour eur. D.H., arrêt X. c/France, précité, p. 94, par. 47).
78. La Commission rappelle enfin que dans son arrêt Vallée c/France
précité (par. 49), la Cour a estimé
"... qu'une durée de procédure de plus de quatre ans pour obtenir
un jugement de première instance dépasse largement le délai
raisonnable pour une affaire d'une telle nature. Ce délai était
déjà dépassé avant même l'indemnisation du requérant par le fonds
le 18 décembre 1992. ... Après cette date, un enjeu très
important, tant pécuniaire que moral, subsistait pour M. Vallée
...".
La Commission estime que ces considérations s'appliquent
également à la présente affaire.
E. Conclusion
79. La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il y a eu en l'espèce
violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
Le Secrétaire de la Le Président de la
Deuxième Chambre Deuxième Chambre
(K. ROGGE) (S. TRECHSEL)
ANNEXE I
HISTORIQUE DE LA PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
Date Acte
____________________________________________________________________
15 octobre 1993 Introduction de la requête
10 novembre 1993 Enregistrement de la requête
Examen de la recevabilité
7 décembre 1993 Décision de la Commission de porter la
requête à la connaissance du Gouvernement
défendeur conformément à l'article 48
par. 2 b) du Règlement intérieur
1er février 1994 Observations du Gouvernement
14 février 1994 Observations en réponse du requérant
9 mars 1994 Décision de la Commission sur la
recevabilité de la requête
Examen du bien-fondé
11 mai 1994 Délibérations de la Commission sur le
bien-fondé et vote selon l'article 59
par. 2 du Règlement intérieur de la
Commission
18 mai 1994 Adoption du rapport prévu à l'article 31
de la Convention
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