Arrêt de la Cour
Sag C-92/03
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
mod
Den Portugisiske Republik
»Traktatbrud – direktiv 75/439/EØF – bortskaffelse af olieaffald – prioritering af behandling af olieaffald ved regenerering«
Forslag til afgørelse fra generaladvokat A. Tizzano fremsat den 28. oktober 2004
Domstolens dom (Anden Afdeling) af 27. januar 2005
Sammendrag af dom
Tilnærmelse af lovgivningerne – bortskaffelse af olieaffald – direktiv 75/439 – forpligtelse for medlemsstaterne til at prioritere behandlingen af olieaffald ved regenerering – grænser – tekniske, økonomiske eller organisatoriske hensyn – begreb
(Rådets direktiv 75/439, art. 3, stk. 1)
Det fremgår af artikel 3, stk. 1, i direktiv 75/439 om bortskaffelse af olieaffald, som ændret ved direktiv 87/101, at henvisningen til »tekniske, økonomiske og organisatoriske hensyn« i nævnte artikel er en del af en bestemmelse, som fastlægger en samlet forpligtelse for medlemsstaterne, og at fællesskabslovgiver ikke med denne henvisning har villet fastsætte en begrænset undtagelse til en generel gennemførelsesbestemmelse, men har villet definere anvendelsesområdet for og indholdet af en positiv forpligtelse, der består i at prioritere regenerering af olieaffald.
Såfremt det antoges, at de bestående tekniske, økonomiske og organisatoriske forhold i en medlemsstat nødvendigvis er hensyn, som er til hinder for, at der træffes de foranstaltninger, der er fastsat i den nævnte bestemmelse, ville det nemlig være ensbetydende med, at denne mistede sin effektive virkning, eftersom den forpligtelse, der er pålagt medlemsstaterne, ville være begrænset til, at status quo skulle opretholdes, og bestemmelsen ville således ikke pålægge dem en reel forpligtelse til at træffe de fornødne foranstaltninger til fordel for en prioritering af behandling af olieaffald ved regenerering.
(jf. præmis 35 og 36)
DOMSTOLENS DOM (Anden Afdeling)
27. januar 2005(1)
»Traktatbrud – direktiv 75/439/EØF – bortskaffelse af olieaffald – prioritering af behandling af olieaffald ved regenerering«
I sag C-92/03,angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 226 EF, anlagt den 28. februar 2003,
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved A. Caeiros og M. Konstantinidis, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Den Portugisiske Republik ved L. Fernandes og M. Lois, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt,
støttet af Republikken Finland ved A. Guimaraes-Purokoski, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,
intervenient,
har
DOMSTOLEN (Anden Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, C.W.A. Timmermans, og dommerne R. Silva de Lapuerta (refererende dommer), C. Gulmann, R. Schintgen og J. Klučka,
generaladvokat: A. Tizzano
justitssekretær: R. Grass,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 28. oktober 2004,
afsagt følgende
Dom
1 Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har i stævningen nedlagt påstand om, at det fastslås, at Den Portugisiske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 3, stk. 1, i Rådets direktiv 75/439/EØF af 16. juni 1975 om bortskaffelse af olieaffald (EFT L 194, s. 31), som ændret ved Rådets direktiv 87/101/EØF af 22. december 1986 (EFT 1987 L 42, s. 43, herefter »direktivet«), idet den ikke har truffet de nødvendige foranstaltninger med henblik på at prioritere behandling af olieaffald ved regenerering, når dette er muligt ud fra tekniske, økonomiske og organisatoriske hensyn.
Retsforskrifter
Fællesskabsbestemmelser
2 Direktivet har til formål at beskytte miljøet mod skadelige virkninger, som skyldes udtømning og behandling af olieaffald. Direktivets artikel 3 har følgende ordlyd:
»1. Medlemsstaterne træffer, når dette er muligt ud fra tekniske, økonomiske og organisatoriske hensyn, de nødvendige foranstaltninger for at prioritere behandling af olieaffald ved regenerering.
2. Når der ikke foretages regenerering ud fra de i stk. 1 nævnte hensyn, træffer medlemsstaterne de nødvendige foranstaltninger til, at forbrænding af olieaffald sker efter nærmere, miljømæssigt forsvarlige regler i overensstemmelse med bestemmelserne i dette direktiv, forudsat at en sådan forbrænding er mulig ud fra et teknisk, økonomisk og organisatorisk synspunkt.
3. Når der hverken foretages regenerering eller forbrænding af olieaffald ud fra de i stk. 1 og 2 nævnte hensyn, træffer medlemsstaterne de nødvendige foranstaltninger til at sikre dets destruktion uden skadelige virkninger eller kontrolleret opbevaring eller deponering.«
3 Medlemsstaterne skal i henhold til artikel 2 i direktiv 87/101 træffe de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme de forpligtelser, der påhviler dem i henhold til direktivet med virkning fra den 1. januar 1990.
De nationale bestemmelser
4 De nationale bestemmelser vedrørende håndtering af olieaffald omfatter følgende forskrifter:
– Lovdekret nr. 88/91 af 23. februar 1991, der regulerer virksomhed vedrørende olieaffald.
– Ministeriel bekendtgørelse nr. 240/92 af 25. marts 1992 om godkendelse af reglerne for udstedelse af tilladelse til indsamling, oplagring, forudgående behandling, regenerering, genvinding og forbrænding af olieaffald.
– Ministeriel bekendtgørelse nr. 1028/92 af 5. november 1992, der fastsætter regler om sikkerhed og identificering ved transport af olieaffald.
– Fælles beslutning truffet af industriministeren og miljøministeren den 18. maj 1993 om anvendelse af reglerne for udstedelse af tilladelse til håndtering af olieaffald.
5 Med henblik på en ændring af de nævnte regler har de portugisiske myndigheder den 19. marts 2001 godkendt et dokument med overskriften »En ny national strategi til håndtering af olieaffald«.
Den administrative procedure
6 Den 18. juli 2000 anmodede Kommissionen de portugisiske myndigheder om bl.a. at oplyse, hvor stor en mængde olie, der var blevet regenereret i løbet af årene 1995-1997.
7 Den 4. oktober 2000 svarede de portugisiske myndigheder, at der endnu ikke var iværksat en proces til regenerering af olie. En analyse af, hvorvidt det ud fra tekniske, økonomiske og finansielle overvejelser var muligt at oprette enheder til regenerering af olieaffald, var imidlertid under udarbejdelse. Den 7. maj 2002 tilsendte myndighederne Kommissionen en rapport om direktivets anvendelse i årene 1998-2000 samt dokumentet »En ny national strategi til håndtering af olieaffald«.
8 Den 11. april 2001 tilstillede Kommissionen Den Portugisiske Republik en åbningsskrivelse, hvori den påpegede, at sidstnævnte ikke havde vedtaget de nødvendige foranstaltninger for at prioritere behandling af olieaffald ved regenerering og derved havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 3, stk. 1, selv om det ud fra tekniske, økonomiske og organisatoriske hensyn var muligt at vedtage sådanne foranstaltninger.
9 Den 18. oktober 2001 besvarede de portugisiske myndigheder skrivelsen ved at anføre, at det lovforslag, der var under udarbejdelse, prioriterede regenerering af olieaffald, og at de pågældende erhvervsdrivende var indstillet på i fællesskab at oprette en regenereringsenhed.
10 Da Kommissionen ikke fandt svaret tilfredsstillende, fremsatte Kommissionen den 24. oktober 2001 en begrundet udtalelse over for Den Portugisiske Republik, hvori den gentog sit synspunkt om, at sidstnævnte ikke havde vedtaget de nødvendige foranstaltninger for at prioritere behandling af olieaffald ved regenerering, selv om det ud fra tekniske, økonomiske og organisatoriske hensyn var muligt at vedtage sådanne foranstaltninger. Den 20. december 2001 fremsatte Kommissionen en supplerende begrundet udtalelse over for nævnte medlemsstat, hvori den anførte, at der på trods af de afgivne forklaringer, fortsat forelå et traktatbrud med hensyn til direktivets artikel 3, stk. 1.
11 Den 7. marts 2002 besvarede de portugisiske myndigheder de nævnte begrundede udtalelser, idet de understregede, at det ved håndteringen af olieaffald ud fra tekniske, økonomiske og organisatoriske hensyn stadig var umuligt at prioritere regenerering.
12 I nævnte skrivelse forklarede de portugisiske myndigheder ligeledes, at grunden til, at den nationale lovgivning om olieaffald ikke straks havde materialiseret sig i opførelsen af et regenereringsanlæg på medlemsstatens område, skyldtes den omstændighed, at de kompetente myndigheder i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 259/93 af 1. februar 1993 om overvågning af og kontrol med overførsel af affald inden for, til og fra Det Europæiske Fællesskab (EFT L 30, s. 1), ikke må forhindre udførsel af affald, der er bestemt til energimæssig nyttiggørelse.
13 Da Kommissionen fandt, at der i Portugal stadig ikke var givet prioritet til behandling af olieaffald ved regenerering, besluttede den at anlægge denne sag.
14 Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 11. september 2003 fik Republikken Finland tilladelse til at intervenere til støtte for Den Portugisiske Republiks påstande.
Om traktatbruddet
Parternes argumenter
15 Kommissionen har gjort gældende, at ingen af de love eller forskrifter, som de portugisiske myndigheder har henvist til, prioriterer behandling af olieaffald ved regenerering.
16 Hvad angår Den Portugisiske Republiks argumentation vedrørende forordning nr. 259/93, har Kommissionen anført, at de kompetente myndigheder i henhold til forordningens bestemmelser kan forhindre eksport af olieaffald, der er bestemt til energimæssig nyttiggørelse. De portugisiske myndigheder ville kunne have gjort begrundet indsigelse mod overførslerne af olieaffald med henblik på energimæssig nyttiggørelse i andre medlemsstater for længe siden, hvis de inden for den i direktivet fastsatte frist havde truffet de nødvendige foranstaltninger for, at der i Portugal blev givet prioritet til behandling af olieaffald ved regenerering i medfør af direktivets artikel 3, stk. 1.
17 Kommissionen har tilføjet, at hvis en sådan prioritet af regenerering havde været gennemført i portugisisk ret, ville indsigelserne mod eksporten kunne have været støttet på den omstændighed, at overførslerne af olieaffald havde til formål at sende det til forbrænding. Fællesskabslovgiver har ifølge Kommissionen bestemt, at afsendelsesmyndighederne kan gøre begrundet indsigelse bl.a. mod overførsel af affald til andre medlemsstater med henvisning til en af de grunde, der er anført i artikel 7, stk. 4, litra a), i forordning nr. 259/93. Kommissionen har på den baggrund sluttet, at bestemmelsen ikke kan anføres at være en hindring for indførelsen af den i direktivet krævede prioritering af regenerering.
18 Kommissionen har konstateret, at de portugisiske myndigheder tolv år efter udløbet af gennemførelsesfristen i artikel 2 i direktiv 87/101 endnu ikke har truffet de nødvendige foranstaltninger for reelt at prioritere behandling af olieaffald ved regenerering. I det foreliggende tilfælde har mangler af retlig og praktisk art – bl.a. for så vidt angår kontrollen med olieaffaldets bestemmelse og med indsamlingen af sådant affald i Portugal – ifølge Kommissionen på afgørende vis bidraget til, at forudsætningerne for at prioritere en sådan behandling ikke var til stede, og har navnlig forhindret, at der på den pågældende medlemsstats område blev opført mindst en regenereringsenhed til olieaffald.
19 Kommissionen er endelig af den opfattelse, at offentliggørelsen af dokumentet »En ny national strategi til håndtering af olieaffald« er uden relevans. Det samme gælder, for så vidt angår de øvrige initiativer, som de portugisiske myndigheder har bebudet.
20 Den portugisiske regering har gjort gældende, at den omstændighed, at der ikke er fastsat nogen normative regler, ikke er tilstrækkeligt til at godtgøre, at direktivets artikel 3, stk. 1, er blevet tilsidesat, da det teoretisk set ikke nødvendigvis er den nationale lovgivning, der skal konkretisere bestemmelsens formål. Den nationale lovgivning fastsætter de betingelser, der skal gælde for regenereringen af olieaffald, på en sådan måde, at de ikke bringer direktivets målsætning i fare.
21 Den portugisiske regering har anført, at mængden af det indsamlede olieaffald, og navnlig olieaffald af god kvalitet, ikke kommer op på det minimum, der er nødvendigt for at sikre økonomisk rentabilitet. Det er desuden umuligt at forbyde eksport af olieaffald med henblik på energimæssig nyttiggørelse, hvilket afholder potentielle investorer fra at investere i en regenereringsenhed på det nationale område, da de ikke har garanti for, at det indsamlede olieaffald sendes til dette anlæg.
22 Hvad angår spørgsmålet om eksport af olieaffald har den portugisiske regering gjort gældende, at myndighedernes interventionsmuligheder i henhold til artikel 7, stk. 4, litra a), i forordning nr. 259/93 ikke er et instrument, der kan forhindre eksport af olieaffald bestemt til energimæssig nyttiggørelse, selv om der på nationalt plan findes en tilstrækkelig regenereringskapacitet. Medlemsstaterne kan ikke med hjemmel i den pågældende bestemmelse begrænse eksport af olieaffald, der er bestemt til energimæssig nyttiggørelse, med henvisning til, at det er en foranstaltning til beskyttelse af den nationale industri for regenerering af olieaffald.
23 Den portugisiske regering har anført, at det − ud over finansielle, tekniske og lovgivningsmæssige hensyn − er størrelsen af det portugisiske marked, der gør det vanskeligt at gennemføre en regenerering af olieaffald, herunder de minimumsreferencemængder, der skal til, for at gøre en sådan proces rentabel. Regeringen bekræfter at have udfoldet bestræbelser på at mindske de begrænsninger af økonomisk, teknisk og organisatorisk art, som den er stillet over for ved gennemførelsen af en prioritering af behandlingen af olieaffald ved regenerering.
24 Den samme regering har anført, at et regenereringsanlægs økonomiske ligevægt afhænger af udgifterne til levering af olieaffald, som i vidt omfang afhænger af de lokale konjunkturer af markedspriserne på råolie og af den anvendte regenereringsteknologi. Hvis der ikke eksisterer faste markeder for de basisolier, der udvindes ved regenereringen, er det de store anlæg, som bedst kan modstå store prisudsving på råolie, og som på lang sigt lettest kan opretholde en tilstrækkelig økonomisk rentabilitet.
25 Den portugisiske regering har i denne forbindelse understreget, at selv om tekniske, økonomiske og organisatoriske hensyn har afholdt sektorens erhvervsdrivende fra at danne regenereringsenheder for olieaffald, er de nationale myndigheder fast besluttet på at finde en måde til håndtering af olieaffald, som indebærer, at der reelt gives prioritet til regenerering.
26 Den finske regering har i sit interventionsindlæg til støtte for de af Den Portugisiske Republik nedlagte påstande anført, at der ved vurderingen af, om regenerering ud fra et økonomisk synspunkt er gennemførlig og rentabel, skal tages hensyn til bl.a. den producerede mængde olieaffald, transportafstandene, produktionsomkostningerne samt markedsvilkårene. Forudsætningerne for regenerering bør derfor ifølge nævnte regering undersøges fra gang til gang i den berørte medlemsstat. Markedssituationen er en af de faktorer, der påvirker forudsætningerne for regenerering.
27 Den nævnte regering har herved gjort gældende, at prisen på basisolie svinger meget. Sådanne prissvingninger forøger risikoen ved investeringer i sektoren for regenerering af olieaffald. Risikoen forøges yderligere på grund af tendensen til, at forbruget af smøremidler mindskes, hvilket skyldes den omstændighed, at der i vore dage anvendes syntetiske smøremidler, som er af en bedre kvalitet.
28 Den finske regering har tilføjet, at såfremt der i national ret indføres et ufravigeligt krav om regenerering, og der ikke findes noget regenereringsanlæg i den pågældende medlemsstat, skal olieaffaldet transporteres til en anden medlemsstat for at blive regenereret dér. I et sådant tilfælde tages der hverken hensyn til de urimelige transport- og regenereringsomkostninger, der påføres eksportøren, eller til den omstændighed, at overførslen kan være uhensigtsmæssig på grund af transportens indvirkning på miljøet.
Domstolens bemærkninger
29 Indledningsvis bemærkes, således som Domstolen har fastslået i dom af 9. september 1999, Kommissionen mod Tyskland (sag C-102/97, Sml. I, s. 5051, præmis 35), at et af hovedformålene med direktivet var at prioritere regenerering af olieaffald. Dette formål, som er udtrykt i anden betragtning til direktivet, begrundes med, at regenerering er den mest rationelle nyttiggørelse af olieaffald i betragtning af de energibesparelser, der kan opnås herved.
30 Hvad angår Kommissionens klagepunkt om, at direktivets artikel 3, stk. 1, ikke er overholdt, bemærkes, at den gældende nationale lovgivning ikke indeholder nogen bestemmelser, der, som foreskrevet i nævnte artikel, fastslår, at behandling af olieaffald ved regenerering prioriteres.
31 Det bemærkes ligeledes, at Den Portugisiske Republik selv har anerkendt, at de kompetente myndigheder skulle træffe konkrete foranstaltninger for at få denne prioritering fastslået i bindende retsakter. Den portugisiske regering har nemlig i denne forbindelse anført, at det er nødvendigt at ændre den nationale lovgivning på området for at kunne skabe de nødvendige forudsætninger for indførelsen af en sådan prioritering, og at det var baggrunden for udarbejdelsen af dokumentet »En ny national strategi til håndtering af olieaffald«.
32 Selv om det, som fastslået af Domstolen i præmis 25 i dom af 15. juli 2004, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (sag C-424/02, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser), er tilladeligt, at medlemsstaterne i første omgang kan foretage undersøgelser og udfærdige rapporter for at finde frem til de bedste måder at bortskaffe olieaffald på, skal disse indledende skridt dog følges op af konkrete foranstaltninger med henblik på at prioritere regenerering, således at medlemsstaternes forpligtelser i henhold til direktivets artikel 3, stk. 1, overholdes.
33 Med hensyn til argumentet om, at det under hensyn til bestemmelserne i artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 259/93 havde været vanskeligt at sikre rentabiliteten af regenereringsanlæg til olieaffald i Portugal, er det tilstrækkeligt at konstatere, at medlemsstaternes kompetente myndigheder i medfør af de samme bestemmelser har kompetence til at gøre indsigelse mod overførsel af affald, herunder af olieaffald, der er bestemt til nyttiggørelse i en anden medlemsstat.
34 Som generaladvokaten med rette har anført i punkt 52 i forslaget til afgørelse, ville de kompetente myndigheder kunne have gjort indsigelse mod en sådan overførsel af olieaffald til andre medlemsstater, hvis Den Portugisiske Republik som foreskrevet i direktivets artikel 3, stk. 1, havde sikret prioritet til regenerering af olieaffald på dens område.
35 Hvad angår Den Portugisiske Republiks argument om, at det ikke ville være rentabelt at etablere regenereringsanlæg på dens område, og at de berørte medlemsstaters forpligtelser under disse omstændigheder og som følge af proportionalitetsprincippet burde tilpasses efter de konkrete forhold i medlemsstaterne, bemærkes, således som Domstolen har fastslået i præmis 35 og 43 i dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, at et af hovedformålene med direktivet var at prioritere regenerering af olieaffald. Såfremt det antoges, at de bestående tekniske, økonomiske og organisatoriske forhold i en medlemsstat nødvendigvis er hensyn, som er til hinder for, at der træffes de foranstaltninger, der er fastsat i direktivets artikel 3, stk. 1, ville det være ensbetydende med, at den nævnte bestemmelse mistede sin effektive virkning, eftersom den forpligtelse, der er pålagt medlemsstaterne, ville være begrænset til, at status quo skulle opretholdes, og bestemmelsen ville således ikke pålægge dem en reel forpligtelse til at træffe de fornødne foranstaltninger til fordel for en prioritering af behandling af olieaffald ved regenerering.
36 For så vidt angår denne prioritering bemærkes desuden, således som Domstolen har fastslået i præmis 38 og 39 i dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, at »tekniske, økonomiske og organisatoriske hensyn«, som omhandlet i direktivets artikel 3, stk. 1, er en del af en bestemmelse, som fastlægger en samlet forpligtelse for medlemsstaterne, og at fællesskabslovgiver ikke med denne henvisning har villet fastsætte en begrænset undtagelse til en generel gennemførelsesbestemmelse, men har villet definere anvendelsesområdet for og indholdet af en positiv forpligtelse, der består i at prioritere regenerering af olieaffald.
37 Det følger af det ovenfor anførte, at Kommissionens søgsmål bør anses for begrundet.
38 Det må følgelig fastslås, at Den Portugisiske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 3, stk. 1, idet den har undladt at træffe de nødvendige foranstaltninger med henblik på at prioritere behandling af olieaffald ved regenerering, når dette er muligt ud fra tekniske, økonomiske og organisatoriske hensyn.
Sagens omkostninger
39 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Portugisiske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger, og denne har tabt sagen, bør det pålægges Den Portugisiske Republik at betale sagens omkostninger. I henhold til samme artikels stk. 4, bærer Republikken Finland sine egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Anden Afdeling):
1) Den Portugisiske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 3, stk. 1, i Rådets direktiv 75/439/EØF af 16. juni 1975 om bortskaffelse af olieaffald, som ændret ved Rådets direktiv 87/101/EØF af 22. december 1986, idet den har undladt at træffe de nødvendige foranstaltninger med henblik på at prioritere behandling af olieaffald ved regenerering, når dette er muligt ud fra tekniske, økonomiske og organisatoriske hensyn.
2) Den Portugisiske Republik betaler sagens omkostninger.
3) Republikken Finland bærer sine egne omkostninger.
Underskrifter
1 – Processprog: portugisisk. Top
Full & Egal Universal Law Academy