Processo C‑250/03
Giorgio Emanuele Mauri
contra
Ministero della Giustizia e Commissione per gli esami di avvocato presso la Corte d’appello di Milano
(pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia)
«Regulamento de Processo, artigo 104.°, n.° 3 – Acesso à profissão de advogado – Regulamentação relativa ao exame de habilitação para o exercício da profissão de advogado»
Despacho do Tribunal de Justiça (Segunda Secção) de 17 de Fevereiro de 2005
Sumário do despacho
Livre circulação de pessoas – Liberdade de estabelecimento – Advogados – Exame que condiciona o acesso à profissão – Composição do júri – Participação de advogados – Admissibilidade – Violação dos artigos 81.° CE e 82.° CE – Inexistência
(Artigos 43.° CE, 81.° CE e 82.° CE)
Os artigos 81.° CE, 82.° CE e 43.° CE não se opõem a uma legislação nacional que prevê que, no quadro do exame de que depende o acesso à profissão de advogado, o júri se compõe de cinco membros nomeados pelo Ministro da Justiça, isto é, dois magistrados, um professor de direito e dois advogados, sendo estes designados pelo Conselho Nacional da Ordem dos Advogados sob proposta conjunta dos Conselhos da Ordem do distrito em causa.
Com efeito, no que diz respeito ao artigo 43.° CE, embora um exame de acesso à profissão de advogado possa, por certo, constituir um entrave à liberdade de estabelecimento, não há qualquer indício que permita pensar que a única norma que diz respeito à composição do júri constitua uma restrição à liberdade de estabelecimento, independentemente da restrição que decorra, eventualmente, do próprio exame. De qualquer forma, mesmo partindo do princípio de que a participação de advogados no júri do exame de Estado constitui, só por si, uma restrição à liberdade de estabelecimento, essa participação pode ser justificada pelo interesse geral, isto é, a necessidade de avaliar o melhor possível as aptidões e as capacidades das pessoas chamadas a exercer a profissão de advogado e é adequada a garantir a realização desse objectivo.
Por outro lado, embora exista violação dos artigos 81.° CE e 82.° CE quando um Estado‑Membro impõe ou favorece a celebração de acordos contrários ao artigo 81.° CE ou reforça os seus efeitos, impõe ou favorece abusos de posição dominante contrários ao artigo 82.° CE ou reforça os efeitos de tais abusos, ou, por último, retira à sua própria regulamentação o seu carácter estatal, delegando em operadores privados a responsabilidade de tomar decisões de intervenção de interesse económico, não é esse o caso quando o Estado‑Membro em causa delega num júri, de que fazem parte advogados, a responsabilidade de tomar decisões em matéria de acesso à profissão de advogado, dado que ocupa um lugar essencial no seio do próprio júri pela presença de dois magistrados e o Ministério da Justiça dispõe de importantes competências que lhe permitem controlar em cada fase os trabalhos do júri e mesmo intervir nesses trabalhos, se necessário, e, por último, dado que uma decisão negativa tomada pelo júri pode ser objecto de recurso jurisdicional.
(cf. n.os 30‑33, 35, 37, 42‑45, 47 e disp.)
DESPACHO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção)
17 de Fevereiro de 2005 (*)
«N.° 3 do artigo 104.° do Regulamento de Processo – Acesso à profissão de advogado – Regulamentação relativa ao exame de habilitação para o exercício da profissão de advogado»
No processo C‑250/03,
que tem por objecto um pedido de decisão prejudicial nos termos do artigo 234.° CE, apresentado pelo Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Itália), por despacho de 13 de Novembro de 2002, entrado no Tribunal de Justiça em 11 de Junho de 2003, no processo
Giorgio Emanuele Mauri
contra
Ministero della Giustizia,
Commissione per gli esami di avvocato presso la Corte d’appello di Milano,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção),
composto por: C. W. A. Timmermans (relator), presidente de secção, C. Gulmann, R. Schintgen, J. Makarczyk e J. Klučka, juízes,
advogado‑geral: P. Léger,
secretário: R. Grass,
tendo o órgão jurisdicional de reenvio sido informado de que o Tribunal de Justiça tenciona decidir por meio de despacho fundamentado, em conformidade com o disposto no n.° 3 do artigo 104.° do Regulamento de Processo,
tendo os interessados visados no artigo 23.° do Estatuto do Tribunal de Justiça sido convidados a apresentar as suas eventuais observações a esse respeito,
ouvido o advogado‑geral,
profere o presente
Despacho
1 O pedido de decisão prejudicial incide sobre a interpretação «das regras do Tratado CE que consagram a protecção dos princípios comunitários da livre concorrência e da não discriminação».
2 Este pedido foi apresentado no quadro de um litígio que opõe G. E. Mauri ao Ministero della Giustizia (Ministério da Justiça) e à Commissione per gli esami di avvocato presso la Corte d’appello di Milano (comissão de exames de advogado junto do Tribunal de Apelação de Milão) relativamente à recusa de admitir o primeiro à fase oral do exame de Estado com vista à habilitação para o exercício da profissão de advogado (a seguir «exame de Estado»).
A regulamentação nacional
3 Resulta do despacho de reenvio que, em Itália, o acesso ao exercício da actividade de advogado está sujeito a um exame de Estado.
4 Por força do artigo 22.° do Decreto‑Lei real n.° 1578, de 27 de Novembro de 1933 (GURI n.° 281, de 5 de Dezembro de 1933, p. 5521, a seguir «Decreto‑Lei n.° 1578/33»), na versão aplicável na altura dos factos do litígio do processo principal, os júris do exame de Estado são nomeados pelo Ministério da Justiça e são compostos por cinco titulares, isto é, dois advogados, inscritos há, pelo menos, oito anos numa Ordem abrangida no distrito do Tribunal de Apelação em que se desenrola o exame, dois magistrados da mesma circunscrição que tenham uma qualificação não inferior à de conselheiro no Tribunal de Apelação e um professor ordinário de direito ou um professor associado que ensine numa universidade ou num instituto de ensino superior.
5 O Consiglio nazionale forense (Conselho Nacional da Ordem dos Advogados, a seguir «CNF») designa, sob proposta conjunta dos Conselhos da Ordem do distrito em causa, os dois advogados que devem compor o júri em questão e o Ministro da Justiça nomeia estes presidente e vice‑presidente do referido júri.
O litígio no processo principal e a questão prejudicial
6 Em Dezembro de 2001, G. E. Mauri participou, no distrito do Tribunal de Apelação de Milão, nas provas escritas do exame de Estado. Após correcção destas pelo júri, obteve um número de pontos insuficiente para ser admitido à fase oral das provas das quais, por conseguinte, foi excluído.
7 G. E. Mauri interpôs recurso para o órgão jurisdicional de reenvio para obter a anulação da decisão tomada contra ele. Alegou, nomeadamente, que a composição do júri, tal como prevista no artigo 22.° do Decreto‑Lei n.° 1578/33, não permitia uma avaliação imparcial e não garantia um mecanismo correcto de concorrência para o acesso à profissão de advogado, em violação das disposições dos artigos 3.°, alínea g), CE, 28.° CE, 49.° CE e seguintes, 81.° CE bem como 82.° CE.
8 Segundo o referido órgão jurisdicional, a crítica formulada por G. E. Mauri não parece completamente desprovida de fundamento no tocante aos poderes de que dispõem os Conselhos da Ordem, órgãos dirigentes das Ordens dos Advogados que reúnem obrigatoriamente os advogados que exerçam profissões jurídicas no distrito em causa, para designar os membros mais influentes do júri e ter, assim, influência mais ou menos directa na avaliação feita por este.
9 Com efeito, o Conselho designa dois dos cinco membros do júri, os quais exercem, além disso, o cargo de presidente e de vice‑presidente, e é possível e mesmo habitual que o terceiro membro, docente de direito, seja também advogado e, por conseguinte, esteja inscrito no mesmo Conselho da Ordem.
10 Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, essa circunstância parece susceptível, pelo menos em abstracto, de permitir à Ordem dos Advogados limitar de um forma ou de outra o acesso à profissão para proteger os interesses daqueles que já a exercem, praticando não só uma selecção qualitativa mas também uma selecção quantitativa, ligada a uma lógica de mercado.
11 Considerando que a solução do litígio nele pendente exige a interpretação do direito comunitário, o Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«As normas do Tratado que, na interpretação do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, consagram a tutela dos princípios comunitários da concorrência e da não discriminação devem ser interpretadas no sentido de que se opõem à legislação nacional, em especial ao artigo 22.° do Decreto‑Lei real n.° 1578, de 27 de Novembro de 1933, que condiciona o exercício da actividade económica e profissional forense a um exame de Estado prévio, na parte em que, para avaliar as aptidões e capacidades profissionais dos candidatos, atribui um forte poder aos órgãos directivos locais da Ordem profissional a que pertencem os operadores económicos que já exercem na área territorial em causa?»
Quanto à questão prejudicial
12 Considerando que a resposta à questão submetida pode ser claramente deduzida da jurisprudência, o Tribunal de Justiça, em conformidade com o disposto no n.° 3 do artigo 104.° do seu Regulamento de Processo, informou o órgão jurisdicional de reenvio de que tencionava decidir por meio de despacho fundamentado e convidou os interessados visados no artigo 23.° do Estatuto do Tribunal de Justiça a apresentar as suas observações a esse respeito.
13 Os Governos italiano e irlandês bem como a Comissão das Comunidades Europeias responderam a esse convite. Os dois governos manifestaram, em substância, a sua preferência a favor de que o Tribunal de Justiça decidisse por meio de acórdão, tendo em conta a importância que, em sua opinião, o processo reveste. Em contrapartida, a Comissão indicou que não tem objecções a que o Tribunal de Justiça decida por meio de despacho fundamentado.
Quanto à admissibilidade
Observações submetidas ao Tribunal de Justiça
14 O Governo italiano alega que a questão prejudicial é inadmissível porquanto ela não é necessária para poder decidir sobre o recurso interposto pelo candidato que foi excluído do exame de Estado e, de qualquer forma, na medida em que não é possível deduzir tal necessidade do despacho de reenvio.
15 Por outro lado, na medida em que a referida questão diz respeito ao princípio comunitário da não discriminação – mais precisamente, segundo o Governo italiano, ao princípio do tratamento nacional em matéria de liberdade de estabelecimento ou de livre prestação de serviços –, deveria igualmente ser considerada inadmissível pela razão de que as disposições do Tratado em matéria de livre circulação, incluindo a liberdade de estabelecimento e a livre prestação de serviços, não se aplicam a actividades cuja totalidade dos elementos se acantonam no interior de um único Estado‑Membro.
16 O Governo irlandês considera também que a questão prejudicial é inadmissível.
17 Com efeito, o litígio no processo principal diz respeito ao sistema educativo italiano, quando a organização dos sistemas educativos releva da competência dos Estados‑Membros e não da competência comunitária. Por outro lado, a referida questão continua hipotética, já que o despacho de reenvio salienta que a composição do júri poderia constituir, «pelo menos em abstracto», um obstáculo ao acesso à profissão. Finalmente, o pedido de decisão prejudicial não fornece elementos suficientemente detalhados quanto ao funcionamento do sistema em causa no processo principal para que o Tribunal de Justiça se possa pronunciar.
Apreciação do Tribunal de Justiça
18 Deve recordar‑se que cabe unicamente ao órgão jurisdicional nacional, que é chamado a conhecer do litígio e que deve assumir a responsabilidade pela decisão judicial a ocorrer, apreciar, tendo em conta as especificidades da causa, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial para poder proferir a sua decisão como a pertinência das questões que submete ao Tribunal de Justiça. Por consequência, como as questões colocadas são relativas à interpretação do direito comunitário, o Tribunal de Justiça tem, em princípio, o dever de decidir. A recusa de decidir sobre uma questão prejudicial submetida por um órgão jurisdicional nacional só é possível quando resultar de forma manifesta que a interpretação ou a apreciação da validade de uma norma comunitária, solicitada pelo órgão jurisdicional nacional, não têm qualquer relação com a realidade ou com o objecto do litígio no processo principal, quando o problema for de natureza hipotética ou ainda quando o Tribunal não dispuser dos elementos de facto ou de direito necessários para responder utilmente às questões que lhe são submetidas (v., nomeadamente, acórdão de 25 de Março de 2004, Azienda Agricola Ettore Ribaldi e o., C‑480/00 a C‑482/00, C‑484/00, C‑489/00 a C‑491/00 e C‑497/00 a C‑499/00, Colect., p. I‑0000, n.° 72, e jurisprudência citada).
19 Ora, tal não acontece no caso em apreço.
20 Com efeito, sendo o órgão jurisdicional de reenvio chamado a resolver um litígio em que o recorrente invoca um fundamento extraído da violação de certos princípios do direito comunitário devido à composição do júri que decidiu da sua não admissão à fase oral do exame de Estado, não poderá razoavelmente admitir‑se que a questão submetida por esse órgão jurisdicional não tenha relação com a realidade ou o objecto do litígio no processo principal ou que o problema seja de natureza hipotética.
21 Por outro lado, no tocante à objecção do Governo italiano de que as disposições do Tratado em matéria de livre circulação não se aplicam pelo facto de a totalidade dos elementos da actividade em causa no processo principal se acantonarem no interior de um único Estado‑Membro, deve observar‑se que uma resposta pode, todavia, ser útil ao órgão jurisdicional de reenvio na hipótese de o seu direito nacional impor, num processo tal como o do caso em apreço, fazer beneficiar um candidato italiano no exame de Estado dos mesmos direitos que os que um candidato de um outro Estado‑Membro extrairia do direito comunitário na mesma situação (v., neste sentido, acórdãos de 5 de Dezembro de 2000, Guimont, C‑448/98, Colect., p. I‑10663, n.° 23, e de 5 de Março de 2002, Reisch e o., C‑515/99, C‑519/99 a C‑524/99 e C‑526/99 a C‑540/99, Colect., p. I‑2157, n.° 26).
22 Finalmente, o Tribunal de Justiça considera‑se suficientemente esclarecido pelas informações que figuram no despacho de reenvio e nas observações que lhe foram apresentadas para poder responder utilmente à questão submetida.
23 Há, portanto, que responder à questão prejudicial.
Quanto ao fundo
24 A título preliminar, deve observar‑se que a questão prejudicial comporta duas partes.
25 O órgão jurisdicional de reenvio refere‑se, em primeiro lugar, aos «princípios comunitários da livre concorrência» e submete assim uma questão relativa à interpretação dos artigos 81.° CE e 82.° CE.
26 Em seguida, ao fazer referência aos «princípios comunitários da não discriminação», o referido órgão jurisdicional de reenvio pede, em substância, ao Tribunal de Justiça que interprete o artigo 43.° CE, que comporta, com efeito, na esfera dos Estados‑Membros, uma obrigação de não discriminação (acórdão de 21 de Junho de 1974, Reyners, 2/74, Colect., p. 325, n.os 15 e 16).
27 Em contrapartida, não há que examinar a questão submetida pela óptica do artigo 49.° CE, mesmo que este comporte igualmente uma obrigação de não discriminação (acórdão de 3 de Dezembro de 1974, van Binsbergen, 33/74, Colect., p. 543, n.° 27). Com efeito, tal como o salienta, com razão, o Governo irlandês, não há qualquer indício que permita pensar que um advogado de outro Estado‑Membro que preste um serviço em Itália seja submetido ao exame de Estado.
Quanto aos artigos 81.° CE e 82.° CE
28 Pela primeira parte da sua questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se os artigos 81.° CE e 82.° CE se opõem a uma norma, tal como a constante do artigo 22.° do Decreto‑Lei n.° 1578/33, que prevê que, no quadro do exame de Estado, o júri se compõe de cinco membros nomeados pelo Ministro da Justiça, isto é, dois magistrados, um professor de direito e dois advogados, sendo estes designados pelo CNF sob proposta conjunta dos Conselhos da Ordem do distrito em causa.
29 Segundo jurisprudência constante, embora seja verdade que, por si mesmos, os artigos 81.° CE e 82.° CE dizem unicamente respeito ao comportamento das empresas e não visam medidas legislativas ou regulamentares emanadas dos Estados‑Membros, não é menos certo que esses artigos, lidos em conjugação com o artigo 10.° CE, que institui um dever de cooperação, impõem aos Estados‑Membros não tomar ou manter em vigor medidas, mesmo de natureza legislativa ou regulamentar, susceptíveis de eliminar o efeito útil das regras de concorrência aplicáveis às empresas (v., nomeadamente, acórdãos de 19 de Fevereiro de 2002, Arduino, C‑35/99, Colect., p. I‑1529, n.° 34, e de 9 de Setembro de 2003, CIF, C‑198/01, Colect., p. I‑8055, n.° 45, e jurisprudência citada).
30 O Tribunal de Justiça tem julgado, nomeadamente, no sentido de que existe violação dos artigos 10.° CE e 81.° CE quando um Estado‑Membro impõe ou favorece a celebração de acordos contrários ao artigo 81.° CE ou reforça os seus efeitos, ou retira à sua própria regulamentação o seu carácter estatal, delegando em operadores privados a responsabilidade de tomar decisões de intervenção de interesse económico (acórdãos, já referidos, Arduino, n.° 35, e CIF, n.° 46, e jurisprudência citada).
31 Ora, mesmo a supor que os advogados possam, enquanto membros do júri do exame de Estado, ser qualificados de «empresas» na acepção dos artigos 81.° CE e 82.° CE, não resulta que, nas circunstâncias do caso em apreço no processo principal, o Estado tenha retirado à sua própria legislação relativa ao acesso à profissão de advogado o seu carácter estatal, delegando em advogados a responsabilidade de tomar decisões em matéria de acesso à sua profissão.
32 Com efeito, há que observar, em primeiro lugar, que o Estado ocupa um lugar substancial no seio do próprio júri pela presença, em cinco membros, de dois magistrados que, mesmo que não estejam hierarquicamente subordinados ao Ministro da Justiça, devem, contudo, ser considerados como uma emanação desse Estado.
33 Em segundo lugar, deve salientar‑se que, tal como resulta dos autos, o Ministério da Justiça dispõe de importantes competências que lhe permitem controlar em cada fase os trabalhos do júri e mesmo intervir nesses trabalhos, se necessário.
34 Assim, o referido ministério nomeia os membros do júri, escolhe os temas do exame, pode anular este em caso de irregularidades e pode intervir designando o seu próprio representante para pôr em prática as instruções recebidas a fim de garantir a disciplina e o bom desenrolar dos exames.
35 Em terceiro lugar, uma decisão negativa tomada pelo júri pode ser objecto de recurso para o Tribunal Administrativo que procederá ao seu reexame.
36 O controlo exercido em todas as fases do exame em causa no litígio do processo principal pelo Estado permite, portanto, concluir que este não renunciou a exercer o seu poder em proveito de operadores privados.
37 Por estas razões, não poderá também censurar‑se esse Estado por impor ou favorecer a celebração de acordos contrários ao artigo 81.° CE ou reforçar os efeitos de tais acordos (v. também, neste sentido, acórdão Arduino, já referido, n.° 43) ou ainda impor ou favorecer abusos de posição dominante contrários ao artigo 82.° CE ou reforçar os efeitos de tais abusos.
38 Há, portanto, que concluir que os artigos 81.° CE e 82.° CE não se opõem a uma norma tal como a prevista no artigo 22.° do Decreto‑Lei n.° 1578/33.
Quanto ao artigo 43.° CE
39 Pela segunda parte da sua questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 43.° CE se opõe a uma norma como a prevista no artigo 22.° do Decreto‑Lei n.° 1578/33.
40 Há que recordar que o artigo 43.° CE impõe a supressão de restrições à liberdade de estabelecimento e que devem ser consideradas como tais restrições todas as medidas que proíbam, perturbem ou tornem menos atractivo o exercício desta liberdade (v., nomeadamente, acórdão de 17 Outubro de 2002, Payroll e o., C‑79/01, Colect., p. I‑8923, n.° 26, e jurisprudência citada).
41 Por outro lado, resulta de jurisprudência constante que, quando medidas constitutivas de uma restrição se aplicam a qualquer pessoa ou empresa que exerça uma actividade no território do Estado‑Membro de acolhimento, podem ser justificadas quando correspondem a razões imperativas de interesse geral, contanto que sejam adequadas a garantir a realização do objectivo que prosseguem e não vão para além do que é necessário para atingir esse objectivo (v., nomeadamente, acórdão Payroll e o., já referido, n.° 28, e jurisprudência citada).
42 A esse propósito, se bem que um exame de acesso à profissão de advogado possa, por certo, constituir um entrave à liberdade de estabelecimento (v., neste sentido, acórdão de 7 de Maio de 1991, Vlassopoulou, C‑340/89, Colect., p. I‑2357, n.° 15), deve, no entanto, observar‑se que, no litígio em causa no processo principal, só a norma que diz respeito à composição do júri é contestada e não o facto de organizar tal exame.
43 Ora, não há qualquer indício que permita pensar que tal norma comporte uma restrição à liberdade de estabelecimento, independentemente da restrição que decorra, eventualmente, do próprio exame.
44 De qualquer forma, mesmo a supor que a participação de advogados no júri do exame de Estado constitua, só por si, uma restrição à liberdade de estabelecimento, essa participação pode, na ocorrência, como o observam, com razão, os Governos italiano e irlandês, bem como a Comissão, ser considerada justificada.
45 A referida participação corresponde, com efeito, a uma razão imperiosa de interesse geral, isto é, à necessidade de avaliar o melhor possível as aptidões e as capacidades das pessoas chamadas a exercer a profissão de advogado. Ela é adequada a garantir a realização desse objectivo no sentido de que os advogados possuem uma experiência profissional que os torna particularmente aptos a avaliar os candidatos à luz das exigências específicas da sua profissão. Finalmente, os limites evocados nos n.os 32 a 35 do presente despacho garantem também que a medida não vai para além do necessário para atingir o referido objectivo.
46 Deve, portanto, concluir‑se que o artigo 43.° CE não se opõe a uma norma como a prevista no artigo 22.° do Decreto‑Lei n.° 1578/33.
47 Há, por isso, que responder à questão prejudicial que os artigos 81.° CE, 82.° CE e 43.° CE não se opõem a uma norma, como a prevista no artigo 22.° do Decreto‑Lei n.° 1578/33, que prevê que, no quadro do exame de que depende o acesso à profissão de advogado, o júri se compõe de cinco membros nomeados pelo Ministro da Justiça, isto é, dois magistrados, um professor de direito e dois advogados, sendo estes designados pelo CNF sob proposta conjunta dos Conselhos da Ordem do distrito em causa.
Quanto às despesas
48 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) declara:
Os artigos 81.° CE, 82.° CE e 43.° CE não se opõem a uma norma, como a prevista no artigo 22.° do Decreto‑Lei real n.° 1578, de 27 de Novembro de 1933, na versão aplicável na altura dos factos do litígio do processo principal, que prevê que, no quadro do exame de que depende o acesso à profissão de advogado, o júri se compõe de cinco membros nomeados pelo Ministro da Justiça, isto é, dois magistrados, um professor de direito e dois advogados, sendo estes designados pelo Consiglio nazionale forense (Conselho Nacional da Ordem dos Advogados) sob proposta conjunta dos Conselhos da Ordem do distrito em causa.
Assinaturas
* Língua do processo: italiano.
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