Demir et Baykara c. Turquie [GC]

Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi

Karar Metni

Note d’information sur la jurisprudence de la Cour No113

Novembre 2008

Demir et Baykara c. Turquie [GC] - 34503/97

Arrêt 12.11.2008 [GC]

Article 11

Article 11-1

Liberté d'association

Interdiction faite à des fonctionnaires municipaux de fonder un syndicat et annulation rétroactive d'une convention collective : violations

En fait : Les requérants sont la présidente du syndicat Tüm Bel Sen et un de ses membres. Fondé en 1990 par des fonctionnaires de diverses communes, le syndicat Tüm Bel Sen avait pour objectif statutaire de promouvoir un syndicalisme démocratique au service des aspirations et des revendications des personnes qu'il regroupe. En 1993, le syndicat conclut avec une commune une convention collective qui concernait tous les aspects des conditions de travail dans les services de la municipalité, y compris les salaires, les allocations et les services d'action sociale. Estimant que la commune ne remplissait pas ses obligations, notamment financières, au regard de la convention collective, le syndicat saisit les juridictions civiles turques. Le tribunal de grande instance fit droit à la demande du syndicat. Il estima notamment que si la loi nationale ne comportait pas de dispositions expresses reconnaissant aux syndicats fondés par des fonctionnaires le droit de conclure des conventions collectives, cette lacune devait être comblée à la lumière des traités internationaux, tels que les conventions de l'Organisation internationale du travail (OIT) déjà ratifiées par la Turquie, qui en vertu de la Constitution avaient force de loi au plan interne. Cependant, en décembre 1995, la Cour de cassation estima qu'en l'absence de loi spécifique, les libertés de se syndiquer et de mener des négociations collectives ne pouvaient être exercées. Elle indiqua qu'à l'époque à laquelle le syndicat requérant avait été fondé, la législation turque en vigueur n'autorisait pas les fonctionnaires à fonder des syndicats. Elle conclut que Tüm Bel Sen n'avait pas acquis le statut de personne morale lors de sa création et n'était, de ce fait, pas habilité à agir en justice.

Après le contrôle exercé par la Cour des comptes sur la comptabilité de la municipalité, les membres du syndicat Tum Bel Sen durent rembourser le surplus de revenus perçu en application de la convention collective annulée.

En droit : Article 11 – Quant au droit pour les requérants, fonctionnaires municipaux, de fonder des syndicats : Les restrictions pouvant être imposées aux membres des forces armées, de la police ou de l'administration de l'Etat cités par l'article 11 appellent une interprétation stricte et doivent dès lors se limiter à l'« exercice » des droits en question. Elles ne doivent pas porter atteinte à l'essence même du droit de s'organiser. Il appartient en outre à l'Etat concerné de démontrer le caractère légitime des restrictions éventuellement apportées au droit syndical de ces personnes. Par ailleurs, les fonctionnaires municipaux, dont les activités ne relèvent pas de l'administration de l'Etat en tant que tel, ne peuvent en principe être assimilés à des « membres de l'administration de l'Etat » et voir limiter sur cette base l'exercice de leur droit de s'organiser et de former des syndicats.

Ces considérations trouvent un appui dans la plupart des instruments internationaux pertinents ainsi que dans la pratique des Etats européens. Par conséquent, les « membres de l'administration de l'Etat » ne sauraient être soustraits du champ de l'article 11. Tout au plus les autorités nationales peuvent-elles leur imposer des « restrictions légitimes » conformes à l'article 11 § 2. En l'espèce, toutefois, le Gouvernement turc n'a pas démontré en quoi la nature des fonctions exercées par les requérants appelle à les considérer comme « membres de l'administration de l'Etat » sujets à de telles restrictions. Ils peuvent donc légitimement invoquer l'article 11.

Compte tenu du mélange d'action et d'inaction des autorités qui la caractérise, la présente espèce peut s'analyser aussi bien sous l'angle d'une ingérence de l'Etat défendeur dans l'exercice par les requérants des droits garantis par l'article 11 que sous l'angle d'un manquement de sa part à l'obligation positive qu'il avait d'assurer aux intéressés la jouissance de ces droits. La Cour choisit d'examiner cette partie de la cause sous l'angle d'une ingérence dans l'exercice par les requérants de leurs droits, mais elle tiendra compte, ce faisant, des obligations positives de l'Etat.

En l'espèce, il n'a pas été démontré que l'interdiction absolue de fonder des syndicats qu'imposait le droit turc, tel qu'il était appliqué à l'époque des faits, aux fonctionnaires correspondait à un besoin social impérieux. A cette époque, des instruments de droit international universels et régionaux reconnaissaient déjà le droit pour les fonctionnaires de fonder des syndicats et de s'y affilier. Leur droit de se syndiquer était également généralement reconnu dans la totalité des Etats membres du Conseil de l'Europe. Le texte fondamental garantissant, au plan international, le droit pour les agents de la fonction publique de former des syndicats, la Convention no 87 de l'OIT, avait déjà force de loi en Turquie en vertu de la Constitution, et l'Etat par sa pratique ultérieure (modification de la Constitution et décisions judiciaires) confirma sa volonté de reconnaître aux fonctionnaires le droit de s'organiser. La Turquie signa par ailleurs en 2000 les deux textes des Nations unies reconnaissant ce droit. Or en dépit de ces développements sur le plan du droit international, les autorités turques n'ont pu, à l'époque des faits, reconnaître aux requérants le droit de fonder un syndicat, et ce principalement pour deux raisons : après la ratification en 1993 de la Convention no 87 de l'OIT par la Turquie, le législateur turc n'adopta qu'en 2001 la loi qui régit l'application pratique de ce droit, et durant cette période transitoire, la Cour de cassation refusant de suivre la solution proposée par le tribunal de grande instance, qui s'inspirait des développements du droit international, procéda à une interprétation restrictive et formaliste du droit national concernant la fondation des personnes morales.

Ainsi, l'effet combiné de l'interprétation restrictive de la Cour de cassation et de l'immobilité du législateur entre 1993 et 2001 a empêché le gouvernement turc de remplir son obligation d'assurer aux requérants la jouissance de leurs droits syndicaux et n'était pas nécessaire dans une société démocratique.

Conclusion : violation (unanimité)

Quant à l'annulation de la convention collective conclue et appliquée depuis deux ans : L'évolution de la jurisprudence de la Cour quant au contenu du droit syndical consacré par l'article 11 est marquée par deux principes directeurs : d'une part, la Cour prend en considération la totalité des mesures prises par l'Etat concerné afin d'assurer la liberté syndicale dans la mise en œuvre de sa marge d'appréciation ; d'autre part, la Cour n'accepte pas les restrictions qui affectent les éléments essentiels de la liberté syndicale sans lesquels le contenu de cette liberté serait vidé de sa substance. Ces deux principes ne se contredisent pas, ils sont corrélés. Cette corrélation implique que l'Etat contractant en cause, tout en étant libre en principe de décider quelles mesures il entend prendre afin d'assurer le respect de l'article 11, est dans l'obligation d'y inclure les éléments considérés comme essentiels par la jurisprudence de la Cour.

De l'état actuel de cette jurisprudence se dégagent les éléments essentiels suivants du droit syndical : le droit de former un syndicat et de s'y affilier, l'interdiction des accords de monopole syndical, le droit pour un syndicat de chercher à persuader l'employeur d'écouter ce qu'il a à dire au nom de ses membres. Cette liste n'est pas figée mais a, au contraire, vocation à évoluer en fonction des développements caractérisant le monde du travail. Ainsi, les limitations apportées aux droits doivent être interprétées restrictivement, d'une manière qui assure une protection concrète et effective des droits de l'homme.

S'agissant du droit de négociation collective, la Cour, revoyant sa jurisprudence, estime, eu égard aux développements du droit du travail tant international que national et de la pratique des Etats contractants en la matière, que le droit de mener des négociations collectives avec l'employeur est, en principe, devenu l'un des éléments essentiels du « droit de fonder avec d'autres des syndicats et de s'affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts » énoncé à l'article 11, étant entendu que les Etats demeurent libres d'organiser leur système de manière à reconnaître, le cas échéant, un statut spécial aux syndicats représentatifs. Comme les autres travailleurs, les fonctionnaires, mis à part des cas très particuliers, doivent en bénéficier, sans préjudice toutefois des effets des « restrictions légitimes » pouvant devoir être imposées aux « membres de l'administration de l'Etat », dont cependant les requérants ne font pas partie.

Déjà à l'époque des faits, le syndicat Tüm Bel Sen disposait du droit de mener des négociations collectives avec l'administration employeur. Ce droit constituait l'un des éléments inhérents au droit de mener des activités syndicales garanti audit syndicat par l'article 11 de la Convention. Les négociations collectives et la convention collective conclue en conséquence, qui a régi pendant deux ans toutes les relations de travail au sein de la municipalité à l'exception de certaines dispositions financières, constituaient pour le syndicat des moyens essentiels de promouvoir et assurer les intérêts de ses membres. L'absence de la législation nécessaire pour donner vie aux dispositions des conventions internationales de travail déjà ratifiées par la Turquie et l'arrêt de la Cour de cassation de décembre 1995 fondé sur cette absence, qui emporta, de fait, l'annulation rétroactive de la convention collective en question, s'analysent en une ingérence dans l'exercice par les requérants de leur liberté syndicale.

Par ailleurs, à l'époque des faits, plusieurs éléments montraient que le refus aux requérants, fonctionnaires municipaux, du droit de mener des négociations collectives et ainsi de convaincre l'administration de conclure une convention collective, ne correspondait pas à un « besoin social impérieux ». En effet, le droit pour les fonctionnaires de pouvoir en principe mener des négociations collectives était reconnu par des textes et instruments de droit international tant universels que régionaux ainsi que dans la majorité des Etats membres du Conseil de l'Europe; et la Turquie avait ratifié la Convention no 98 de l'OIT, le texte principal garantissant, au plan international, le droit pour les travailleurs de mener des négociations collectives et de conclure des conventions collectives, applicable au syndicat des requérants.

La Cour conclut que l'annulation rétroactive de la convention collective n'était pas « nécessaire dans une société démocratique ».

Conclusion : violation (unanimité).

Article 41 – 20 000 EUR accordés à Madame Baykara, représentante du syndicat Tüm Bel Sen, pour préjudice moral à charge pour elle de transférer la somme au syndicat ; 500 EUR à Kemal Demir pour tous préjudices confondus.

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