DOMSTOLENS DOM (andra avdelningen)
den 11 februari 2015 ( *1 )
”Begäran om förhandsavgörande — Posttjänster — Direktiv 97/67/EG — Artikel 12 — Tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster — Volymrabatter — Tillämpning på förmedlare av postförsändelser från flera avsändare — Krav på icke-diskriminering”
I mål C‑340/13,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Cour d’appel de Bruxelles (Belgien) genom beslut av den 12 juni 2013, som inkom till domstolen den 21 juni 2013, i målet
bpost SA
mot
Institut belge des services postaux et des télécommunications (IBPT),
meddelar
DOMSTOLEN (andra avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden R. Silva de Lapuerta, domstolens vice ordförande K. Lenaerts, tillika tillförordnad domare på andra avdelningen, samt domarna J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev och J.L. da Cruz Vilaça (referent),
generaladvokat: E. Sharpston,
justitiesekreterare: handläggaren V. Tourrès,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 11 juni 2014,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
—
bpost SA, genom H. Gilliams, J. Bocken och T. Baumé, avocats,
—
Belgiens regering, genom M. Jacobs, i egenskap av ombud, biträdd av S. Depré och P. Vernet, avocats,
—
Frankrikes regering, genom D. Colas och F. Gloaguen, båda i egenskap av ombud,
—
Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av P. Gentili, avvocato dello Stato,
—
Sveriges regering, genom E. Karlsson och A. Falk, båda i egenskap av ombud,
—
Europeiska kommissionen, genom H. Tserepa-Lacombe och F.W. Bulst, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 16 oktober 2014 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 12 i Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna (EGT L 15, 1998, s. 14), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/6/EG av den 20 februari 2008 (EUT L 52, s. 3) (nedan kallat direktiv 97/67).
2
Begäran har framställts i ett mål mellan bpost SA (nedan kallat bpost), som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänster i Belgien, och Institut belge des services postaux et des télécommunications (IBPT) (nationell tillsynsmyndighet på post-och teleområdet), angående IBPT:s beslut att bötfälla bpost på grund av att bolaget åsidosatt icke-diskrimineringsprincipen vid tillämpningen av sina avgifter för avtalskunder för år 2010.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
3
Den gradvisa liberalisering av marknaden för posttjänster som inleddes år 1998 fortgår genom de successiva ändringarna av direktiv 97/67 som vidtagits genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/39/EG av den 10 juni 2002 (EGT L 176, s. 21) och genom direktiv 2008/6.
4
Skäl 8 i direktiv 97/67 har följande lydelse:
”Åtgärder som syftar till att säkerställa att marknaden liberaliseras gradvis och under kontrollerade former och till att trygga en rimlig balans i genomförandet av dessa åtgärder är nödvändiga för att garantera ett fritt tillhandahållande av tjänster inom postsektorn i hela gemenskapen, samtidigt som rättigheterna och skyldigheterna för dem som tillhandahåller de samhällsomfattande tjänsterna respekteras.”
5
Artikel 2 i det direktivet har följande lydelse:
”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
1)
posttjänster: tjänster som innefattar insamling, sortering, transport och överlämnande av postförsändelser.
…
16)
avsändare: en fysisk eller juridisk person som postförsändelser härrör ifrån.
…”
6
Artikel 12 i direktiv 97/67 har följande lydelse:
”Medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att säkerställa att avgifterna för var och en av de tjänster som ingår i tillhandahållandet av de samhällsomfattande tjänsterna stämmer överens med följande principer:
—
Priserna ska vara rimliga och ge samtliga användare möjlighet att få tillgång till de tjänster som tillhandahålls, oavsett geografiskt läge och mot bakgrund av specifika nationella förhållanden. Medlemsstaterna får behålla eller införa fria posttjänster för blinda och synskadade personer.
—
Priserna ska vara kostnadsrelaterade och ge incitament till ett effektivt tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster. Om allmänintresset så kräver, får medlemsstaterna besluta att en enhetlig taxa ska gälla inom hela det nationella territoriet och/eller gränsöverskridande, för tjänster till enhetspris och andra postförsändelser.
—
Tillämpningen av en enhetlig taxa ska inte utesluta att tillhandahållarna av samhällsomfattande tjänster har rätt att ingå individuella avtal om priser med användare.
—
Avgifterna ska vara öppna för insyn och icke-diskriminerande.
—
När tillhandahållarna av samhällsomfattande tjänster använder sig av specialavgifter, t.ex. gentemot stor- och företagskunder eller förmedlare av post från olika användare, ska de tillämpa principerna om öppenhet och icke-diskriminering både på specialavgifterna och tillhörande villkor. Avgifterna ska, tillsammans med de tillhörande villkoren, tillämpas lika såväl mellan olika tredje parter som mellan tredje part och tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster av motsvarande slag. Sådana avgifter ska också gälla för användare, särskilt enskilda användare och små och medelstora företag, som använder posttjänster på liknande sätt.”
7
Enligt artikel 2 i direktiv 2008/6 skulle medlemsstaterna sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa det direktivet senast den 31 december 2010.
Belgisk rätt
8
Artikel 12 i direktiv 97/67 i dess lydelse enligt direktiv 2002/39 införlivades med belgisk rätt dels genom artikel 144b i lag av den 21 mars 1991 om omorganisation av vissa offentliga affärsdrivande företag (Moniteur belge av den 27 mars 1991, s. 6155), i dess lydelse enligt kunglig kungörelse av den 7 oktober 2002 (Moniteur belge av den 25 oktober 2002, s. 49053), dels genom lag av den 13 december 2010 (Moniteur belge av den 31 december 2010, s. 83267).
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
9
I Belgien är bpost den etablerade tillhandahållaren av posttjänster och ansvarar huvudsakligen för postbefordran, vilken bland annat omfattar insamling, sortering, transport och utdelning av postförsändelser till adressaterna.
10
Bpost tillhandahåller posttjänster inte endast till allmänheten utan även till två specifika kundkategorier, närmare bestämt stor- och företagskunder (nedan kallade avsändarna) och förmedlare.
11
Avsändarna är slutkonsumenter av posttjänster. De utformar det meddelande som ska skickas och är de från vilka postförsändelserna härrör. Förmedlarna tillhandahåller avsändarna förberedande tjänster i det inledande skedet av postbefordran, vilket kan innefatta förberedelse av försändelserna innan de inlämnas till bpost (sortering, tryckning, kuvertering, etikettering, adressering och frankering) och inlämning av försändelserna (insamling hos avsändarna, samling och placering i postsäckar, transport och inlämning på de av postföretaget anvisade inlämningsställena).
12
Bpost tillämpar olika typer av avgifter, däribland avgifter för avtalskunder som är specialavgifter i förhållande till de standardavgifter som allmänheten betalar. Specialavgifterna fastställs i avtal mellan bpost och berörda kunder. Avtalen kan innehålla bestämmelser om rabatter till vissa kunder som genererar en viss omsättning för postföretaget. Avtalade rabatter utgörs oftast av volymrabatter, vilka beviljas med utgångspunkt i mängden postförsändelser under en referensperiod, och operationella rabatter som syftar till att belöna vissa postförberedelsetjänster och som återspeglar de kostnader som bpost sparat in.
13
IBPT är nationell tillsynsmyndighet för postsektorn enligt direktiv 97/67.
14
För år 2010 underrättade bpost IBPT om en ändring av bolagets rabattsystem med avseende på avgifterna för avtalskunder för distribution av adresserad direktreklam och administrativa försändelser. Dessa typer av försändelser motsvarade omkring 20 procent av bposts omsättning inom postsektorn.
15
Det nya rabattsystemet omfattade en volymrabatt som beräknades på grundval av mängden försändelser som lämnats in. Den rabatten beviljades både avsändare och förmedlare. Rabatten till förmedlarna beräknades emellertid inte längre på den totala mängden försändelser från samtliga avsändare till vilka förmedlarna tillhandahöll tjänster, utan på grundval av den mängd försändelser som var och en av förmedlarnas kunder genererade (nedan kallad avsändarbaserad volymrabatt).
16
Utöver avsändarbaserad volymrabatt omfattade det nya systemet även den så kallade Indirect Channel Rebate, som var en operationell rabatt. Den rabatten motsvarade de kostnader som bpost sparade in på grund av att förmedlarna utförde vissa moment som ingår i posttjänsterna.
17
I beslut av den 20 juli 2011 slog IBPT fast att bpost bland annat hade åsidosatt kravet på icke-diskriminering vad gäller volymrabatterna på avgifterna för avtalskunder för år 2010.
18
I sitt beslut kritiserade IBPT det förhållandet att bpost inte hade beviljat förmedlarna de högsta rabatterna på inlämnade försändelsevolymer, trots att de volymer som förmedlarna lämnar in sammantagna är jämförbara med de volymer som härrör från de största avsändarna. Följaktligen medför systemet att förmedlarna diskrimineras.
19
Den 23 september 2011 överklagade bpost IBPT:s beslut till den hänskjutande domstolen, Cour d’appel de Bruxelles.
20
Det framgår av beslutet om hänskjutande att parterna i det nationella målet är oeniga om räckvidden av artikel 12 femte strecksatsen i direktiv 97/67 och om den tolkning av den bestämmelsen som domstolen gjorde i dom Deutsche Post m.fl. (C‑287/06–C‑292/06, EU:C:2008:141).
21
Den hänskjutande domstolen har medgett att det förefaller som om räckvidden av artikel 12 femte strecksatsen i direktiv 97/67 inte har förändrats efter ändringen genom direktiv 2008/6. Inte desto mindre hyser den tvivel vad gäller frågan huruvida nämnda bestämmelse rör operationella rabatter och volymrabatter utan åtskillnad, eller om volymrabatter tvärtom faller utanför dess tillämpningsområde.
22
Mot denna bakgrund har Cour d’appel de Bruxelles beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
”1)
Ska artikel 12 femte strecksatsen i direktiv 97/67 … tolkas så, att den innebär ett krav på icke-diskriminering, särskilt i relationerna mellan tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster och förmedlarna, vad gäller operationella rabatter som beviljats av denna tillhandahållare, medan artikel 12 fjärde stycket [i direktivet] ska tillämpas på de rent volymbaserade rabatterna?
2)
Om svaret på den första frågan är jakande, är den rent volymbaserade rabatten förenlig med det krav på icke-diskriminering som föreskrivs i artikel 12 fjärde strecksatsen [i nämnda direktiv], när den prisdifferentiering som införs genom rabatten grundar sig på en objektiv faktor med hänsyn till den relevanta geografiska marknaden och den relevanta tjänstemarknaden, och inte medför någon utestängande verkan eller skapar lojalitet?
3)
Om svaret på den första frågan är nekande, strider den volymrabatt som förmedlaren beviljas mot den princip om icke-diskriminering som slås fast i artikel 12 femte strecksatsen [i samma direktiv], när volymrabatten inte är lika stor som den rabatt som beviljas en avsändare som lämnar in samma mängd försändelser, utan är lika stor som samtliga rabatter som beviljas samtliga avsändare på grundval av mängden försändelser från var och en av dessa avsändare, vars försändelser förmedlaren har slagit samman?”
Prövning av tolkningsfrågorna
23
Domstolen påpekar inledningsvis att det nationella målet rör ett överklagande i vilket bpost har yrkat att den nationella domstolen ska upphäva det beslut varigenom IBPT ålade bolaget böter på grund av att det åsidosatte principen om icke-diskriminering vid tillämpningen av den avsändarbaserade volymrabatten.
24
Frågan huruvida denna rabatt omfattas av artikel 12 fjärde strecksatsen i direktiv 97/67 eller om den snarare omfattas av tillämpningsområdet för artikel 12 femte strecksatsen är inte avgörande för den prövning av beslutets lagenlighet som den hänskjutande domstolen ska göra.
25
Det framgår nämligen av artikel 12 i direktiv 97/67 att avgifterna för var och en av de tjänster som ingår i tillhandahållandet av de samhällsomfattande tjänsterna ska vara i överensstämmelse med principen om icke-diskriminering vad gäller både ”avgifter” (fjärde strecksatsen) och ”specialavgifter” (femte strecksatsen).
26
Av detta följer att bedömningen av huruvida de volymrabatter som bpost tillämpat under år 2010 är diskriminerande inte påverkas av huruvida rabatterna omfattas av fjärde strecksatsen i artikel 12 i direktiv 97/67 snarare än femte strecksatsen, eller omvänt.
27
Vid den bedömningen ska det endast undersökas huruvida det aktuella tillvägagångssättet är i överensstämmelse med domstolens fasta praxis enligt vilken likabehandlingsprincipen, som är en av unionsrättens grundläggande principer, innebär att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling (dom Ruckdeschel m.fl., 117/76 och 16/77, EU:C:1977:160, punkt 7, och dom Almer Beheer och Daedalus Holding, C‑441/12, EU:C:2014:2226, punkt 47)
28
Under dessa omständigheter ska tolkningsfrågorna sammantagna förstås så, att den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida principen om att postavgifter ska vara icke-diskriminerande, som slås fast i artikel 12 i direktiv 97/67, ska tolkas på så sätt att den utgör hinder för ett system med volymrabatter som beräknas per avsändare, som det som är aktuellt i det nationella målet.
29
I detta avseende ska det noteras att volymrabatter är avgiftssänkningar vilka ökar i storlek i förhållande till mängden postförsändelser under en referensperiod.
30
Enligt bpost infördes den avsändarbaserade volymrabatten i bolagets avgifter för avtalskunder för år 2010 i syfte att få ett begränsat antal förmedlare att upphöra med det tillvägagångssätt som bestod i att de endast samlade in flera avsändares försändelser, i syfte att beviljas större volymrabatter, utan att därvid utföra någon form av operativ verksamhet.
31
Såsom angetts ovan i punkt 18 framgår det av IBPT:s beslut av den 20 juli 2011 att myndigheten ansåg att den avsändarbaserade volymrabatten innebär att det sker diskriminering mellan å ena sidan de stora avsändarna som kan komma i åtnjutande av större rabatter på de försändelsevolymer de lämnar in till bpost och å andra sidan förmedlarna som lämnar in jämförbara försändelsevolymer, men som uppnår dessa mängder genom att samla försändelser från olika företag eller myndigheter.
32
Volymrabatterna beräknas på grundval av den omsättning som varje enskild avsändare genererar och en avsändare som lämnar en stor mängd försändelser till bpost medges därför en större rabatt än den som beviljas en förmedlare som lämnar in en jämförbar mängd, men där volymen är ett resultat av insamling av försändelser från flera olika avsändare.
33
Av detta kan förvisso den slutsatsen dras att den avsändarbaserade volymrabatten innebär en skillnad i behandling mellan avsändarna och förmedlarna. I enlighet med den rättspraxis som nämnts ovan i punkt 27 kan emellertid denna skillnad i behandling endast anses utgöra diskriminering som är förbjuden enligt artikel 12 i direktiv 97/67 om två villkor är uppfyllda, nämligen dels att avsändarna och förmedlarna befinner sig i en jämförbar situation på postmarknaden, dels att det inte finns något legitimt mål som kan motivera skillnaden i behandling.
34
För att fastställa utgångspunkten för bedömningen av avsändarnas och förmedlarnas respektive situation ska hänsyn tas till att det system som bpost införde för år 2010 omfattade såväl volymrabatter som operationella rabatter.
35
För att fastställa huruvida förmedlarna eventuellt diskrimineras i samband med beviljandet av den avsändarbaserade volymrabatten ska avsändarnas situation jämföras med den situation som förmedlarna befinner sig i när de endast samlar in försändelser hos ett visst antal avsändare och vidarefakturerar dem för den posttjänst som bpost tillhandahållit. Således ska det bortses från postförberedelsetjänster som gör det möjligt för förmedlarna att beviljas operationella rabatter.
36
I sina yttranden har bpost och den franska regeringen angett att syftet med volymrabatterna är att stimulera efterfrågan på området för posttjänster där utbudet av konkurrerande befordringssätt för närvarande ökar, särskilt användning av e-post.
37
Domstolen konstaterar i detta avseende att det endast är avsändarna som kan få till stånd en sådan ökad efterfrågan, eftersom de, såsom framgår av definitionen av begreppet ”avsändare” i artikel 2.16 i direktiv 97/67, utgör de personer som ”postförsändelser härrör från”.
38
När förmedlarna lämnar in försändelser till bpost som de dessförinnan har samlat in hos de olika avsändarna, medför detta däremot inte någon ökning av den totala mängden försändelser till förmån för bpost. Härav följer att – förutom i de sällsynta fall då förmedlarna själva också är avsändare – förmedlarnas verksamhet inte i sig bidrar till en ökning av den mängd försändelser som lämnas in till bpost.
39
Tillämpningen av det system för volymrabatter som gällde före år 2010, enligt vilket rabatten till en förmedlare beräknades på den totala mängden försändelser från samtliga avsändare till vilka förmedlaren tillhandahöll tjänster, skulle dessutom kunna äventyra målet att öka efterfrågan på posttjänster.
40
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 69 och 72 i sitt förslag till avgörande kommer en avsändare som inte genererar en tillräcklig mängd försändelser för att komma i åtnjutande av en volymrabatt inte att beviljas någon avsändarbaserad volymrabatt, och detta oavsett om avsändaren beslutar att själv lämna in sina försändelser till bpost eller att uppdra inlämningen till en förmedlare. Enligt det system för volymrabatter som gällde före år 2010 kunde samma avsändare komma att indirekt beviljas sådan rabatt, för samma mängd försändelser, om avsändaren valde att anlita en förmedlares tjänster. Skälet för detta var att avsändarens försändelsevolym då skulle sammanläggas med andra avsändares volym när dessa anlitade samma förmedlares tjänster.
41
I det sistnämnda fallet kom avsändaren indirekt i åtnjutande av en rabatt utan att ha ökat sin försändelsevolym, vilket inte gav avsändaren något incitament att i framtiden generera fler försändelser. En sådan situation, som uppenbart står i strid med det mål som bpost vill uppnå genom att inrätta ett system med volymrabatter, skulle kunna leda till att bpost inskränker, eller rent av avskaffar, systemet för att bevara bolagets finansiella stabilitet. Ett sådant beslut skulle i sin tur givetvis ha negativ påverkan på efterfrågan av posttjänster i allmänhet och följaktligen på bposts finansiella stabilitet.
42
Domstolen har visserligen i domen Deutsche Post m.fl. (EU:C:2008:141, punkt 44) slagit fast att artikel 12 i direktiv 97/67 ska tolkas så, att den utgör hinder för att förmedlare som samlar in postförsändelser från olika avsändare nekas sådana specialavgifter som den nationella tillhandahållaren av samhällsomfattande posttjänster tillämpar gentemot avsändarna själva.
43
I det resonemang som låg till grund för det avgörandet underkände domstolen bland annat det argument som Deutsche Post AG och den tyska regeringen anfört innebärande att Deutsche Post AG:s finansiella stabilitet skulle kunna äventyras om förmedlarna beviljades vissa rabatter (dom Deutsche Post m.fl., EU:C:2008:141, punkt 36).
44
I motsats till vad den belgiska, den italienska och den svenska regeringen samt Europeiska kommissionen har hävdat, är denna rättspraxis emellertid inte tillämplig på det nu aktuella nationella målet.
45
Målet Deutsche Post m.fl. (EU:C:2008:141) rörde nämligen inte volymrabatter, utan operationella rabatter. Domstolen fann därvid i punkt 37 i den domen att i den mån specialavgifterna, som tar hänsyn till de kostnader som sparats in jämfört med standardtjänster, kan konstrueras på ett sådant sätt att de endast skiljer sig från normala avgifter genom att de kostnader som aktören faktiskt sparat in dras av från de normala avgifterna, påverkade inte beviljandet av specialavgifter den finansiella stabiliteten hos Deutsche Post AG i dess egenskap av tillhandahållare av samhällsomfattande posttjänster.
46
Av detta drog domstolen slutsatsen att om det visade sig att den omständigheten att förmedlarna beviljades sådana rabatter som Deutsche Post AG vid den tidpunkten endast gav sina företagskunder medförde att dessa rabatter blev orimliga i förhållande till kostnadsbesparingarna, skulle Deutsche Post AG vara berättigat att i nödvändig utsträckning minska dessa rabatter för alla dem som åtnjuter dem (dom Deutsche Post m.fl., EU:C:2008:141, punkt 38).
47
Även om avsändarna och förmedlarna således kunde befinna sig i en jämförbar situation vad gäller de operationella rabatterna, såsom följer av domen Deutsche Post m.fl. (EU:C:2008:141), är detta dock inte nödvändigtvis fallet med avseende på de volymrabatter som är aktuella i det nationella målet. De avsändarbaserade volymrabatterna kan nämligen ge avsändarna incitament att lämna in mer post till bpost, som därigenom kan uppnå stordriftsfördelar. Såsom angetts ovan i punkt 38 bidrar emellertid inte förmedlarnas verksamhet i sig till en ökning av den mängd försändelser som lämnas in till bpost och därmed till att bolaget uppnår besparingar tack vare sådana stordriftsfördelar.
48
Av det ovan anförda följer att avsändarna och förmedlarna inte befinner sig i en jämförbar situation med avseende på syftet med volymrabatterna, som är att stimulera efterfrågan på området för posttjänster, eftersom det endast är avsändarna som genom detta system kan uppmuntras att öka mängden försändelser som de lämnar in till bpost och därigenom öka den aktörens omsättning. Den skillnad i behandling mellan dessa båda kundkategorier som följer av tillämpningen av systemet med volymrabatter som beräknas per avsändare utgör följaktligen inte sådan diskriminering som är förbjuden enligt artikel 12 i direktiv 97/67.
49
Tolkningsfrågan ska således besvaras enligt följande. Artikel 12 i direktiv 97/67 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för ett system med volymrabatter som beräknas per avsändare, som det som är aktuellt i det nationella målet.
Rättegångskostnader
50
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:
Principen om att postavgifter ska vara icke-diskriminerande, vilken slås fast i artikel 12 i Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/6/EG av den 20 februari 2008, ska tolkas på så sätt att den inte utgör hinder för ett system med volymrabatter som beräknas per avsändare, som det som är aktuellt i det nationella målet.
Underskrifter
( *1 ) Rättegångsspråk: franska.
Top