DEUXIÈME SECTION
DÉCISION
SUR LA RECEVABILITÉ
des requêtes nos 1093/08, 301/08, 303/08, 306/08, 309/08,
378/08, 382/08, 410/08, 421/08, 773/08, 883/08, 1023/08,
1024/08, 1036/08, 1260/08, 1353/08, 1391/08, 1403/08 et 2278/08
présentées par Abdullah DEMİRBAŞ et autres
contre la Turquie
La Cour européenne des droits de l’homme (deuxième section), siégeant le 9 novembre 2010 en une chambre composée de :
Françoise Tulkens, présidente,
Ireneu Cabral Barreto,
Danutė Jočienė,
András Sajó,
Nona Tsotsoria,
Işıl Karakaş,
Kristina Pardalos, juges,
et de Françoise Elens-Passos, greffière adjointe de section,
Vu les requêtes susmentionnées introduites aux dates qui figurent dans l’annexe,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
Les requérants, dont la liste figure en annexe, sont des ressortissants turcs résidant à Diyarbakır. Ils sont tous membres du conseil municipal de Sur, commune située dans la province de Diyarbakır. Ils sont représentés devant la Cour par Me M. Ayzit, avocat à Diyarbakır. Le gouvernement turc (« le Gouvernement ») est représenté par son agent.
A. Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
Le 6 novembre 2006, le conseil municipal de Sur prit à la majorité[1] la décision de fournir différents services municipaux en plusieurs langues, qu’elle nomma « services municipaux multilingues ». La décision n’indique pas elle-même les langues à utiliser, mais elle a été prise, d’après les requérants, à la suite d’une enquête qui aurait révélé le besoin d’employer le kurde, l’arabe, la langue assyrienne (Süryanice) et l’arménien en vue de faciliter la communication de la commune avec les habitants, de leur offrir de meilleurs services municipaux et de rendre les activités éducatives, culturelles et artistiques plus aisées. La même étude aurait montré le besoin d’employer l’anglais et le russe à des fins touristiques. Le procès-verbal de la réunion cite également les paroles suivantes du maire, qui présidait le conseil municipal : « bien entendu notre langue officielle est le turc, mais à mon avis nous ne devons pas faire de distinction lors de nos prestations et nous devons établir des services multilingues ».
Ainsi, la commune publia plusieurs milliers de livres et brochures dans ces langues. Elle distribua aussi deux mille exemplaires d’une brochure intitulée « Rapport d’activité de la commune de Sur, avril 2004 – avril 2006 » et fit installer un logiciel informatique en langue kurde sur deux ordinateurs de sa direction des affaires sociales et culturelles.
1. Le recours introduit par le ministère de l’Intérieur
Le ministère de l’Intérieur ouvrit une enquête en la matière. Le 6 novembre 2006, il saisit le Conseil d’Etat en vue de la dissolution du conseil municipal de Sur et de la révocation du maire, M. Abdullah Demirbaş, pour activités incompatibles avec les articles 30 et 44 de la loi no 5393 sur les communes (Belediye Kanunu).
Les 12 et 16 mars 2007, la 8e chambre du Conseil d’Etat invita respectivement le maire et son adjoint à présenter leurs observations au nom du conseil municipal dans un délai de quinze jours, conformément au second article additionnel de la loi no 2577 sur la procédure du contentieux administratif.
Le 22 mai 2007, après avoir décidé de ne pas verser au dossier les observations fournies au motif qu’elles avaient été communiquées tardivement, la 8e chambre du Conseil d’Etat – statuant sur dossier, conformément au second article additionnel de la loi no 2577 – décida de dissoudre le conseil municipal et de destituer le maire et son adjoint de leurs fonctions.
Le maire et son adjoint contestèrent cette décision devant l’assemblée des chambres réunies du Conseil d’Etat (Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu). Le 27 juillet 2007, celle-ci, après avoir considéré que la date à retenir pour le calcul du délai était celle du dépôt des observations au greffe du tribunal administratif de Diyarbakır en vue de leur communication au Conseil d’Etat, annula la décision litigieuse (kararın kaldırılmasına) et renvoya le dossier à la 8e chambre pour réexamen.
Le 8 août 2007, la 8e chambre décida cette fois de verser au dossier les observations précédemment écartées et, après les avoir résumées – en mentionnant l’argument principal des requérants, à savoir que la langue officielle restait préservée – reproduisit sa décision précédente.
Elle se référa aux actes et publications suivantes réalisés par le conseil municipal : impression de mille exemplaires du livre intitulé « Recherche sur la commune de Sur » en turc, kurde et anglais ; publication de deux mille exemplaires de la brochure « Le rapport des activités de la commune de Sur Avril 2004 – Avril 2006 » en turc et kurde ; préparation de cinq cents exemplaires du disque informatique concernant cette même brochure en kurde ; publication de cinq mille exemplaires du magazine pour enfants intitulée « Şemamok » en turc et kurde ; distribution de quarante mille exemplaires de la brochure sur la propreté en turc, kurde, arabe, assyrien, russe et arabe ; distribution de cinq mille exemplaires du bulletin de la commune en turc et kurde ; installation d’un programme informatique en kurde nommé « Ubuntu » sur deux ordinateurs à la Direction des affaires sociales et culturelles et distribution de cinq cents exemplaires de ce programme enregistrés sur disque informatique.
La 8e chambre examina les faits au regard de différents droits et libertés garantis par la Constitution, la Déclaration universelle des Droits de l’Homme, la Convention européenne des Droits de l’Homme, la Charte européenne de l’autonomie locale, les lois nos 2923 et 3984, la loi no 1353 sur l’adoption de l’alphabet turc et son emploi et la loi no 5393 sur les communes, puis parvint à la conclusion que la décision litigieuse du conseil municipal « comportait un aspect politique qui était étranger aux compétences des communes », ce qui constituait un motif de dissolution du conseil municipal selon l’article 30 de cette dernière loi. Elle considéra qu’élargir arbitrairement les droits et libertés apportés par les lois nos 2923 et 3984 qui officialise les émissions télévisées dans les langues et dialectes traditionnellement utilisés par la population et autorise l’ouverture de cours privés de langues était contraire à différentes dispositions constitutionnelles et légales, notamment l’article 3 de la Constitution qui prévoit que la langue officielle de la République est le turc. Enfin, elle souligna que la publication du rapport d’activité de la commune et l’installation d’un programme informatique sur deux ordinateurs de la commune dans une langue non officielle donnait un aspect plus concret au non-respect de cette dernière règle et à l’utilisation d’une langue non officielle dans les actes et activités officielles de la commune. Le maire, qui avait signé la décision litigieuse et avait ainsi participé à la mise en vigueur de celle-ci, tombait donc sous le coup des articles 30 et 44 de la loi no 5393.
La 8e chambre exposa aussi que la procédure revêtait un caractère sui generis et ne pouvait être comparée à une procédure administrative ordinaire, que le contrôle juridictionnel qu’elle était appelée à exercer concernait la dissolution d’un organe d’une collectivité locale et non un droit individuel, et qu’ainsi les demandes des membres dissidents[2] visant le maintien de leur qualité de membres du conseil municipal ne pouvaient être accueillies.
Le 18 octobre 2007, l’assemblée des chambres réunies du Conseil d’Etat rejeta l’opposition formée contre cette dernière décision.
2. Le recours introduit par le gouverneur de Diyarbakır
Le 4 juin 2007, le gouverneur de Diyarbakır introduisit un recours en annulation, accompagné d’une demande de mesure provisoire visant à l’obtention d’un sursis à exécution, contre la décision de la commune du 6 novembre 2006.
Le 3 octobre 2007, la demande de mesure provisoire du gouverneur fut rejetée par le tribunal administratif de Diyarbakır au motif que, les décisions du conseil municipal d’une commune devant être communiquées au gouverneur pour entrer en vigueur et une telle formalité n’ayant pas été accomplie en l’espèce, la décision était nulle et non avenue.
La Cour ne dispose pas d’informations quant à la suite de cette affaire.
3. Le recours en annulation contre les actes d’exécution de la révocation
Le 27 juin 2007, le gouverneur de Diyarbakır mit à exécution la décision de la 8e chambre du Conseil d’Etat. Par une lettre datée du même jour, il demanda au secrétariat de la commune de Sur de notifier leur révocation aux membres du conseil municipal. Le 2 juillet 2007, il nomma à titre provisoire au poste de maire le secrétaire général de l’administration provinciale (İl Özel İdaresi Kurulu).
Le 27 juillet 2007, les requérants introduisirent un recours en annulation accompagné d’une demande de mesure provisoire visant à l’obtention d’un sursis à exécution contre l’acte administratif du gouverneur.
Le 4 octobre 2007, le tribunal administratif de Diyarbakır rejeta leur demande de mesure provisoire. Le 10 juin 2008, il rejeta le recours au motif que la procédure litigieuse avait été menée conformément aux dispositions concernant l’exécution des décisions du Conseil d’Etat.
4. Les poursuites pénales contre les requérants
A différentes dates en 2007, trois actes d’accusation furent introduits devant la cour d’assises de Diyarbakır contre les requérants. Il leur était notamment reproché, au titre des articles 257 et 222 du code pénal, d’avoir commis un abus de pouvoir faute d’avoir respecté la loi no 1353 sur l’adoption de l’alphabet turc et son emploi et d’avoir porté préjudice au Trésor public en imprimant les livres et brochures litigieux. Les poursuites pénales sont pendantes.
5. Procédure pénale contre le maire
En janvier 2006, le maire, M. Abdullah Demirbaş, publia un article et fit une présentation intitulée « les services municipaux multilingues et les administrations locales » par lesquels il lançait notamment des idées au sujet de l’emploi de langues non officielles dans les services municipaux. Un acte d’accusation fut établi à son égard pour propagande séparatiste en faveur d’une organisation illégale.
Le 19 juin 2006, se référant également à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme relative à l’article 10, la cour d’assises de Diyarbakır l’acquitta au motif que les expressions utilisées par le requérant n’étaient ni de nature à inciter à la violence ni constitutives de propagande en faveur d’une organisation illégale.
Le requérant invoqua cet arrêt lors de la procédure de dissolution du conseil municipal, mais son argument fut rejeté au motif qu’il n’y avait aucun lien organique ou juridique entre ces faits et la décision du conseil municipal.
6. Autres développements
A l’issue des élections municipales du 29 mars 2009, M. Abdullah Demirbaş, requérant, fut réélu au poste de maire. MM. İlhan Diken, Bedri Turan, Nakşi Sayar, Abdullah Altuntaş, Mehmet Ali Ok, Ali Rıza Çiçekli et Ramazan Karaşin, requérants, furent réélus au conseil municipal. A ce jour, ils sont toujours membres du conseil municipal.
B. Le droit international et interne pertinent
1. La recommandation no 229 (2007) 1 du « Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe »
La recommandation no 229 (2007) 1 du « Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe » sur la démocratie locale en Turquie, adoptée par la Commission permanente du Congrès le 21 novembre 2007, se lit ainsi en ses parties pertinentes :
« Le Congrès, agissant sur proposition de son Bureau réuni en séance plénière,
1. Se réfère à l’article 2, paragraphe 1.b., de la Résolution statutaire (2000)1 relative au Congrès, qui indique que l’un des objectifs du Congrès est « de soumettre au Comité des Ministres des propositions afin de promouvoir la démocratie locale et régionale » ; (...)
4. Considérant que la Turquie a ratifié la Charte européenne de l’autonomie locale le 9 décembre 1992, avec effet au 1er avril 1993 ;
5. Relève les problèmes suivants quant au fonctionnement de la démocratie locale en Turquie :
a. les autorités turques permettent une interprétation restrictive de « l’identité turque » qui limite les droits culturels et les libertés des populations turques qui utilisent d’autres langues que le turc ;
b. les mesures prises à l’encontre des collectivités locales qui utilisent d’autres langues que le turc dans la prestation des services publics ne sont pas appliquées uniformément à toutes les langues ;
c. la loi relative aux communes permet aux tribunaux de poursuivre les maires et les communes et de les révoquer pour avoir pris des décisions « politiques », bien que la Charte européenne de l’autonomie locale prévoie, dans son article 3, paragraphe 1, « le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer (...) sous leur propre responsabilité (...) une part importante des affaires publiques » ;
d. la Turquie n’a pas signé ni ratifié la Convention-cadre du Conseil de l’Europe pour la protection des minorités nationales ni la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires ;
6. Recommande que les autorités turques :
a. permettent le cas échéant aux conseils municipaux d’utiliser d’autres langues que le turc dans la prestation des services publics ;
b. révisent la loi relative aux communes afin de permettre aux maires et aux conseils municipaux de prendre des décisions « politiques » sans craindre que des procédures soient engagées à leur encontre ;
c. signent et ratifient la Convention-cadre du Conseil de l’Europe pour la protection des minorités nationales ;
d. signent et ratifient la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires ;
7. Recommande que le Comité des Ministres transmette la présente recommandation aux autorités turques ;
8. Recommande que l’Assemblée parlementaire prenne en considération les observations et les recommandations ci-dessus lors de l’examen du respect des engagements pris par la Turquie. »
2. La Constitution de la République de Turquie
Les articles pertinents de la Constitution turque sont libellés ainsi :
« Article 3
L’Etat turc constitue avec son territoire et sa nation une entité indivisible. Sa langue officielle est le turc (...) »
« IV. Administration
A. Principes relatifs à l’administration
1. Unité de l’administration et personnalité morale publique
Article 123
L’administration forme un tout en ce qui concerne sa structure et ses fonctions et est régie par la loi.
L’organisation et le fonctionnement de l’administration sont basés sur les principes de la centralisation et de l’administration locale (...) »
« C. Organisation de l’administration (...)
2. Administrations locales
Article 127
Les administrations locales sont des personnes morales publiques constituées en vue de répondre aux besoins collectifs locaux de la population des départements, des communes et des villages, dont les principes de constitution sont précisés par la loi et dont les organes de décision, également déterminés par la loi, sont élus au suffrage direct.
(...)
Le règlement des contestations relatives à l’acquisition de la qualité d’organe élu d’une administration locale et le contrôle relatif à la perte de cette qualité sont attribués au pouvoir judiciaire. Toutefois, les organes des administrations locales ou leurs membres à l’encontre desquels une enquête ou des poursuites ont été engagées pour une infraction commise dans l’exercice de leurs fonctions peuvent, à titre provisoire, être suspendus de leur fonction par le ministre de l’Intérieur, jusqu’à la décision juridictionnelle définitive.
L’administration centrale a le droit d’exercer une tutelle administrative sur les administrations locales dans le cadre des principes et modalités définis par la loi, en vue d’assurer l’accomplissement des services locaux conformément au principe d’unité de l’administration, l’uniformité au sein des services publics et la sauvegarde de l’intérêt général, et de veiller à ce que les besoins locaux soient satisfaits d’une manière appropriée. (...). »
3. La loi no 5393 sur les communes
Les parties pertinentes des articles 3, 15, 30, 44 et 59 de la loi no 5393 sur les communes se lisent ainsi :
« Définitions
Article 3
Commune : personne morale de droit public dotée d’une autonomie administrative et budgétaire dont le but est de répondre aux besoins collectifs locaux de la population locale et dont [les membres de] l’organe de décision sont élus [par les électeurs de la commune] (...) »
« Article 15
Les fonctions et privilèges de la commune sont les suivants : (...) promulguer les règlements dans le cadre des compétences qui lui sont accordées par la loi, édicter les interdictions communales et les appliquer, appliquer les amendes prévues par la loi, accorder les autorisations et licences conformément à la loi pour les activités des personnes physiques et morales, percevoir les taxes et redevances communales, procéder aux expropriations (...) »
« Article 30
Le conseil municipal est dissous par une décision du Conseil d’Etat sur dénonciation (bildirim) du ministère de l’Intérieur (...) b) lorsqu’il prend des décisions sur des sujets politiques étrangers aux compétences de la commune. »
« Article 44
Il est mis fin aux fonctions du maire par une décision du Conseil d’Etat sur demande (başvuru) du ministère de l’Intérieur lorsque le maire (...) d) participe à des activités et actes entraînant la dissolution du conseil municipal (...) »
« Article 59
Les revenus de la commune sont les suivants : taxes, parties prévues à cet effet du budget général, versements effectués par les administrations au budget général et privé, amendes (...) »
4. Les lois nos 2923 et 3984
L’article 2 § 1 a) de la loi no 2923 du 14 octobre 1983 sur l’enseignement des langues étrangères et des différentes langues et dialectes parlés par les citoyens turcs, tel que modifié par la loi no 4963 du 30 juillet 2003, est libellé comme suit, dans sa partie pertinente :
« Il ne peut être enseigné aux citoyens turcs comme première langue aucune langue autre que le turc dans les institutions d’enseignement et d’apprentissage. Toutefois, des cours peuvent être organisés pour l’apprentissage des langues et dialectes utilisés traditionnellement par les citoyens turcs dans leur vie quotidienne, conformément aux dispositions de la loi no 625 sur les établissements privés d’enseignement (...) ».
Les parties pertinentes de l’article 4 de la loi no 3984 du 12 avril 1991 relative à la création des chaînes audiovisuelles et à la diffusion de leurs émissions, tel que modifié par la loi no 4928 du 15 juillet 2003, sont rédigées ainsi :
« (...) des émissions [audiovisuelles] peuvent être diffusées par les institutions (...) publiques et privées dans les langues et dialectes utilisés traditionnellement par les citoyens turcs dans leur vie quotidienne (...) ».
5. Information complémentaire sur le droit interne
La langue kurde peut être utilisée dans tous les lieux privés, dans les locaux de travail, dans la presse écrite et dans les œuvres artistiques et littéraires (extrait d’une décision de la Cour constitutionnelle du 18 août 1993 repris dans l’arrêt Yazar et autres c. Turquie, nos 22723/93, 22724/93 et 22725/93, § 19, CEDH 2002‑II). A la suite de différents problèmes rencontrés sur le plan pratique, cette affirmation a été réitérée dans les amendements législatifs de 2003 susmentionnés, et même élargie aux émissions audiovisuelles. Ainsi, des émissions télévisées en langue kurde sont diffusées depuis quelques années sur les chaînes publiques. En janvier 2009, une chaîne publique de télévision diffusant ses émissions uniquement en langue kurde a été lancée.
GRIEFS
Considérant d’emblée que la mesure de dissolution du conseil municipal n’a pas été prise à l’égard de la commune en tant que personne morale mais plutôt à leur égard à titre individuel, les requérants invoquent l’article 1 de la Convention et la Recommandation du 21 novembre 2007 du Congrès des pouvoirs régionaux et locaux du Conseil de l’Europe pour se plaindre que la Turquie n’a pas respecté ses engagements internationaux.
Invoquant l’article 10 de la Convention, les requérants allèguent avoir fait l’objet d’une sanction les visant personnellement alors que, les publications en langue kurde étant autorisées, ils ne pouvaient prévoir une telle mesure. Ils voient une contradiction dans le fait que les autorités centrales peuvent bénéficier de la liberté de diffuser des informations dans des langues non officielles alors que les autorités locales sont sanctionnées pour des actes similaires. Par ailleurs, en tant que représentants de la commune, ils soutiennent avoir maintenu l’utilisation de la langue officielle dans leurs travaux, les autres langues n’ayant été employées que pour faire mieux connaître les services de la commune. Enfin, les requérants considèrent que l’ingérence dans leur liberté d’expression n’était ni légitime ni nécessaire dans une société démocratique mais était disproportionnée.
Les requérants allèguent aussi une violation de l’article 6 §§ 1, 2 et 3 pour les raisons suivantes :
– le rapport du ministère de l’Intérieur et ses annexes ne leur auraient jamais été communiqués ;
– des documents relatifs à d’autres activités menées par la commune entre 2004 et 2006 auraient été versés au dossier à titre de preuve, alors que le litige ne concernait que la décision du 6 novembre 2006 ;
– ils auraient été privés du droit de présenter des preuves à décharge ou d’examiner les preuves présentées par le ministère, notamment parce que leur demande de tenue d’une audience aurait été ignorée ;
– il aurait été allégué que leurs observations étaient tardives, élément qui démontrerait le manque d’impartialité du Conseil d’Etat ;
– la loi no 2577 sur la procédure du contentieux administratif ne serait pas suffisamment claire pour l’espèce. C’est ainsi que l’assemblée des chambres réunies du Conseil d’Etat aurait indûment renvoyé l’affaire devant la 8e chambre « alors que la procédure devait prendre fin à ce stade ». Par la suite, cette chambre n’aurait pas cherché à inviter les requérants à présenter de nouvelles observations mais se serait contentée de verser au dossier leurs observations précédentes et les aurait prétendument examinées, pour reproduire en fin de compte sa décision précédente. Leur argument selon lequel la décision du conseil municipal mentionne explicitement que le turc est maintenu comme langue officielle aurait été totalement ignoré ;
– l’assemblée des chambres réunies du Conseil d’Etat se serait contentée de confirmer la décision de la 8e chambre, sans donner ses propres arguments ;
– les observations du procureur général près le Conseil d’Etat n’auraient jamais été communiquées aux requérants ;
– ce procureur et le procureur près la 8e chambre et l’assemblée des chambres réunies du Conseil d’Etat seraient une seule et même personne ;
– plusieurs membres du Conseil d’Etat ne seraient pas des juges de carrière mais d’anciens fonctionnaires ;
– la procédure aurait été menée arbitrairement ; plusieurs irrégularités concernant les notifications auraient eu lieu ;
– la décision rendue aurait aussi été arbitraire : elle ne serait pas motivée, la notion de « [prise de] décisions sur des sujets politiques qui sont étrangers aux compétences de la commune » n’étant pas définie de manière suffisamment claire par la loi ;
– le Conseil d’Etat n’aurait pas pris en considération le fait que la décision litigieuse du conseil municipal n’est jamais entrée en vigueur. Cette décision aurait aussi été arbitrairement mal interprétée lors de la procédure ;
– les requérants n’auraient disposé d’aucune voie de recours à l’encontre de la décision rendue par le Conseil d’Etat, laquelle a abouti à la cessation de leurs fonctions ;
– cette décision aurait également un aspect pénal et constituerait ainsi une violation de la présomption d’innocence ;
– la presse aurait suivi le mouvement d’hostilité à leur encontre et les aurait présentés comme des criminels.
Les requérants invoquent aussi l’article 1 du Protocole no 1, alléguant qu’ils ont été privés de leur revenus et droits sociaux et n’ont été aucunement indemnisés, l’article 13 de la Convention pour se plaindre de n’avoir disposé d’aucune voie de recours effective contre la censure des publications de la commune et la privation de leurs salaires, et l’article 14 de la Convention combiné avec les articles 6 et 10 de la Convention et 1 du Protocole no 1, au motif que la pratique de l’Etat défendeur serait discriminatoire au vu de l’utilisation de langues non officielles par d’autres communes, notamment pour faire parvenir des factures rédigées en langues étrangères dans les régions touristiques.
Enfin, les requérants se plaignent sous l’angle de l’article 17 de ce que l’Etat défendeur a restreint les droits et libertés énoncés par la Convention d’une manière abusive et illégitime par crainte que pareilles pratiques municipales ne se répandent.
EN DROIT
Compte tenu de la similitude des requêtes quant aux faits et au problème de fond qu’elles posent, la Cour estime nécessaire de les joindre en application de l’article 42 § 1 de son règlement.
La Cour considère qu’il y a lieu d’examiner au préalable si les requérants jouissent du droit de présenter une requête en vertu de l’article 34 de la Convention.
A. Thèses des parties
Les requérants considèrent que la dissolution du conseil municipal est un acte qui les a visés et affectés personnellement et que cette mesure n’a pas été prise à l’égard de la commune en tant que personne morale. Par conséquent, leurs requêtes ne pourraient être considérées comme ayant été introduites au nom de la commune puisqu’elles l’auraient été individuellement, en leur nom propre.
Le Gouvernement souligne d’emblée que les requérants, dans la mesure où ils détenaient une partie de la puissance publique, avaient des devoirs et responsabilités envers l’Etat. Il rappelle que la décision d’offrir des « services multilingues », qui est un acte administratif pris en dehors de la compétence de la municipalité, a abouti à un litige qui a opposé le ministère de l’Intérieur et la commune de Sur ; ainsi, cette décision ne se situerait pas dans le champ de compétence de la Cour. Par ailleurs, huit des requérants auraient été réélus aux postes de maire et membres du conseil municipal et occuperaient actuellement ces postes. Enfin, vu la nature de la décision litigieuse, et pour les motifs énoncés ci-dessus, les requérants ne pourraient pas non plus être considérés comme ayant introduit les requêtes à titre individuel ni comme un groupe de particuliers au sens de l’article 34 de la Convention. Le Gouvernement se réfère ensuite à la décision Danderyds Kommun c. Suède ((déc.), no 52559/99, 7 juin 2001) et invite la Cour à déclarer les requêtes irrecevables pour incompatibilité ratione personae avec la Convention.
B. Principes applicables en l’espèce
L’article 34 de la Convention se lit ainsi :
« La Cour peut être saisie d’une requête par toute personne physique, toute organisation non gouvernementale ou tout groupe de particuliers qui se prétend victime d’une violation par l’une des Hautes Parties contractantes des droits reconnus dans la Convention ou ses Protocoles (...) »
Aux termes de cet article, la Convention protège non seulement les personnes physiques mais également les personnes morales relevant de la juridiction des Etats contractants. La Commission et la Cour européennes des droits de l’homme ont eu l’occasion de se prononcer sur la qualification juridique à donner à des organisations dont le caractère non gouvernemental posait problème.
1. Différentes organisations publiques
S’agissant d’une corporation de droit public qui détenait un monopole, la Société nationale des chemins de fer espagnols, la Commission a dit que celle-ci n’avait pas qualité pour introduire une requête au motif que le conseil d’administration était responsable devant le gouvernement et que la structure interne et l’organisation des activités de la société requérante étaient réglementées par des dispositions législatives (RENFE c. Espagne, no 35216/97, décision de la Commission du 8 septembre 1997, Décisions et rapports (DR) 90, p. 179). Elle est parvenue à la même conclusion pour le Conseil général des Ordres officiels d’économistes d’Espagne au motif qu’il exerçait « des fonctions officielles (...) attribuées par la Constitution et par la loi » (Consejo General de Colegios Oficiales de Economistas de España c. Espagne, nos 26114/95 et 26455/95, décision du 28 juin 1995).
Les organes de la Convention n’ont toutefois pas appliqué d’une manière rigide cette notion d’« organisation gouvernementale » mais ont estimé nécessaire de procéder à un examen au cas par cas et indépendamment du statut attribué en droit interne à l’organisation concernée. Ainsi, dans l’affaire Les saints monastères c. Grèce (9 décembre 1994, série A no 301‑A), le gouvernement défendeur a invoqué à l’appui de sa thèse les liens historiques, juridiques et financiers de l’Eglise orthodoxe et de ses institutions avec la nation et l’Etat helléniques, qui selon lui se reflétaient dans la Constitution et les textes législatifs, ainsi que l’influence considérable qu’exerçait alors à son avis l’Eglise sur les activités de l’Etat. En outre, il estimait que les monastères s’intégraient hiérarchiquement dans la structure organique de l’Eglise de Grèce. La Cour n’a pas suivi le gouvernement défendeur et a qualifié les monastères requérants d’organisations non gouvernementales en tenant compte des éléments suivants : ceux-ci n’exerçaient pas de prérogatives de puissance publique ; leurs objectifs, essentiellement ecclésiaux et spirituels ou culturels et sociaux, n’étaient pas de nature à les classer parmi des organisations gouvernementales poursuivant des objectifs d’administration publique et, enfin, le seul pouvoir des conseils monastiques consistait à édicter des règlements portant sur l’organisation et la promotion de la vie spirituelle et sur l’administration interne de chaque monastère. La Cour a également considéré que la qualification de personnes morales de droit public, donnée en droit interne aux monastères requérants, visait uniquement à leur assurer, en raison des liens particuliers les unissant à l’Etat, la même protection juridique à l’égard des tiers que celle accordée aux autres personnes morales de droit public (§§ 48-49 ; voir également Finska Församlingen I Stockholm, Hautaniemi c. Suède, no 24019/94, décision de la Commission du 11 avril 1996, DR 85, p. 94 ; Rommelfanger c. République Fédérale d’Allemagne, no 12242/86, décision de la Commission du 12 juillet 1989, DR 62, p. 151).
Dans l’affaire Radio France et autres c. France ((déc.), no 53984/00, CEDH 2003‑X), se référant à des précédents, la Cour a défini les « organisations gouvernementales » comme des personnes morales qui participent à l’exercice de la puissance publique ou qui gèrent un service public sous le contrôle des autorités. Elle a affirmé qu’il y avait lieu de prendre en considération le statut juridique de la personne morale et, le cas échéant, les prérogatives qui lui sont données, la nature de l’activité qu’elle exerce et le contexte dans lequel s’inscrit celle-ci, ainsi que son degré d’indépendance par rapport aux autorités politiques. Tenant compte notamment du régime mis en place pour garantir l’indépendance éditoriale et l’autonomie institutionnelle de la société requérante, société nationale de radiodiffusion, la Cour l’a qualifiée d’organisation non gouvernementale en dépit de la loi qui lui assigne des missions de service public et malgré le fait que celle-ci dépend, pour beaucoup, de l’Etat pour son financement (§ 26).
La Cour a appliqué les mêmes critères de liberté éditoriale et d’autonomie institutionnelle accordées par le législateur pour conclure que la chaine de radiodiffusion autrichienne, pourtant publique, avait elle aussi la qualité d’organisation non gouvernementale au sens de l’article 34 (Österreichischer Rundfunk c. Autriche, no 35841/02, §§ 46-54, 7 décembre 2006).
2. Les organes décentralisés
S’agissant des communes, la jurisprudence concernant leur qualité de requérant au titre de l’article 34 de la Convention est plus uniforme. Il a ainsi été établi à plusieurs reprises que les autorités décentralisées qui exercent des fonctions publiques ne peuvent introduire une requête devant les organes de la Convention car, quel que soit leur degré d’autonomie, elles exercent une partie de la puissance publique et, ainsi, leurs actes ou omissions engagent la responsabilité de l’Etat en vertu de la Convention (Le Gouvernement de la Communauté autonome du pays Basque c. Espagne (déc.), no 29134/03, 3 février 2004 ; Karagiannis c. Grèce (déc.), no 33408/05, 27 septembre 2007 ; Breisacher c. France (déc.), no 76976/01, CEDH 2003‑X ; Section de commune d’Antilly c. France (déc.), no 45129/98, CEDH 1999‑VIII ; Commune de Rothenthurm c. Suisse, no 13252/87, décision de la Commission du 14 décembre 1988, DR 59, p. 251 ; Ayuntamiento de Mula c. Espagne (déc.), no 55346/00, CEDH 2001‑I ; Danderyds Kommun c. Suède (déc.), no 52559/99, 7 juin 2001).
La Cour a aussi eu l’occasion de préciser que même un litige entre le gouvernement central et une commune ne peut mener à une conclusion différente dans la mesure où pareil contentieux ne diminue en aucun cas le caractère public des autorités impliquées (La province de Bari, Francesco Sorrentino et Teresa Messeni Nemagna c. Italie (déc.), no 41877/98, 15 septembre 1998). Dans un cas où il s’agissait d’une expropriation par les autorités centrales de terrains appartenant à des communes, la Cour a rejeté les requêtes introduites par ces communes pour incompatibilité ratione personae, bien que celles-ci aient allégué qu’il s’agissait de leurs terrains privés et non publics, dans la mesure où l’Etat les avait traitées à l’instar d’un simple particulier dans la procédure d’expropriation (Hatzitakis, mairie de Thermaikos et mairie de Mikra c. Grece, nos 48391/99 et 48392/99, 18 mai 2000).
Dans un contexte analogue concernant la responsabilité de l’Etat et non pas la qualité de victime de l’un de ses organes, la jurisprudence internationale énonce aussi qu’un Etat ne peut faire valoir sa structure fédérale pour se dégager de ses obligations internationales (voir l’arrêt du 27 août 1998 de la Cour interaméricaine des Droits de l’Homme sur l’indemnisation et les frais dans l’affaire Garrido et Baigorria c. Argentine, requête no 11.009, Série C. no 39, § 46). L’argument du gouvernement belge dans une affaire où celui-ci faisait valoir la qualité de partie au procès de l’Etat fédéral belge et de l’une de ses entités, en l’occurrence la Région flamande, pour exclure sa responsabilité du chef d’une éventuelle violation de la Convention, n’a pas été non plus retenu par la Cour (Marien c. Belgique, no 46046/99, §§ 42-44, 3 novembre 2005). L’Etat fédéral belge a par exemple également été invité à répondre d’actes de violation de la Convention matériellement imputables, en tout ou partie, à une Communauté ou à une Région (Dewinne c. Belgique (déc.), no 56024/00, 11 mars 2005 ; Hamer c. Belgique (déc.), no 21861/03, 11 mai 2006).
La Cour a aussi expressément indiqué que la notion d’« organisation gouvernementale » ne saurait désigner en droit international exclusivement le gouvernement ou les organes centraux de l’Etat, et que là où il y a décentralisation du pouvoir, elle désigne toute autorité nationale qui exerce des fonctions publiques, laquelle autorité n’a pas qualité pour saisir la Cour sur le fondement de l’article 34 de la Convention (Assanidzé c. Géorgie [GC], no 71503/01, §§ 148-149, CEDH 2004‑II). Enfin, et certes dans un contexte concernant la responsabilité de l’Etat devant elle, la Cour a dit que les différends institutionnels ou de politique interne ne sauraient être examinés par elle (Assanidzé, précité, § 149).
La Cour a aussi eu l’occasion de dire que les actes à « caractère privé » des communes, ou les actes pour lesquels elles n’ont pas fait usage de leur pouvoir public, ne peuvent constituer un argument qui permettrait de les considérer comme des « requérants potentiels » ; le libellé de l’article 34 est limitatif à cet égard et la situation a été confirmée à maintes reprises par la jurisprudence, telle que rappelée ci-dessus. La nature de l’acte concerné n’a donc pas d’incidence sur ce point car une organisation gouvernementale détient toujours une partie de la puissance publique. Lorsqu’elle a examiné la qualité de requérant des organisations publiques, la Cour a toujours retenu comme critère la compétence de celles-ci à exercer la puissance publique, sans égard à l’acte ou la procédure qui est contesté devant elle (voir, en dernier lieu, Döşemealtı Belediyesi (la commune de Döşemealtı) c. Turquie (déc.), no 50108/06, 23 mars 2010 ; Hatzitakis, mairie de Thermaikos et mairie de Mikra, précité ; La province de Bari, Francesco Sorrentino et Teresa Messeni Nemagna, précité).
3. Application des principes précités en l’espèce
a. Les requérants peuvent-ils être considérés comme ayant introduit les requêtes en leurs noms ?
La Cour doit se pencher en premier lieu sur la qualité pour agir des requérants, et ce malgré le fait qu’ils indiquent avoir introduit les requêtes en leur propre nom. En effet, il importe d’abord de savoir s’il y a eu atteinte au droit à la liberté d’expression dans le chef de la commune ou des requérants eux-mêmes. Aux yeux de la Cour, c’est là que réside le cœur du problème dans cette affaire.
La Cour note de prime abord qu’il est question en l’espèce d’une procédure de dissolution d’un organe de l’Etat au motif qu’il avait utilisé des langues non officielles dans ses activités. Bien que les requérants se plaignent individuellement et personnellement de plusieurs violations de la Convention – le grief principal étant celui tiré de l’article 10 – et bien que la dissolution du conseil municipal ait eu des conséquences sur les requérants, ces actes et publications n’ont pas été réalisés par les requérants eux-mêmes à titre personnel mais dans le cadre de leurs fonctions officielles de maire et membres du conseil municipal de Sur, à l’issue des délibérations de ce conseil, et ont été financés sur le budget de la commune. Ces éléments permettent déjà de dire, à première vue, que « l’ingérence » a touché la « liberté » de la commune.
Pour étayer cette impression, la Cour doit tenir compte en l’espèce du fait que les sept membres dissidents du conseil, et même le membre absent de la réunion en question, M. Yılmaz Dünen, requérant, ont également été affectés par la dissolution et déchus de leurs fonctions. Cela permet d’écarter l’argument des requérants selon lequel la procédure litigieuse visait chacun personnellement.
Par ailleurs, comme les requérants l’ont eux-mêmes fait valoir devant le Conseil d’Etat lors de la procédure de dissolution, l’emploi d’une autre langue dans les activités privées est totalement libre depuis la publication des lois nos 4928 du 15 juillet 2003 et 4963 du 30 juillet 2003. Par conséquent, ni la législation nationale ni aucun élément de fait ne permettent de dire que les requérants ont été empêchés à titre personnel de publier des brochures dans des langues non officielles.
Pour valider ses conclusions, la Cour se réfère à l’exemple qui figure dans les faits. Une enquête pénale a été entamée contre M. Abdullah Demirbaş pour avoir tenu un discours sur la nécessité que les communes fournissent des prestations multilingues. L’intéressé a été acquitté à l’issue de cette procédure au motif notamment que son discours ne contenait aucune incitation à la violence ni aucune propagande séparatiste. S’il y avait eu une condamnation en l’espèce, la Cour aurait pu examiner un recours individuel introduit à cet égard par l’intéressé car il se serait agi d’une atteinte à sa liberté d’expression personnelle. Or cet exemple indique clairement que les requérants, en tant que personnes physiques, et même s’ils sont membres d’un conseil municipal, disposent de la liberté de s’exprimer sur ce sujet. Par contre, lorsque ces mêmes personnes, en leur qualité respectivement de maire et de membres du conseil municipal, prennent la décision d’utiliser des langues non officielles dans les actes et activités de la commune, c’est la « liberté d’expression » de la personne morale dont ils font partie qui entre en jeu de par la dissolution de celle-ci ; la liberté invoqué est donc attribuable à cette personne morale, et non pas aux requérants eux-mêmes.
Pour finir, la Cour estime utile d’évoquer les modalités d’exécution d’un éventuel arrêt concluant à la violation de l’article 10 en l’espèce. Dans pareil cas, les mesures à prendre par le gouvernement défendeur, qui seraient indiquées par le Comité des ministres en vertu de l’article 46 de la Convention, concerneraient en principe le droit de la commune à utiliser dans ses actes ou activités des langues non officielles, même si la violation serait constatée au nom des requérants. Est en effet en jeu le droit d’utiliser une langue non officielle dans les rapports de la commune avec la population et non pas le droit des requérants eux-mêmes – quelle que soit leur qualité – à employer ces langues dans leurs rapports avec les institutions publiques ou la population.
Enfin, admettre que les requérants ont pu introduire ces requêtes en leur nom reviendrait à contourner non seulement la jurisprudence susmentionnée mais aussi l’article 34 de la Convention, car cela ouvrirait aux membres des collectivités locales ou à toute autre organisation gouvernementale la possibilité d’introduire ce genre de requêtes, par le biais des personnes physiques qui les constituent ou qui les représentent, pour tout acte réprimé par le gouvernement défendeur dont ils dépendent et au nom duquel ils exercent la puissance publique. Dans le cas présent, la Cour ne peut dire que les requérants n’ont pas fait usage de leurs prérogatives de puissance publique car ils n’auraient pas eu la qualité de partie dans cette procédure en droit interne s’ils ne disposaient pas justement de cette qualité d’agents ou de représentants de la commune. De plus, les trois acteurs du procès en l’espèce, la commune de Sur, le ministère de l’Intérieur et les autorités judiciaires menant la procédure interne représentent à chaque fois le pouvoir public et donc l’Etat défendeur.
Au surplus, l’argument des requérants selon lequel la mesure n’aurait pas été prise à l’égard de la commune en tant que personne morale est manifestement mal fondé car les requérants tentent de confondre la personnalité morale de la commune avec celle d’une organisation non gouvernementale. Il est par ailleurs inconcevable de dire qu’un agent public peut user de ses pouvoirs à titre privé lorsqu’il exerce ses fonctions, l’abus de celles-ci entraînant inévitablement des conséquences pour lui-même en tant que personne physique sur les plans tant disciplinaire que civil ou pénal. Enfin, les requérants ne se plaignent d’aucun aspect de la procédure pénale menée à leur encontre quant à l’usage abusif de fonds publics.
La Cour note également que les requérants n’ont pas été frappés d’une interdiction de participer aux activités politiques et que sept d’entre eux ont été réélus en 2009 au conseil municipal de Sur et, que M. Abdullah Demirbaş a été réélu maire.
Au vu des éléments qui précèdent, la Cour conclut que les droits et libertés invoqués par les requérants ne les concernent pas individuellement mais sont attribuables à la commune de Sur. Pour les mêmes motifs, la Cour ne peut pas non plus qualifier les requérants de « groupe de particuliers » se prétendant victime d’une violation des droits reconnus dans la Convention, au sens de l’article 34 de la Convention.
b. Le statut de la commune de Sur
La Cour a déjà eu l’occasion de se prononcer sur le statut d’une commune de l’Etat défendeur (voir La commune de Döşemealtı, précité). Elle ne voit en l’occurrence aucun motif de s’écarter de ses conclusions précédentes ; elle confirme ainsi, conformément aux définitions constitutionnelles et législatives du droit turc (citées ci-dessus), qu’une commune est une personne morale de droit public dont le but est de répondre aux besoins collectifs de la population locale et dont les membres de l’organe de décision sont élus au suffrage direct. Son budget est constitué surtout de dotations en provenance du budget général, ainsi que d’autres revenus publics, notamment les taxes et amendes. Elle exerce des prérogatives de puissance publique, telles que l’expropriation, la publication de réglementations et la verbalisation des actes non conformes aux lois et règlements en vigueur.
D’emblée, la Cour considère que l’exemple donné par les requérants selon lequel d’autres communes se situant dans des régions touristiques impriment des brochures ou font parvenir des factures en langue étrangère sans faire l’objet d’une sanction quelconque ne tire aucunement à conséquence dès lors que, s’agissant des moyens à employer pour assurer le respect des règles internes, il n’appartient pas à la Cour de substituer sa propre appréciation à celle des autorités internes ; ces dernières étant en prise directe et permanente avec les conditions du pays, elles sont en principe mieux placées qu’une juridiction internationale pour évaluer les besoins et le contexte locaux ou les exigences d’une pratique donnée (voir, mutatis mutandis, Leyla Şahin c. Turquie [GC], no 44774/98, § 121, CEDH 2005‑XI et les références qui y figurent).
Au surplus, en l’occurrence, le litige en droit interne ne concerne que la dissolution du conseil municipal et est relatif au droit de celui-ci de mener, en tant qu’organe de décision d’une collectivité locale, des activités officielles pour la commune. Par conséquent, il a un caractère strictement « public » et, en tant que tel, peut difficilement être considéré comme concernant des « droits et obligations de caractère civil » au sens de l’article 6 § 1 de la Convention. A cet égard, il est indispensable de souligner à nouveau que le Conseil d’Etat n’a pas établi de distinction entre les membres qui ont voté en faveur de la décision d’offrir des « services multilingues » et ceux qui ont voté contre celle-ci, malgré l’opposition de ces derniers lors de la procédure, ni même à l’égard du membre absent de la réunion.
Au vu de ce qui précède, et conformément à sa jurisprudence bien établie, la Cour conclut à l’absence de qualité, des collectivités locales, pour introduire une requête en vertu de l’article 34 de la Convention.
c. Conclusion
Pour les motifs exposés ci-dessus, la Cour dit qu’elle n’a pas compétence pour examiner les requêtes. Elle les déclare donc irrecevables pour incompatibilité ratione personae, en application de l’article 35 §§ 3 a) et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à la majorité,
Décide de joindre les requêtes et les déclare irrecevables.
Françoise Elens-PassosFrançoise Tulkens
Greffière adjointePrésidente
ANNEXE
No de requête
Nom du requérant
Date d’introduction de la requête
1093/08
Abdullah Demirbaş
né en 1966
24 décembre 2007
301/08
Ali Şimşek
né en 1962
18 décembre 2007
303/08
Abidin Kakdaş
né en 1963
18 décembre 2007
306/08
Mehmet Ali Ok
né en 1950
18 décembre 2007
309/08
Yusuf Özgen
né en 1974
18 décembre 2007
378/08
İbrahim Halil Sucu
né en 1960
18 décembre 2007
382/08
Bedri Turan
né en 1958
18 décembre 2007
410/08
Selahattin Gönül
né en 1956
17 décembre 2007
421/08
Nejla Akat
née en 1977
17 décembre 2007
773/08
Ramazan Karaşin
né en 1971
25 décembre 2007
883/08
Abdullah Altuntaş
né en 1974
25 décembre 2007
1023/08
Emine Altan
née en 1947
24 décembre 2007
1024/08
Gazali Unat Aslan
né en 1979
25 décembre 2007
1036/08
Nakşi Sayar
né en 1954
25 décembre 2007
1260/08
Yılmaz Dünen
né en 1965
25 décembre 2007
1353/08
Habip Ak
né en 1976
25 décembre 2007
1391/08
Ali Rıza Çiçekli
né en 1965
24 décembre 2007
1403/08
Nazım Hikmet Akşahin
né en 1975
24 décembre 2007
2278/08
İlhan Diken
né en 1960
18 décembre 2007
[1]. Les requérants sont tous les membres qui ont voté en faveur de la décision litigieuse, à l’exception de M. Yılmaz Dünen, absent le jour de la réunion du conseil municipal. La décision fut prise à dix-sept voix contre sept.
[2]. Ces sept personnes ne figurent pas parmi les requérants.
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