Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2003-4-134 (Önaraştırma)
Karar Sayısı : 03-70/843-365
Karar Tarihi : 30.10.2003
A- TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Mustafa PARLAK
Üyeler : Tuncay SONGÖR, A. Ersan GÖKMEN,
R. Müfit SONBAY, Prof. Dr. Zühtü AYTAÇ, Rıfkı ÜNAL,
Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI, Kublay ATASAYAR,
M. Sıraç ASLAN, Süreyya ÇAKIN
B- RAPORTÖRLER : Süleyman CENGİZ, Sezin ELÇİN
C- ŞİKAYET EDEN : MNG Havayolları ve Taşımacılık A.Ş.
Cemal Ulusoy Cd. Basın Ekspres Yolu Enco Binası
34620 Yenibosna/İstanbul
Temsilcisi: Av. Ayhan YILMAZ
Cemal Ulusoy Cd. Basın Ekspres Yolu Enco Binası
34620 Yenibosna/İstanbul
D- HAKKINDA ÖNARAŞTIRMA
YAPILAN : Devlet Hava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü
Konya Yolu Üzeri 06330 Etiler/Ankara
E-DOSYA KONUSU: Devlet Hava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü (DHMİ)
“Yer Hizmetleri Çalışma Ruhsatları Tarifesi”nin ayrımcılığa ve pazara giriş
engeline yol açtığı iddiası.
F- İDDİALARIN ÖZETİ: Şikayet dilekçesinde özetle; 11 uçağı ile kargo ve yolcu
taşımacılığı yapan MNG Havayolları ve Taşımacılık A.Ş. (MNG)’nin, sahip olduğu (B)
grubu çalışma ruhsatı ile kendi uçaklarına yer hizmeti verebildiği, ancak MNG’nin
diğer yerli ve yabancı hava taşıyıcılarına da yer hizmeti vermek için DHMİ’den (A)
grubu çalışma ruhsatı almasının zorunlu olduğu, DHMİ’den (A) grubu çalışma ruhsatı
alabilmek için öncelikle 15.000.000 ABD Doları’nın peşin olarak ödenmesi gerektiği,
bu miktarın piyasaya giriş engeli yaratacak kadar yüksek olduğu, ayrıca bu ücretin
piyasada faaliyet gösteren Havaş Yer Hizmetleri A.Ş. (Havaş)’den ve Çelebi Hava
Servisi A.Ş. (Çelebi)’den alınmadığı, dolayısıyla ayrımcılık yapıldığı ve bu şirketlerin
de çabaları sonucu piyasaya yeni bir şirketin giremediği, DHMİ’nin bu ücretlerde
indirim yapmayarak piyasada oluşan kartelin devamını sağladığı iddia edilmektedir.
G- DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 18.7.2003 tarih, 3337 sayı ile giren
başvuru üzerine hazırlanan 1.8.2003 tarih, 2003-4-134/BN-03-MH sayılı Bilgi Notu,
8.8.2003 tarih, REK.0.08.00.00/137 sayılı Başkanlık Önergesi ile 14.8.2003 tarih, 03-
03-70/843-365
2
56 sayılı Kurul toplantısında görüşülmüş ve 4054 sayılı Rekabetin Korunması
Hakkında Kanun’un 4. ve 6. maddelerinin ihlaline ilişkin bir soruşturma açılmasına
gerek olup olmadığının belirlenmesi amacıyla, Kanun'un 40/1. maddesi uyarınca
önaraştırma yapılmasına 03-56/657-M sayı ile karar verilmiştir.
İlgili karar uyarınca düzenlenen 13.10.2003 tarih 2003-4-134/ÖA-03-SC sayılı
Önaraştırma Raporu 13.10.2003 tarih, REK.0.08.00.00/169 sayılı Başkanlık önergesi
ile 03-69 ve 03-70 sayılı Kurul toplantılarında görüşülerek karara bağlanmıştır.
H- RAPORTÖR GÖRÜŞÜ: İlgili Rapor'da DHMİ tarafından belirlenen (A) Grubu
Çalışma Ruhsatı ilk veriliş ücretinin rekabeti kısıtlayıcı ya da tamamen ortadan
kaldırıcı şekilde bir giriş engeli yaratıp yaratmadığının tespiti ve söz konusu giriş
ücretinin havaalanları yer hizmetleri işletmeciliği pazarındaki rekabet üzerine etkisi
incelenmek üzere, 4054 sayılı Kanun’un 41. maddesi hükümleri uyarınca DHMİ
hakkında soruşturma açılmasının yerinde olacağı kanaat ve sonucuna ulaşıldığı ifade
edilmiştir.
I- İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
I.1. İlgili Pazar
I.1.1. İlgili Ürün Pazarı
Yer hizmetleri, SHY-22 sayılı Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliğinin 5.
maddesinde a) temsil, b) yolcu trafik, c) yük kontrolü ve haberleşme, d) ramp: ramp,
kargo ve posta, uçak temizlik, birim yükleme gereçlerinin kontrolü, e) uçak hat bakım:
uçak hat bakım, yakıt ve yağ, f) uçuş operasyon g) ulaşım, h) ikram servis i) gözetim
ve yönetim, j) uçak özel güvenlik hizmet ve denetimi olarak sıralanmaktadır. Bu
hizmetler esas itibarıyla talep yönünden birbirini ikame eder nitelikte değildir. Bu
husus dikkate alındığında her bir hizmet sınıfının ayrı bir pazar olarak kabul edilmesi
gerekmektedir. Esasen, SHY-22 sayılı Yönetmelik hükümleri ve DHMİ uygulamaları da
bu hizmetlerin ayrı ayrı ruhsatlandırılması yönündedir.
Bununla birlikte, inceleme konusu teşebbüsün söz konusu hizmetlerin tamamının
ruhsatlandırılmasına ilişkin bir imtiyaza sahip olması, ruhsatlandırma uygulaması
çerçevesinde özellikle (A) grubu ruhsatlara ilişkin olarak yukarıda sıralanan hizmet
türlerinden en az yolcu trafik, yük kontrolü ve haberleşme, ramp, kargo ve posta, uçak
temizlik ve birim yükleme gereçlerinin kontrolü için teşkilatlanma şartı getirilmesi
hususu dikkate alınarak ilgili ürün pazarı “havaalanlarında sunulan yer hizmetleri
pazarı” olarak tespit edilmiştir.
I.1.2. İlgili Coğrafi Pazar
Yer hizmetleri, kolaylıkla ikamesi ve çoğaltılması mümkün olmayan altyapı unsurlarını
haiz havaalanlarında, havaalanı kullanıcısı teşebbüslere sunulan hizmetlerdir.
Havaalanlarının makul zorluklara katlanmak suretiyle de olsa çoğaltılmalarının
03-70/843-365
3
mümkün olmaması ve havaalanlarının birbiri ile rekabet halinde olmamaları başka bir
deyişle havaalanı kullanıcısı ya da yolcular bakımından birbiri ile ikame edilebilir
olmamaları; yer hizmetlerinin de havaalanları ile bağlantılı ticari hizmetler olmaları
hususları dikkate alınarak, ilgili coğrafi pazar "Türkiye’de kurulu sivil havaalanları"
olarak belirlenmiştir.
I.2. Yapılan Tespitler ve Deliller
I.2.1. Sektör Yetkilileri ile Yapılan Görüşmeler
Önaraştırma çerçevesinde, görevli raportörlerce, havayolu işletmeleri MNG, Türk
Hava Yolları A.O., faaliyeti sona eren İstanbul Havayolları, Pegasus Havayolları ve
Sky Hava Taşımacılık A.Ş.; yer hizmeti sunucusu kuruluşlar Çelebi ve Havaş; şikayet
edilen taraf DHMİ ve pazarın düzenlenmesinden sorumlu kamu otoritesi olarak Sivil
Havacılık Genel Müdürlüğü yetkilileri ile görüşülerek, (A) grubu ruhsat ilk veriliş
ücretlerini pazara giriş engeli olarak değerlendirip değerlendirmedikleri, bu
uygulamayı bir pazara giriş engeli olarak değerlendiriyorlarsa buna niçin gerek
görüldüğü ve bunu yerinde bulup bulmadıkları,bu uygulamaya alternatif olarak ne gibi
yasal tedbirlerin uygulanması gerektiğini düşündükleri konularında görüşlerine
başvurulmuştur.
Özel havayolu işletmeleri önaraştırma konusu bakımından iki yönden önemlidir:
Birincisi yer hizmeti sunucusu teşebbüslerle kaçınılmaz olarak girdikleri ticari ilişki
nedeniyle yer hizmetleri pazarını tanımaları ve pazarın işleyişine ilişkin bir aksaklık
varsa bundan ilk etkilenecekler arasında bulunmaları, ikincisi ise şikayetçinin
durumunda olduğu gibi yer hizmetleri sunucularının potansiyel rakipleri olmaları.
Raportörlerin, havayolu işletmecileri ile yaptıkları görüşmelerde yetkililer, DHMİ’nin
(A) grubu ruhsatlar için belirlediği ücretlerin giriş engeli yaratacak nitelikte olduğunu
ifade etmişlerdir. Bu sonuca ulaşırken başlıca üç meydanda teşkilatlanmanın yatırım
bedelinin 10–12 milyon ABD Doları olduğunu, ancak ruhsat ücreti olarak ödenecek
yaklaşık 12 milyon ABD Doları ile ulaşılacak yatırım maliyetinin geri dönüşünün çok
uzun süreceği, hatta söz konusu pazarın uzun zamandır düopol niteliğinde olması ve
yeni girişle birlikte artacak rekabet yoğunluğuna paralel olarak sektör karlılığının
muhtemelen düşecek olması nedeniyle bu yatırımların hiçbir zaman geri
dönmeyeceğini ifade etmişlerdir. Görüşülen yetkililer, ruhsat ücretleri belirlenmesinde
amacın DHMİ için gelir sağlamak değil, aksine pazara girişleri engellemek olduğunu,
pazarda bir teşebbüsün daha bulunmasının ya da en azından bu imkanın
bulunmasının pazarın yerleşik teşebbüslerini disipline edeceğini, bunun da kendileri
açısından istenir bir gelişme olduğunu belirtmişlerdir.
Görevli Raportörlerin yer hizmeti kuruluşları olan Havaş ve Çelebi yetkilileri ile
yaptıkları görüşmelerde, (A) grubu ruhsat için DHMİ tarafından ödenmesi öngörülen
ücretlerin pazara girişi çekici olmaktan uzaklaştıracak nitelikte olduğu hususunda
havayolu işletmecileri ile aynı değerlendirmeyi yapmışlardır. Buna karşılık yer
hizmetleri sunucuları faaliyet gösterdikleri sektörün güvenlik konusunda son derece
hassas bir sektör olduğunu, sektörde faaliyet gösterecek teşebbüslerin mali
03-70/843-365
4
yapılarının ödenmesi öngören ruhsat ücretlerini karşılayacak güçte olması gerektiğini
ifade etmişlerdir. Bu yaklaşıma göre mali açıdan zayıf teşebbbüslerin sektörde
faaliyet göstermesi sektörde hakim olması gereken disiplini bozacak ve havayolu
ulaşımının güvenliğini tehlikeye atacaktır. Ancak sektör yetkilileri, mali bünyenin
sağlamlığının çok yüksek ruhsat ücretleri yolu ile batık maliyetlerin artırılmasına
alternatif olabilecek yollardan da denetlenebileceğini, bu durumda pazara girişin
güvenlik ve hizmet kalitesi açısından bir sakınca yaratmayabileceğini de kabul
etmişlerdir.
DHMİ İşletme Daire Başkanı C… Ü… da yukarıda aktarılan ifadelere benzer
açıklamalarda bulunmuştur. Buna göre (A) grubu ruhsat ilk veriliş ücretleri
belirlenirken taşınan başlıca kaygı pazara mali bünyesi zayıf teşebbüslerin girmesinin
engellenmesi olmuştur.
Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü Yer Hizmetleri Müdürü C… E… tarifelerin esas itibarı
ile DHMİ tarafından belirlendiğini, Genel Müdürlüğün bu tarifeleri bugüne kadar
değişiklik yapmadan onayladığını ifade etmiş, ruhsat ücretlerinin pazara giriş engeli
oluşturması hususunda ise yukarıdakilere benzer ifadeler kullanmıştır. Söz konusu
kişi, ayrıca Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü çatısı altında Avrupa Birliği Uyum
Yasaları çerçevesinde pazara girişlerin yatırımların yeterliliği ve sunulacak hizmetin
kalitesi ve güvenilirliği temelinde denetlenmesini sağlayacak yeni bir yönetmelik
çalışmasının sürdüğünü ifade etmiştir.
I.2.2. Devlet Hava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü Tarifeleri
SHY-22 sayılı Yönetmelik'te yer alan hükümler çerçevesinde hazırlanan ve 1996
yılında yapılan değişikliğe kadar uygulanan ruhsat bedelleri tarifesi aşağıdaki gibidir:
Tablo 1. 1996 Yılı Öncesi Ruhsat Bedelleri (ABD Doları)
Hizmet Türleri
Atatürk, Esenboğa, A.Menderes,
Antalya ve Dalaman Havaalanları
Diğer Havaalanları
a. Temsil 1.000 500
b. Yolcu Trafik 10.000 5.000
c. Ramp 10.000 5.000
d. Uçak Hat Bakım 2.000 1.000
e. Uçuş Operasyon 1.000 5.00
f. Ulaşım 1.000 -
g. İkram Servisi 4.000 2.000
Bu tarifenin geçerli olduğu dönemde temdit ücreti olarak ilk veriliş ücretinin %50’si
alınmaktadır.
03-70/843-365
5
1996 yılında yapılan tarife değişikliği ile ruhsat ilk veriliş ücretleri ve temdit ücretleri
önemli oranda artırılmıştır. Yapılan değişiklik ile uygulamaya konulan yerli hizmet
sunucular için ruhsat ilk veriliş ücret tarifeleri aşağıda yer almaktadır.
Tablo 2. Havaalanı Yer Hizmetleri (A) Ve (C) Grubu Dış Hat Çalışma Ruhsatları Ücret Tarifesi (ABD
Doları)
Tablo 3. Havaalanı yer hizmetleri (B) Grubu Dış Hat Çalışma Ruhsatları Ücret Tarifesi (ABD Doları)
Atatürk
Antalya A.Menderes
Dalaman
Esenboğa Bodrum
Milas
Adana
Trabzon
Diğer Havaalanları
Hizmet
Türleri
A B C D E F G
Yolcu Trafik
300.000 200.000 100.000 50.000 30.000 10.000 3.000
Yük Kontrol
ve
Haberleşme
40.000 30.000 20.000 10.000 6.000 2.000 1.000
Ramp 900.000 600.000 300.000 150.000 85.000 20.000 10.000
Uçak Hat
Bakım
9.000 6.000 3.000 1.500 850 200 100
Uçuş
Operasyon
4.000 3.000 2.000 1.000 600 200 100
Ulaşım 2.000 1.500 1.000 1.000 700 400 200
İkram Servis 20.000 15.000 10.000 10.000 7000 4.000 2.000
Uçak Özel
Güvenlik
Hizmeti ve
Denetimi
40.000 30.000 20.000 20.000 14.000 8.000 4.000
Atatürk
Antalya A.Menderes
Dalaman
Esenboğa Bodrum
Milas
Adana
Trabzon
Diğer
Havaalanları
Hizmet
Türleri
A B C D E F G
Yolcu Trafik 1.500.000 1.000.000 500.000 250.000 150.000 50.000 1.000
Yük Kontrol
ve
Haberleşme
200.000 150.000 100.000 50.000 30.000 10.000 1.000
Ramp 4.500.000 3.000.000 1.500.000 750.000 425.000 100.000 1.000
Uçak Hat
Bakım
45.000 30.000 15.000 7.500 4.250 1.000 500
Uçuş
Operasyon
20.000 15.000 10.000 5.000 3.000 1.000 500
Ulaşım 10.000 7.500 5.000 5.000 3.500 2.000 1.000
İkram Servis 100.000 75.000 50.000 50.000 35.000 20.000 1.000
Gözetim,
Yönetim
100.000 75.000 50.000 50.000 35.000 20.000 1.000
Uçak Özel
Güvenlik
Hizmeti ve
Denetimi
200.000 150.000 100.000 100.000 70.000 40.000 1.000
03-70/843-365
6
Bu tarifelerin yürürlükte olduğu dönemde tarifenin 3. maddesi (p) fıkrası
çerçevesinde alınacak temdit ücreti
- yolcu trafik, yük kontrol ve haberleşme, ramp, uçak hat bakım, uçuş operasyon,
ulaşım ve ikram servis hizmetleri için (A) ve (C) Grubu ruhsat bedellerinin %10’u,
- gözetim ve yönetim, uçak özel güvenlik ve denetim hizmetleri için (A) ve (C) Grubu
ruhsat bedellerinin %25’i,
-(B) Grubu ruhsat bedellerinin %10’u,
oranında belirlenmiştir.
Aşağıdaki tabloda başlıca havaalanları için (A) Grubu ruhsat ilk veriliş ücretinde
meydana gelen artış yüzde olarak (%) gösterilmiştir.
Tablo 4. (A) Grubu Ruhsat İlk Veriliş Ücretinde Meydana Gelen Artış (%)
Havaalanları
Hizmet Türleri Atatürk Antalya A. Menderes Esenboğa
Yolcu Trafik 15.000 10.000 5.000 2.500
Ramp 45.000 30.000 15.000 7.500
Uçak Hat Bakım 2.250 1.500 7.500 3.750
Uçuş Operasyon 2.000 1.500 1.000 500
Ulaşım 1.000 750 500 500
İkram Servisi 2.500 1.875 1.250 1250
Temdit ücretleri, 1991 tarihli tarifede ilk veriliş ücretlerinin %50’si olarak
belirlenmişken, 1996 yılında yürürlüğe giren tarife ile temdit ücretleri ilk veriliş
ücretlerinin %10’una (gözetim ve yönetim, uçak özel güvenlik ve denetim hizmetleri)
çekilmiştir. Bu farklılık nedeniyle ilk ruhsat veriliş ücretlerinde meydana gelen her beş
katlık artış için temdit ücretleri bir kat artmıştır, başka bir deyişle, pazarda halihazırda
faaliyette bulunan teşebbüsler, ruhsat ücretlerinde meydana gelen artışlardan ancak
beşte bir oranında etkilenmişlerdir. Aşağıdaki tabloda (A) Grubu ruhsat temditi için
alınan ücretlerde meydana gelen artış yüzde (%) olarak görülmektedir.
Tablo 5. (A) Grubu Ruhsat Temdit Ücretinde Meydana Gelen Artış (%)
Havaalanları
Hizmet Türleri
Atatürk
Antalya
A. Menderes
Esenboğa
Yolcu Trafik 3.000 2.000 1.000 500
Ramp 9.000 6.000 3.000 1.500
Uçak Hat Bakım 450 300 1.500 750
03-70/843-365
7
Uçuş Operasyon 400 300 200 100
Ulaşım 200 150 100 100
İkram Servisi 500 375 250 250
Başlıca havaalanlarında bütün yer hizmeti sınıflarında faaliyet göstermek üzere (A)
Grubu ruhsat almak isteyen bir hizmet sunucusunun, ödemek zorunda kalacağı
toplam ruhsat ücreti ve 1996 yılında hazırlanan tarifeden sonra bu tutarda meydana
gelen artış aşağıdaki tabloda görülmektedir.
Tablo 6. 1991 ve 1996 Toplam (A) Grubu Ruhsat Ücreti (ABD Doları) ve Artış Oranları (%)
Havaalanları
1991 Tarifesi
1996 Tarifesi
Artış
Atatürk 29.000 6.675.000 23.000
Antalya 29.000 4.502.500 15.500
A Menderes 29.000 2.330.000 8.000
Dalaman 29.000 2.330.000 8.000
Esenboğa 29.000 1.267.500 2.600
Toplam 145.000 17.105.000 11.700
Yukarıda yer verilen tabloda görüldüğü üzere 1996 yılında gerçekleştirilen ruhsat
ücretleri artışı ile havaalanlarında tüm yer hizmeti sınıfları için alınan toplam ücret
bedeli 26 ile 230 kat arasında artırılmış, böylece 5 başlıca havaalanında faaliyet
göstermek üzere tüm hizmet sınıflarında ruhsat talep eden bir yer hizmeti
sunucusunun toplam ruhsat ücreti 117 kat artırılmıştır.
DHMİ tarafından 2003 yılı için tespit edilen çalışma ruhsatı ücretleri YH.05.2003 sayılı
tarifede yer almaktadır. Aşağıda bu tarifeler görülmektedir:
Tablo 7. Dış Hat (A) ve (C) Grubu Çalışma Ruhsatları İlk Veriliş Tarifesi (Euro)
Atatürk
Antalya A.Menderes
Dalaman
Bodrum
Esenboğa Adana
Trabzon
Diğer Havaalanları
Hizmet Türleri A B C D E F
Yolcu Trafik 1.500.000 1.000.000 500.000 250.000 50.000 1.000
Yük Kontrol ve
Haberleşme
200.000 150.000 100.000 50.000 10.000 1.000
Ramp 4.500.000 3.000.000 1.500.000 750.000 100.000 1.000
Uçak Hat Bakım 45.000 30.000 15.000 7.500 1.000 500
Uçuş Operasyon 20.000 15.000 10.000 5.000 1.000 500
Ulaşım 10.000 7.500 5.000 5.000 2.000 1.000
İkram Servis 100.000 75.000 50.000 50.000 20.000 1.000
Gözetim, Yönetim 100.000 75.000 50.000 50.000 20.000 1.000
Uçak Özel Güvenlik
Hizmeti ve Denetimi
200.000 150.000 100.000 100.000 40.000 1.000
03-70/843-365
8
Tablo 8. Dış Hat (B) Grubu Çalışma Ruhsatları İlk Veriliş Tarifesi (Euro)
(A) Grubu ruhsatlar iki yıl için (B) Grubu ruhsatlar ise beş yıl için verilmektedir. Bu
sürelerin sona ermesini takip eden dönemde ruhsatların süresinin uzatılması için
“temdit ücreti” ödenmektedir. Aşağıdaki tablolarda ruhsat temdit bedelleri
görülmektedir.
Tablo 9. Dış Hat (A) ve (C) Grubu Çalışma Ruhsatları Temdit Tarifesi (Euro)
Tablo 10. Dış Hat B Grubu Çalışma Ruhsatları Temdit Tarifesi (Euro)
Atatürk
Antalya A.Menderes
Dalaman
Bodrum
Esenboğa Adana
Trabzon
Diğer Havaalanları
Hizmet Türleri A B C D E F
Yolcu Trafik 300.000 200.000 100.000 50.000 10.000 200
Yük Kontrol ve
Haberleşme
40.000 30.000 20.000 10.000 2.000 200
Ramp 900.000 600.000 300.000 150.000 20.000 200
Uçak Hat Bakım 9.000 6.000 3.000 1.500 200 100
Uçuş Operasyon 4.000 3.000 2.000 1.000 200 100
Ulaşım 2.000 1.500 1.000 1.000 400 200
İkram Servis 20.000 15.000 10.000 10.000 4.000 200
Uçak Özel Güvenlik
Hizmeti ve Denetimi
40.000 30.000 20.000 20.000 8.000 200
Atatürk
Antalya A.Menderes
Dalaman
Bodrum
Esenboğa Adana
Trabzon
Diğer Havaalanları
Hizmet Türleri A B C D E F
Yolcu Trafik 300.000 200.000 100.000 50.000 10.000 200
Yük Kontrol
ve Haberleşme
40.000 30.000 20.000 10.000 2.000 200
Ramp 900.000 600.000 300.000 150.000 20.000 200
Uçak Hat Bakım 9.000 6.000 3.000 1.500 200 100
Uçuş Operasyon 4.000 3.000 2.000 1.000 200 100
Ulaşım 2.000 1.500 1.000 1.000 400 200
İkram Servis 20.000 15.000 10.000 10.000 4.000 200
Gözetim, Yönetim 20.000 15.000 10.000 10.000 4.000 200
Uçak Özel Güvenlik
Hizmeti ve Denetimi
40.000 30.000 20.000 20.000 8.000 200
Atatürk
Antalya A.Menderes
Dalaman
Bodrum
Esenboğa Adana
Trabzon
Diğer Havaalanları
Hizmet Türleri A B C D E F
Yolcu Trafik 60.000 40.000 20.000 10.000 2.000 40
Yük Kontrol
ve Haberleşme
8.000 6.000 4.000 2.000 400 40
Ramp 180.000 120.000 60.000 30.000 4.000 40
Uçak Hat Bakım 1.800 1.200 600 300 40 20
Uçuş Operasyon 800 600 400 200 40 20
Ulaşım 400 300 200 200 80 40
İkram Servis 4.000 3.000 2.000 2.000 800 40
Uçak Özel Güvenlik
Hizmeti ve Denetimi
8.000 6.000 4.000 4.000 1.600 40
03-70/843-365
9
Yukarıda yer alan tablolar incelendiğinde (B) Grubu Ruhsatlar için belirlenen ilk veriliş
ücretlerinin, (A) ve (C) Grubu Ruhsatlar için belirlenen ilk veriliş ücretlerinin %20’si
olduğu görülmüştür. Benzer şekilde her grubun temdit ücretleri de ilk veriliş ücretinin
%20’si olarak tespit edilmiştir.
Tarife’nin “Ücretlerin Ödenmesi” başlıklı 4. bölümünde ödenecek ruhsat ilk veriliş
ücretleri ve temdit ücretleri için çeşitli ödeme kolaylıkları sağlanmaktadır. Bu bölümde
yer alan düzenlemelere göre (B) Grubu ruhsat için ödenecek ücretin ilk taksidi
ruhsatın verilmesinden önce ikincisi bir yıl sonra aynı tarihte olmak üzere iki eşit
taksitte ödenecektir. Ruhsat temdit ücretleri ise ilki en geç ruhsat süresinin sona
erdiği tarihte diğerleri de altışar ay ara ile olmak üzere dört eşit taksitte
ödenebilmektedir. Bu çerçevede, (A) tipi ruhsatların ilk veriliş bedelleri dışındaki tüm
ruhsat ve temdit ücretleri için taksitlendirilerek ödeme imkanı sağlanmıştır.
Ayrıca DHMİ yukarıda aktarılan ruhsat ilk veriliş ve temdit ücretlerine ek olarak yer
hizmet sunucularının hizmet sundukları hava taşıtlarının koltuk sayısına ya da yük
kapasitesine bağlı olarak bir “Hizmet Yapabilme Bedeli” almaktadır.
Yer hizmetleri pazarına ilişkin olarak vurgulanması gereken bir başka husus, bu
pazarın bütün dünyada sıkı kalite ve güvenlik standartları ile düzenlendiğidir. Buna
paralel olarak bu pazarda faaliyet gösterecek teşebbüslerin bulundurmaları gereken
en az donanım ve personel DHMİ tarafından belirlenmektedir.
I.2.3. DHMİ Genel Müdürlüğünün Cevabi Yazısı
Önaraştırma kapsamında DHMİ Genel Müdürlüğünden 1.10.2003 tarih ve 2711 sayılı
yazı ile talep edilenbilgilere cevaben gönderilen 13.10.2003 tarihinde alınan yazıda;
“…ruhsat bedellerinin belirlenmesinde:
Havaalanlarında yer hizmetlerinin yürütülmekte olduğu hava tarafında trafiğin sürekli,
düzenli ve güvenli bir şekilde verilmesi göz önünde tutularak oldukça geniş insan ve
araç unsuru içeren bu hizmetlerde kullanılacak insan ve araç sayılarının
sınırlandırılması
Havaalanlarında verilmekte olan yer hizmetleri oldukça yüksek meblağlara ulaşan
yatırım ve işletme gerektiren hizmetler olup sermaye ve kalite itibari ile yeterli
bulunmayan şirketlerin bu pazara girmesinin hizmet kalitesini ve en önemli
faktörlerden biri olan güvenliğin seviyesini düşürmemesi amaçlanmıştır.”
ifadelerine yer verilmiştir.
03-70/843-365
10
I.2.4. Sektöre İlişkin Hukuki Düzenlemeler
I.2.4.1. Türk Sivil Havacılık Kanunu
14.10.1983 tarih ve 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu'nun amacı; devamlı ve
hızlı bir gelişme gösteren, ileri teknolojinin uygulandığı, sürat ve emniyet faktörlerinin
büyük önem taşıdığı sivil havacılık sahasındaki faaliyetlerin ulusal çıkarlarımız ve
uluslararası ilişkilerimize uygun bir şekilde düzenlenmesini sağlamaktır.
Söz konusu Kanun’un 34. maddesinde havaalanlarının devlet ya da kamu tüzel
kişileri tarafından kurularak işletileceği hükmü yer almaktadır. Ücret tarifelerine ilişkin
37. maddesinde ise havaalanlarının kullanılması ve tesislerinden yararlanılması ile
verilen hizmetlerin karşılığında alınacak ücretlerin yapılacak tarifelerle saptanacağı,
bu tarifelerin Ulaştırma Bakanlığının onayı ile yürürlüğe gireceği hükmü yer
almaktadır. Bu Kanun’un yer hizmetlerine ilişkin 44. maddesinde ise Ulaştırma
Bakanlığının, havaalanlarında, yolcu ve yük trafiğinin ve her türlü hizmetin çağdaş
sivil havacılık ilkelerine ve ülke çıkarlarına uygun bir biçimde yürütülmesi amacı ile
gereken önlemleri almaya veya aldırmaya yetkili olduğu düzenlemesi yer almaktadır.
I.2.4.2. Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği
Ulaştırma Bakanlığı Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü tarafından hazırlanan ve
25.1.1991 tarih, 20766 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren SHY-22
sayılı söz konusu Yönetmelik yer hizmetleri alanında gösterilecek faaliyetleri
düzenleyen genel hukuk kurallarını belirlemektedir. Yönetmeliğin amacı, 1.
maddesinde, “Bu yönetmeliğin amacı, 2920 sayılı Sivil Havacılık Kanunu’nun 44 üncü
maddesi gereğince, havaalanları yer hizmetlerinin uluslararası seviyede yapılmasını
sağlamak için uygulanacak usul ve esasları düzenlemek ve bu hizmetlerle ilgili ücret
tarifelerini belirlemektir.” şeklinde ifade edilmiştir. Yönetmeliğin kapsamının
belirlendiği 2. maddesinde ise, “Bu Yönetmelik, havaalanları yer işletmeciliği yapan
Devlet Hava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü, havaalanı işletmeciliği yapan
diğer kuruluşlar ile bu yönetmelikte belirtilen diğer şartları sağlayarak Çalışma
Ruhsatı alan yer hizmetleri kuruluşlarını kapsar.” denilmektedir.
Yönetmeliğin 5. maddesinde havaalanları yer hizmeti türleri belirlenmiştir. Buna göre
yer hizmetleri; a) temsil, b) yolcu trafik, c) yük kontrolü ve haberleşme, d) ramp: ramp,
kargo ve posta, uçak temizlik, birim yükleme gereçlerinin kontrolü, e) uçak hat bakım:
uçak hat bakım, yakıt ve yağ, f) uçuş operasyon g) ulaşım, h) ikram servis i) gözetim
ve yönetim, j) uçak özel güvenlik hizmet ve denetimi şeklinde gruplandırılmıştır.
Yönetmeliğin “Sorumluluk ve Yetkiler” başlıklı Üçüncü Bölümü’nde yer alan 6.
maddesinde; Yönetmelikte yer alan hükümleri yerine getirmekten havaalanı
işletmecileri, yer hizmeti kuruluşları ile hava taşıyıcılarının sorumlu olduğu, ayrıca
Yönetmelikte belirtilen yer hizmetlerinin uluslararası seviyede yapılmasını sağlayacak
tedbirlerin alınmasından DHMİ’nin Bakanlığa karşı sorumlu olduğu, bu hususu
sağlamak amacı ile DHMİ’nin sürekli olarak gözetim ve denetimde bulunarak tespit
03-70/843-365
11
edilen eksiklik ve aksaklıklarla ilgili gerekli tespit ve tedbirleri alarak veya aldırarak
sonucunu Bakanlığa bildireceği belirtilmiştir. Ayrıca, Yönetmelik’te yer alan mali
hususların DHMİ sorumluluğunda olduğu belirtilmiştir.
Yönetmeliğin, 7. maddesinde yer hizmetleri kuruluşları üzerine getirilen
sorumluluklardan bir kısmı aşağıdaki gibidir:
- Yer hizmetleri kuruluşları, havaalanlarında 5. maddede de açıklanan yer hizmeti
türlerinin, tamamı veya en az yolcu trafik, yük kontrolü ve haberleşme, ramp, kargo
ve posta , uçak temizlik ve birim yükleme gereçlerinin kontrolü için ... en az üç
uluslararası trafiğe açık havaalanında teşkilatlanmak zorundadırlar.
- Yer hizmetleri kuruluşları teşkilatlandıkları havaalanlarında hiçbir hava taşıyıcısına
hizmet vermeseler dahi çalışma ruhsatına esas olan araç, gereç ve personelini aynen
muhafaza etmek zorundadır.
- (A) grubu çalışma ruhsatına sahip yer hizmetleri kuruluşlarının ödenmiş sermayeleri
3.000.000 ABD Doları, (C) grubu çalışma ruhsatına sahip yer hizmetleri kuruluşları
ise 200.000 ABD Doları karşılığı Türk Lirasından aşağı olamaz.
- (A) grubu çalışma ruhsatı alacak olan yer hizmetleri kuruluşlarının esas
mukavelelerinde ve ticari tescilde kuruluşun iştigal mevzuu olarak Yönetmeliğin 5.
maddesinde belirtilen yer hizmet türlerinin dışında bir çalışma alanına yer
verilmeyecektir.
- (A) grubu çalışma ruhsatı alacak olan yer hizmetleri kuruluşları, DHMİ’ye
ödeyecekleri “Hizmet Yapabilme Hakkı” karşılıkları ve yapacakları “Hizmet
Sözleşmesi”nden doğabilecek yükümlülükleri için 1.000.000 ABD Doları, (B) veya (C)
grubu çalışma ruhsatı alacak olan yer hizmetleri kuruluşları 100.000 ABD Doları
tutarında, muhtevası ve şekli DHMİ tarafından belirlenecek kat’i ve süresiz banka
teminat mektubunu DHMİ’ye vermek zorundadırlar.
Yönetmeliğin 12. maddesinde talep edilen bütün hazırlıkların tamamlanması ve
belgelenmesi koşulu ile çalışma ruhsatının verilebileceğini gösteren bir belge olan “ön
izin” düzenlenmektedir. Söz konusu ön iznin verilmesinde Bakanlık tarafından dikkate
alınacak ölçütler aşağıdaki gibidir:
- Havaalanlarının PAT alanları,
- Araç trafiği bakımından kapasitesi,
- Atölyeler ve araç park sahaları için yer tahsisi imkanları,
- Havaalanlarının fiziki yapısı ile mevcut ve gelecekteki öngörülen pazar durumu,
- İlave kapasite ihtiyacı.
Aynı maddenin devamında toplam yıllık yolcu trafiği bir milyona kadar olan
havaalanlarında en fazla iki , iki milyona kadar olan havaalanlarında en fazla üç , iki
milyonu aşan havaalanlarında ise her iki milyon yolcu artışından sonra ilave bir yer
03-70/843-365
12
hizmetleri kuruluşuna, bu yönetmelikte istenen diğer koşulları da sağlaması halinde
(A) Grubu çalışma ruhsatı için ön izin veya çalışma ruhsatı verilebileceği belirtilmiştir.
Yönetmeliğin 13. maddesinde yer alan düzenlemeye göre yer hizmetleri kuruluşları
faaliyet gösterecekleri her havaalanı ve her bir hizmet türü için ayrı bir çalışma ruhsatı
almak zorundadırlar. Söz konusu ruhsatlar Bakanlık tarafından uygun görülenlere
verilir. Aynı maddenin devamında çalışma ruhsatı ücretleri ile temdit ücretlerinin
DHMİ tarafından her bir hizmet türü için ayrı ayrı belirleneceği ve (B) grubu çalışma
ruhsatına sahip yerli hava taşıyıcılarının bu Yönetmelik hükümleri çerçevesinde
başka hava taşıyıcılarına yer hizmeti vermek üzere (A) grubu çalışma ruhsatı talep
etmeleri halinde, çalışma ruhsatı ücretlerinin DHMİ tarafından belirleneceği, ancak bu
ücretlerin (A) grubu çalışma ruhsatı için belirlenen temdit ücretinden fazla
olamayacağı belirtilmiştir1.
Yer hizmetleri kuruluşlarının bulundurması gerekli en az personel ve teçhizat listeleri
ile uygulama esaslarının belirtildiği 14. maddesine göre DHMİ tarafından belirlenen
en az teçhizat listesinde yer alan ve özelliği olan teçhizatın çalışma ruhsatına esas
denetimin yapıldığı gün itibari ile azami üç yaşında olması zorunludur. Yine aynı
maddede teçhizatın kullanıma elverişli ve TSE, ISO veya CEN standartlarından
herhangi birine uygun, orijinal imalat olması ve imalatçısından veya yetkili
satıcısından alınmış olması zorunludur.
Çalışma ruhsatlarının geçerlilik süresinin belirtildiği Yönetmeliğin 16. maddesine göre
dış hat çalışma ruhsatlarının geçerlilik süresi iki yıl, iç hat çalışma ruhsatlarının
geçerlilik süresi ise beş yıldır.
Yönetmeliğin 19. maddesinde belirlenen yer hizmetleri kuruluşları ve hava
taşıyıcılarının yükümlülükleri arasında; -yer hizmetlerinin uluslararası seviyede
yapılmasını sağlamak amacıyla- yeterli niteliklere sahip eğitilmiş yönetici, yer
hizmetleri konusunda uzman personel, lisanslı teknik yer personel, tehlikeli
maddelerin taşınması konusunda eğitim görmüş uzman personel, işçi, şoför ve diğer
personeli bulundurmak ve bunların geliştirilmeye dönük sürekli eğitimlerini sağlamak
ve bunu teminen yıllık periyodik kurslar düzenlemek bulunmaktadır.
Aynı maddenin (o) bendinde ise, yer hizmetleri sunacak kuruluşlara yapacakları
hizmetler nedeniyle havaalanı tesislerine, hava araçlarına, hizmet araç, gereç ve
teçhizatına ve üçüncü şahıslara karşı verecekleri zararı karşılamak için “netice
zararları mali mesuliyet” sigortası yaptırmak zorunluluğu getirilmiştir.
Yönetmeliğin 22. maddesine göre, bu yönetmelikte istenen şartları sağlayarak
çalışma ruhsatı alan yer hizmetleri kuruluşunun Yönetmelik'te istenen şartların
tamamını veya bir kısmını kaybetmesi halinde kuruluşa 30 gün süre verilir. Verilen
süre içerisinde gerekli şartları sağlayamaz ise çalışma ruhsatı iptal edilir.
1 Bu madde çerçevesinde İstanbul Havayolları (A) Grubu Ruhsat almış ancak Çelebi ve Havaş, DHMİ aleyhine
açtıkları davada, Danıştay, maddeyi (B) Grubu ruhsat sahipleri ile pazara ilk kez girecek müteşebbis arasındaki
fırsat eşitliğini bozduğu gerekçesi ile 21 Temmuz 2003 tarihli kararı ile yürürlükten kaldırmıştır.
03-70/843-365
13
Ücretlerin düzenlendiği 23. maddeye göre yer hizmetleri kuruluşları yapacakları
anlaşmalarda maliyetlerinin altında ücret tespit edemezler.
Yönetmeliğin 24. maddesine göre DHMİ tarafından hazırlanacak ücret tarifeleri
Bakanlığın onayını almadan ve en az onbeş gün önceden üçüncü şahıslara
duyurulmadan yürürlüğe konamaz.
Yönetmeliğin Geçici 3. maddesine göre bu Yönetmeliğin yayımından önce önizin
almış ve DHMİ tarafından hazırlanacak yeni çalışma ruhsatı ücret tarifesi yürürlüğe
girmeden önce incelemeleri yapılarak çalışma ruhsatı almaya hak kazanmış
kuruluşlara verilecek çalışma ruhsatı için ilk veriliş ücreti olarak yürürlükten kaldırılan
çalışma ruhsatı ücret tarifesi uygulanır.
J- GEREKÇE ve HUKUKİ DAYANAK
Şikayetin konusu, yerli ve yabancı hava taşıyıcılarına da yer hizmeti verebilmek için
gereken (A) grubu çalışma ruhsatını DHMİ’den alabilmek için peşin olarak ödenmesi
gereken 15.000.000 ABD Doları’nın, piyasaya giriş engeli yaratacak kadar yüksek
olduğu, ayrıca bu ücretin piyasada faaliyet gösteren Havaş ve Çelebi’den hiç
alınmadığı, dolayısıyla ayrımcılık yapıldığı ve bu şirketlerin de çabaları sonucu
piyasaya yeni bir şirketin giremediği, DHMİ’nin bu ücretlerde indirim yapmayarak
piyasada oluşan kartelin devamını sağladığı iddialarından ibarettir.
Esasen, söz konusu (A) grubu çalışma ruhsatı ilk veriliş tarifelerine ilişkin
uygulamanın varlığı görevli raportörlerce tespit edilmekle birlikte, 2920 sayılı Türk
Sivil Havacılık Kanunu'nun ücret tarifelerine ilişkin 37. maddesinde havaalanlarının
kullanılması ve tesislerinden yararlanılması ve verilen hizmetlerin karşılığında
alınacak ücretlerin yapılacak tarifelerle saptanacağı, bu tarifelerin Ulaştırma
Bakanlığı’nın onayı ile yürürlüğe gireceği hükmü yer almaktadır. Bu çerçevede
kamusal düzenlemenin bulunduğu iktisadi bir alanda faaliyet gösteren DHMİ'nin ihlal
içerdiği iddia olunan eylemi yasadaki düzenlemenin bir sonucu olduğundan ve anılan
teşebbüsün söz konusu fiyatlandırmaya bağımsız olarak karar verme imkanı
bulunmadığından 4054 sayılı Kanun uyarınca bir işlem yapılamayacağı kanaatine
varılmıştır. Dolayısıyla, DHMİ'nin, ilgili pazara girişi yüksek çalışma ruhsatı ilk tarifesi
belirlemek suretiyle pazara giriş engeli oluşturduğunu ve aynı uygulama ile pazarda
mevcut teşebbüsler ve pazara yeni girecek teşebbüsler arasında ayrımcılık yarattığını
kabul etmek mümkün değildir.
K-SONUÇ
Yukarıda yer verilen tespit ve değerlendirmeler doğrultusunda; Devlet Hava
Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü’nün “Yer Hizmetleri Çalışma Ruhsatları
Tarifesi”nin ayrımcılığa ve pazara giriş engeline yol açtığı iddiası çerçevesinde
yapılan önaraştırma sonucunda, 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında
03-70/843-365
14
Kanun’un 41. maddesi uyarınca Devlet Hava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü
hakkında bir soruşturma açılmasına gerek bulunmadığına, şikayetin reddine
OYÇOKLUĞU ile karar verilmiştir.
03-70/843-365
15
(30.10.2003 tarihli 03-70/843-365 sayılı Kurul Kararı’na)
KARŞI OY GEREKÇESİ
13.10.2003 tarih ve 2003-4-134/ÖA-03-SC sayılı raporun içeriğine aynen
katılmakla birlikte, DHMİ tarafından belirlenen A Grubu Çalışma Ruhsatı ilk veriliş
ücretinin rekabeti kısıtlayıcı ya da tamamen ortadan kaldırıcı şekilde bir giriş
engeli yaratıp yaratmadığının tespiti ve söz konusu giriş ücretinin havaalanları
yer hizmetleri işletmeciliği pazarındaki rekabet üzerine etkisi incelenmek üzere,
4054 sayılı Kanun’un 41 inci maddesi hükümleri uyarınca DHMİ hakkında
soruşturma açılmasının yerinde olduğu düşüncesiyle sayın çoğunluğun kararına
katılmıyoruz.
Mustafa PARLAK Tuncay SONGÖR
Başkan II. Başkan
A. Ersan GÖKMEN Süreyya ÇAKIN
Kurul Üyesi Kurul Üyesi
Full & Egal Universal Law Academy