FINALE
SUR LA RECEVABILITE
de la requête N° 12897/87
présentée par Jacques DESMEULES
contre la France
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La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en
chambre du conseil le 3 décembre 1990 en présence de
MM. C.A. NØRGAARD, Président
J.A. FROWEIN
S. TRECHSEL
A. WEITZEL
J.C. SOYER
H.G. SCHERMERS
H. DANELIUS
Mme G.H. THUNE
Sir Basil HALL
M. F. MARTINEZ
Mme J. LIDDY
MM. L. LOUCAIDES
J.C. GEUS
A.V. ALMEIDA RIBEIRO
M.P. PELLONPÄÄ
M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ;
Vu l'article 25 de la Convention de Sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 15 avril 1987 par Jacques
DESMEULES contre la France et enregistrée le 16 avril 1987 sous le
No de dossier 12897/87 ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de
la Commission ;
Vu la décision partielle du 13 avril 1989 sur la recevabilité
de la requête ;
Vu les observations du Gouvernement défendeur du 30 juin 1989
et les observations en réponse du requérant du 12 octobre 1989 ;
Vu les observations complémentaires du Gouvernement défendeur
présentées en date du 18 janvier 1990 et les observations
complémentaires en réponse présentées par le requérant le 19 mars
1990 ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les
parties, peuvent être résumés comme suit.
Le requérant est un ressortissant français, né en 1931.
Agronome de profession, il était candidat à l'élection législative du
16 mars 1986 et conduisait la liste "Les Verts" dans le département de
la Haute Garonne. A cette élection la liste "Les Verts" a obtenu
1,54 % des suffrages.
Par décision du Conseil constitutionnel du 8 juillet 1986,
l'élection du 16 mars 1986 dans le département susmentionné a été
annulée au motif que le Commissaire de la République du département
avait à tort déclaré irrecevable la candidature d'une autre liste,
conduite par H. Une élection partielle a été prévue pour le 28
septembre 1986.
La liste "Les Verts" a été déposée en vue de cette élection
partielle à la préfecture de la Haute Garonne. Toutefois, le préfet,
ayant estimé que le mandataire de cette liste avait omis de verser le
cautionnement d'un montant de 8.000 F prévu à l'article L.158 du code
électoral, a refusé de lui octroyer un récépissé définitif, condition
nécessaire à l'enregistrement de la candidature de la liste concernée
(*).
_____________
(*) Article L.158 du code électoral :
"Le candidat tête de liste ou son mandataire verse entre les
mains du trésorier-payeur général agissant en qualité de
préposé de la caisse des dépôts et consignations un
cautionnement de 1.000 F par siège à pourvoir.
Le cautionnement est remboursé aux listes ayant obtenu 5 %
des suffrages exprimés."
Article L.161 :
"Un récépissé définitif est délivré dans les quatre jours du
dépôt de la candidature sur présentation du récépissé de
versement du cautionnement, délivré par le trésorier-payeur
général.
Le récépissé définitif n'est délivré que si la candidature
est conforme aux prescriptions dès lors en vigueur."
____________
Le 15 septembre 1986, le tribunal administratif, saisi en
application de l'article L.159 du code électoral par le préfet de la
Haute Garonne, a déclaré la candidature de la liste "Les Verts"
irrecevable.
Le 6 octobre 1986, le requérant a introduit devant le Conseil
constitutionnel une requête tendant à l'annulation de l'élection
législative du 28 septembre 1986 dans la Haute Garonne et du jugement
du tribunal administratif de Toulouse en date du 15 septembre 1986.
Le requérant a notamment soutenu que le paiement du cautionnement en
question avait déjà été légalement effectué en vue de l'élection du
16 mars 1986 et que cette élection ayant été annulée il n'était
aucunement nécessaire de procéder à un nouveau versement. Il a
fait valoir que l'article L.158 du code électoral prévoyant le
remboursement du cautionnement aux listes ayant obtenu 5 % des
suffrages exprimés ne trouvait à s'appliquer au cas d'espèce,
l'élection du 16 mars 1986 étant annulée. Le requérant a soutenu que
si le cautionnement en question n'était remboursé qu'aux listes ayant
atteint le seuil de 5 % lors d'une élection considérée illégale et
nulle, cela irait à l'encontre du "bon sens" et du principe de
l'égalité. Il a entre autres invoqué l'article 3 du Protocole
additionnel et l'article 14 de la Convention.
Le 24 octobre 1986, le Conseil constitutionnel a rejeté la
requête. Il a considéré :
"que pour les élections législatives partielles qui se sont
déroulées le 28 septembre 1986 dans le département de la
Haute Garonne à la suite de l'annulation du scrutin du
16 mars 1986 résultant de la décision du Conseil
constitutionnel en date du 8 juillet 1986 ni (le requérant),
tête de la liste "Les Verts", ni son mandataire n'ont
présenté le récépissé de versement du cautionnement
prévu par l'article L.161 précité du code électoral ;
que la circonstance qu'un cautionnement avait été versé
par la liste "Les Verts" à l'occasion des élections
législatives du 16 mars 1986, n'était pas de nature à
permettre légalement à cette liste de se dispenser de
fournir un nouveau cautionnement à l'occasion des
opérations électorales du 28 septembre 1986."
Par ailleurs, la liste "Les Verts", agissant par son
mandataire S., a saisi le tribunal administratif de Toulouse d'une
requête tendant à ce que l'Etat soit condamné à lui verser une somme
de 152.989,14 FF en compensation des frais exposés à l'occasion de
l'élection du 16 mars 1986, y compris le cautionnement. Il a été
soutenu que l'annulation de l'élection du 16 mars 1986 était due à la
faute commise par le représentant de l'Etat à l'occasion du refus de
l'enregistrement de la liste conduite par H.
Le 16 février 1988 le tribunal administratif de Toulouse et
ensuite la cour d'appel administratif de Bordeaux ont rejeté la
requête et S. a recouru devant le Conseil d'Etat. La procédure est
pendante.
GRIEFS
Le requérant se plaint de l'arrêt du Conseil constitutionnel
du 24 octobre 1986. Il soutient qu'en l'absence de texte de loi
indiquant le sort du cautionnement au cas où l'élection est annulée,
le Conseil constitutionnel était tenu d'appliquer les principes
généraux du droit et considérer que toutes les listes présentées à
l'élection annulée auraient dû être remboursées. En adoptant la
solution contraire le Conseil constitutionnel aurait favorisé
certaines listes, celles ayant atteint le seuil de 5 % à l'élection
annulée, et exclu de fait les listes qui, comme "Les Verts", n'étaient
pas en mesure, pour des raisons financières, de verser un deuxième
cautionnement.
De l'avis du requérant cette situation est contraire aux
exigences de l'article 3 du Protocole additionnel tant pris isolément
que combiné avec l'article 14 de la Convention.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La requête a été introduite le 15 avril et enregistrée le
16 avril 1987.
Le 13 avril 1989 la Commission a, par décision partielle,
déclaré irrecevable un grief du requérant portant sur l'équité de la
procédure devant le Conseil constitutionnel. Elle a, par ailleurs,
décidé, conformément à l'article 42 par. 2 litt. b) de son Règlement
intérieur, de porter la requête, pour autant qu'elle n'avait pas été
déclarée irrecevable, à la connaissance du Gouvernement de la France
et de l'inviter à présenter par écrit des observations sur la
recevabilité et le bien-fondé de celle-ci.
Le Gouvernement défendeur a présenté ses observations le 30
juin 1989.
Le requérant a présenté des observations en réponse en date du
12 octobre 1989.
Le 18 janvier 1990 le Gouvernement défendeur a présenté, de sa
propre initiative, des observations écrites complémentaires. Celles-ci
ont été communiquées au requérant qui a présenté, en date du 19 mars
1990, des observations complémentaires en réponse.
EN DROIT
Le requérant se plaint de l'irrecevabilité de la candidature
de la liste "Les Verts" aux élections partielles du 28 septembre 1986.
Il invoque les articles 3 du Protocole additionnel (P1-3) et 14 (art. 14)
de la Convention.
L'article 3 du Protocole additionnel (P1-3) stipule :
"Les Hautes Parties Contractantes s'engagent à organiser,
à des intervalles raisonnables, des élections libres au
scrutin secret, dans les conditions qui assurent la
libre expression de l'opinion du peuple sur le choix
du corps législatif."
Par ailleurs, l'article 14 (art. 14) de la Convention dispose :
"La jouissance des droits et libertés reconnus dans la
présente Convention doit être assurée, sans distinction
aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur,
la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes
autres opinions, l'origine nationale ou sociale,
l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la
naissance ou toute autre situation."
Le Gouvernement a soutenu que le requérant n'a pas épuisé les
voies de recours internes. Il observe que les recours présentés par
la liste "Les Verts" en vue d'obtenir le remboursement des frais
exposés à l'occasion de l'élection du 16 mars 1986, y compris le
remboursement du cautionnement, sont pendants. Le Gouvernement
soutient, en outre, que la requête est manifestement mal fondée. Il
observe que le texte de l'alinéa 2 de l'article L.158 du code
électoral prévoyant le remboursement du cautionnement aux listes ayant
obtenu "5 % des suffrages exprimés" est suffisamment explicite et
qu'il n'y a pas lieu de recourir à des principes généraux pour combler
un éventuel "vide juridique". Le remboursement n'est en effet prévu
que pour les listes ayant obtenu 5 % des suffrages exprimés le jour de
l'élection sous réserve du pouvoir du juge d'élection de modifier
l'attribution de certains suffrages et de priver du bénéfice de
remboursement le candidat ayant atteint le seuil de 5 % à raison d'une
fraude dont il est responsable.
Le requérant réplique que la décision interne définitive est
celle du Conseil constitutionnel et que les voies de recours internes
ont été épuisées dans le cas d'espèce. Il soutient, en outre, que le
problème posé en l'espèce était celui du sort du cautionnement après
l'annulation de l'élection du 16 mars 1986. Selon lui, les opérations
électorales ayant été annulées, le cautionnement versé aurait dû être
remboursé à toutes les listes. Rembourser seulement les listes ayant
obtenu 5 % des suffrages exprimés lors d'une élection déclarée nulle
et non avenue irait non seulement à l'encontre de toute logique mais
entraînerait une discrimination entre les candidats. En effet, ceux
qui n'auraient pas atteint le seuil de 5 % devraient payer deux fois
pour une même élection et seraient ainsi pénalisés au-delà de la
volonté du législateur.
La Commission a d'abord examiné l'exception de non-épuisement
des voies de recours internes soulevée par le Gouvernement.
Elle constate que la question dont elle est saisie concerne
l'irrecevabilité de la candidature de la liste "Les Verts" conduite
par le requérant. Cette irrecevabilité est due au défaut de versement
du cautionnement prévu à l'article L.158 du code électoral et le
litige y relatif a pris fin par l'arrêt du Conseil constitutionnel du
24 octobre 1986. Cet arrêt constitue, quant au point concerné, la
décision interne définitive. Le litige parallèle concernant le
dédommagement de la liste "Les Verts" pour les frais exposés à
l'occasion de l'élection annulée, est certes lié aux circonstances de
l'affaire mais son issue n'est pas de nature à porter remède à la
situation dont le requérant se plaint, à savoir l'irrecevabilité
de sa candidature. Partant, ce litige ne saurait être pris en
considération quant à la question de savoir si les voies de recours
internes ont été épuisées conformément à l'article 26 (art. 26) de la
Convention.
La Commission estime, dès lors, que le requérant a épuisé les
voies de recours internes et que l'exception du Gouvernement doit être
rejetée.
La Commission rappelle, en outre, que l'article 3 du Protocole
additionnel (P1-3) n'engendre aucune obligation d'introduire un système
électoral déterminé. Eu égard à la diversité dans l'espace, et à la
variabilité dans le temps, de leurs lois en pareille matière, une
large marge d'appréciation est reconnue aux Etats contractants. Les
systèmes électoraux cherchent à répondre à des objectifs parfois peu
compatibles entre eux : refléter de manière approximativement fidèle
les opinions du peuple ; canaliser les courants de pensée pour
favoriser la formation d'une volonté politique d'une cohérence et
d'une clarté suffisante. Ce qu'il faut assurer est le principe de
l'égalité de traitement de tous les citoyens (Cour Eur. D.H., arrêt
Mathieu-Mohin et Clerfayt du 2 mars 1987, série A no 113, p. 24, par.
54).
En l'espèce, le requérant soutient que le principe de
l'égalité a été violé à son détriment, le Conseil constitutionnel
ayant considéré, dans son arrêt du 24 octobre 1986, que le
cautionnement versé par la liste "Les Verts" à l'occasion de
l'élection du 16 mars 1986 "n'était pas de nature à permettre
légalement à cette liste de se dispenser de fournir un nouveau
cautionnement à l'occasion des opérations électorales du 28 septembre
1986".
La Commission estime que dans le système juridique français la
règle prévoyant l'obligation de verser une caution pour les listes
présentées aux élections législatives, ainsi que le fait que cette
caution n'est remboursée qu'aux listes ayant obtenu 5 % des suffrages
exprimés, visent à favoriser la formation de courants de pensée
suffisamment représentatifs. Il s'agit là d'un but légitime au regard
de l'article 3 du Protocole additionnel (P1-3), but que visent
également des dispositions analogues dans d'autres systèmes
juridiques européens.
Par ailleurs, eu égard à la marge d'appréciation réservée à
l'Etat concerné, la Commission ne tient pas pour arbitraire ou
disproportionnée l'application qui a été faite de cette règle à
l'élection partielle du 28 septembre 1986. Par ailleurs, il n'est
aucunement établi, ni même allégué, que l'obligation de verser une
caution de 8.000 F à l'occasion de cette nouvelle élection a créé une
charge insurmontable pour la liste conduite par le requérant qui se
présentait aux élections législatives. Elle note, en outre, que cette
liste a demandé aux juridictions nationales compétentes le
remboursement du cautionnement initialement versé et que la procédure
relative à cette demande est pendante. La Commission estime que
l'obligation en question n'a assurément pas porté atteinte à la libre
expression du peuple sur le choix du corps législatif.
Il s'ensuit que compte tenu de la large marge d'appréciation
qui échoit en pareille occasion aux autorités nationales, aucune
violation de l'article 3 du Protocole additionnel (P1-3), ni pris
isolément, ni combiné avec l'article 14 (art. 14) de la Convention,
ne saurait être constatée en l'espèce, de sorte que le restant de la
requête doit être rejeté comme étant manifestement mal fondé au sens
de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
Par ces motifs, la Commission, à la majorité,
DECLARE LE RESTANT DE LA REQUETE IRRECEVABLE.
Le Secrétaire Le Président
de la Commission de la Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)
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