COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME
PREMIERE CHAMBRE
Requête No 15948/90
René Desilles
contre
France
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 1er décembre 1993)
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1 - 10) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 - 2
A. La requête
(par. 2 - 3) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
B. La procédure
(par. 4 - 7) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 - 2
C. Le présent rapport
(par. 8 - 10). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 11 - 24). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 - 4
A. Circonstances particulières de l'affaire
(par. 11 - 23) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 - 4
B. Eléments de droit interne
(par. 24). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
III. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 25 - 39). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 - 7
A. Grief déclaré recevable
(par. 25). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
B. Point en litige
(par. 26). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
C. Considérations générales et détermination
de la durée de la procédure
(par. 27 - 29) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
D. Appréciation de la durée de la procédure
(par. 30 - 36) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 - 6
a. La complexité de l'affaire
(par. 31 - 33) . . . . . . . . . . . . . . . . 5 - 6
b. Le comportement du requérant
(par. 34). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
c. Le comportement des autorités nationales
(par. 35 - 36) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
E. Considérations finales
(par. 37 - 38) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 - 7
F. Conclusion
(par. 39). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
ANNEXE I : HISTORIQUE DE LA PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION. . . . 8
ANNEXE II : DECISION SUR LA RECEVABILITE DE LA REQUETE . . . .9 - 13
I. INTRODUCTION
1. On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, ainsi
qu'une description de la procédure.
A. La requête
2. Le requérant, de nationalité française, né en 1931, est
agriculteur et réside à Rétiers (Ille et Vilaine).
Dans la procédure devant la Commission, il est représenté par
Maître Christian Fremaux, avocat au barreau de Paris.
Le Gouvernement est représenté par M. Jean-Pierre Puissochet,
Directeur des Affaires juridiques au Ministère des Affaires étrangères,
agent.
3. Cette requête concerne la durée d'une procédure administrative
en contestation de décisions de commissions de remembrement, et les
répercussions de celle-ci.
La procédure a débuté le 10 octobre 1980 par un recours en
annulation devant le tribunal administratif d'une décision de la
commission départementale de remembrement. Elle n'est pas encore
achevée à ce jour.
Devant la Commission, le requérant se plaint de ce que sa cause
n'a pas été entendue dans un délai raisonnable et invoque
l'article 6 par. 1 de la Convention.
Les autres griefs du requérant, tirés de l'absence de publicité
des décisions des commissions de remembrement, au sens de
l'article 6 par. 1, et d'une atteinte au droit de propriété protégé par
l'article 1 du Protocole additionnel, ont été déclarés irrecevables par
la Commission.
B. La procédure
4. La requête a été introduite le 6 janvier 1988 et enregistrée le
5 janvier 1990.
5. Le 13 mai 1992, la Commission (Première Chambre) a décidé,
conformément à l'article 42 par. 2 b) devenu article 48 par. 2 b) de
son Règlement intérieur, d'inviter le Gouvernement de la France à
présenter ses observations écrites sur la recevabilité et le bien-fondé
du grief portant sur la durée de la procédure au regard de
l'article 6 par. 1 de la Convention, dans un délai échéant le
4 septembre 1992.
Une lettre de rappel a été adressée le 29 octobre 1992 au
Gouvernement défendeur qui n'a pas présenté d'observations.
6. La Commission (Première Chambre) a repris l'examen de la requête
le 8 janvier 1993 et l'a déclarée recevable concernant le grief tiré
de la durée excessive de la procédure administrative, et irrecevable
pour le surplus.
Les observations du Gouvernement sont parvenues au Secrétariat
de la Commission après la décision sur la recevabilité. Elles ont été
transmises pour information au requérant.
7. Après avoir déclaré la requête recevable, la Commission (Première
Chambre), conformément à l'article 28 par. 1 b) de la Convention, s'est
mise à la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement
amiable de l'affaire. Des consultations suivies ont eu lieu avec les
parties à compter du 15 janvier 1993. Vu l'attitude adoptée par les
parties, la Commission constate qu'il n'existe aucune base permettant
d'obtenir un tel règlement.
C. Le présent rapport
8. Le présent rapport a été établi par la Commission (Première
Chambre), conformément à l'article 31 de la Convention, après
délibérations et vote, en présence des membres suivants :
Sont présents :
MM. A. WEITZEL, Président
C.L. ROZAKIS
F. ERMACORA
E. BUSUTTIL
A.S. GÖZÜBÜYÜK
Mme J. LIDDY
MM. M.P. PELLONPÄÄ
B. MARXER
G.B. REFFI
B. CONFORTI
N. BRATZA
I. BÉKÉS
9. Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le
1er décembre 1993 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil
de l'Europe, conformément à l'article 31 par. 2 de la Convention.
10. Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 par. 1 de
la Convention :
(i) d'établir les faits, et
(ii) de formuler un avis sur le point de savoir si les
faits constatés révèlent de la part de l'Etat
intéressé une violation des obligations qui lui
incombent aux termes de la Convention.
Sont joints au présent rapport un tableau retraçant l'historique
de la procédure devant la Commission (ANNEXE I), et le texte de la
décision finale de la Commission sur la recevabilité de la requête
(ANNEXE II).
Le texte intégral de l'argumentation écrite des parties ainsi que
les pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives
de la Commission.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
A. Circonstances particulières de l'affaire
11. Par arrêté du 4 novembre 1975, le Préfet d'Ille et Vilaine décida
de faire procéder au remembrement de la commune de Rétiers. En matière
de remembrement, l'article 21 du Code rural pose le principe de
l'équivalence en valeur de productivité réelle des apports et des
attributions dans la redistribution des terrains. Il peut être dérogé
à ce principe par la commission départementale de remembrement qui
détermine, après avis de la chambre d'agriculture, des tolérances
exprimées en pourcentage dans les différentes natures de culture ne
pouvant excéder 20 % de la valeur des apports d'un même propriétaire.
Par délibération du 20 octobre 1978, la commission départementale de
remembrement d'Ille et Vilaine décida de l'application à la commune du
pourcentage maximum de tolérance de 20 %. Le 26 juin 1980, cette
commission statua sur les parcelles du requérant, en se basant sur la
délibération du 20 octobre 1978.
12. Par requête des 10 octobre et 4 novembre 1980 le requérant saisit
le tribunal administratif de Rennes d'une demande en annulation et
sursis à exécution de la décision du 26 juin 1980, en faisant valoir
qu'elle ne lui était pas opposable puisque la délibération du
20 octobre 1978 sur laquelle elle se basait n'avait été ni publiée ni
notifiée.
13. Faisant droit à sa demande, le tribunal administratif de Rennes
annula, par jugement du 4 mars 1981 devenu définitif, la décision de
la commission départementale du 26 juin 1980. Il constata en effet le
défaut de toute mesure de publicité, et donc l'inopposabilité au
requérant, de la délibération de la commission départementale de
remembrement du 20 octobre 1978 appliquant à la commune un pourcentage
maximum de tolérance de 20 % ; puis, relevant que, dans la décision du
26 juin 1980, les attributions du requérant accusaient un déficit de
plus de 6 % sans que celui-ci ait donné d'accord exprès sur ce point,
il conclut que la règle de l'équivalence en valeur de productivité
réelle des apports et des attributions posée par l'article 21 du Code
rural avait été méconnue. Entre-temps, le 2 mars 1981, le maire de
Rétiers avait fait procéder à l'affichage de la délibération du
20 octobre 1978 qui en outre avait été notifiée le 7 mars 1981 au
requérant.
14. Le 20 mars 1981 la commission départementale prit une nouvelle
décision confirmant le projet de remembrement.
15. Le tribunal administratif de Rennes, saisi par le requérant le
15 avril 1981, rejeta, par jugement en date du 8 juillet 1981, son
recours en annulation de la décision de la commission départementale,
au motif que le plan de remembrement ne le désavantageait pas.
16. Le 9 septembre 1981, le requérant saisit le Conseil d'Etat d'un
recours en annulation de ce jugement et de la décision de la commission
départementale du 20 mars 1981. Il déposa un mémoire complémentaire le
6 janvier 1982.
17. Par arrêt rendu le 13 avril 1983, suivant audience du
15 mars 1983, le Conseil d'Etat annula ensemble le jugement du tribunal
administratif du 8 juillet 1981 et la décision de la commission
départementale du 20 mars 1981, au motif que le compte du requérant
était déficitaire en valeur de productivité réelle, en violation des
dispositions de l'article 21 du Code rural.
18. Le 8 décembre 1983 la commission départementale de remembrement
rendit une nouvelle décision de rejet de la réclamation présentée par
le requérant suite à l'arrêt du Conseil d'Etat. Le 2 avril 1984, le
requérant saisit le tribunal administratif de Rennes d'un recours en
annulation de cette décision.
19. Par jugement du 7 février 1985, le tribunal administratif de
Rennes constata, sans examiner les moyens de la requête, que la
commission départementale se trouvait, en vertu de l'article 30-2 du
Code rural dans sa rédaction résultant de la loi d'orientation agricole
du 4 juillet 1980, dessaisie de plein droit de l'affaire, au profit de
la commission nationale d'aménagement foncier. Il annula sa décision.
20. Le 11 avril 1985 le ministre de l'Agriculture saisit le Conseil
d'Etat d'un recours en annulation du jugement du 7 février 1985. Par
arrêt rendu le 10 juillet 1987, le Conseil d'Etat rappela les règles
procédurales de compétence et de saisine des commissions de
remembrement établies par l'article 30-2 du Code rural, et rejeta le
recours du ministre.
21. Le 31 août 1987, le requérant saisit la commission nationale
d'aménagement foncier afin qu'elle tire les conséquences de la décision
du Conseil d'Etat et qu'elle procède à un nouvel examen de ses
réclamations.
22. Par décision du 16 novembre 1990, la commission nationale
d'aménagement foncier, constatant qu'une réparation sous forme
d'attributions en nature remettrait en cause tout l'équilibre du plan
de remembrement, attribua au requérant une indemnité pécunière destinée
à compenser le préjudice tiré du déséquilibre entre ses apports et ses
attributions. Elle rejeta en outre sa demande de rectification des
limites de la parcelle qui lui avait été accordée.
23. Le requérant forma un pourvoi devant le Conseil d'Etat, qui ne
s'est pas encore prononcé à ce jour.
B. Eléments de droit interne
24. Dispositions pertinentes du Code rural relatives au remembrement,
en vigueur au moment des faits.
L'article 30-2 du Code rural, dans sa rédaction résultant de la
loi d'orientation agricole du 4 juillet 1980, dispose :
"...lorsque deux décisions d'une commission départementale
relatives aux mêmes apports ont été annulées pour le même motif
par le juge administratif, l'affaire est déférée à une commission
qui statue à la place de la commission départementale".
Selon l'article 1er du décret d'application de la loi du
4 juillet 1980 en date du 10 mars 1981, les affaires relevant de la
compétence de la commission nationale lui sont déférées soit par le
ministre de l'Agriculture, soit par les propriétaires intéressés ; à
défaut de saisine de la commission nationale par ces derniers, il
appartient au ministre de lui soumettre les réclamations sur lesquelles
les commissions départementales n'ont pas statué dans le délai qui leur
est imparti par le législateur ou ne pouvaient statuer une troisième
fois, dès lors que les deux décisions antérieures avaient été annulées
pour le même motif par le juge administratif.
III. AVIS DE LA COMMISSION
A. Grief déclaré recevable
25. La Commission a déclaré recevable le grief du requérant selon
lequel la procédure administrative engagée par lui aurait connu une
durée excessive.
B. Point en litige
26. La Commission est appelée à se prononcer sur la question de
savoir si la procédure administrative engagée par le requérant a excédé
le délai raisonnable prévu à l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention.
C. Considérations générales et détermination de la durée de
la procédure
27. L'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention dispose que :
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue ...dans
un délai raisonnable, par un tribunal ... qui décidera... des
contestations sur ses droits et obligations de caractère civil".
28. La Commission estime que la période à considérer au regard de
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention a pour point de départ
la date à laquelle le requérant a pour la première fois introduit un
recours contre les décisions administratives touchant ses droits de
caractère civil (voir Cour eur. D.H., arrêt Poiss du 23 avril 1987,
série A n° 117, p. 103, par. 50). En l'espèce, le requérant a formé
devant le tribunal administratif, le 10 octobre 1980, une demande en
annulation de la décision de la commission départementale de
remembrement du 26 juin 1980. Cette date du 10 octobre 1980 constitue
en l'occurrence le point de départ de la procédure.
29. Quant à la fin de la période considérée, la Commission note que
la procédure est toujours pendante devant le Conseil d'Etat.
D. Appréciation de la durée de la procédure
30. Le caractère raisonnable de la durée d'une procédure doit
s'apprécier suivant les circonstances de la cause et eu égard aux
critères consacrés par la jurisprudence des organes de la Convention,
en particulier la complexité de l'affaire, le comportement du requérant
et celui des autorités compétentes (voir notamment arrêt Cour eur.
D.H., arrêt Ruiz-Mateos du 23 juin 1993, série A n° 262, par. 38).
a) la complexité de l'affaire
31. La Commission, rappelant la position de la Cour (voir Cour eur.
D.H., arrêt Erkner et Hofauer du 23 avril 1987, série A n° 117, p. 62,
par. 67), note que tout remembrement foncier constitue, par nature, un
processus complexe. L'évaluation correcte des parcelles à céder et à
recevoir en échange figure d'ordinaire, et très légitimement, au centre
des préoccupations des propriétaires. Il s'agit d'une opération visant
à augmenter la rentabilité des exploitations et à développer
l'infrastructure de la zone concernée ; elle touche donc aux intérêts
non seulement des particuliers, mais aussi de la collectivité toute
entière.
32. A la complexité inhérente à toute opération de remembrement,
semblent s'ajouter, en l'espèce, des difficultés tenant à l'application
du droit.
33. En effet, la Commission observe que le tribunal administratif,
confirmé en cela par le Conseil d'Etat, a, dans son jugement du
7 février 1985, annulé la troisième décision de la commission
départementale de remembrement, en faisant valoir que ses deux
décisions précédentes avaient été annulées pour le même motif, de sorte
que seule la commission nationale était désormais compétente. Semblable
décision exigeait au préalable l'interprétation des jugements
d'annulation antérieurs du tribunal administratif.
b) le comportement du requérant
34. La Commission rappelle tout d'abord que l'on ne saurait faire
grief au requérant d'avoir tiré pleinement parti des voies de recours
que lui ouvrait le droit interne (voir mutatis mutandis Cour eur. D.H.,
arrêt Eckle du 15 juillet 1982, série A n° 51, p. 36, par. 82). Elle
constate qu'en l'espèce, le requérant a fait un usage raisonnable des
voies de recours mises à sa disposition, dans la mesure où il
contestait devant l'autorité judiciaire des décisions émanées d'organes
administratifs. Elle note enfin que ses recours ont en général abouti.
c) Le comportement des autorités nationales
35. La Commission rappelle que la procédure se poursuit depuis près
de treize ans.
Elle constate en premier lieu que devant les tribunaux
administratifs, la procédure n'a guère connu de retards excessifs. En
effet, les instances ont duré au plus dix mois, ce qui, compte tenu de
la nature du problème en cause, peut se justifier. Les délais mis par
le Conseil d'Etat sont nettement plus importants. Un premier recours,
introduit devant cette instance le 9 septembre 1981, a été tranché le
13 avril 1983, soit un an, sept mois et quatre jours plus tard. Le
second recours, du 11 avril 1985, a été tranché le 10 juillet 1987,
soit deux ans, deux mois et trente jours après. Quant à la commission
nationale d'aménagement foncier, saisie par le requérant le
31 août 1987 afin qu'elle tire les conséquences de l'arrêt du Conseil
d'Etat, elle a statué le 16 novembre 1990, c'est-à dire trois ans, deux
mois et seize jours plus tard. Le Conseil d'Etat ne s'est pas encore
prononcé, à ce jour, sur le recours dont l'a saisi le requérant contre
cette décision.
36. La Commission constate ainsi que les délais mis par les
différentes instances amenées à se prononcer dans cette affaire, sont
allés en s'accroissant.
E. Considérations finales
37. La procédure litigieuse est en cours depuis près de treize ans
à ce jour.
La Commission constate que les éléments en sa possession ne
permettent pas d'établir que l'affaire ait présenté un caractère de
complexité justifiant une telle durée. Elle considère en outre que les
délais survenus pendant cette procédure ne peuvent s'expliquer par
l'attitude du requérant, mais sont au contraire imputables aux
autorités en charge du dossier.
38. Statuant à la lumière de l'ensemble des circonstances de
l'espèce, la Commission estime en conséquence que la durée de la
procédure a été excessive et ne répondait pas à la condition de "délai
raisonnable" énoncée à l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
F. Conclusion
39. La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il y a eu, en l'espèce,
violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
Le Secrétaire Le Président
de la Première Chambre de la Première Chambre
(M.F. BUQUICCHIO) (A. WEITZEL)
ANNEXE I
HISTORIQUE DE LA PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
Date Acte
6 janvier 1988 Introduction de la requête
5 janvier 1990 Enregistrement de la requête
Examen de la recevabilité
13 mai 1992 Décision de la Commission de porter la requête
à la connaissance du Gouvernement défendeur
conformément à l'article 42 par. 2 b) devenu
article 48 par. 2 b) du Règlement intérieur
8 janvier 1993 Décision de la Commission sur la recevabilité de
la requête
15 janvier 1993 Transmission aux parties du texte de la
décision sur la recevabilité
Examen du bien-fondé
11 mai 1993 ) Considération par la Commission de l'état
10 octobre 1993 ) de la procédure
1er décembre 1993 Délibérations de la Commission sur le
bien-fondé, vote selon l'article 59 par. 2 du
Règlement intérieur de la Commission et adoption
du rapport prévu à l'article 31 de la Convention
**********
*REF. NO:
ORIGIN: COMMISSION (Deuxième Chambre)
TYPE: FRANCAIS
PUBLICATION:
AUTHENTIC LANGUAGE: FRANCAIS
TITLE: MONROY contre la FRANCE
APPLICATION NO.: 19042/91
APPLICANT: MONROY, Gilbert
NATIONALITY: Française
REPRESENTED BY: BOUËSSEL DU BOURG, J., avocat, Rennes
RESPONDENT: France
DATE OF INTRODUCTION: 19910917
DATE OF DECISION: 19930210
DATE OF REPORT: 19931201
APPLICABILITY:
CONCLUSION: Violation art. 6-1
SEPARATE OPINIONS:
ARTICLES: 6-1
RULES OF PROCEDURE:
LAW AT ISSUE:
Décret n° 65.29 du 11 janvier 1965 ;
Code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre
STRASBOURG CASE-LAW:
Cour Eur. D.H.
Arrêt König du 28 juin 1978, série A n° 27, p. 37, par. 106 ;
Arrêt Feldbrugge du 25 mai 1986, série A n° 99 ;
Arrêt Deumeland du 25 mai 1986, série A n° 100, p. 24, par. 71 ;
Arrêt X. c/France du 31 mars 1992, série A n° 234-C, par. 32 ;
Arrêt Salesi du 26 février 1993, série A n° 257-E, par. 19 ;
Arrêt Ruiz-Mateos du 23 juin 1993, série A n° 262, par. 38 ;
Arrêt Schuler-Zgraggen du 24 juin 1993, série A n° 263, par. 46
EXTERNAL SOURCES:
KEYWORDS:
Délai raisonnable (civil) /
Droits et obligations de caractère civil
____________________
COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME
DEUXIEME CHAMBRE
Requête No 19042/91
Gilbert Monroy
contre
France
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 1er décembre 1993)
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1 - 14) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
A. La requête
(par. 2 - 4) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
B. La procédure
(par. 5 - 11) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
C. Le présent rapport
(par. 12 - 14) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 15 - 24) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
A. Circonstances particulières de l'affaire
(par. 15 - 21) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
B. Droit applicable en l'espèce
(par. 22 - 24) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
III. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 25 - 54) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
A. Grief déclaré recevable
(par. 25) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
B. Point en litige
(par. 26) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
C. Quant à l'applicabilité de l'article 6 par. 1 de
la Convention
(par. 27 - 42) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
D. Quant à la violation alléguée de l'article 6
par. 1 de la Convention
(par. 43 - 53) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
E. Conclusion
(par. 54) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
ANNEXE I: HISTORIQUE DE LA PROCEDURE . . . . . . . . . . . .10
ANNEXE II: DECISION SUR LA RECEVABILITE DE LA
REQUETE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11
I. INTRODUCTION
1. On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, ainsi
qu'une description de la procédure.
A. La requête
2. Le requérant, de nationalité française, né en 1920, est retraité
et réside à Saint-Malo.
Dans la procédure devant la Commission, il est représenté par
Maître Jean Bouëssel du Bourg, avocat au barreau de Rennes.
Le Gouvernement défendeur est représenté par son Agent,
M. Jean-Pierre Puissochet, Directeur des Affaires Juridiques au
Ministère des Affaires étrangères.
3. La requête concerne la durée d'une procédure, engagée par le
requérant, qui avait pour objet son droit à ce que soit prise en
compte, pour le calcul de sa pension de retraite, la période allant de
juin 1943 à juillet 1945 pendant laquelle il avait été requis pour
aller travailler en Allemagne.
4. Cette procédure débuta par l'introduction d'un recours gracieux
auprès du préfet d'Ille- et- Vilaine le 18 juillet 1984 et s'acheva par
l'arrêt du Conseil d'Etat du 3 juillet 1991.
Devant la Commission, le requérant se plaint de ce que sa cause
n'a pas été entendue dans un délai raisonnable et invoque
l'article 6 par. 1 de la Convention.
Les autres griefs du requérant, tirés de ce que sa cause n'aurait
pas été jugée par un tribunal indépendant et de ce que son procès
n'aurait pas été équitable au sens de l'article 6 par. 1 de la
Convention, ont été déclarés irrecevables par la Commission.
B. La procédure
5. La requête a été introduite le 17 septembre 1991 et enregistrée
le 6 novembre 1991.
6. Le 1er avril 1992, la Commission a procédé à un premier examen
de la requête et a décidé, conformément à l'article 48 par. 2 b) de son
Règlement intérieur, d'inviter le Gouvernement défendeur à présenter
ses observations écrites sur la recevabilité et le bien-fondé des
griefs portant sur la durée et sur l'équité de la procédure au regard
de l'article 6 par. 1 de la Convention.
7. Le Gouvernement a présenté ses observations les 17 août et
19 octobre 1992.
8. Le 18 novembre 1992, le requérant déclara maintenir les arguments
développés dans sa requête et ne présenta pas d'observations en
réponse.
9. La Commission (Deuxième Chambre) a repris l'examen de la requête
le 10 février 1993 et a déclaré recevable le grief tiré de la durée de
la procédure administrative. Elle a déclaré la requête irrecevable pour
le surplus.
10. Le 30 mars 1993, le requérant a produit des observations
complémentaires. Le Gouvernement n'a pas présenté d'observations
complémentaires.
11. Après avoir déclaré la requête partiellement recevable, la
Commission, conformément à l'article 28 par. 1 b) de la Convention,
s'est mise à la disposition des parties en vue de parvenir à un
règlement amiable de l'affaire. Elle constate qu'il n'existe aucune
base permettant d'obtenir un tel règlement.
C. Le présent rapport
12. Le présent rapport a été établi par la Commission (Deuxième
Chambre), conformément à l'article 31 de la Convention, après
délibérations et votes, en présence des membres suivants :
MM. S. TRECHSEL, Président
H. DANELIUS,
G. JÖRUNDSSON
J.C. SOYER
H.G. SCHERMERS
Mme G.H. THUNE
MM. F. MARTINEZ
L. LOUCAIDES
J.C. GEUS
M. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
13. Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le
1er décembre 1993 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil
de l'Europe, conformément à l'article 31 par. 2 de la Convention.
14. Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 par. 1 de
la Convention :
(i) d'établir les faits, et
(ii) de formuler un avis sur le point de savoir si les
faits constatés révèlent de la part de l'Etat
intéressé une violation des obligations qui lui
incombent aux termes de la Convention.
Sont joints au présent rapport un tableau retraçant l'historique
de la procédure devant la Commission (ANNEXE I) et le texte de la
décision de la Commission sur la recevabilité de la requête
(ANNEXE II).
Le texte intégral de l'argumentation écrite des parties ainsi que
les pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives
de la Commission.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
A. Circonstances particulières de l'affaire
15. En janvier 1984, le requérant demanda à la Caisse d'assurance
vieillesse de Rennes la liquidation de sa pension de retraite. Celle-ci
lui réclamant une attestation de la période passée en Allemagne de 1943
à 1945 en qualité de "requis", le requérant demanda, par lettre du
18 janvier 1984, à l'Office national des anciens combattants et
victimes de guerre, la validation de la période allant de juin 1943
à juillet 1945 pour le calcul de sa pension de retraite, période
pendant laquelle il avait été requis pour le service du travail en
Allemagne. Il avait en effet été forcé de travailler en Allemagne à la
suite de son arrestation par la gendarmerie française qui l'avait remis
aux autorités d'occupation.
16. Par décision du 30 janvier 1984, le préfet d'Ille-et-Vilaine
rejeta sa demande tendant à être reconnu comme "personne contrainte au
travail en pays ennemi" au motif qu'au moment de sa réquisition, le
requérant travaillait, sans y avoir été contraint, pour un organe de
presse bien connu pour sa sympathie envers l'occupant.
17. Les 18 juillet et 15 octobre 1984, le requérant forma des recours
gracieux auprès du préfet d'Ille-et-Vilaine, contre sa décision du
30 janvier 1984. Ces recours restèrent toutefois sans réponse.
18. Le préfet n'ayant pas pris position, le requérant saisit, le
6 mars 1985, le tribunal administratif de Rennes d'une demande
d'annulation de la décision du 30 janvier 1984. Le secrétariat d'Etat
auprès du ministre de la Défense chargé des anciens combattants et
victimes de guerre sollicita le rejet de cette demande, au motif
notamment que le requérant n'avait pas été contraint de travailler en
Allemagne.
19. Par jugement du 20 novembre 1986, le tribunal administratif
estima que, sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de
la requête, c'était à bon droit, faute de preuve certaine d'une
réquisition sous contrainte, que l'administration avait refusé de
reconnaître le requérant comme une personne contrainte au travail en
pays ennemi, et rejeta sa requête.
20. Le 17 janvier 1987, le requérant demanda au Conseil d'Etat
l'annulation du jugement du tribunal administratif.
21. Par arrêt du 3 juillet 1991, le Conseil d'Etat rejeta la requête
du requérant aux motifs suivants :
"Considérant que [le requérant] ayant formé le 18 juillet 1984
un recours gracieux contre la décision du 30 janvier 1984 il lui
appartenait de se pourvoir dans le délai du recours contentieux
contre la décision implicite de rejet résultant du silence gardé
pendant plus de quatre mois par l'autorité administrative sur ce
recours gracieux ; que le nouveau recours gracieux présenté par
l'intéressé le 15 octobre 1984 n'a pas conservé à son profit le
délai du recours contentieux ; que la nouvelle décision implicite
de rejet de ce recours gracieux résultant du silence gardé par
l'administration pendant plus de quatre mois n'a pu avoir qu'un
caractère confirmatif et n'a pas été de nature à rouvrir le délai
du recours contentieux ; que dans ces conditions, la demande,
enregistrée le 6 mars 1985, au greffe du tribunal administratif
de Rennes soit après l'expiration du délai de deux mois prévu à
l'article 1er du décret du 11 janvier 1965, a été présentée
tardivement et n'était, par suite, pas recevable ;".
B. Droit applicable en l'espèce
22. Code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la
guerre
Les articles L. 313 à L. 318 de ce Code définissent le droit des
personnes contraintes au travail en pays ennemi. Ces personnes
bénéficient notamment d'avantages d'ordre social. Dans les conditions
prévues aux articles L. 308 à L. 310 du même Code, le temps passé au
travail en pays ennemi est pris en considération dans le calcul de
l'ancienneté de service exigée pour l'avancement et pour la retraite
au même titre que le service militaire en temps de paix.
23. Code de la sécurité sociale
L'assurance vieillesse garantit une pension de retraite à
l'assuré qui en demande liquidation à partir d'un âge déterminé.
L'article L. 351-1 du Code de la sécurité sociale prévoit que le
montant de la pension résulte de l'application au salaire annuel de
base d'un taux croissant en fonction de la durée d'assurance ainsi que
de celle des périodes reconnues comme équivalentes, ou en fonction de
l'âge auquel est demandée cette liquidation.
L'article L. 351-3 dudit Code dispose que "sont prises en
considération en vue de l'ouverture du droit à pension, dans des
conditions fixées par décret en Conseil d'Etat (...), les périodes
postérieures au 1er septembre 1939, pour les assurés qui ont été (...),
requis au titre d'un service de travail obligatoire ou placés, du fait
de la guerre, dans des conditions telles que les cotisations versées
par eux n'ont pu être constatées ou ne peuvent être justifiées (...)".
Le recouvrement des cotisations est assuré pour le compte de la caisse
nationale d'assurance vieillesse par les unions de recouvrement, qui
assurent également le contrôle et le contentieux du recouvrement.
L'article L. 241-3 du même Code stipule que "la couverture des
charges de l'assurance vieillesse est, indépendamment des contributions
de l'Etat prévues par les dispositions législatives et réglementaires
en vigueur, assurée par des cotisations assises sur les rémunérations
ou gains perçus par les travailleurs salariés ou assimilés (...)". "Ces
cotisations dont le taux est fixé par décret, sont pour partie à la
charge de l'employeur et pour partie à la charge du salarié".
24. Décret n° 65.29 du 11 janvier 1965, relatif aux délais de recours
contentieux en matière administrative
L'article 1er de ce décret dispose:
"Sauf en matière de travaux publics, la juridiction
administrative ne peut être saisie que par voie de recours
formé contre une décision et ce, dans les deux mois à
partir de la notification ou de la publication de la
décision attaquée.
Le silence gardé pendant plus de quatre mois sur une réclamation
par l'autorité compétente vaut décision de rejet.
Les intéressés disposent, pour se pourvoir contre cette décision
implicite, d'un délai de deux mois à compter du jour de l'expiration
de la période de quatre mois susmentionnée.
Néanmoins, lorsqu'une décision explicite de rejet intervient dans
ce délai de deux mois, elle fait à nouveau courir le délai du pourvoi
(...)".
III. AVIS DE LA COMMISSION
A. Grief déclaré recevable
25. La Commission a déclaré recevable le grief du requérant selon
lequel sa cause n'aurait pas été entendue dans un délai raisonnable.
B. Point en litige
26. La Commission est appelée à se prononcer sur la question de
savoir si la procédure engagée par le requérant a excédé le délai
raisonnable prévu à l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
C. Quant à l'applicabilité de l'article 6 par. 1 (art. 6-1)
de la Convention
27. L'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention dispose :
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue ...
dans un délai raisonnable, par un tribunal ... qui décidera
... des contestations sur ses droits et obligations de caractère
civil ...".
28. La Commission constate que la procédure litigieuse avait pour
objet la demande du requérant tendant à ce que soit prise en compte,
pour le calcul de sa pension de retraite, la période allant de juin
1943 à juillet 1945 pendant laquelle il avait été requis pour aller
travailler en Allemagne.
29. Le requérant estime que l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention s'applique en l'espèce.
30. Le Gouvernement conteste que le droit réclamé par le requérant
se range parmi les droits de "caractère civil" au sens de l'article 6
par. 1 (art. 6-1) de la Convention. Il fait valoir, d'une part, que le
droit d'être reconnu comme "personne contrainte au travail en pays
ennemi" est un droit dont la revendication par un individu à l'égard
de l'Etat est faite en sa qualité de citoyen et met en cause des
rapports de droit public.
31. D'autre part, le Gouvernement soutient que la prestation sociale
relative au statut revendiqué n'est constitutive d'aucun droit de
nature civile. Le supplément de pension de retraite dont le requérant
aurait pu bénéficier, si le statut de "personne contrainte à travailler
en pays ennemi" lui avait été reconnu, présente des caractéristiques
spécifiques et des avantages dont le droit privé n'offre aucun
équivalent. Il ne correspond donc en rien aux principes de l'assurance
vieillesse.
32. Par ailleurs, le Gouvernement estime que, même si le supplément
de pension de retraite pouvait être assimilé au régime de l'assurance
vieillesse, l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention ne
s'appliquerait pas pour autant, car les prestations sociales de droit
commun du régime général de l'assurance vieillesse ne font naître aucun
droit de caractère civil au sens de l'article 6 (art. 6) de la
Convention.
33. Selon le Gouvernement, les prestations sociales réclamées par le
requérant se caractérisent par une prédominance des aspects de droit
public. Les organismes français de sécurité sociale ont une mission de
service public et sont dotés de prérogatives de puissance publique. De
surcroît, le financement du système s'apparente à un prélèvement
fiscal.
34. En outre, le Gouvernement expose que les aspects de droit privé
ont, en l'espèce, une portée limitée. Ainsi, les droits au titre de
l'assurance vieillesse peuvent être indépendants d'un contrat de
travail et exister même en l'absence de contribution financière de
l'intéressé.
35. Enfin, selon le Gouvernement, il n'y a pas d'affinité entre le
cas de l'espèce et une assurance de droit commun, dans la mesure où les
règles de calcul des pensions de vieillesse du régime général français
répondent souvent à une volonté de solidarité nationale ou socio-
professionnelle. Il s'ensuit que l'article 6 par. 1 (art. 6-1) n'est
pas applicable en l'espèce.
36. La Commission rappelle d'emblée qu'il ressort des arrêts
Feldbrugge et Deumeland du 25 mai 1986 (Cour eur. D.H., série A, n° 99
et 100) qu'il existe une grande diversité entre les Etats membres du
Conseil de l'Europe "quant à la manière dont leur législation et leur
pratique conçoivent la nature du droit aux prestations d'assurance
sociale". Toutefois, "l'applicabilité de l'article 6 par. 1 (art. 6-1)
constitue aujourd'hui la règle dans le domaine de l'assurance sociale,
y compris l'aide sociale" (Cour eur. D.H., arrêt Schuler-Zgraggen du
24 juin 1993, série A n° 263, par. 46).
37. Elle rappelle également que le fait que les prestations sont
fournies unilatéralement par l'Etat et sans contrepartie ne suffit pas
à établir l'inapplicabilité de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) (Cour eur.
D.H., arrêts Salesi du 26 février 1993, série A n° 257-E, par. 19 et
Schuler-Zgraggen précité, par. 46).
38. En l'espèce, la Commission relève que la demande du requérant
porte sur la période à prendre en considération pour le calcul de sa
pension de retraite. Eu égard à la jurisprudence précitée, la
Commission estime que le droit revendiqué par le requérant revêt un
caractère civil car il a un contenu "personnel, patrimonial et
subjectif" (Cour eur. D.H., arrêt Deumeland précité, p. 24, par. 71).
En effet, la prise en compte ou non de la période litigieuse pour le
calcul de la pension de retraite du requérant influe, en droit
français, sur le montant de cette pension.
39. En outre, la Commission considère qu'en l'espèce, la prestation
réclamée se rattache étroitement à un contrat de travail. En effet, la
situation du requérant au regard de sa pension de retraite est fixée
"en fonction de la durée d'assurance ainsi que de celle des périodes
reconnues comme équivalentes" ainsi qu'il est prévu à
l'article L. 351-1 du Code de la sécurité sociale.
40. Par ailleurs, elle note que les assurés eux-mêmes participent,
par des cotisations, à la couverture des charges de l'assurance
vieillesse, conformément à l'article L. 241-3 du Code de sécurité
sociale, ce qui rapproche le système en cause d'une assurance de droit
privé et constitue un autre élément militant en faveur de
l'applicabilité de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
41. Ainsi, malgré les aspects de droit public soulignés par le
Gouvernement, la Commission estime que le requérant ne se voyait pas
seulement concerné dans ses rapports avec l'administration en tant que
telle, mais aussi "atteint dans ses moyens d'existence" (Cour eur.
D.H., arrêt Salesi précité, par. 19) ; il invoquait un droit subjectif
de caractère patrimonial, résultant de règles précises énoncées par la
loi.
42. Dès lors, la Commission est d'avis que la contestation du
requérant portait sur un droit de caractère civil au sens de
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
Il s'ensuit que l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention
est applicable en l'espèce.
D. Quant à la violation alléguée de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention
43. La Commission constate tout d'abord que le point de départ de la
procédure litigieuse est le 18 juillet 1984, date à laquelle le
requérant a saisi le Préfet d'un recours gracieux contre sa décision
du 30 janvier 1984 (voir Cour eur. D.H., arrêt König du 28 juin 1978,
série A n° 27, p. 37, par. 106). Elle a pris fin le 3 juillet 1991,
date à laquelle le Conseil d'Etat a déclaré la demande du requérant
irrecevable comme ayant été présentée tardivement. La procédure a donc
duré presque sept ans.
44. La Commission rappelle que le caractère raisonnable de la durée
d'une procédure doit s'apprécier suivant les circonstances de la cause
et eu égard aux critères consacrés par la jurisprudence des organes de
la Convention, en particulier la complexité de l'affaire, le
comportement du requérant et celui des autorités compétentes (voir
notamment Cour eur. D.H., arrêt Ruiz-Mateos du 23 juin 1993, série A
n° 262, par. 38). L'enjeu du litige pour l'intéressé entre en ligne de
compte dans certains cas (Cour eur. D.H., arrêt X. c/ France du
31 mars 1992, série A n° 234-C, par. 32).
45. Le requérant souligne que le délai écoulé entre la saisine du
tribunal administratif et l'arrêt rendu par le Conseil d'Etat n'est pas
raisonnable au regard de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention.
46. Il ajoute que ce délai est d'autant moins raisonnable qu'il
cherche à faire valoir ses droits à la retraite, qu'il est âgé et que
ses droits ne sont toujours pas fixés puisque la décision finalement
rendue est une décision d'irrecevabilité.
47. Le Gouvernement conclut à l'absence de violation de la
Convention. Il estime en effet qu'à la lumière des critères définis
par la jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l'Homme,
l'examen de la durée de la procédure, tant devant le tribunal
administratif que devant le Conseil d'Etat, ne fait apparaître aucun
manquement à la règle du délai raisonnable prévue par l'article 6
(art. 6) de la Convention.
48. En outre, le Gouvernement fait valoir que compte tenu des
circonstances de la cause et du fait que la procédure litigieuse était
relative à une demande qui était irrecevable dès l'origine pour avoir
été présentée hors délai, on ne saurait conclure à l'existence d'un
quelconque préjudice au regard de l'article 6 (art. 6) de la
Convention.
49. La Commission, quant à elle, considère que les éléments en sa
possession ne permettent pas d'établir que l'affaire ait présenté un
caractère de complexité justifiant une durée de procédure de presque
sept ans.
50. Elle estime en outre que la durée de la procédure devant le
Conseil d'Etat se justifiait d'autant moins que le motif de rejet du
recours du requérant était la tardiveté de son recours et revêtait donc
un caractère purement procédural.
51. S'agissant du comportement du requérant, la Commission relève
que rien dans le dossier ne permet de conclure qu'il a contribué à
l'allongement de la procédure.
52. Quant au comportement des autorités judiciaires, la Commission
rappelle que la procédure a duré au total presque sept ans, dont un
délai de presque quatre ans et demi devant le Conseil d'Etat pour
lequel le Gouvernement ne fournit aucune justification. La Commission
estime donc que les retards sont pour l'essentiel imputables aux
juridictions administratives.
53. A la lumière des critères dégagés par les organes de la
Convention et compte tenu des circonstances de l'espèce, la Commission
considère que la durée de la procédure litigieuse est excessive et ne
répond pas à la condition du "délai raisonnable" au sens de l'article 6
par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
E. CONCLUSION
54. La Commission conclut à l'unanimité qu'il y a eu, en l'espèce,
violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
Le Secrétaire Le Président
de la Deuxième Chambre de la Deuxième Chambre
(K. ROGGE) (S. TRECHSEL)
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