Domenjoud c. France

Résumé juridique

Mai 2024

Domenjoud c. France - 34749/16 et 79607/17

Arrêt 16.5.2024 [Section V]

Article 5

Article 5-1

Privation de liberté

Assignation à résidence préventive de requérants suspectés de possibles actions violentes lors du sommet de la COP 21 constituant une restriction de liberté : irrecevable

Article 15

Dérogation en cas d’état d’urgence

Assignation à résidence préventive de l’un des deux requérants suspectés de possibles actions violentes lors du sommet de la COP 21, prise sur le fondement d’une loi sur l’état d’urgence déclaré à la suite d’attentats terroristes : non couverte par la dérogation

Article 2 du Protocole n° 4

Article 2 al. 1 du Protocole n° 4

Liberté de circulation

Assignation à résidence préventive, de deux requérants suspectés de possibles actions violentes lors du sommet de la COP 21, prise sur le fondement d’une loi sur l’état d’urgence déclaré à la suite d’attentats terroristes : non-violation, violation

En fait – L’état d’urgence fut déclaré en application de la loi du 3 avril 1955 suite aux attentats terroristes islamistes perpétrés en région parisienne dans la nuit du 13 au 14 novembre 2015. Il fut prorogé six fois et s’acheva le 1er novembre 2017. Le 24 novembre 2015, la France informa le Conseil de l’Europe de l’exercice du droit de dérogation à la Convention prévu par son article 15.

Une Conférence des parties à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (COP 21) se tint au Bourget et à Paris du 30 novembre au 12 décembre 2015. Des mesures préventives furent prises pour assurer la sécurité de ce sommet réunissant de nombreux chefs d’État. Les requérants, deux frères, furent assignés à résidence du 26 novembre au 12 décembre 2015 par arrêtés du ministre de l’Intérieur sur le fondement de l’article 6 de la loi du 3 avril 1955. Ils furent durant 16 jours, interdits de quitter leur commune de résidence, astreints à domicile entre 20 heures et 6 heures et obligés de se présenter trois fois par jour dans un commissariat de police, sous peine d’emprisonnement. Le ministre de l’Intérieur fonda sa décision sur la nécessité d’assurer la sécurité de la COP 21 au regard d’une grave menace terroriste et de la survenue d’incidents violents par des militants réunis en black bloc lors d’autres événements majeurs organisés dans des pays voisins en 2015 ; et sur des informations reçues des services de renseignement selon lesquelles des activistes préparaient des actions violentes en marge du sommet, auxquelles les deux requérants étaient susceptibles de participer.

Les intéressés exercèrent des recours devant les juridictions administratives, sans succès. En défense, le ministre de l’Intérieur produisit des notes blanches rédigées et utilisées par les services de renseignement afin de transmettre des informations à d’autres autorités, non signées et parfois non datées, et expurgées des indications qui permettraient d’identifier leur auteur et leurs sources.

En droit – Article 5 :

La Cour rappelle avoir déjà été amenée à statuer sur la nature de mesures prises en application de la l’article 6 de la loi du 3 avril 1955 et l’avoir analysée en une restriction de liberté (Pagerie c. France et Fanouni c. France).

La Cour considère que l’assignation à résidence prise à l’encontre des requérants doit être regardée comme une simple restriction de liberté compte tenu non seulement de sa durée, mais aussi de ses effets et modalités d’exécution combinées : les requérants n’ont pas été privés de la possibilité de mener une vie sociale et d’entretenir des relations avec l’extérieur ; l’astreinte à domicile nocturne ne suffit pas à la considérer, par nature, comme une privation de liberté ; et ils ont eu la possibilité de solliciter des sauf-conduits afin de pouvoir quitter temporairement leur lieu d’assignation à résidence.

Conclusion : irrecevable (incompatible ratione materiae).

Article 2 du Protocole no 4 :

La restriction à la liberté de circulation en cause est à examiner au regard du troisième paragraphe de l’article 2 du Protocole no 4. Elle poursuivait les buts légitimes de la préservation de la sécurité nationale et de la sécurité publique ainsi que du maintien de l’ordre public.

1) Sur la prévisibilité de la loi – La Cour a déjà jugé dans les affaires Pagerie et Fanouni que l’article 6 de la loi du 3 avril 1955 répond aux exigences de prévisibilité de la loi. Toutefois, ces deux affaires concernaient des mesures de prévention du terrorisme, dont la justification coïncidait avec les raisons pour lesquelles l’état d’urgence avait été déclaré en France. Or la Cour ne s’est pas encore prononcée sur ce que les requérants critiquent, soit le fait que l’article en question, tel qu’il a été interprété par le Conseil d’État en l’espèce, permet de prononcer une assignation à résidence pour des motifs éloignés de ceux qui ont justifié la mise en œuvre de l’état d’urgence.

La Cour doit déterminer si le pouvoir d’appréciation conféré au ministre de l’Intérieur en matière d’assignation à résidence est suffisamment encadré et si ses décisions font l’objet d’un contrôle adéquat.

En premier lieu, une loi sur l’état d’urgence ne peut permettre aux autorités internes d’adopter des mesures restrictives de liberté dénuées de lien avec les circonstances ayant justifié sa mise en œuvre sans manquer à l’exigence de prévisibilité de la loi. Cependant, en situation d’urgence, ces autorités peuvent se trouver contraintes de faire des choix opérationnels afin de faire face à l’ensemble de leurs responsabilités. Le lien entre le but poursuivi lors de la déclaration de l’état d’urgence et la justification des mesures prises sur son fondement peut être indirect, mais un lien suffisamment fort doit exister afin de prévenir les abus. En l’espèce, la Cour estime que les précisions jurisprudentielles apportées par le Conseil d’État et le Conseil constitutionnel quant au contrôle du juge administratif sont de nature à éviter que l’état d’urgence soit détourné de sa finalité.

En second lieu, le droit interne prévoit un contrôle juridictionnel portant à la fois sur la légalité et sur la proportionnalité des mesures d’assignation à résidence prises dans le cadre de l’état d’urgence, celui-ci pouvant être opéré à très bref délai dans le cadre de la procédure de référé-liberté.

Dans ces conditions, la Cour considère que la base légale des mesures litigieuses était prévisible.

2) Sur la nécessité de la restriction litigieuse et la mise en œuvre des garanties contre l’arbitraire – Les assignations à résidence visaient principalement à prévenir des heurts avec les forces de l’ordre et la commission de dégradations dans le cadre de la sécurisation d’un sommet international et ne présentaient pas de lien direct avec la lutte contre le terrorisme.

a) Nécessité de la mesure prise à l’égard du premier requérant –

i) Sur les garanties procédurales – Le premier requérant a bénéficié d’un contrôle juridictionnel tant de la légalité que de la proportionnalité de la mesure critiquée et notamment de la réalité du risque invoqué par le ministre de l’Intérieur. Quant au poids accordé aux notes blanches produites par le ministre, la Cour a relevé dans les affaires Pagerie et Fanouni que le droit interne prévoit trois séries de garanties en la matière : il exige qu’une telle note soit soumise au débat contradictoire ; il impose au juge administratif d’exercer un contrôle sur l’exactitude et la précision de son contenu, en recherchant si cette note relate des faits précis et circonstanciés et si ceux‑ci sont ou non sérieusement contestés ; il confère au juge administratif des pouvoirs d’instruction lui permettant d’exercer ce contrôle. Les notes blanches produites en l’espèce relataient de façon détaillée les actes et comportements qui étaient concrètement reprochés au premier requérant. Celui-ci n’a pas invité les juridictions internes à faire usage de leurs pouvoirs d’instruction ; il s’est borné à de simples dénégations devant le juge des référés, sans chercher à établir l’inexactitude des faits relatés ; enfin il n’a pas introduit de recours au fond. Ainsi, le contrôle juridictionnel de l’assignation à résidence a été entouré de garanties procédurales suffisantes.

ii) Sur l’appréciation du risque – La Cour ne mésestime pas la nature du risque dont les autorités internes cherchaient à se prémunir. Elles disposaient d’informations crédibles selon lesquelles la COP 21 était exposée à un risque élevé de débordements violents et de vandalisme.

La Cour estime que les autorités internes ont légitimement pu considérer, au vu du comportement et des antécédents du premier requérant, qu’il existait un risque sérieux que celui-ci s’associe à des actions violentes à l’occasion de la COP 21. Elle se réfère aux notes blanches produites devant les juridictions internes, qui sont particulièrement circonstanciées. En l’espèce, elle ne dispose d’aucun élément objectif permettant de suspecter un détournement de pouvoir ou même une intention cachée de la part des autorités publiques.

iii) Sur l’existence d’un lien suffisant avec le cadre de l’état d’urgence et la proportionnalité de la mesure – Le risque de débordement identifié par les autorités était d’une ampleur et d’une gravité telles qu’il imposait d’affecter un grand nombre d’agents à la sécurisation de la COP 21. Il n’apparait pas déraisonnable de considérer que cette contrainte sur les effectifs des forces de l’ordre était de nature à mettre les autorités en sérieuse difficulté dans leur mission de prévention du terrorisme, eu égard au grand nombre de sites et de personnes à protéger. En outre, la mesure a été ordonnée quelques jours après les attentats du 13 novembre 2015, à une date où la protection de la population constituait sans nul doute un besoin impérieux, et où les grands rassemblements étaient alors particulièrement exposés à la menace terroriste. Dans ces circonstances très particulières, la Cour estime que la mesure présentait un lien suffisant avec le cadre de l’état d’urgence. Par ailleurs, la mesure a été relativement brève et a pris fin en même temps que le sommet. La Cour considère qu’elle reposait sur des motifs pertinents et suffisants et qu’elle était fondée sur des éléments concrets tirés du comportement et des antécédents du premier requérant traduisant un risque sérieux de participation à des débordements d’une particulière violence.

Au vu de l’ensemble de ce qui précède et compte tenu de la marge d’appréciation reconnue aux autorités nationales, la Cour estime que la mesure prise à l’encontre du premier requérant n’était pas disproportionnée aux buts poursuivis.

Conclusion : non-violation (unanimité).

b) Nécessité de la mesure prise à l’égard du second requérant –

i) Sur les garanties procédurales – Ni la motivation de l’arrêté attaqué ni les notes blanches produites devant les juridictions internes ne détaillent les actes ou les comportements sur lesquels le ministre de l’Intérieur s’est fondé pour le considérer comme un manifestant susceptible de s’associer à des actions violentes. Or ces éléments factuels sont les seuls que l’administration a produits devant les juridictions internes. Un tel défaut d’information appelle des garanties compensatoires solides. Au vu de la procédure interne dans son ensemble, la Cour considère que ces lacunes de l’information reçue par le second requérant n’ont pas été compensées de manière à préserver la substance même de ses droits procéduraux.

ii) Sur l’appréciation du risque et la proportionnalité de la mesure – Rien n’indique dans les notes blanches que le second requérant serait un militant violent ayant déjà participé à des actions violentes ou ayant envisagé de le faire ou de concourir à leur organisation. Il n’apparaît pas à la Cour que l’assignation à résidence préventive prise à son encontre résulte d’une évaluation individuelle et circonstanciée de son comportement ou de ses actes, permettant d’établir qu’il risquait de contribuer aux débordements que craignaient les autorités internes. La radicalité de ses convictions politiques ne suffit pas, en l’espèce, à matérialiser un tel risque et l’existence d’un lien de parenté avec une personne susceptible de commettre des infractions ne suffit pas à justifier une mesure de prévention. La mesure n’était donc pas « nécessaire dans une société démocratique » au sens de l’article 2 § 3 du Protocole no 4.

Il revient alors à la Cour d’examiner si la mesure était susceptible d’être couverte par la dérogation notifiée par la France au titre de l’article 15.

3) Sur l’application de l’article 15 de la Convention (second requérant) – La liberté de circulation ne figure pas au nombre des droits insusceptibles de dérogation. L’article 15 est donc applicable. La menace d’attentat terroriste était d’une ampleur telle qu’elle constituait, à la date des faits, un danger public menaçant la vie de la nation française. Le Gouvernement était donc fondé à exercer son droit de dérogation. Quant à la validité de l’avis de dérogation, la Cour est prête à admettre que les exigences formelles ont été satisfaites en l’espèce. Sur le respect de l’exigence de « stricte nécessité » prévue à l’article 15 § 1, à la date des faits, le droit interne français ne comprenait pas de mesure de prévention individuelle permettant de restreindre la liberté de circulation d’individus pouvant constituer une menace pour la sécurité et l’ordre publics hors du cadre de l’état d’urgence. Au vu de l’ampleur de la menace terroriste et de l’impérieuse nécessité d’assurer la sécurité de la population, les autorités internes ont raisonnablement pu considérer que les ressources des lois ordinaires n’étaient pas suffisantes pour faire face à la situation.

Cependant, le Gouvernement a indiqué que l’état d’urgence avait été déclaré en raison de la gravité de la menace terroriste et « pour empêcher la perpétration de nouveaux attentats terroristes ». Ces motifs revêtent, aux yeux de la Cour, une importance déterminante. Elle considère que seules les mesures présentant un lien suffisamment fort avec la finalité poursuivie lors de la dérogation sont susceptibles d’être couvertes par celle-ci. En juger autrement priverait d’effet utile l’obligation d’information prévue à l’article 15 § 3. Or le Gouvernement n’a pas démontré de façon convaincante que l’assignation à résidence du second requérant s’inscrivait dans le cadre de la lutte contre le terrorisme et qu’elle était strictement exigée par la situation au sens de l’article 15 § 1. Elle n’est donc pas couverte par la dérogation française.

Conclusion : violation (six voix contre une).

Article 41 : 1 500 EUR au second requérant pour préjudice moral.

(Voir aussi A. et autres c. Royaume-Uni [GC], 3455/05, 19 février 2009, Résumé juridique ; De Tommaso c. Italie [GC], 43395/09, 23 février 2017, Résumé juridique ; Muhammad et Muhammad c. Roumanie [GC], 80982/12, 15 octobre 2020, Résumé juridique ; Rotaru c. République de Moldova, 26764/12, 8 décembre 2020 ; Pagerie c. France, 24203/16, 19 janvier 2023, Résumé juridique ; Fanouni c. France, 31185/18, 15 juin 2023)

© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme
Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.

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