DOMENJOUD c. FRANCE et 1 autre requête

Publié le 13 septembre 2021

CINQUIÈME SECTION

Requêtes nos 34749/16 et 79607/17
Cédric DOMENJOUD contre la France
et Joël DOMENJOUD contre la France
introduites respectivement
le 10 juin 2016 et le 17 novembre 2017
communiquées le 24 août 2021

EXPOSÉ DES FAITS

1.  Le requérant de la première requête (« le premier requérant »), M. Cédric Domenjoud, est un ressortissant français né en 1985 et résidant à Ivry-sur-Seine.

2.  Le requérant de la deuxième requête (« le deuxième requérant »), M. Joël Domenjoud, est un ressortissant français né en 1982 et résidant à Commercy.

3.  Les deux requérants sont représentés devant la Cour par Me M. Ruef, avocat exerçant à Lille.Les circonstances de l’espèce

4.  Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les requérants, peuvent se résumer comme suit.Le contexte commun aux deux affaires

5.  Le 13 novembre 2015, une série d’attentats a été perpétrée à Paris et en Île-de-France, revendiquée par l’organisation « État islamique ». En application de la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence, l’état d’urgence a été déclaré par le décret no 2015‑1475 du 14 novembre 2015, à compter du même jour, sur le territoire métropolitain et en Corse, puis prorogé pour une durée de trois mois, à compter du 26 novembre 2015 par l’article 1er de la loi du 20 novembre 2015.

6.  Par lettre du 24 novembre 2015, le Représentant permanent de la France auprès du Conseil de l’Europe informait, au sens de l’article 15 de la Convention, la Secrétaire générale du Conseil de l’Europe, de la promulgation de l’état d’urgence en France par le décret no 2015-1475 du 14 novembre 2015. Une information similaire lui fut adressée à la suite des prorogations successives de l’état d’urgence. Celui-ci prit fin le 1er novembre 2017, à l’issue du délai fixé par la loi no 2017-1154 du 11 juillet 2017.

7.  Les requérants, frères, sont deux militants ayant participé activement à l’organisation de manifestations prévues en marge de la Conférence des parties à la convention-cadre des Nations Unies sur le changement climatique, dite « COP21 », qui s’est tenue à Paris du 30 novembre au 11 décembre 2015.

8.  Le 25 novembre 2015, par deux arrêtés pris en application de l’article 6 de la loi du 3 avril 1955 modifiée, relative à l’état d’urgence, le ministre de l’intérieur a assigné chacun d’eux à résidence.

9.  Ces arrêtés astreignaient chacun des requérants, jusqu’au 12 décembre 2015 inclus, à résider sur le territoire de leurs communes de résidence respectives, à se présenter trois fois par jour (9 heures, 13 heures, 19 h 30) au commissariat de police de ces communes, tous les jours de la semaine, y compris les jours fériés ou chômés ; à demeurer tous les jours de 20 heures à 6 heures dans les locaux où ils résidaient et à ne pas se déplacer hors de leur lieu d’assignation à résidence sans avoir obtenu préalablement l’autorisation écrite du préfet de police de Paris.

10.  Outre les justifications fondées sur des considérations propres à chacun des requérants, exposées ci-après, ces deux arrêtés furent tous deux justifiés par la nécessité d’adopter des mesures particulières pour assurer la sécurité de la COP21 devant se dérouler à partir du 30 novembre, en présence de nombreux chefs d’État. Le ministre de l’intérieur relevait que des mots d’ordre avaient circulé pour appeler à des actions revendicatives violentes, tant aux abords des lieux où devrait se tenir la Conférence qu’aux abords de sites sensibles correspondant notamment à des opérateurs d’importance vitale et que la forte mobilisation des forces de sécurité pour lutter contre la menace terroriste ne devait pas être détournée pour répondre aux risques d’ordre public liés à de telles manifestations revendicatives. Il exposait enfin l’existence, dans des pays voisins, d’actions de protestation violentes en 2015 (inauguration de la Banque Centrale Européenne à Francfort en mars et de l’exposition universelle de Milan, en mai) menées par les militants les plus déterminés de cette mouvance regroupée sous forme de Black Blocs, faisant craindre le caractère très violent des actions revendicatives en cause.Les circonstances particulières à chaque requête

a)      Requête no 34749/16

11.  Outre les justifications générales communes aux deux arrêtés, exposées antérieurement, l’arrêté visant le premier requérant relevait notamment qu’il s’était déjà illustré, par le passé, par sa participation à des actions revendicatives violentes (animation d’un camp d’été « anti‑autoritaire » en août 2015, présence le 22 novembre 2015 à un rassemblement de soutien aux migrants interdit par arrêté préfectoral à l’issue duquel il avait participé à une manifestation après avoir forcé un barrage des forces de l’ordre) ; que, militant de la mouvance contestataire radicale particulièrement actif, il apparaissait alors comme l’un des principaux leaders au sein de cette mouvance dans le cadre de la préparation des actions de contestation susmentionnées et que, depuis plusieurs semaines, il animait la plupart des réunions tenues dans un squat où se réunissait les militants les plus déterminés et les plus violents de cette mouvance afin de préparer les actions à mener pour tenter d’empêcher la tenue de la Conférence. Ces actions auraient impliqué notamment des blocages d’accès des cortèges officiels des personnalités et chefs d’État ainsi que des actions plus violentes visant les sites institutionnels de l’État et les représentations d’entreprises industrielles ou financières, sponsors de la COP21.

12.  Il ressort de la requête que l’arrêté a été fondé sur une « note blanche » du 24 novembre 2015, établie par les services de renseignements intérieurs et que plusieurs autres « notes blanches » ont été produites au cours de la procédure interne.

13.  Soutenant notamment que cet arrêté portait une atteinte grave et manifestement illégale à sa liberté d’aller et venir, le premier requérant saisit le juge des référés du tribunal administratif de Melun le 27 novembre 2015 et sollicita la suspension de son exécution. Il soutint notamment qu’aucun des faits mentionnés dans l’arrêté en cause n’avait fait l’objet d’un quelconque débat contradictoire devant un juge ou même d’une enquête judiciaire l’impliquant à quelque titre que ce soit.

14.  Par une ordonnance du 3 décembre 2015, le juge des référés du tribunal administratif de Melun rejeta sa requête.

15.  Le premier requérant saisit alors le juge des référés du Conseil d’État afin d’obtenir l’annulation de l’ordonnance de rejet. Il demanda également au Conseil d’État de renvoyer au Conseil constitutionnel une question prioritaire de constitutionnalité soutenant que l’article 6 de la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence portait atteinte à plusieurs droits et libertés garantis par la Constitution : le droit de mener une vie privée et familiale normale, les libertés de réunion et de manifestation et l’interdiction de toute détention arbitraire. A l’appui de sa requête devant le Conseil d’État, le premier requérant soutenait qu’il lui était matériellement impossible d’apporter la preuve contraire aux affirmations contenues dans la « note blanche » du 24 novembre 2015, reprise comme contenant des faits établis par l’ordonnance du 3 décembre 2015.

16.  Par un arrêt du 11 décembre 2015, le Conseil d’État décida, d’une part, de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité invoquée à l’encontre de l’article 6 de la loi du 3 avril 1955 tel que modifié par la loi du 20 novembre 2015 et, d’autre part, de sursoir à statuer sur le surplus de la requête dans l’attente de la décision du Conseil constitutionnel. Considérant, notamment, qu’aucune disposition législative ni aucun principe ne s’opposaient à ce que les faits relatés par les « notes blanches » produites par le ministre, qui avaient été versées au débat contradictoire et n’avaient pas été sérieusement contestées par le requérant, puissent être pris en considération par le juge administratif ; que les forces de l’ordre demeuraient particulièrement mobilisées pour lutter contre la menace terroriste ; et que, dans ces conditions, il n’apparaissait pas que le ministre de l’intérieur, qui avait concilié les différents intérêts en présence, avait porté une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté d’aller et venir du premier requérant, le Conseil d’État décida qu’il n’y avait pas lieu d’ordonner des mesures conservatoires de sauvegarde.

17.  Par une décision du 22 décembre 2015, le Conseil constitutionnel estima que les neufs premiers alinéas de l’article 6 de la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence étaient conformes à la Constitution.

18.  Par une ordonnance du 20 janvier 2016, le Conseil d’État constata que l’arrêté d’assignation à résidence du premier requérant avait cessé de produire effet le 13 décembre 2015 et jugea en conséquence qu’il n’y avait pas lieu de statuer sur sa requête.

19.  Le premier requérant indique par ailleurs n’avoir pas introduit de recours au fond en vue d’obtenir, devant le tribunal administratif, l’annulation de l’arrêté litigieux et une indemnisation. Il explique que le caractère limité dans le temps des effets de l’arrêté d’assignation à résidence le visant privait ce recours de son caractère effectif.

b)     Requête no 79607/17

20.  Le 25 novembre 2015, le deuxième requérant introduisit, avec d’autres personnes, une requête en référé devant le tribunal administratif de Paris demandant la suspension d’un arrêté du 20 novembre 2015 du préfet de police de Paris portant interdiction des manifestations sur la voie publique dans les départements de la région d’Ile-de-France. Les requérants soutenaient notamment que cette interdiction portait une atteinte grave et manifestement illégales à la liberté de manifester.

21.  Le même jour, un arrêté d’assignation à résidence visant le deuxième requérant fut adopté par le ministre de l’intérieur.

22.  Outre les justifications communes aux deux arrêtés exposées antérieurement (voir § 10), l’arrêté visant le deuxième requérant relevait notamment qu’il s’était déjà illustré, dans le passé, par sa participation à des actions revendicatives violentes ; qu’il participait activement depuis plusieurs années aux actions menées contre les représentations de l’État, en particulier la police, la justice et l’administration pénitentiaire, ainsi que contre les symboles du capitalisme et notamment contre les établissements bancaires ; qu’il était alors l’un des principaux leaders de l’ultra gauche d’Ile-de-France, qui préparait des actions de protestation tendant à empêcher la tenue de la COP21, en procédant à des blocages de cortèges officiels ou à des actions plus violentes (dégradations principalement) ; qu’il participait aux réunions préparatoires de ces actions ; qu’il avait été l’un des principaux animateurs du camp « anti-autoritaire » susmentionné (voir supra § 11), à l’occasion duquel avaient été commises des actions violentes visant les locaux de l’Agence de Gestion des Déchets Radioactifs qui avaient entraîné des affrontements avec les forces de l’ordre et des dégradations importantes.

23.  Le deuxième requérant indique qu’il prit connaissance de cet arrêté le lendemain de son adoption, soit le 26 novembre 2015.

24.  Le même jour, le juge des référés du tribunal administratif de Paris rejeta la requête en référé introduite la veille par le requérant et d’autres personnes contre l’arrêté du préfet de police de Paris portant interdiction des manifestations sur la voie publique dans les départements de la région d’Ile‑de-France.

25.  Le 27 novembre 2015, le deuxième requérant saisit le juge des référés du tribunal administratif de Cergy-Pontoise en vue d’obtenir la suspension de l’exécution de l’arrêté d’assignation à résidence le visant. Il exposait notamment à cette fin que l’arrêté portait une atteinte grave et manifestement illégale à sa liberté d’aller et venir, à sa liberté individuelle et à son droit de mener une vie privée et familiale normale.

26.  Par une ordonnance du 28 novembre 2015, le juge des référés du tribunal administratif de Cergy-Pontoise rejeta sa requête en considérant que le deuxième requérant n’avait pas établi de situation d’urgence imminente.

27.  Le second requérant saisit le Conseil d’État en appel, afin d’obtenir l’annulation de cette ordonnance et de faire droit à sa demande au titre de la procédure de référé. Il fit notamment valoir, à cette fin, que l’assignation à résidence prise à son encontre méconnaissait le champ d’application de l’article 1er de la loi no 2015‑1501 du 20 novembre 2015, de l’article 6 de la loi no 55-385 du 3 avril 1955 et du décret no 2015-1478 du 14 novembre 2015, lesquels ne permettaient selon lui de prendre des mesures d’assignation à résidence qu’à l’encontre des personnes dont le comportement constituait une menace de nature terroriste. Il fit également valoir que le ministre ne pouvait se fonder sur des « notes blanches » des services de renseignement pour établir la menace sur laquelle il s’est fondé pour prendre sa décision.

28.  Par un arrêt du 11 décembre 2015, le Conseil d’État annula l’ordonnance du 28 novembre 2015 du juge des référés du tribunal administratif de Cergy-Pontoise mais, réglant l’affaire au titre de la procédure de référé, rejeta néanmoins la demande du requérant.

29.  Au soutien de sa décision d’annuler l’ordonnance précitée, le Conseil d’État estima que le juge des référés du tribunal administratif de Cergy-Pontoise avait commis une erreur de droit en refusant de retenir l’existence d’une situation d’urgence alors que, selon le Conseil d’État, « eu égard à son objet et à ses effets, notamment aux restrictions apportées à la liberté d’aller et venir, une décision prononçant l’assignation à résidence d’une personne, prise par l’autorité administrative en l’application de l’article 6 de la loi du 3 avril 1955, porte, en principe et par elle-même, sauf à ce que l’administration fasse valoir des circonstances particulières, une atteinte grave et immédiate à la situation de cette personne, de nature à créer une situation d’urgence justifiant que le juge administratif des référés, saisi sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, puisse prononcer dans de très brefs délais, si les autres conditions posées par cet article sont remplies, une mesure provisoire et conservatoire de sauvegarde ».

30.  Pour rejeter la demande en référé du requérant, le Conseil d’État souligna qu’il avait, par un autre arrêt du même jour (voir supra § 16), transmis au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité à la Constitution de l’article 6 de la loi du 3 avril 1955. Il estima nécessaire d’examiner la demande en référé au regard de sa rédaction alors en vigueur. Le Conseil d’État considéra notamment que cet article n’établissait pas de lien entre la nature du péril imminent ou de la calamité publique ayant conduit à ce que soit déclaré l’état d’urgence et la nature de la menace pour la sécurité et l’ordre publics susceptible de justifier une mesure d’assignation à résidence. Il estima par ailleurs, parmi d’autres motifs, qu’il résultait de l’instruction que le deuxième requérant avait participé à des actions revendicatives violentes et qu’il avait pris part à la préparation d’actions de contestation visant à s’opposer à la tenue et au bon déroulement de la COP21, comportant notamment des actions violentes dirigées contre des sites relevant de l’État ou de personnes morales qui apportent leur soutien à cette conférence. Il considéra, par ailleurs, qu’aucune disposition législative ni aucun principe ne s’opposaient à ce que les faits relatés par les « notes blanches » produites par le ministre, qui avaient été versées au débat contradictoire et n’avaient pas été sérieusement contestées par le requérant, puissent être pris en considération par le juge administratif ; que les forces de l’ordre demeuraient particulièrement mobilisées pour lutter contre la menace terroriste ; et que, dans ces conditions, il n’apparaissait pas que le ministre de l’intérieur, qui avait concilié les différents intérêts en présence, avait porté une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté d’aller et venir du deuxième requérant.

31.  Par une requête du 15 décembre 2015, le second requérant saisit le tribunal administratif de Cergy-Pontoise d’un recours en excès de pouvoir afin d’obtenir l’annulation de l’arrêté d’assignation à résidence le visant. Il réaffirma à cette occasion que les dispositions du régime juridique relatif à l’état d’urgence sur le fondement desquelles l’arrêté d’assignation à résidence le visant avaient été fondées ne pouvaient être appliquées qu’aux personnes dont le comportement constitue une menace de nature terroriste et invoqua par ailleurs les articles 2 du protocole no 4 ainsi que les articles 5, 8 et 10 de la Convention au soutien de sa demande.

32.  Le tribunal administratif de Cergy-Pontoise rejeta sa demande par un jugement du 18 février 2016. Il estima notamment que la loi du 3 avril 1955 n’établissait pas de lien entre la nature du péril ou de la calamité publique ayant conduit à déclarer l’état d’urgence d’une part et la nature de la menace pour la sécurité et l’ordre publics susceptible de justifier une mesure d’assignation à résidence. Il ajouta que le second requérant n’avait produit devant lui aucun élément circonstancié de nature à contredire les éléments soumis au contradictoire et établissant sa participation à des manifestations non déclarées et à la préparation d’actions de contestation visant à s’opposer à la tenue de la COP21. S’agissant enfin des arguments du requérant fondés sur ses droits garantis par les articles 2 du protocole no 4 ainsi que les articles 5, 8 et 10 de la Convention, le tribunal estima que « les circonstances énumérées par l’article 1er de la loi du 3 avril 1955 d[evaient] être comprises comme correspondant à l’objet des stipulations précitées de l’article 15 de la Convention », de sorte que le deuxième requérant ne pouvait se prévaloir des stipulations de ces articles.

33.  Le deuxième requérant interjeta appel de ce jugement devant la cour administrative d’appel de Versailles. Outre son annulation, il sollicita également la suppression de plusieurs passages des écritures en défense du ministère de l’intérieur, des notes blanches le visant ainsi que du jugement lui-même, estimant qu’ils étaient diffamatoires.

34.  Par un arrêt du 21 juin 2016, la cour administrative d’appel de Versailles rejeta sa requête. Elle confirma les motifs du jugement du 18 février 2015 s’agissant du champ d’application de la loi du 3 avril 1955. Elle estima par ailleurs que le deuxième requérant n’avait pas sérieusement contesté les éléments de fait contenus dans les notes blanches des services de renseignement. Enfin, concernant les arguments fondés sur les articles précités de la Convention, la cour administrative d’appel estima que la mesure d’assignation à résidence en cause respectait les exigences de l’article 2 du Protocole no 4 et ne constituait pas une privation de liberté au sens de l’article 5 de la Convention. Elle ajouta que le grief tiré de l’article 8 de la Convention n’était assorti d’aucune précision permettant d’en apprécier le bien-fondé et que la mesure querellée ne constituait pas une violation de sa liberté d’expression au sens de l’article 10 de la Convention dans la mesure où, bien que l’ayant empêché de manifester sur la voie publique pendant le temps strictement nécessaire à la sûreté publique, elle ne l’avait pas empêché d’exprimer ses opinions, de recevoir ou de communiquer des informations par d’autres voies. La cour administrative d’appel rejeta enfin l’argumentation du requérant relative au caractère diffamatoire des passages en cause.

35.  Le deuxième requérant saisit le Conseil d’État en vue d’obtenir l’annulation de cet arrêt.

36.  Par un arrêt du 18 mai 2017, le Conseil d’État rejeta le pourvoi considérant qu’aucun des moyens soulevés par le requérant était de nature à permettre l’admission du pourvoi.Le droit et la pratique internes pertinents

37.  Dans sa rédaction en vigueur entre le 19 mai 2011 et le 21 novembre 2015, l’article 6 de la loi du 3 avril 1955 modifié par la loi no 2011-525 du 17 mai 2011 disposait :

«  Le ministre de l’intérieur dans tous les cas peut prononcer l’assignation à résidence dans une circonscription territoriale ou une localité déterminée de toute personne résidant dans la zone fixée par le décret visé à l’article 2 dont l’activité s’avère dangereuse pour la sécurité et l’ordre publics des circonscriptions territoriales visées audit article.

L’assignation à résidence doit permettre à ceux qui en sont l’objet de résider dans une agglomération ou à proximité immédiate d’une agglomération.

En aucun cas, l’assignation à résidence ne pourra avoir pour effet la création de camps où seraient détenues les personnes visées à l’alinéa précédent.

L’autorité administrative devra prendre toutes dispositions pour assurer la subsistance des personnes astreintes à résidence ainsi que celle de leur famille. »

38.  Dans sa rédaction en vigueur entre le 21 novembre 2015 et le 21 décembre 2016, l’article 6 de la loi du 3 avril 1955 modifié par la loi no 2015-1501 du 20 novembre 2015, dans ses parties pertinentes, disposait :

« Le ministre de l’intérieur peut prononcer l’assignation à résidence, dans le lieu qu’il fixe, de toute personne résidant dans la zone fixée par le décret mentionné à l’article 2 et à l’égard de laquelle il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics dans les circonscriptions territoriales mentionnées au même article 2. Le ministre de l’intérieur peut la faire conduire sur le lieu de l’assignation à résidence par les services de police ou les unités de gendarmerie.

La personne mentionnée au premier alinéa du présent article peut également être astreinte à demeurer dans le lieu d’habitation déterminé par le ministre de l’intérieur, pendant la plage horaire qu’il fixe, dans la limite de douze heures par vingt-quatre heures.

L’assignation à résidence doit permettre à ceux qui en sont l’objet de résider dans une agglomération ou à proximité immédiate d’une agglomération.

En aucun cas, l’assignation à résidence ne pourra avoir pour effet la création de camps où seraient détenues les personnes mentionnées au premier alinéa.

L’autorité administrative devra prendre toutes dispositions pour assurer la subsistance des personnes astreintes à résidence ainsi que celle de leur famille.

Le ministre de l’intérieur peut prescrire à la personne assignée à résidence :

1o L’obligation de se présenter périodiquement aux services de police ou aux unités de gendarmerie, selon une fréquence qu’il détermine dans la limite de trois présentations par jour, en précisant si cette obligation s’applique y compris les dimanches et jours fériés ou chômés ;

2o La remise à ces services de son passeport ou de tout document justificatif de son identité. Il lui est délivré en échange un récépissé, valant justification de son identité en application de l’article 1er de la loi no 2012-410 du 27 mars 2012 relative à la protection de l’identité, sur lequel sont mentionnées la date de retenue et les modalités de restitution du document retenu.

La personne astreinte à résider dans le lieu qui lui est fixé en application du premier alinéa du présent article peut se voir interdire par le ministre de l’intérieur de se trouver en relation, directement ou indirectement, avec certaines personnes, nommément désignées, dont il existe des raisons sérieuses de penser que leur comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics. Cette interdiction est levée dès qu’elle n’est plus nécessaire.

[...]»

39.  Le 22 décembre 2015, le Conseil constitutionnel adopta la décision no 2015-527 en réponse à la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par le premier requérant. Les passages pertinents dans le contexte de la présente affaire se lisent comme suit :

« (...)

- SUR LE GRIEF TIRÉ DE LA MÉCONNAISSANCE DES DROITS GARANTIS PAR L’ARTICLE 66 DE LA CONSTITUTION :

4. Considérant qu’aux termes de l’article 66 de la Constitution : « Nul ne peut être arbitrairement détenu. - L’autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi » ; que la liberté individuelle, dont la protection est confiée à l’autorité judiciaire, ne saurait être entravée par une rigueur qui ne soit nécessaire ; que les atteintes portées à l’exercice de cette liberté doivent être adaptées, nécessaires et proportionnées aux objectifs poursuivis ;

5. Considérant, en premier lieu, que les dispositions contestées permettent au ministre de l’intérieur, lorsque l’état d’urgence a été déclaré, de « prononcer l’assignation à résidence, dans le lieu qu’il fixe, de toute personne résidant dans la zone fixée » par le décret déclarant l’état d’urgence ; que cette assignation à résidence, qui ne peut être prononcée qu’à l’égard d’une personne pour laquelle « il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics », est une mesure qui relève de la seule police administrative et qui ne peut donc avoir d’autre but que de préserver l’ordre public et de prévenir les infractions ; que cette assignation à résidence « doit permettre à ceux qui en sont l’objet de résider dans une agglomération ou à proximité immédiate d’une agglomération » ; qu’elle ne peut en aucun cas « avoir pour effet la création de camps où seraient détenues les personnes » assignées à résidence ; que, tant par leur objet que par leur portée, ces dispositions ne comportent pas de privation de la liberté individuelle au sens de l’article 66 de la Constitution ;

6. Considérant, en second lieu, que, dans le cadre d’une assignation à résidence prononcée par le ministre de l’intérieur, la personne « peut également être astreinte à demeurer dans le lieu d’habitation déterminé par le ministre de l’intérieur, pendant la plage horaire qu’il fixe, dans la limite de douze heures par vingt-quatre heures » ; que la plage horaire maximale de l’astreinte à domicile dans le cadre de l’assignation à résidence, fixée à douze heures par jour, ne saurait être allongée sans que l’assignation à résidence soit alors regardée comme une mesure privative de liberté, dès lors soumise aux exigences de l’article 66 de la Constitution ;

7. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que le grief tiré de la méconnaissance de l’article 66 de la Constitution doit être écarté ;

- SUR LES GRIEFS TIRÉS DE LA MÉCONNAISSANCE DES DROITS ET LIBERTÉS GARANTIS PAR LES ARTICLES 2 ET 4 DE LA DÉCLARATION DE 1789 ET DE L’ARTICLE 34 DE LA CONSTITUTION :

8. Considérant que la Constitution n’exclut pas la possibilité pour le législateur de prévoir un régime d’état d’urgence ; qu’il lui appartient, dans ce cadre, d’assurer la conciliation entre, d’une part, la prévention des atteintes à l’ordre public et, d’autre part, le respect des droits et libertés reconnus à tous ceux qui résident sur le territoire de la République ; que parmi ces droits et libertés figurent la liberté d’aller et de venir, composante de la liberté personnelle protégée par les articles 2 et 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ;

9. Considérant que la méconnaissance par le législateur de sa propre compétence ne peut être invoquée à l’appui d’une question prioritaire de constitutionnalité que dans le cas où cette méconnaissance affecte par elle-même un droit ou une liberté que la Constitution garantit ; qu’aux termes de l’article 34 de la Constitution : « La loi fixe les règles concernant... les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques » ;

10. Considérant que les dispositions contestées permettent à l’autorité administrative prononçant une assignation à résidence d’accompagner cette mesure d’une astreinte à demeurer dans un lieu d’habitation déterminé pendant une plage horaire ne pouvant excéder douze heures par vingt-quatre heures, de prescrire à la personne assignée à résidence de se présenter aux services de police ou aux unités de gendarmerie jusqu’à trois fois par jour, de lui imposer de remettre à ces services son passeport ou tout document justificatif de son identité, de lui interdire de se trouver en relation, directement ou indirectement, avec certaines personnes dont il existe des raisons sérieuses de penser que leur comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre public ; que ces dispositions portent donc atteinte à la liberté d’aller et de venir ;

11. Considérant, en premier lieu, que l’assignation à résidence ne peut être prononcée que lorsque l’état d’urgence a été déclaré ; que celui-ci ne peut être déclaré, en vertu de l’article 1er de la loi du 3 avril 1955, qu’« en cas de péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public » ou « en cas d’événements présentant, par leur nature et leur gravité, le caractère de calamité publique » ; que ne peut être soumise à une telle assignation que la personne résidant dans la zone couverte par l’état d’urgence et à l’égard de laquelle « il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics » ;

12. Considérant, en deuxième lieu, que tant la mesure d’assignation à résidence que sa durée, ses conditions d’application et les obligations complémentaires dont elle peut être assortie doivent être justifiées et proportionnées aux raisons ayant motivé la mesure dans les circonstances particulières ayant conduit à la déclaration de l’état d’urgence ; que le juge administratif est chargé de s’assurer que cette mesure est adaptée, nécessaire et proportionnée à la finalité qu’elle poursuit ;

13. Considérant, en troisième lieu, qu’en vertu de l’article 14 de la loi du 3 avril 1955, la mesure d’assignation à résidence prise en application de cette loi cesse au plus tard en même temps que prend fin l’état d’urgence ; que l’état d’urgence, déclaré par décret en conseil des ministres, doit, au-delà d’un délai de douze jours, être prorogé par une loi qui en fixe la durée ; que cette durée ne saurait être excessive au regard du péril imminent ou de la calamité publique ayant conduit à la déclaration de l’état d’urgence ; que, si le législateur prolonge l’état d’urgence par une nouvelle loi, les mesures d’assignation à résidence prises antérieurement ne peuvent être prolongées sans être renouvelées ;

14. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que les dispositions contestées, qui ne sont pas entachées d’incompétence négative, ne portent pas une atteinte disproportionnée à la liberté d’aller et de venir ;

- SUR LES AUTRES GRIEFS :

15. Considérant que les dispositions contestées ne privent pas les personnes à l’encontre desquelles est prononcée une assignation à résidence du droit de contester devant le juge administratif, y compris par la voie du référé, cette mesure ; qu’il appartient à ce dernier d’apprécier, au regard des éléments débattus contradictoirement devant lui, l’existence de raisons sérieuses permettant de penser que le comportement de la personne assignée à résidence constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics ; que, par suite, ne sont pas méconnues les exigences de l’article 16 de la Déclaration de 1789 ;

16. Considérant que, pour les motifs mentionnés aux considérants 11 à 13, les dispositions contestées ne méconnaissent ni le droit au respect de la vie privée ni le droit de mener une vie familiale normale ;

17. Considérant que les dispositions des neuf premiers alinéas de l’article 6 de la loi du 3 avril 1955, qui ne méconnaissent ni la liberté d’expression et de communication ni aucun autre droit ou liberté que la Constitution garantit, doivent être déclarées conformes à la Constitution,

D É C I D E :

Article 1er.- Les neuf premiers alinéas de l’article 6 de la loi no 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence sont conformes à la Constitution.

[...] »

GRIEFS

40.  Invoquant l’article 5 de la Convention, les requérants estiment que l’assignation à résidence dont ils ont fait l’objet est une privation de liberté qui n’a pas fait l’objet d’un contrôle juridictionnel a priori susceptible de les prémunir contre le risque d’arbitraire. Ils indiquent qu’en raison du caractère administratif de cette mesure en droit français, ils n’ont pas bénéficié d’un examen de cette mesure par le juge judiciaire. Le premier requérant estime en outre que l’intervention du juge administratif a été trop tardive et s’est soldée par un non-lieu à statuer.

41.  À titre subsidiaire, les requérants invoquent l’article 2 du Protocole no 4 et affirment que la rédaction de la loi du 3 avril 1955, telle que modifiée par la loi du 20 novembre 2015, en particulier l’expression « à l’égard de laquelle il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics », contrevient à l’exigence de prévisibilité requise au titre de cet article. Ils ajoutent que la restriction de liberté que constitue la mesure en cause ne saurait par ailleurs apparaître proportionnée aux buts poursuivis et ne saurait donc passer pour nécessaire au sens de la disposition précitée.

42.  Invoquant l’article 6 de la Convention, les requérants estiment que les « notes blanches » des services de renseignement sont les seuls éléments sur lesquels se sont fondés le ministre de l’intérieur et les juridictions internes pour justifier leur assignation à résidence. Ils soutiennent notamment que ces notes contiennent des allégations non corroborées par des éléments tangibles et donc susceptibles d’être discutés devant le juge, violant ainsi le principe de contradictoire et privant plus généralement la procédure de son caractère équitable.

43.  Les requérants invoquent également l’article 13 de la Convention.

44.  Enfin, les requérants estiment que bien que la France ait informé, en application de l’article 15 de la Convention, le Secrétariat général du Conseil de l’Europe de la mise en œuvre de l’état d’urgence sur son territoire à compter du 14 novembre 2015, le Gouvernement ne saurait se prévaloir en l’espèce de cette disposition et la Cour devrait exercer un contrôle normal sur les griefs soulevés. Les requérants affirment en effet que les mesures d’assignation à résidence ont été adoptées sur le fondement de motifs étrangers aux circonstances exceptionnelles qui ont conduit l’État à informer, au sens de l’article 15, le Secrétariat général du Conseil de l’Europe de la mise en œuvre de l’état d’urgence.

QUESTIONS AUX PARTIES

1.  Les requérants on-t-il épuisé les voies de recours internes, comme l’exige l’article 35 § 1 de la Convention ?

2.  Le cas échéant et compte tenu du degré d’intensité des mesures imposées aux requérants, leur assignation à résidence constitue-t-elle une restriction à la liberté de circulation au sens de l’article 2 du Protocole no 4 à la Convention ou une privation de liberté au sens de l’article 5 de la Convention ? Cette assignation a-t-elle violé les articles 5 de la Convention et/ou 2 du Protocole no 4 à la Convention ? En particulier, le cadre juridique fixé par l’article 6 de la loi du 3 avril 1955, dans sa rédaction applicable au moment des faits, était-il suffisamment prévisible ?

3.  L’article 6 § 1 de la Convention était-il applicable aux procédures suivies en l’espèce ? Dans l’affirmative, a-t-il été violé ? En particulier, le principe de l’égalité des armes a-t-il été respecté en ce qui concerne l’admission et l’importance accordées aux « notes blanches » des services de renseignement dans les procédures applicables à chacun des requérants ?

4.  La lettre du 24 novembre 2015 du Représentant permanent de la France auprès du Conseil de l’Europe, informant le Secrétaire général du Conseil de l’Europe de la promulgation de l’état d’urgence par le décret no 2015-1475, doit-elle être comprise par la Cour comme impliquant une dérogation aux articles 5 et 6 de la Convention et 2 du protocole no 4 ? Compte tenu de cette lettre, les requérants peuvent-ils se prévaloir des dispositions susmentionnées ?

 

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