Sag C-334/04
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
mod
Den Hellenske Republik
»Traktatbrud – direktiv 79/409/EØF – bilag I – beskyttelse af vilde fugle – særligt beskyttede områder – IBA 2000 – værdi – kvalitet af oplysninger – kriterier – skønsmargen – åbenbart, at udlægningen er utilstrækkelig – vådområder«
Sammendrag af dom
Miljø – beskyttelse af vilde fugle – direktiv 79/409 – udlægning som særligt beskyttet område
(Rådets direktiv 79/409, art. 4, stk. 1 og 2)
Artikel 4 i direktiv 79/409 om beskyttelse af vilde fugle indeholder bestemmelser, der har en specielt målrettet karakter og er særligt udbygget såvel for de i bilag I til direktivet nævnte arter som for trækfuglearterne, der ikke er omfattet af bilaget, hvilket er begrundet i den omstændighed, at der er tale om henholdsvis de mest truede arter og arter, der udgør et fælles eje for Det Europæiske Fællesskab. Det følger endvidere af niende betragtning til direktivet, at det er nødvendigt at beskytte, opretholde eller genskabe tilstrækkeligt forskelligartede og vidtstrakte levesteder, hvis samtlige fuglearter skal bevares. Medlemsstaterne er derfor forpligtet til at vedtage de nødvendige foranstaltninger til bevaring af nævnte arter og til at udlægge alle de lokaliteter, der efter ornitologiske kriterier findes bedst egnede til beskyttelsen af de omhandlede arter, som særligt beskyttede områder (SBO).
Med henblik herpå er det nødvendigt med ajourførte videnskabelige oplysninger for at afklare forholdene for de mest truede arter og arter, der udgør et fælles eje for Fællesskabet. »Inventory of Important Bird Areas in the European Community« (fortegnelse over områder af stor betydning for beskyttelsen af vilde fugle i Det Europæiske Fællesskab) (IBA 2000) opstiller imidlertid en ajourført oversigt over vigtige områder til beskyttelse af vilde fugle, der i mangel af modstående videnskabelige beviser udgør et referencegrundlag, som gør det muligt at vurdere, om denne medlemsstat som SBO har udlagt områder, der er tilstrækkelige med hensyn til antal og udstrækning, således at alle de fuglearter, der er anført i bilag I til direktiv 79/409, samt de trækfuglearter, der ikke er anført i det pågældende bilag, er beskyttet.
I mangel af fremlæggelse af videnskabelige undersøgelser, der kan imødegå resultaterne af IBA 2000, tilsidesætter en medlemsstat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til artikel 4, stk. 1 og 2, i direktiv 79/409, når den udlægger områder som SBO, hvis antal og samlede udstrækning klart ligger under det antal og samlede udstrækning af områder, som kræves til udlægning som SBO, når den ikke udlægger områder til beskyttelse af bestemte arter som SBO, og når den udlægger områder som SBO, hvori andre arter ikke er tilstrækkeligt repræsenteret.
Selv om medlemsstaterne alene er ansvarlige for udlægning af SBO og med henblik herpå skal lægge de bedste, for dem tilgængelige, videnskabeligt udredte fakta til grund, er det nemlig ikke ensbetydende med, at en sådan forpligtelse bortfalder, så længe de kompetente myndigheder ikke fuldt ud har kontrolleret og verificeret ny videnskabelig viden. En sådan forpligtelse til udlægning har eksisteret siden udløbet af fristen til at gennemføre direktiv 79/409.
(jf. præmis 24, 25, 28, 32, 34, 48, 60 og 62 samt domskonkl.)
DOMSTOLENS DOM (Anden Afdeling)
25. oktober 2007 (*)
»Traktatbrud – direktiv 79/409/EØF – bilag I – beskyttelse af vilde fugle – særligt beskyttede områder – IBA 2000 – værdi – kvalitet af oplysninger – kriterier – skønsmargen – åbenbart, at udlægningen er utilstrækkelig – vådområder«
I sag C‑334/04,
angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 226 EF, anlagt den 30. juli 2004,
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved M. Patakia og M. van Beek, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Den Hellenske Republik ved E. Skandalou, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt,
støttet af:
Kongeriget Spanien ved N. Díaz Abad, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg
Den Franske Republik ved G. de Bergues og C. Jurgensen-Mercier, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg
Den Portugisiske Republik ved L. Fernandes og M. Lois, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg
Republikken Finland ved T. Pynnä, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,
intervenienter,
har
DOMSTOLEN (Anden Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, C.W.A. Timmermans, og dommerne L. Bay Larsen, R. Silva de Lapuerta, P. Kūris (refererende dommer) og J. Klučka,
generaladvokat: J. Kokott
justitssekretær: ekspeditionssekretær M. Ferreira,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 22. juni 2006,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 14. september 2006,
afsagt følgende
Dom
1 Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har i sin stævning nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at Den Hellenske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til artikel 4, stk. 1 og 2, i Rådets direktiv 79/409/EØF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle (EFT L 103, s. 1), som ændret, bl.a. ved Kommissionens direktiv 97/49/EF af 29. juli 1997 (EFT L 223, s. 9, herefter »direktiv 79/409«), idet den
– som særligt beskyttede områder (herefter »SBO«) har udlagt områder, hvis antal og samlede udstrækning klart ligger under det antal og samlede udstrækning af områder, som opfylder kravene til udlægning som SBO i artikel 4, stk. 1, i direktiv 79/409
– som SBO har udpeget områder, hvis udstrækning klart ligger under udstrækningen af de tilsvarende områder i Inventory of Important Bird Areas in the European Community, udgivet i 2000 (herefter »IBA 2000«), som opfylder kravene til udlægning som SBO
– ikke har udpeget SBO for mange fuglearter, som er anført i bilag I til direktiv 79/409, eller som SBO har udlagt områder, hvor de pågældende fuglearter ikke er tilstrækkeligt repræsenteret
– ikke har udpeget SBO for mange trækfuglearter eller som SBO har udlagt områder, hvor de pågældende fuglearter ikke er tilstrækkeligt repræsenteret.
Retsforskrifter
2 Niende betragtning til direktiv 79/409 har følgende ordlyd:
»[D]et er absolut nødvendigt at beskytte, opretholde eller genskabe tilstrækkeligt forskelligartede og vidtstrakte levesteder, hvis samtlige fuglearter skal bevares; visse fuglearter bør omfattes af særlige beskyttelsesforanstaltninger for så vidt angår deres levesteder med henblik på at sikre, at disse arter kan overleve og formere sig i deres udbredelsesområder; disse bestemmelser bør ligeledes tage hensyn til trækfugle og samordnes med henblik på oprettelse af et samlet hele.«
3 Artikel 1, stk. 1, i direktiv 79/409 bestemmer:
»Dette direktiv vedrører beskyttelse af alle de fuglearter, som i vild tilstand har deres naturlige ophold på medlemsstaternes område i Europa, hvor traktaten finder anvendelse. Det omhandler bevarelse, forvaltning og regulering af de pågældende arter og fastsætter regler for udnyttelse af de nævnte arter.«
4 Direktivets artikel 2 bestemmer:
»Medlemsstaterne træffer alle nødvendige foranstaltninger til at opretholde eller tilpasse bestanden af samtlige de i artikel 1 omhandlede arter på et niveau, som især imødekommer økologiske, videnskabelige og kulturelle krav og samtidig tilgodeser økonomiske og rekreative hensyn.«
5 Direktivets artikel 4, stk. 1, 2 og 3, bestemmer:
»1. For arter, som er anført i bilag I, træffes der særlige beskyttelsesforanstaltninger med hensyn til deres levesteder for at sikre, at de kan overleve og formere sig i deres udbredelsesområde.
I denne forbindelse tages der hensyn til:
a) arter, der trues af udslettelse
b) arter, der er følsomme over for bestemte ændringer af deres levesteder
c) arter, der anses for sjældne, fordi bestanden er ringe eller den lokale udbredelse begrænset
d) andre arter, der kræver speciel opmærksomhed på grund af deres levesteders særlige beskaffenhed.
Ved vurderinger i forbindelse hermed skal der tages hensyn til tendenser og variationer vedrørende bestandens størrelse.
Medlemsstaterne udlægger som særligt beskyttede områder navnlig sådanne områder, som med hensyn til antal og udstrækning er bedst egnede til beskyttelse af disse arter, idet der tages hensyn til behovet for at beskytte arterne i det geografiske sø- og landområde, hvor dette direktiv finder anvendelse.
2. Under hensyn til beskyttelsesbehovene i det geografiske sø- og landområde, hvor dette direktiv finder anvendelse, træffer medlemsstaterne tilsvarende foranstaltninger med hensyn til regelmæssigt tilbagevendende trækfuglearter, som ikke er anført i bilag I, for så vidt angår de pågældende arters yngle-, fjerskifte- og overvintringsområder samt rasteområderne inden for deres trækruter. Med henblik herpå er medlemsstaterne i særlig grad opmærksomme på, at vådområderne, og især vådområder af international betydning, beskyttes.
3. Medlemsstaterne fremsender alle relevante oplysninger til Kommissionen, således at denne kan tage passende initiativer til den samordning, som er nødvendig, for at de i stk. 1 og 2 omhandlede områder kan udgøre et samlet hele, der imødekommer behovet for beskyttelse af de pågældende arter i det geografiske sø- og landområde, hvor dette direktiv finder anvendelse.«
Den administrative procedure
6 Ifølge Kommissionen havde Den Hellenske Republik i 2001 ikke udlagt alle de områder som SBO, der i henhold til IBA 2000 er vigtige områder til beskyttelse af fugle. I denne fortegnelse er der på grundlag af ornitologiske kriterier, som den fastlægger og beskriver, angivet 186 vigtige områder til beskyttelse af fugle med et areal på 3 320 027 ha, hvilket svarer til ca. 25,2% af det nationale område, som bør udlægges som SBO i henhold til direktiv 79/409.
7 Den 11. oktober 2001 fremsendte de græske myndigheder en liste til Kommissionen med forslag til oprettelse af nye SBO, udvidelse af eksisterende SBO og inddragelse af SBO, der herefter skulle omfattes af de nye. Da disse forslag hverken var ledsaget af geografiske oplysninger, herunder oplysninger om areal, eller af de tekniske oplysninger, der er nødvendige for at udføre den i artikel 4, stk. 3, i direktiv 79/409 omhandlede samordning af lokaliteter som SBO, var Kommissionen af den opfattelse, at Den Hellenske Republik havde tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til direktivets artikel 4, stk. 1 og 2, og tilsendte den en åbningsskrivelse den 21. december 2001.
8 I svaret på åbningsskrivelsen af 25. marts 2002 fremførte den græske regering delvist indsigelser mod den fremgangsmåde og de kriterier, der var anvendt ved udarbejdelsen af IBA 2000, og den oplyste Kommissionen om, at der havde været vanskeligheder med hensyn til udlægning som SBO af bestemte områder angivet i fortegnelsen. Efterfølgende forpligtede de græske myndigheder sig til at fremsende en liste til Kommissionen med omkring 40 nye lokaliteter, som de påtænkte at udlægge som SBO.
9 Ved skrivelse af 30. september 2002 fremsendte de græske myndigheder kartografiske og tekniske oplysninger, hvorved den udlægning til SBO af områder, der var angivet på listen af 11. oktober 2001, blev fuldendt. På grundlag af disse oplysninger fastslog Kommissionen, at Den Hellenske Republik havde udpeget 110 SBO med et areal på 811 236 ha. Da Kommissionen ikke modtog yderligere oplysninger vedrørende udpegning af andre SBO, fremsendte den den 19. december 2002 en begrundet udtalelse, hvori den opfordrede medlemsstaten til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme udtalelsen inden for en frist på to måneder.
10 I deres første svar på den begrundede udtalelse fremsendte de græske myndigheder i en skrivelse af 20. februar 2003 tekniske og kartografiske oplysninger vedrørende 51 lokaliteter. De foreslog en ændring af afgrænsningen af 10 af disse lokaliteter.
11 Efter at have gennemgået dette svar samt de supplerende svar af 5. maj og 2. december 2003 fra de græske myndigheder anlagde Kommissionen den foreliggende sag, idet den fandt, at situationen forblev utilfredsstillende.
12 Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 10. december 2004 fik Kongeriget Spanien, Den Franske Republik, Den Portugisiske Republik og Republikken Finland tilladelse til at indtræde i sagen til støtte for Den Hellenske Republik.
Om søgsmålet
Det første og andet klagepunkt vedrørende udlægningen som SBO af områder, hvis antal og samlede udstrækning klart ligger under det antal og samlede udstrækning af områder, som opfylder kravene til udlægning som SBO i direktiv 79/409, samt udpegningen som SBO af et areal, hvis udstrækning klart ligger under udstrækningen af de tilsvarende områder i IBA 2000
13 Indledningsvis skal Kommissionens første to klagepunkter behandles som et enkelt klagepunkt vedrørende den manglende og utilstrækkelige udlægning som SBO af områder, der er angivet i IBA 2000.
Parternes argumenter
14 Kommissionen har gjort gældende, at Den Hellenske Republik ikke har udlagt 45 vigtige områder til beskyttelse af fugle og kun delvist har udlagt 141 af de områder, der opfylder kravene til udlægning som SBO i henhold til artikel 4, stk. 1, i direktiv 79/409. Disse områder udgør 151 SBO, der ikke har været genstand for nogen bindende retsakt, da Kommissionen ikke er blevet underrettet om nogen tværministeriel bekendtgørelse, udstedt af ministrene for miljø, planlægning og offentlige arbejder samt landbrug. Hertil kommer, at udpegningen dækker et areal på 1 360 069 ha, der kun udgør 40% af det samlede areal af de 186 vigtige områder til beskyttelse af fugle, angivet i IBA 2000.
15 Endelig har Kommissionen understreget, at erklæringen om den delvise udlægning af vigtige områder til beskyttelse af fugle som angivet i IBA 2000 navnlig vedrører vådområder som omhandlet i artikel 4, stk. 2, i direktiv 79/409, herunder områder af international betydning som omtalt i konventionen om vådområder af international betydning navnlig som levesteder for vandfugle, undertegnet den 2. februar 1971 i Ramsar (herefter »Ramsar-konventionen«).
16 Den græske regering har erkendt, at 45 vigtige områder til beskyttelse af fugle, der er angivet i IBA 2000, ikke er blevet udlagt som SBO og vil blive undersøgt som led i »program for fornyet gennemgang af 69 vigtige fugleområder med henblik på udlægning af disse som SBO til vilde fugle; udarbejdelse af handlingsplaner til beskyttelse af prioriterede arter« af 11. februar 2004 (herefter »programmet for fornyet gennemgang«).
17 Regeringen har endvidere understreget, at de 151 SBO blev udlagt på grundlag af de seneste ornitologiske oplysninger som fastlagt af de kompetente græske myndigheder og af et særligt, interministerielt udvalg med deltagelse af Elliniki Ornithologiki Etaireia (græsk fuglebeskyttelsesorganisation, herefter »EOE«).
18 Hvad endelig angår vådområder er den græske regering af den opfattelse, at alle de områder, der er vigtige for fuglebeskyttelse, er blevet udlagt som SBO. Hvad nærmere bestemt angår vådområder af international betydning har regeringen præciseret, at bortset fra områderne i Nestou- og Vistonida-deltaet er mere end 85% af områdernes areal udlagt som SBO. De marine områder, der henhører under de i Ramsar-konventionen fastlagte vådområder, er også omfattet af SBO’erne. SBO’ernes areal adskiller sig fra de i denne konvention fastlagte, da visse af disse områder ikke er af ornitologisk interesse, hvorfor de ikke skal udlægges som SBO.
19 Endelig er den græske regering af den opfattelse, at selv om antallet og udstrækningen af områder, der er udlagt som SBO, ligger under antallet og udstrækningen af vigtige områder til beskyttelse af fugle som angivet i IBA 2000, ligger udlægningen ikke klart under det i fortegnelsen anførte, for så vidt som regeringen, ved at udpege 151 SBO, har udlagt 141 af de 186 vigtige områder til beskyttelse af fugle som angivet i fortegnelsen, hvilket udgør over halvdelen af disse områder.
20 Ifølge den spanske regering er IBA 2000 mangelfuld, navnlig da ingen offentlig myndighed med miljøkompetence har været inddraget i udarbejdelsen af fortegnelsen med henblik på at sikre præcisionen og nøjagtigheden af oplysningerne, hvorfor fortegnelsen ikke kan tillægges samme værdi som Inventory of Important Bird Areas in the European Community, udgivet i 1989 (herefter »IBA 89«).
21 Den franske regering har anført, at IBA 2000 udgør en nyttig reference, men den er ikke tilstrækkelig til i henhold til direktiv 79/409 at udlægge de lokaliteter, der er opregnet i fortegnelsen, som SBO, og direktivet fastsætter ikke arealmæssige eller procentvise kriterier for identificering af SBO.
22 Den portugisiske regering har gjort gældende, at medlemsstaterne bør have en rimelig frist til at gennemføre de nødvendige undersøgelser. Fortegnelser som IBA 2000 udgør anerkendte og uomtvistelige referencegrundlag, der ikke kan udgøre kvantitative rammer med henblik på kontrol af gennemførelsen af forpligtelserne i henhold til direktiv 79/409.
23 Ifølge den finske regering indebærer anvendelsen af IBA 2000 en uforholdsmæssig bevisbyrde, da medlemsstaterne er forpligtet til at fremlægge videnskabelige oplysninger til godtgørelse af, at et område ikke opfylder kriterierne for udlægning som SBO, selv om fortegnelsen udpeger området som SBO.
Domstolens bemærkninger
24 Det bemærkes, at artikel 4 i direktiv 79/409 indeholder bestemmelser, der har en specielt målrettet karakter og er særligt udbygget såvel for de i bilag I til direktivet nævnte arter som for trækfuglearterne, der ikke er omfattet af bilaget, hvilket er begrundet i den omstændighed, at der er tale om henholdsvis de mest truede arter og arter, der udgør et fælles eje for Fællesskabet (dom af 13.7.2006, sag C-191/05, Kommissionen mod Portugal, Sml. I, s. 6853, præmis 9 og den deri nævnte retspraksis). Det følger endvidere af niende betragtning til direktivet, at det er nødvendigt at beskytte, opretholde eller genskabe tilstrækkeligt forskelligartede og vidtstrakte levesteder, hvis samtlige fuglearter skal bevares. Medlemsstaterne er derfor forpligtet til at vedtage de nødvendige foranstaltninger til bevaring af nævnte arter (dom af 28.6.2007, sag C-235/04, Kommissionen mod Spanien, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 23).
25 Med henblik herpå er det nødvendigt med ajourførte videnskabelige oplysninger for at afklare forholdene for de mest truede arter og arter, der udgør et fælles eje for Fællesskabet, med henblik på at udpege de bedst egnede områder som SBO. Der skal derfor anvendes de mest ajourførte videnskabelige oplysninger, der er disponible på tidspunktet for udløbet af fristen i den begrundede udtalelse (dommen i sagen Kommissionen mod Spanien, præmis 24).
26 Det bemærkes i denne forbindelse, at de nationale fortegnelser, herunder IBA 2000, udarbejdet af EOE, ændrede den første EU-dækkende undersøgelse gennemført i IBA 89 ved at fremlægge mere præcise og ajourførte videnskabelige oplysninger.
27 For så vidt angår IBA 89 har Domstolen fastslået, at fortegnelsens videnskabelige karakter og mangelen på videnskabeligt bevismateriale fremlagt af en medlemsstat, der bl.a. kan godtgøre, at forpligtelserne i henhold til artikel 4, stk. 1 og 2, i direktiv 79/409 er overholdt, hvis der udlægges andre lokaliteter som SBO end dem, der fremgår af nævnte fortegnelse, og hvis samlede areal er mindre, kan IBA 89-fortegnelsen, der ganske vist ikke er retligt bindende, anvendes af Domstolen som referencegrundlag ved vurderingen af, om en medlemsstat har udlagt områder som SBO, der med hensyn til antal og udstrækning i henhold til ovennævnte bestemmelser i direktiv 79/409 er tilstrækkeligt (jf. i denne retning dom af 19.5.1998, sag C-3/96, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 3031, præmis 68-70, af 20.3.2003, sag C-378/01, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 2857, præmis 18, og dommen i sagen Kommissionen mod Spanien, præmis 26).
28 Det må fastslås, at IBA 2000 opstiller en ajourført oversigt over vigtige områder til beskyttelse af vilde fugle i Grækenland, der i mangel af modstående videnskabelige beviser udgør et referencegrundlag, som gør det muligt at vurdere, om denne medlemsstat som SBO har udlagt områder, der er tilstrækkelige med hensyn til antal og udstrækning, således at alle de fuglearter, der er anført i bilag I til direktiv 79/409, samt de trækfuglearter, der ikke er anført i det pågældende bilag, er beskyttet.
29 I lighed med det af den græske regering fremførte må det i denne forbindelse understreges, at oplysningerne i IBA 2000 for så vidt angår Grækenland er fastlagt bl.a. af EOE. Desuden er valget af de 151 SBO foretaget i samarbejde med denne organisation, der har tilført den videnskabelige og tekniske bistand.
30 Det er i det foreliggende tilfælde ubestridt, at Den Hellenske Republik, der iværksatte programmet for fornyet gennemgang, hvis resultater endnu ikke på tidspunktet for den i den begrundede udtalelse fastsatte frist var tilgængelige, og som ikke inden for denne frist gav Kommissionen underretning om den i gennemgangen fulgte fremgangsmåde samt om andre videnskabelige oplysninger, ikke har fremført holdepunkter, der kan imødegå resultaterne af IBA 2000.
31 Denne konstatering anfægtes ikke af argumentet om behovet for at tildele medlemsstaterne en rimelig frist til at gennemføre længerevarende undersøgelser med henblik på iagttagelse og kartografi for at fastlægge de vigtige områder til beskyttelse af fugle.
32 Som generaladvokaten har anført i punkt 48 og 49 i forslaget til afgørelse, er den omstændighed, at medlemsstaterne alene er ansvarlige for udlægning af SBO og med henblik herpå skal lægge de bedste, for dem tilgængelige, videnskabeligt udredte fakta til grund, ikke ensbetydende med, at en sådan forpligtelse bortfalder, så længe de kompetente myndigheder ikke fuldt ud har kontrolleret og verificeret ny videnskabelig viden. En sådan forpligtelse til udlægning har eksisteret siden udløbet af fristen til at gennemføre direktiv 79/409, for Den Hellenske Republiks vedkommende siden den 6. april 1981.
33 På baggrund af det ovenfor anførte må det fastslås, at i mangel af fremlæggelse af videnskabelige undersøgelser, der kan imødegå resultaterne af IBA 2000, udgør denne fortegnelse den mest ajourførte og den mest nøjagtige til brug for fastlæggelsen af de lokaliteter, der i antal og udstrækning er bedst egnede til beskyttelse af fugle.
34 Dernæst, for så vidt angår den omstændighed, at det er klart, at udlægningen som SBO af områder, der opfylder kravene til udlægning i henhold til artikel 4, stk. 1, i direktiv 79/409, er utilstrækkelig, bemærkes, at medlemsstaterne er forpligtet til at udlægge alle de lokaliteter, der efter ornitologiske kriterier findes bedst egnede til beskyttelsen af de omhandlede arter, som SBO (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, præmis 62).
35 Det er i det foreliggende tilfælde ubestridt, at ud af 151 SBO udpeget af Den Hellenske Republik gør 141 heraf det muligt at beskytte kun 40% af det samlede areal af de 186 vigtige områder til beskyttelse af fugle som angivet i IBA 2000. Heraf følger, at 45 vigtige områder til beskyttelse af fugle, der udgør 60% af det ovennævnte samlede areal, ikke er udlagt som SBO.
36 Det må fastslås, at Den Hellenske Republik, i mangel af videnskabelige oplysninger, der imødegår resultaterne af IBA 2000, har udlagt områder, hvis antal og samlede udstrækning klart ligger under det antal og samlede udstrækning af lokaliteter, som anses for bedst egnede til beskyttelse af de omhandlede arter, som SBO. Kommissionen bør derfor gives medhold på dette punkt i sagen.
37 Hvad endelig angår den delvise udlægning af vigtige områder til beskyttelse af fugle, og nærmere bestemt af vådområder, bemærkes, at artikel 4, stk. 2, i direktiv 79/409 fastsætter, at medlemsstaterne tillægger det særlig betydning, at vådområderne, og især vådområder af international betydning, beskyttes (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Spanien, præmis 81).
38 I denne forbindelse fremgår det af IBA 2000, at 32 vådområder er levested for mere end 1% af de biogeografiske bestande af vandfuglearter og 49 andre områder er levested for mere end 1% af bestandene af en eller flere trækkende vandfuglearter.
39 Det bør følgelig undersøges, som Kommissionen har anført, om Den Hellenske Republik har udlagt et antal vådområder af international betydning som SBO, herunder dem, der er udpeget i Ramsar-konventionen, hvilke områder kun delvist svarer til udstrækningen af vigtige områder til beskyttelse af de tilsvarende fugle som angivet i IBA 2000, og om – stadig ifølge Kommissionen – bestemte lokaliteter, der opfylder kravene i denne konvention, hvilke lokaliteter udgør vigtige områder til beskyttelse af fugle som angivet i IBA 2000, i overensstemmelse med artikel 4, stk. 2, i direktiv 79/409 skal udlægges som SBO og stadig ikke er blevet udlagt.
40 Som eksempel på vådområder af international betydning, der ikke er udlagt som SBO, eller som er udlagt som SBO, men hvoraf mindre end 50% af arealet er dækket af SBO, har Kommissionen anført lokalitet nr. 45 (Lake Vegoritis og Lake Petron), 91 (Lake Trichonida og Lake Lysimachia), 99 (Kotychi Lagoon), 166 (Mount Dikios, Cape Louros, Lake Psalidi og Alyki) og 180 (Lake Kourna, Almyrou Delta og Georgioupolis Beach). Med hensyn til disse lokaliteter har den græske regering anført begrundelsen for de forskelle, der foreligger mellem de vigtige områder til beskyttelse af fugle, som er angivet i IBA 2000, og de områder, der er udlagt som SBO.
41 Det skal for så vidt angår lokalitet nr. 45 bemærkes, at den græske regering har gjort gældende, at alene Petron-søen (Lake Petron) skal udlægges som SBO, da kun denne fungerer som levested for dværgskarven (Phalacrocorax pygmæus). Dette gælder også lokalitet nr. 91, hvor kun Lysimachia-søen (Lake Lysimachia) er af interesse for den hvidøjede and (Aythya nyroca).
42 Det bemærkes, at det skøn, som medlemsstaterne har ved valget af de områder, der er bedst egnede til at blive udlagt som SBO, vedrører anvendelsen af ornitologiske kriterier i forbindelse med afgørelsen af, hvilke områder der er de bedst egnede til beskyttelsen af de omhandlede arter (jf. i denne retning dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, præmis 61).
43 Som generaladvokaten har anført i punkt 54 i forslaget til afgørelse, er de to ovennævnte lokaliteter udvalgt på grundlag af kriterier i Ramsar-konventionen på grund af deres betydning for dværgskarv og hvidøjet and. Da Kommissionen ikke har bestridt, at de ikke-omfattede arealer er uden betydning for de to arter, kan den hellenske regerings argument på dette punkt derfor tages til følge.
44 Hvad angår lokalitet nr. 166 følger det af beskrivelsen i IBA 2000, at denne lokalitet består af et bjergmassiv, domineret af krat og skove, og at den tillige indeholder vådområder. Denne lokalitet er i fortegnelsen beskrevet som et vigtigt yngle- og trækområde for rovfugle.
45 Lokalitet nr. 166, der er anført i fortegnelsen IBA 2000, er i mangel af modstående videnskabelige oplysninger den mest egnede til beskyttelsen af de nævnte arter (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, præmis 62). Følgelig er udlægningen som SBO af vådområderne Psalidi og Alyki-søen (Lake Psalidi og Alyki) ikke tilstrækkelig til at opfylde kravene i artikel 4, stk. 1 og 2, i direktiv 79/409. Der må således gives Kommissionen medhold på dette punkt.
46 Hvad nærmere bestemt angår lokalitet nr. 99 og 180 er den græske regering af den opfattelse, at de ikke er af ornitologisk interesse. Kommissionen har bestridt dette argument, eftersom den ikke er blevet underrettet om nogen videnskabelig vurdering heraf. Da den græske regering ikke har fremlagt modstående videnskabelige beviser inden for fristen i den begrundede udtalelse, må der således gives Kommissionen medhold på dette punkt.
47 Hvad angår de andre lokaliteter, som Kommissionen har nævnt, dvs. lokalitet nr. 59 (Pinios Delta), 61 (Reservoirs of former Lake Karla), 89 (Lake Amvrakia), 98 (Kalogria lagoon, Strofilia forest og Lamia marshes), hvoraf væsentlige områder ikke er dækket af SBO, 132 (Lakes Khortaro og Alyki, Moudros gulf, Diapori fen og Fakos peninsula), hvoraf Moudrosbugten ikke er dækket af SBO, og 138 (Gera Gulf-Dipi og Haramida marshes, Lesvos), der er delvist dækket, må det konstateres, at Den Hellenske Republik har erklæret, at den iværksætter en fornyet vurdering af disse lokaliteter.
48 På baggrund af ovenstående må det fastslås, at i mangel af fremlæggelse af videnskabelige undersøgelser, der imødegår resultaterne af IBA 2000, har Den Hellenske Republik tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til artikel 4, stk. 1 og 2, i direktiv 79/409, idet den som SBO har udlagt områder, hvis antal og samlede udstrækning klart ligger under det antal og samlede udstrækning af områder, som kræves til udlægning som SBO.
Det tredje og fjerde klagepunkt vedrørende den omstændighed, at der ikke er udpeget SBO for mange fuglearter, som er anført i bilag I til direktiv 79/409, og for mange trækfuglearter, der ikke er omfattet af dette bilag, eller som SBO er udlagt områder, hvor de pågældende fuglearter ikke er tilstrækkeligt repræsenteret
Parternes argumenter
49 Ifølge Kommissionen er følgende fuglearter, der er anført i bilag I til direktiv 79/409, utilstrækkeligt beskyttet af SBO: topskarv (Phalacrocorax aristotelis desmarestii), lammegrib (Gypætus barbatus), munkegrib (Ægypius monachus), lille skrigeørn (Aquila pomarina), kejserørn (Aquila heliaca), ørnevåge (Buteo rufinus), høgeørn (Hieraætus fasciatus), lille tårnfalk (Falco naumanni), eleonorafalk (Falco eleonoræ), lannerfalk (Falco biarmicus), Krüpers spætmejse (Sitta krueperi) og gulgrå værling (Emberiza cineracea).
50 Hvad angår trækfuglearter har Kommissionen anført, at et stort antal lokaliteter i IBA 2000 også er meget vigtige for disse arter, der er beskyttet i henhold til artikel 4, stk. 2, i direktiv 79/409. Det drejer sig navnlig om bestemte vandfugle og vadefugle samt bestemte, mere almindelige arter, der er nævnt i bilag I til direktivet på grund af træk eller overvintring.
51 Den græske regering er af den opfattelse, at de arter, der er anført i bilag I til direktiv 79/409, er tilstrækkeligt beskyttede, bortset fra ørnevåge, lille tårnfalk, Krüpers spætmejse og gulgrå værling. Hvad angår kejserørn har regeringen anført, at med afslutningen af undersøgelsen vedrørende ti pilotlokaliteter er der nu tilvejebragt nyt bevismateriale.
52 Den græske regering har tilføjet, at sammenligningen af den bestand, der er beskyttet af SBO, og den bestand, der er angivet i IBA 2000, for en bestemt art ikke udgør det eneste og afgørende kriterium for, om denne art er tilstrækkeligt beskyttet. Ifølge regeringen er det muligt – afhængigt af fordelingen af den berørte art i en lokalitet – at kravene i kriteriegruppe C (gruppen vedrørende Den Europæiske Unions lande) i IBA 2000 for så vidt angår bestanden af denne art ikke er opfyldt.
53 Hvad angår fremgangsmåden og de anvendte kriterier har Kommissionen gjort gældende dels, at de græske myndigheder i nogle tilfælde har bestridt kriterierne i IBA 2000, mens de har anvendt de samme kriterier i andre tilfælde, hvilket resulterer i modsigelser, dels at de til støtte for deres argumentation har påberåbt sig betydningen af bestemte lokaliteter, mens det resultat, der ønskes opnået, er beskyttelsen af arterne.
Domstolens bemærkninger
54 Med det tredje og det fjerde klagepunkt har Kommissionen foreholdt Den Hellenske Republik, at den ikke har udpeget SBO for mange fuglearter, der er anført i bilag I til direktiv 79/409, samt for mange trækfuglearter, der ikke er anført i bilaget, og at den som SBO har udlagt områder, hvor disse arter ikke er tilstrækkeligt repræsenteret.
55 Kommissionens påstande om, at Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 4, stk. 1 og 2, i direktiv 79/409, idet den ikke har udpeget SBO for mange fuglearter nævnt i bilag I til direktiv 79/409 samt for trækfuglearterne, der ikke er nævnt i bilaget, skal straks forkastes.
56 Det følger nemlig af proceduren, dels, for så vidt angår arter anført i bilag I til direktiv 79/409, at den eneste art, hvis primære yngleområde ikke har været udlagt som SBO, er Krüpers spætmejse, dels, for så vidt angår trækfuglearter, der ikke er anført i bilaget, at der ikke er nogen art, for hvilken der ikke er udlagt et område. Da den græske regering har erkendt Kommissionens klagepunkt for så vidt angår Krüpers spætmejse, skal Kommissionens påstande vedrørende den manglende udpegning af SBO alene med hensyn til denne art tages til følge.
57 Med klagepunktet vedrørende udlægning som SBO af områder, hvori et stort antal fuglearter anført i bilag I til direktiv 79/409 og et stort antal trækfuglearter, der ikke er anført i dette bilag, er utilstrækkeligt repræsenteret, har Kommissionen hævdet, at særligt for så vidt angår 12 fuglearter udgør de SBO, Grækenland har afgrænset, en utilstrækkelig dækning af det areal af lokaliteter nævnt i IBA 2000, hvori disse arter er repræsenteret.
58 Da den græske regering udtrykkeligt har erkendt dette klagepunkt for så vidt angår ørnevåge, lille tårnfalk og gulgrå værling, skal Kommissionens påstande vedrørende disse arter tages til følge.
59 Hvad angår de andre arter, dvs. topskarv, lammegrib, munkegrib, lille skrigeørn, kejserørn, høgeørn, eleonorafalk og lannerfalk må det fastslås, at den græske regering, idet den har henvist til programmet for fornyet gennemgang samt undersøgelsen af de ti pilotlokaliteter, for hvilke vurderingen ikke var afsluttet, og idet den ikke underrettede om EOE’s undersøgelse med hensyn til munkegribben, ikke har fremlagt videnskabelige undersøgelser, der imødegår resultaterne af IBA 2000, og som kan godtgøre, at områder, hvori disse arter er tilstrækkeligt repræsenteret, er udlagt som SBO. Kommissionen bør derfor gives medhold på dette punkt.
60 På baggrund af ovenstående må det fastslås, at Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 4, stk. 1 og 2, i direktiv 79/409, idet den ikke har udlagt SBO med henblik på at beskytte Krüpers spætmejse, og idet den som SBO har udlagt områder, hvori topskarv, lammegrib, munkegrib, lille skrigeørn, kejserørn, ørnevåge, høgeørn, lille tårnfalk, eleonorafalk, lannerfalk og gulgrå værling ikke er tilstrækkeligt repræsenteret.
61 Følgelig må Kommissionen gives medhold i sit søgsmål.
62 Henset til det ovenfor anførte må det fastslås, at Den Hellenske Republik har tilsidesat de forpligtelser, som påhviler den i henhold til artikel 4, stk. 1 og 2, i direktiv 79/409, idet den
– som SBO har udlagt områder, hvis antal og samlede udstrækning klart ligger under det antal og samlede udstrækning af områder, som opfylder kravene til udlægning som SBO i artikel 4, stk. 1 og 2, i direktiv 79/409
– ikke har udpeget SBO med henblik på at beskytte Krüpers spætmejse, og
– som SBO har udlagt områder, hvor arterne topskarv, lammegrib, munkegrib, lille skrigeørn, kejserørn, ørnevåge, høgeørn, lille tårnfalk, eleonorafalk, lannerfalk og gulgrå værling ikke er tilstrækkeligt repræsenteret.
Sagens omkostninger
63 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Hellenske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger, og da Den Hellenske Republik i det væsentlige har tabt sagen, bør det pålægges Den Hellenske Republik at betale sagens omkostninger. I overensstemmelse med samme artikels stk. 4, første afsnit, bærer Kongeriget Spanien, Den Franske Republik, Den Portugisiske Republik og Republikken Finland som intervenienter deres egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Anden Afdeling):
1) Den Hellenske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til artikel 4, stk. 1 og 2, i Rådets direktiv 79/409/EØF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle, som ændret ved Kommissionens direktiv 97/49/EF af 29. juli 1997, idet den
– som særligt beskyttede områder har udlagt områder, hvis antal og samlede udstrækning klart ligger under det antal og samlede udstrækning af områder, som opfylder kravene til udlægning som særligt beskyttede områder i artikel 4, stk. 1 og 2, i direktiv 79/409, som ændret, bl.a. ved direktiv 97/49
– ikke har udpeget særligt beskyttede områder med henblik på at beskytte Krüpers spætmejse (Sitta krueperi), og
– som særligt beskyttede områder har udlagt områder, hvor arterne topskarv (Phalacrocorax aristotelis desmarestii), lammegrib (Gypætus barbatus), munkegrib (Ægypius monachus), lille skrigeørn (Aquila pomarina), kejserørn (Aquila heliaca), ørnevåge (Buteo rufinus), høgeørn (Hieraætus fasciatus), lille tårnfalk (Falco naumanni), eleonorafalk (Falco eleonoræ), lannerfalk (Falco biarmicus) og gulgrå værling (Emberiza cineracea) ikke er tilstrækkeligt repræsenteret.
2) I øvrigt frifindes Den Hellenske Republik.
3) Den Hellenske Republik betaler sagens omkostninger.
4) Kongeriget Spanien, Den Franske Republik, Den Portugisiske Republik og Republikken Finland bærer deres egne omkostninger.
Underskrifter
* Processprog: græsk.
Top