Mål C-335/03
Republiken Portugal
mot
Europeiska gemenskapernas kommission
”EUGFJ – Bidrag för nötkött – Kontroller – Urvalets representativitet – Överföring av resultatet av en kontroll till tidigare år – Motivering”
Förslag till avgörande av generaladvokat L.A. Geelhoed föredraget den 18 november 2004
Domstolens dom (andra avdelningen) av den 14 april 2005
Sammanfattning av domen
1. Jordbruk — Gemensam jordbrukspolitik — Integrerat system för administration och kontroll av vissa stödsystem — Förordning nrº3887/92 — Kontroller av att villkoren för beviljande av djurbidrag verkligen uppfylls — Kompensation eller viktning avseende ovannämnda kontroller med hjälp av kontroller som utförts för andra stödsystem — Otillåtlighet
(Kommissionens förordning nr 3887/92, artikel 6.1, 6.3 och 6.4)
2. Jordbruk — EUGFJ — Avslut av räkenskaper — Vägran att belasta EUGFJ med utgifter som orsakats av oegentligheter vid tillämpningen av gemenskapsbestämmelser — Den berörda medlemsstatens bestridande — Bevisbörda — Fördelning mellan kommissionen och medlemsstaten
3. Institutionernas rättsakter — Motivation — Skyldighet — Räckvidd — Beslut om avslut av räkenskaper beträffande de utgifter som finansieras av EUGFJ
(Artikel 253 EG)
1. Bestämmelserna i artikel 6.1, 6.3 och 6.4 i förordning nr 3887/92 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för det integrerade administrations- och kontrollsystemet för vissa av gemenskapens stödsystem syftar alla till att säkerställa att villkoren för beviljandet av stöd verkligen uppfylls, särskilt djurbidrag. Det skulle således strida mot såväl det eftersträvade målet avseende effektiva kontroller som målet att säkerställa att det kontrollerade urvalet verkligen är representativt, om vissa stödkategorier, helt eller delvis, kunde undgå de kontroller som föreskrivs i ovannämnda bestämmelser, med hänvisning till att miniminivån för kontroller kan uppnås genom kompensation eller viktning med hjälp av ett större antal kontroller inom andra sektorer eller avseende andra stödkategorier.
(se punkt 54)
2. När kommissionen vägrar att belasta EUGFJ med vissa utgifter på grund av att dessa orsakats av att en medlemsstat gjort sig skyldig till överträdelser av gemenskapsbestämmelser, är den inte skyldig att på ett uttömmande sätt visa att de kontroller som utförts av denna medlemsstat är otillräckliga eller att de siffror som den har inlämnat är oriktiga, utan endast att det föreligger allvarligt och skäligt tvivel avseende de kontroller som genomförts av de nationella myndigheterna eller den riktiga tillämpningen av den gällande gemenskapslagstiftningen. Denna lättnad i kommissionens bevisbörda förklaras av att det är medlemsstaten som har lättast att samla in och kontrollera de uppgifter som är nödvändiga för att avsluta räkenskaperna för EUGFJ, och som följaktligen är skyldig att så detaljerat och fullständigt som möjligt bevisa att kontrollerna verkligen har genomförts samt att, i förekommande fall, bevisa att kommissionens påståenden är felaktiga.
(se punkt 68)
3. Räckvidden av den motiveringsskyldighet som föreskrivs i artikel 253 EG är beroende av den ifrågavarande rättsaktens beskaffenhet och det sammanhang i vilket den har antagits. Under de särskilda omständigheter som råder då beslut om avslut av räkenskaper beträffande de utgifter som finansieras av EUGFJ utarbetas måste motiveringen av ett beslut anses vara tillräcklig då den stat till vilken det är riktat har medverkat vid utarbetandet av beslutet och varit medveten om skälen till varför kommissionen ansåg att EUGFJ inte skulle påföras det omtvistade beloppet.
(se punkterna 83 och 84)
DOMSTOLENS DOM (andra avdelningen)
den 14 april 2005 (*)
”EUGFJ – Bidrag för nötkött – Kontroller – Urvalets representativitet – Överföring av resultatet av en kontroll till tidigare år – Motivering”
I mål C-335/03,
angående en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 230 EG, som väckts den 25 juli 2003,
Republiken Portugal, företrädd av L. Fernandes, i egenskap av ombud, biträdd av C. Botelho Moniz och E. Maia Cadete, advogados, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
mot
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av A.M. Alves Vieira och L. Visaggio, båda i egenskap av ombud, biträdda av N. Castro Marques och F. Costa Leite, advogados, med delgivningsadress i Luxemburg,
svarande,
meddelar
DOMSTOLEN (andra avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden C.W.A. Timmermans samt domarna R. Silva de Lapuerta (referent), C. Gulmann, R. Schintgen och J. Klučka,
generaladvokat: L.A. Geelhoed,
justitiesekreterare: byrådirektören K. Sztranc,
med beaktande av det skriftliga förfarandet och efter att förhandling hållits den 14 oktober 2004,
och efter att den 18 november 2004 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Republiken Portugal har väckt talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut 2003/364/EG av den 15 maj 2003 om undantagande från gemenskapsfinansiering av vissa utgifter som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) (EUT L 124, s. 45) (nedan kallat det omtvistade beslutet), i den del det rör Republiken Portugal.
Tillämpliga bestämmelser
De berörda bidragssystemen
2 Genom rådets förordning (EEG) nr 805/68 av den 27 juni 1968 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött (EGT L 148, s. 24; svensk specialutgåva, område 3, volym 2, s. 63), i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 2066/92 av den 30 juni 1992 (EGT L 215, s. 49; svensk specialutgåva, område 3, volym 43, s. 193) och rådets förordning (EEG) nr 125/93 av den 18 januari 1993 (EGT L 18, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 48, s. 48) (nedan kallad förordning nr 805/68), har det inrättats ett system för bidrag till producenter som på sina företag håller nötkreatur av hankön samt am- och dikor .
3 I förordning nr 805/68 föreskrivs att olika typer av bidrag skall beviljas. Genom förordningen inrättas ett särskilt bidrag till producenter av nötkött (artikel 4b), ett tilläggsbidrag till detta särskilda bidrag (artikel 4c), ett bidrag för am- och dikor (artikel 4d) och ett tilläggsbidrag som beviljas producenter som erhåller det särskilda bidraget och/eller bidraget för am- och dikor och uppfyller vissa villkor (artikel 4h). Dessutom gäller särskilda bidrag för Republiken Portugal enligt rådets förordning (EEG) nr 1600/92 av den 15 juni 1992 om särskilda bestämmelser för Azorerna och Madeira angående vissa jordbruksprodukter (EGT L 173, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 42, s. 175).
Administrationen och kontrollen av de berörda bidragen
4 I kommissionens förordning (EEG) nr 3886/92 av den 23 december 1992 om tillämpningsföreskrifter för de bidragssystem som fastställs i förordning nr 805/68 (EGT L 391, s. 20; svensk specialutgåva, område 3, volym 47, s. 91), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 2311/96 av den 2 december 1996 (EGT L 313, s. 9) (nedan kallad förordning nr 3886/92), fastställs de administrativa villkoren för beviljandet av dessa bidrag.
5 Enligt artikel 4 i förordning nr 3886/92 är djurhållningsperioden – det vill säga den period under vilken de djur för vilka ett bidrag har sökts inte får lämna en viss plats där de kan kontrolleras (i regel producentens anläggning) – skall vad gäller bidrag för nötkreatur av hankön vara två månader från den dag som följer efter den dag då ansökan lämnades in. För am- och dikor skall djurhållningsperioden enligt artiklarna 4d.5 i förordning nr 805/68, jämförda med artikel 23 i förordning nr 3886/92, vara sex månader från den dag som följer efter den dag då ansökan lämnades in.
6 I artikel 4 i rådets förordning (EEG) nr 729/70 av den 21 april 1970 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT L 94, s. 13; svensk specialutgåva, område 3, volym 3, s. 23), i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 1287/95 av den 22 maj 1995 (EGT L 125, s. 1) (nedan kallad förordning 729/70), föreskrivs att det ankommer på medlemsstaterna att utse de myndigheter och organ som skall utföra de betalningar som bekostas av garantisektionen vid EUGFJ.
7 I artikel 1.1 b i rådets förordning (EEG) nr 3508/92 av den 27 november 1992 om ett integrerat system för administration och kontroll av vissa stödsystem inom gemenskapen (EGT L 355, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 46, s. 78) föreskrivs att varje medlemsstat skall upprätta ett integrerat administrations- och kontrollsystem som är tillämpligt på de system för bidrag till producenter av nötkött som inrättats genom artikel 4a–4h i förordning nr 805/68. Detta system är också tillämpligt på andra system för bidrag eller ersättningar inom sektorn för produktion av får- och getkött.
8 I artikel 8 i samma förordning föreskrivs att medlemsstaterna skall genomföra administrativa kontroller av stödansökningarna (punkt 1), komplettera de administrativa kontrollerna med kontroller på plats, ”som skall omfatta ett urval av jordbruksföretagen” (punkt 2), och utse en myndighet som ansvarar för samordningen av dessa kontroller (punkt 3).
9 I kommissionens förordning (EEG) nr 3887/92 av den 23 december 1992 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för det integrerade administrations- och kontrollsystemet för vissa av gemenskapens stödsystem (EGT L 391, s. 36; svensk specialutgåva, område 3, volym 47, s. 107), i dess lydelse enligt förordning (EG) nr 1678/98 av den 29 juli 1998 (EGT L 212, s. 23) (nedan kallad förordning nr 3887/92), fastställs de villkor som gäller för bidragsansökningarna (avdelning 3), åtgärderna för kontroll (avdelning 4) och medfinansieringen (avdelning 5).
10 I artikel 6 i ovannämnda förordning föreskrivs att ”[d]en administrativa kontrollen och kontrollen på plats skall genomföras på ett sådant sätt att en effektiv prövning säkerställs av att villkoren för att stöd och bidrag skall beviljas är uppfyllda” (punkt 1) och att den skall inbegripa bland annat ”dubbelkontroller av de jordbruksskiften och djur som anmälts för att säkerställa att stöd inte oberättigat beviljas två gånger under samma kalenderår” (punkt 2).
11 Enligt punkt 3 i samma artikel skall kontrollen på plats minst täcka en betydande andel av ansökningarna, och skall denna andel minst omfatta 10 procent av ansökningarna om djurbidrag eller anmälningarna om deltagande.
12 I punkt 5 första stycket i samma artikel anges att kontrollerna på plats skall ske oanmälda och omfatta samtliga de jordbruksskiften eller djur som en eller flera ansökningar gäller.
13 Av punkt 5 andra stycket i samma artikel framgår att av den andel på 10 procent av ansökningarna om djurbidrag skall minst 50 procent av minimiantalet kontroller av djur ske under djurhållningsperioden, med undantag för nötkreatur av hankön för vilka ett särskilt bidrag ges enligt artikel 8 i förordning nr 3886/92 vid tidpunkten för slakt eller då djuren för första gången saluförs för slakt.
Identifiering av djuren
14 I artikel 3 i rådets förordning (EG) nr 820/97 av den 21 april 1997 om upprättande av ett system för identifiering och registrering av nötkreatur och om märkning av nötkött och nötköttsprodukter (EGT L 117, s. 1) föreskrivs följande:
”Systemet för identifiering och registrering av nötkreatur skall omfatta följande delar:
a) Öronmärken för individuell identifiering av djur.
b) Databaser.
c) Pass för djuren.
d) Individuella register som förs i alla anläggningar.”
15 Artikel 4 i den ovannämnda förordningen har följande lydelse:
”1. Alla djur i en anläggning som är födda efter den 1 januari 1998 eller efter detta datum är avsedda för handel inom gemenskapen skall identifieras med hjälp av ett öronmärke som sätts fast i båda öronen och som är godkänt av den behöriga myndigheten. Båda öronmärkena skall bära samma identitetskod, genom vilken det är möjligt att identifiera varje djur individuellt på samma gång som den anläggning i vilken det föddes.
…
5. Inget öronmärke får tas bort eller ersättas utan tillstånd från den behöriga myndigheten.
6. Öronmärkena skall tilldelas anläggningen, delas ut och sättas fast på djuren enligt ett förfarande som den behöriga myndigheten har bestämt.”
16 Förordning nr 820/97 tillämpas genom kommissionens förordning (EG) nr 2629/97 av den 29 december 1997 (EGT L 354, s. 19), vilken innehåller de villkor som skall vara uppfyllda vad gäller öronmärkena, registren i anläggningarna samt passen, inom ramen för systemet för identifiering och registrering av nötkreatur.
17 Enligt artikel 1.1 i ovannämnda förordning skall av öronmärket åtminstone framgå namn, kod eller logotyp för den lokala eller centrala behöriga myndighet i medlemsstaten som utfärdat öronmärket samt de beteckningar som föreskrivs i punkt 2, det vill säga landskoden bestående av två bokstäver, följd av en sifferkod bestående av högst tolv tecken. Bortsett från dessa uppgifter förskrivs i artikel 2 i den ovannämnda förordningen att ”[ö]ronmärket skall uppfylla följande krav:
a) Det skall vara tillverkat av ett böjligt plastmaterial.
b) Det skall vara svårt att förfalska samt lätt att tyda under djurets hela livstid.
c) Det skall inte kunna återanvändas.
d) Det skall vara utformat så att det inte faller av och inte skadar djuret.
e) Det skall endast vara försett med outplånlig text, i enlighet med artikel 1.”
Det administrativa förfarandet vid avslutande av räkenskaperna för EUGFJ
18 Enligt förordning nr 729/70 och kommissionens förordning (EG) nr 1663/95 av den 7 juli 1995 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 729/70 i fråga om förfarandet vid avslutande av räkenskaperna för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) (EGT L 158, s. 6) skall medlemsstaterna utse behöriga myndigheter som ansvarar för samordningen av de utgifter som finansieras av garantisektionen vid EUGFJ. I Portugal är det enligt artiklarna 1 och 5 i lagdekret nr 78/98 av den 27 mars 1998 (Diário da República I, serie A, nr 73, av den 27 mars 1998) Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agricola (nedan kallad INGA) som är den behöriga myndigheten.
19 Det förfarande som är tillämpligt i det förevarande fallet innebär att kommissionen skall granska och godkänna årsredovisningen för de utbetalande organen före den 30 april året efter det aktuella räkenskapsåret, efter att ha rådfrågat fondens kommitté, vilket framgår av artikel 5.2 b i förordning 729/70.
20 Kommissionens beslut att godkänna årsredovisningen, som skall omfatta den överlämnade redovisningens fullständighet, exakthet och sanningsenlighet, är enligt punkt 2 c i samma artikel inte avgörande för sådana beslut som fattas senare.
21 I artikel 5.2 c i förordning 729/70 föreskrivs särskilt att ”[e]n vägran att finansiera … inte [får] inbegripa utgifter som betalats före de tjugofyra månader som föregick kommissionens skriftliga meddelande till den berörda medlemsstaten om resultaten av undersökningarna …”.
Bakgrunden och det administrativa förfarandet
22 Mellan den 18 och den 20 september 2000 genomförde kommissionen, inom ramen för granskningen och godkännandet av årsredovisningen för garantisektionen vid EUGFJ, en kontroll av vissa uppfödningsanläggningar i Alentejo (Portugal), för att bedöma om de metoder som användes på dessa anläggningar var förenliga med de gemenskapsrättsliga bestämmelser som var tillämpliga på området.
23 Genom skrivelse av den 20 mars 2001 meddelade kommissionen, med stöd av artikel 8 i förordning nr 1663/95, de portugisiska myndigheterna att undersökning nr 00/10 hade inletts på området för nötköttsbidrag, med motiveringen att myndigheterna ”inte fullständigt [hade] efterlevt förordningarna (EEG) nr 805/68, nr 3886/92, nr 3508/92 och nr 3887/92, liksom förordningarna (EG) nr 1254/1999 och nr 2342/1999”, vilket kunde motivera att vägra gemenskapsfinansiering för en del av de utgifter som dessa myndigheter hade deklarerat.
24 Kommissionen konstaterade särskilt att miniminivåerna för kontrollerna på plats inte hade uppnåtts för räkenskapsåret 1999 vad gäller det särskilda bidraget för nötkött, eftersom ”endast 4,4 procent av ansökningarna [hade] kontrollerats under djurhållningsperioden på två månader”, trots att det enligt artikel 6.5 i förordning nr 3887/92 krävs minst fem procent, vilket motsvarar 50 procent av den minimiandel på tio procent som föreskrivs i punkt 3 i samma artikel.
25 Kommissionen upptäckte också andra oegentligheter avseende identifieringen av boskap, såsom att vissa djur helt saknade identifieringsmärke eller pass, att vissa grundläggande uppgifter hade utelämnats i passen och bidragsansökningarna, och att handskrivna öronmärken var vanligt förekommande.
26 Som svar på kommissionens påpekanden framhöll INGA, i en skrivelse av den 28 maj 2001, vad gäller kontrollerna på plats av ansökningar om det särskilda bidraget för nötkött, att efter införandet av en enda integrerad ansökan för olika djurbidrag måste miniminivån på fem procent av kontrollerna på plats anses ha uppnåtts under djurhållningsperioden.
27 När det gäller identifieringen av djuren medgav de nationella myndigheterna att det förekom flera typer av märken, men gjorde gällande att de handskrivna märkena överensstämde exakt med de officiella identifikationsnumren och förklarades av behovet av att ersätta ursprungliga märken som fallit av, vilket påstås vara en vanligt förekommande situation vid extensiv uppfödning.
28 Kommissionen inbjöd genom skrivelse av den 31 oktober 2001 de portugisiska myndigheterna att delta i ett samråd och uppgav vilka finansiella korrigeringar som den avsåg att tillämpa.
29 Under mötet uppgav ovannämnda myndigheter att de motsatte sig de planerade schablonmässiga korrigeringarna. De gjorde särskilt gällande att djuren under år 1999 i vederbörlig ordning hade märkts med de föreskrivna öronmärkena och att Republiken Portugal hade uppfyllt de lagstadgade kraven vad gäller kontrollen. Kommissionen ändrade inte ståndpunkt i dessa frågor.
30 Kommissionen delgav formellt den ifrågavarande medlemsstaten genom skrivelse av den 20 februari 2002 de slutsatser som kommissionen dragit av det ovannämnda samrådet för det fall de portugisiska myndigheterna skulle vilja vända sig till det förlikningsorgan som instiftades genom kommissionens beslut 94/442/EG av den 1 juli 1994 om ett förlikningsförfarande i samband med räkenskapsavslutet för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) (EGT L 182, s. 45; svensk specialutgåva, område 3, volym 59, s. 78).
31 Den 30 maj 2002 tillsände kommissionen dessa myndigheter en formell underrättelse i enlighet med artikel 8.1 i förordning nr 1663/95 och artikel 1.1 a i beslut 94/442, där den föreslog en schablonmässig korrigering på två procent beträffande utgifterna för bidraget för hållande av am- och dikor och en korrigering på fem procent beträffande det särskilda bidraget till producenter som föder upp nötkreatur av hankön. Dessa korrigeringar skulle leda till att motsvarande procentandel av de utgifter som deklarerats för EUGFJ för regleringsåret 1999 undantogs från finansiering.
32 På begäran av de portugisiska myndigheterna inbjöd ordföranden för det förlikningsorgan som instiftades genom beslut 94/442 genom skrivelse av den 22 november 2002 dessa myndigheter till en utfrågning den 16 december 2002 i Bryssel (Belgien).
33 I en rapport av den 3 januari 2003 angav förlikningsorganet att den fråga som de portugisiska myndigheterna hade ställt angående beräkningsunderlaget för minimiantalet kontroller, inte tidigare hade ställts av någon annan medlemsstat. Förlikningsorganet konstaterade att det självt aldrig hade haft anledning att tveka i det avseendet och att det förelåg meningsskiljaktigheter mellan kommissionen och de berörda myndigheterna vad beträffar metoderna för märkning av djur.
34 I slutet av förlikningsförfarandet uppgav kommissionen i en skrivelse av den 19 februari 2003 att ”den … efter att ha beaktat de argument som de portugisiska myndigheterna [hade] anfört under förlikningsförfarandet [ansåg] att dessa argument inte [gjorde] den passivitet som beskrevs i skrivelsen om korrigering för räkenskapsåret 1999 … mindre allvarlig”.
35 Efter att ha rådfrågat fondens kommitté, vilken har utvärderat den sammanfattande rapport som kommissionen upprättat, fattade slutligen kommissionen det omtvistade beslutet.
36 I bilagan till beslutet angav kommissionen, vad beträffar Republiken Portugal, att de utgifter som skall undantas från finansiering avser djurbidrag och uppgår till 2 446 684,20 euro, och att tillämpningen av de schablonmässiga korrigeringarna (två procent respektive fem procent beroende på budgetpost) var motiverad på grund av brister beträffande nyckelkontroller och sekundära kontroller under räkenskapsåret 1999.
Parternas yrkanden
37 Republiken Portugal har yrkat att domstolen skall
– ogiltigförklara det omtvistade beslutet,
– förplikta den svarande institutionen att ersätta rättegångskostnaderna.
38 Kommissionen har yrkat att domstolen skall
– ogilla talan,
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Prövning i sak
39 Republiken Portugal har åberopat tre grunder till stöd för sitt yrkande om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet, nämligen de följande:
– felaktig tillämpning av artikel 6.5 i förordning nr 3887/92,
– oriktig bedömning av de faktiska omständigheterna,
– åsidosättande av den motiveringsskyldighet som avses i artikel 253 EG.
Den första grunden: felaktig tillämpning av artikel 6.5 i förordning nr 3887/92
Parternas argument
40 Enligt den portugisiska regeringen har de nationella myndigheterna sedan regleringsåret 1999, i enlighet med artikel 1.1 b första strecksatsen i förordning nr 3508/92 och artikel 5 i förordning nr 3887/92, använt sig av en integrerad ansökan för samtliga system för djurbidrag som ryms inom ramen för garantisektionen vid EUGFJ, det vill säga det särskilda bidraget för nötkreatur av hankön, bidraget för hållande av am- och dikor, kompensationsersättningarna och bidraget till producenterna av får- och getkött. För samtliga bidrag som avses i denna integrerade ansökan om djurbidrag var den faktiska andelen (viktat medelvärde) av kontrollerna som ägde rum under djurhållningsperioden 6,3 procent och under samma period utfördes kontroller av 4,4 procent av ansökningar avseende nötkött.
41 Till skillnad från vad kommissionen angav i det omtvistade beslutet anser den portugisiska regeringen att den regel som infördes genom artikel 6.5 i förordning nr 3887/92 har följts under räkenskapsåret 1999, eftersom tolkningen och bedömningen av ansökningarna om djurbidrag och tillhörande kontroller skall ske med utgångspunkten att en anläggning utgör en odelbar enhet. Med andra ord skall samtliga system för djurbidrag beaktas som en helhet.
42 Regeringen har till stöd för sina argument åberopat artikel 6.5 första stycket i förordning nr 3887/92, enligt vilken kontrollerna på plats skall ske oanmälda och omfatta samtliga de djur som en eller flera ansökningar gäller.
43 Enligt ovannämnda regering innebär denna bestämmelse inte att kontroller skall utföras för varje stödsystem för sig. Tvärtom framgår det av bestämmelsens lydelse att kontrollerna och de villkor som dessa måste uppfylla, bland annat att en viss andel av kontrollerna skall utföras under djurhållningsperioden, måste avse samtliga ansökningar avseende de olika systemen för djurbidrag.
44 Vidare anser den portugisiska regeringen att bestämmelserna i artikel 6.5 andra stycket och 6.3 i förordning nr 3887/92 är än mer betydelsefulla i detta avseende, eftersom det enligt dessa framgår att ”[m]inst 50 % av minimiantalet kontroller av djur” skall ske under djurhållningsperioden, utifrån ett minimiurval på ”10 % av ansökningarna om djurbidrag eller anmälningarna om deltagande”.
45 Dessutom har den ovannämnda regeringen erinrat om att det i artikel 6.5 tredje stycket i förordning nr 3887/92 anges att ”[k]ontroll på plats enligt denna förordning får utföras i samband med varje annan typ av inspektion som föreskrivs i gemenskapens lagstiftning.”
46 Slutligen har den portugisiska regeringen motsatt sig vad den anser vara en retroaktiv tillämpning av nya normer, vilka är resultatet av en ändring av de berörda bestämmelserna genom kommissionens förordning (EG) nr 2801/1999 av den 21 december 1999 (EGT L 340, s. 29). Den har medgett att artikel 6.5 i förordning nr 3887/92 till följd av denna ändring innehåller ett krav på att fem procent av kontrollerna som under djurhållningsperioden skall utföras på plats, skall utföras inom ramen för vart och ett av stödsystemen.
47 Enligt artikel 2 i förordning nr 2801/1999 skall ändringen endast tillämpas på ”ansökningar för vilka regleringsåret eller stödperioden börjar den 1 januari 2000” och inte på regleringsåret 1999. Det framgår således att kommissionen i det omtvistade beslutet tillämpade rättsregler som inte hade trätt i kraft vid tiden för omständigheterna.
48 Kommissionen har bestridit denna tolkning, vilken enligt kommissionen går på tvärs med den ifrågavarande bestämmelsens andemening och ordalydelse.
49 När det gäller den första delen av den första grunden, beträffande möjligheten att bokföra samtliga kontroller som utförts avseende djurbidrag, anser kommissionen att ordalydelsen i artikel 6.3 och 6.5 i förordning nr 3887/92 på intet sätt ger anledning att tro att den föreskrivna kontrollandelen under djurhållningsperioden kan uppnås genom att lägga ihop de kontroller som utförts inom ramen för flera olika stödsystem.
50 Enligt kommissionen strider en sådan tolkning mot förordningens syften eftersom det skulle räcka för en medlemsstat att, till exempel, under djurhållningsperioden uppnå en kontrollandel på tio procent vad gäller bidraget för am- och dikor och bidraget till producenter av får- och getkött, för att komma upp i ett viktat medelvärde på 6,66 procent, och således anses ha passerat den kontrollnivå på fem procent som föreskrivs i artikel 6.3 och 6.5 i samma förordning, utan att ha utfört en enda kontroll vad gäller det särskilda bidraget för nötkött.
51 När det gäller den andra delen av den förevarande grunden, nämligen en påstådd retroaktiv tillämpning av förordning nr 2801/1999, har kommissionen med åberopande av skriftväxlingen och utväxlingen av handlingar de två parterna emellan, gjort gällande att detta påstående helt saknar grund.
Domstolens bedömning
52 Den första delen av den första grunden rör den påstådda möjligheten att uppnå miniminivån för kontroller under djurhållningsperioden avseende de särskilda bidragen för nötkött genom att lägga till de kontroller som har utförts avseende andra djurbidrag.
53 Härvid erinrar domstolen om att det i artikel 6.3 i förordning nr 3887/92 föreskrivs att ”[k]ontrollen på plats skall minst täcka en betydande andel av ansökningarna. Denna andel skall minst omfatta … 10 % av ansökningarna om djurbidrag”. I artikel 6.1 i samma förordning föreskrivs dessutom att kontrollerna skall genomföras ”på ett sådant sätt att en effektiv prövning säkerställs av att villkoren för att stöd och bidrag skall beviljas är uppfyllda”. Slutligen följer det av lydelsen i punkt 4 i samma bestämmelse att ”[m]yndigheterna skall fastställa vilka ansökningar som skall omfattas av kontrollen på plats på grundval av en riskanalys och genom att tillse att de utvalda ansökningarna är representativa för de inlämnade stödansökningarna”.
54 Vid en genomläsning av dessa bestämmelser tillsammans framgår det otvetydigt att de alla syftar till att säkerställa att villkoren för beviljandet av stöd verkligen uppfylls. Det skulle strida mot såväl det eftersträvade målet avseende effektiva kontroller, som målet att säkerställa att det kontrollerade urvalet verkligen är representativt, om vissa stödkategorier, helt eller delvis, kunde undgå kontroll, med hänvisning till att miniminivån för kontroller kan uppnås genom kompensation eller viktning med hjälp av ett större antal kontroller inom andra sektorer eller avseende andra stödkategorier.
55 Under dessa omständigheter skall den tolkning som föreslagits av den portugisiska regeringen avvisas. Om en sådan tolkning godtogs skulle följden nämligen kunna bli att vissa stödsystem inte bara kunde undgå att bli effektivt kontrollerade, men också undgå kontroll över huvud taget, eftersom det skulle räcka med att uppnå en tillräckligt hög kontrollnivå beträffande ett av stödsystemen för att kompensera den totala avsaknaden av kontroll av ett annat system. En sådan konsekvens skulle uppenbarligen direkt strida mot de eftersträvade målen med förordning nr 3887/92.
56 Vad beträffar den andra delen av den första grunden, nämligen den påstått retroaktiva tillämpningen av förordning nr 2801/1999, räcker det att konstatera att det omtvistade beslutet och de meddelanden som föregick beslutet inte innehöll någon hänvisning till förordningen i fråga. Den finansiella korrigering som gjorts har därför inte skett genom en tillämpning av denna förordning, utan av förordning nr 3887/92 i den lydelse som den hade innan den ändrades genom förordning nr 2801/1999, vilken är föremål för tolkning i förevarande mål. Under dessa omständigheter och eftersom den sistnämnda förordningen inte utgör grunden för det omtvistade beslutet, skall argumentet att denna rättsakt tillämpats retroaktivt underkännas.
57 Med hänsyn till det ovan anförda skall den första grunden som den portugisiska regeringen anfört underkännas.
Den andra grunden: Oriktig bedömning av de faktiska omständigheterna
Parternas argument
58 Inom ramen för den andra grunden, som avser oriktig bedömning av de faktiska omständigheterna, har Republiken Portugal anfört tre argument. Det första argumentet avser vid vilket datum oegentligheterna konstaterades. Det andra argumentet avser frågan om konstaterandena var välgrundade och det tredje gäller urvalets representativitet.
59 När det gäller det datum då oegentligheterna konstaterades har den portugisiska regeringen gjort gällande att de kontroller som föranledde kommissionen att påtala vissa påstådda brister vad gäller metoderna för identifiering av djuren utfördes mellan den 18 och den 22 september 2000. Kontroller som utförts under denna månad kan dock inte åberopas för att motivera korrigeringarna för regleringsåret 1999.
60 Kommissionen har bestridit detta argument med åberopande av lydelsen av artikel 5.2 c i förordning nr 729/70.
61 Vad gäller frågan om dessa konstateranden var välgrundade har den portugisiska regeringen gjort gällande att samtliga identifieringsmetoder som används i Portugal helt uppfyller de villkor som uppställts genom förordning nr 2629/97, även vad gäller öronmärken som används för att ersätta gamla och i vilka identifieringsnumret har skrivits för hand med permanent bläck.
62 Kommissionen har bestridit argumentet med åberopande av den sammanfattande rapporten där det anges att bristerna avseende identifieringen av djuren allvarligt äventyrar identifieringssystemets tillförlitlighet. Dessutom har kommissionen påpekat att kontrollerna enligt artikel 6.1 i förordning nr 3887/92 syftar till ”att en effektiv prövning säkerställs av att villkoren för att stöd och bidrag skall beviljas är uppfyllda”, vilket inte har varit fallet med de förevarande kontrollerna.
63 När det slutligen gäller urvalets representativitet har Republiken Portugal anfört att kommissionen gjorde sig skyldig till en oriktig bedömning av de faktiska omständigheterna, nämligen av de utgifter för år 1999 som är hänförliga till bidraget för hållande av am- och dikor, genom att endast beakta regionen Alentejo – vilken präglas av särskilda kännetecken som skiljer den från övriga delar av landet – vid genomförandet av ett representativt urval för hela landet och genom att inte ta hänsyn till den omständigheten att uppfödningen inom denna region är av extensiv karaktär, vilket innebär att det är mer betungande för producenterna att kontrollera djuren.
64 Kommissionen har erinrat om lagstiftningens allmänna och abstrakta karaktär och påpekat att även om den region där kontrollerna utförts är av en viss karaktär måste de villkor som uppställts genom gemenskapsrättsliga bestämmelser uppfyllas.
Domstolens bedömning
65 Vad beträffar den portugisiska regeringens argument att kommissionen saknade grund för att tillämpa finansiella, schablonmässiga korrigeringar av de utgifter som verkställts under regleringsåret 1999, eftersom kontrollerna och de påtalade oegentligheterna hade ägt rum under regleringsåret 2000, konstaterar domstolen att kommissionen hade fog för att på grundval av de konstateranden som den gjorde i september 2000 uppskatta att de brister som upptäckts i det portugisiska systemet för identifiering av djur förelåg före det år då kontrollen skedde och således redan påverkade regleringsåret 1999.
66 Flera av de vuxna djur som kontrollerades i september 2000 saknade nämligen öronmärke eller åtminstone officiellt identifieringsmärke, trots att sådana djur enligt den relevanta gemenskapslagstiftningen borde ha varit försedda med sådana märken i varje öra från födseln, det vill säga redan år 1998 eller 1999.
67 Vidare har de kontroller som utförts av kommissionen även visat att det föreligger vissa allmänna bristfälligheter vad gäller djurens pass och de individuella register som förs i varje anläggning.
68 Det framgår av fast rättspraxis att kommissionen, när den vägrar att belasta EUGFJ med vissa utgifter på grund av att dessa orsakats av att en medlemsstat gjort sig skyldig till överträdelser av gemenskapsbestämmelser, inte är skyldig att på ett uttömmande sätt visa att de kontroller som utförts av denna medlemsstat är otillräckliga eller att de siffror som den har inlämnat är oriktiga, utan endast att det föreligger allvarligt och skäligt tvivel avseende de kontroller som genomförts av de nationella myndigheterna eller den riktiga tillämpningen av den gällande gemenskapslagstiftningen. Denna lättnad i kommissionens bevisbörda förklaras av att det är medlemsstaten som har lättast att samla in och kontrollera de uppgifter som är nödvändiga för att avsluta räkenskaperna för EUGFJ, och som följaktligen är skyldig att så detaljerat och fullständigt som möjligt bevisa att kontrollerna verkligen har genomförts samt att, i förekommande fall, bevisa att kommissionens påståenden är felaktiga (se för ett liknande resonemang bland annat dom av den 6 mars 2001 i mål C-278/98, Nederländerna mot kommissionen, REG 2001, s. I‑1501, punkterna 39–41, av den 19 september 2002 i mål C-377/99, Tyskland mot kommissionen, REG 2002, s. I-7421, punkt 95, och av den 19 juni 2003 i mål C-329/00, Spanien mot kommissionen, REG 2003, s. I-6103, punkt 68).
69 Eftersom resultaten av de kontroller som utförts av kommissionen, och som nämns i bland annat punkterna 66 och 67 i denna dom, i förevarande fall gav kommissionen anledning att hysa allvarligt och skäligt tvivel beträffande de metoder för identifiering av boskap som tillämpades i Portugal under räkenskapsåret 1999, ankom det på den portugisiska regeringen att, i enlighet med den rättspraxis som nämns i punkten ovan, inkomma med mer detaljerad och fullständig bevisning för att korrekta identifieringsmetoder tillämpades under det ovannämnda räkenskapsåret, för att visa att kommissionens tvivel saknade grund.
70 Domstolen konstaterar att ovannämnda regering inte har inkommit med sådan bevisning. Kommissionen hade meddelat de portugisiska myndigheterna resultatet av sina kontroller genom skrivelse av den 20 mars 2001, och kunde således med stöd av artikel 5.2 c i förordning nr 729/70, tillämpa finansiella korrigeringar för regleringsåret 1999.
71 Under dessa förhållanden skall den portugisiska regeringens argument om ett tidsmässigt felaktigt hänförande av de finansiella korrigeringarna underkännas.
72 Vad därefter gäller den ovannämnda regeringens argument att kommissionens konstateranden inte var välgrundade, är det viktigt att framhålla att den portugisiska regeringen i de olika skrivelser som den tillställt kommissionen med anledning av de kontroller som institutionen utförde i september 2000 inte har bestridit att det förekommer vissa brister i dess system för identifiering av djuren, och framför allt att flera djur som kontrollerats av kommissionen helt saknade identifieringsmärkning eller att de ursprungliga identifieringsmärkena hade ersatts med andra.
73 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 35 i sitt förslag till avgörande strider dessa metoder tydligt mot lydelsen av artikel 4.1 i förordning nr 820/97, där det föreskrivs att ”[a]lla djur i en anläggning som är födda efter den 1 januari 1998 eller efter detta datum är avsedda för handel inom gemenskapen skall identifieras med hjälp av ett öronmärke som sätts fast i båda öronen och som är godkänt av den behöriga myndigheten.” I artiklarna 1, 2 b och 2 e i förordning nr 2629/97 preciseras att dessa öronmärken skall innehålla ett visst antal outplånliga angivelser av bland annat den behöriga myndighet i medlemsstaten som utfärdat öronmärket och koden för det land där djuret identifierats för första gången, vara svårt att förfalska samt lätt att tyda under djurets hela livstid.
74 I artikel 4.5 i förordning nr 820/97 preciseras vidare att ”[i]nget öronmärke får tas bort eller ersättas utan tillstånd från den behöriga myndigheten.” I förevarande fall har den portugisiska regeringen dock inte visat att något sådant tillstånd skulle ha lämnats till de uppfödare som blev föremål för kommissionens kontroller.
75 Under dessa omständigheter skall den portugisiska regeringens argument att kommissionens konstateranden inte var välgrundade underkännas.
76 Det tredje argumentet som anförts inom ramen för den andra grunden gäller urvalets representativitet, och skall ses mot bakgrund av att kontrollerna på plats har utförts uteslutande i regionen Alentejo och därefter extrapolerats på övriga delar av landet.
77 Detta argument kan dock inte godtas. För det första är, såsom kommissionen med fog har påpekat, lagstiftningen på området av allmän och abstrakt karaktär. Följaktligen måste de villkor som införts genom de gemenskapsrättsliga bestämmelserna vara allmänt tillämpliga, även om den region där kontrollerna har utförts är av en viss karaktär.
78 För det andra har kommissionen under förfarandets gång, utan att den portugisiska regeringen har bestridit detta, hävdat att Alentejo utgör huvudregionen för uppfödning av den ifrågavarande boskapstypen, vilket för övrigt bekräftas av den tabell som regeringen i fråga har bilagt sin ansökan. Trots att tabellen avser det tilläggsbidrag som ges till producenter som erhåller det särskilda bidraget och/eller bidraget för am- och dikor och uppfyller vissa villkor, framgår det tydligt av tabellen att Alentejo har en framträdande roll i förhållande till andra regioner. Härav följer att regionen är representativ.
När det gäller möjligheten att utföra extrapolation på andra regioner i Portugal har domstolen redan slagit fast att extrapolation av uppgifter från en region på andra inte är principiellt förbjuden (se dom av den 4 mars 2004 i mål C-344/01, Tyskland mot kommissionen, REG 2004, s. I-0000, punkt 61). En sådan extrapolation måste emellertid alltid motiveras av omständigheterna. I det förevarande fallet motiveras extrapolationen av att Alentejo utgör huvudregionen för uppfödning av nötboskap.
79 Med hänsyn till det ovan anförda skall den andra grunden som anförts av den portugisiska regeringen underkännas i sin helhet.
Den tredje grunden: åsidosättande av den motiveringsskyldighet som avses i artikel 253 EG
Parternas argument
80 Inom ramen för den tredje grunden har Republiken Portugal gjort gällande att det omtvistade beslutet inte var tillräckligt motiverat, eftersom det i beslutet varken anges vilka av de portugisiska myndigheternas beteenden som bedöms strida mot gemenskapsrätten eller vilka rättsliga normer som har åsidosatts.
81 Kommissionen har med åberopande av domstolens rättspraxis gjort gällande att det framgår såväl av skriftväxlingen och utväxlingen av handlingar parterna emellan som av själva lydelsen av det omtvistade beslutet vad som är beslutets rättsliga grund och vilka skäl som har lett fram till beslutet, och att detta således räcker för att den motiveringsskyldighet som krävs enligt artikel 253 EG skall vara uppfylld.
Domstolens bedömning
82 Enligt fast rättspraxis är räckvidden av den motiveringsskyldighet som föreskrivs i artikel 253 EG beroende av den ifrågavarande rättsaktens beskaffenhet och det sammanhang i vilket den har antagits (se bland annat dom av den 22 juni 1993 i mål C-54/91, Tyskland mot kommissionen, REG 1993, s. I-3399, punkt 10).
83 Motiveringen av ett beslut måste, under de särskilda omständigheter som råder då beslut om avslut av räkenskaper utarbetas, anses vara tillräcklig då den stat till vilken det är riktat har medverkat vid utarbetandet av beslutet och varit medveten om skälen till varför kommissionen ansåg att EUGFJ inte skulle påföras det omtvistade beloppet (se bland annat domen i det ovannämnda målet Spanien mot kommissionen, punkt 83).
84 I förevarande fall framgår det av handlingarna i målet, såsom kommissionen har gjort gällande, att den portugisiska regeringen har medverkat vid utarbetandet av det omtvistade beslutet. Vidare framgår att de portugisiska myndigheterna vid flera tillfällen informerats om den osäkerhet som kommissionen har erfarit beträffande tillämpningen av kontrollsystemet i Portugal. och att de sålunda har haft möjlighet att yttra sig beträffande de påtalade oegentligheterna.
85 Mot denna bakgrund skall motiveringen av det omtvistade beslutet anses vara tillräcklig.
86 Eftersom talan inte heller på den tredje grunden kan vinna bifall, skall den ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
87 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Portugal skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Portugal har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas.
På dessa grunder beslutar domstolen (andra avdelningen) följande dom
1) Talan ogillas.
2) Republiken Portugal skall ersätta rättegångskostnaderna.
Underskrifter
* Rättegångsspråk: portugisiska.
Top