Mål C-111/03
Europeiska gemenskapernas kommission
mot
Konungariket Sverige
”Fördragsbrott – Fri rörlighet för jordbruksprodukter – Direktiv 89/662/EEG – Artikel 5 – Veterinära kontroller i den mottagande medlemsstaten – Nationell ordning som innebär en skyldighet för importörer att föranmäla vissa produkter av animaliskt ursprung från andra medlemsstater”
Förslag till avgörande av generaladvokat P. Léger föredraget den 12 maj 2005
Domstolens dom (andra avdelningen) av den 20 oktober 2005
Sammanfattning av domen
Jordbruk — Tillnärmning av lagstiftning om djurhälsovillkor — Veterinära kontroller vid handeln inom gemenskapen — Direktiv 89/662 — Nationella föreskrifter som bibehåller en skyldighet att föranmäla import av vissa produkter av animaliskt ursprung — Otillåtet
(Rådets direktiv 89/662, artikel 5)
En medlemsstat underlåter att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 5 i direktiv 89/662 om veterinära kontroller vid handeln inom gemenskapen i syfte att fullborda den inre marknaden om den upprätthåller en ordning som innebär en skyldighet att föranmäla import av vissa produkter av animaliskt ursprung från andra medlemsstater.
Systemet för harmoniserade veterinära kontroller, som inrättats genom direktiv 89/662 och som grundas på en fullständig kontroll av varan i den avsändande medlemsstaten, syftar nämligen i princip till att ersätta kontrollen i den mottagande medlemsstaten och att tillåta fri rörlighet för de berörda produkterna på villkor som motsvarar dem som gäller på en inre marknad genom att undanröja undersökningar vid gemenskapens inre gränser. Överväganden som avser behovet av att skydda folkhälsan rättfärdigar inte att en medlemsstat ensidigt tillämpar ytterligare specifika hinder i samband med att varor passerar en gräns. De nationella föreskrifterna kan vidare inte anses förenliga med artikel 5 i nämnda direktiv.
(se punkterna 51–53, 60 och 69 samt punkt 1 i domslutet)
DOMSTOLENS DOM (andra avdelningen)
den 20 oktober 2005(*)
”Fördragsbrott – Fri rörlighet för jordbruksprodukter – Direktiv 89/662/EEG – Artikel 5 – Veterinära kontroller i den mottagande medlemsstaten – Nationell ordning som innebär en skyldighet för importörer att föranmäla vissa produkter av animaliskt ursprung från andra medlemsstater”
I mål C-111/03,
angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG, som väckts den 12 mars 2003,
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av L. Ström van Lier och A. Bordes, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
mot
Konungariket Sverige, företrätt av A. Kruse, i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Republiken Finland, företrädd av A. Guimaraes-Purokoski, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
intervenient,
meddelar
DOMSTOLEN (andra avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden C.W.A. Timmermans samt domarna R. Schintgen (referent), R. Silva de Lapuerta, P. Kūris och G. Arestis,
generaladvokat: P. Léger,
justitiesekreterare: R. Grass,
efter det skriftliga förfarandet,
och efter att den 12 maj 2005 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Europeiska gemenskapernas kommission har yrkat att domstolen skall fastställa att Konungariket Sverige har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 5 i rådets direktiv 89/662/EEG av den 11 december 1989 om veterinära kontroller vid handeln inom gemenskapen i syfte att fullborda den inre marknaden (EGT L 395, s. 13; svensk specialutgåva, område 3, volym 31, s. 216), genom att upprätthålla en ordning som innebär en skyldighet för importörer att föranmäla vissa livsmedel av animaliskt ursprung från andra medlemsstater.
Tillämpliga bestämmelser
De relevanta gemenskapsbestämmelserna
2 I syfte att fullborda den inre marknaden avser direktiv 89/662 att reglera de veterinära kontroller som är tillämpliga på produkter av animaliskt ursprung inom ramen för handeln mellan medlemsstaterna.
3 Enligt artikel 1 i detta direktiv skall medlemsstaterna se till att de veterinära kontroller som skall utföras på produkter av animaliskt ursprung, som omfattas av detta direktiv och som är avsedda för handel mellan medlemsstaterna, inte längre (med undantag för tillämpningen av artikel 6 beträffande produkter från tredjeland) sker vid gränserna mellan medlemsstaterna utan verkställs i enlighet med bestämmelserna i direktiv 89/662.
4 I artikel 2 i direktiv 89/662 anges att med ”veterinär kontroll” avses i detta direktiv varje fysisk undersökning eller administrativt förfarande som gäller de varor som omfattas av direktivet och som syftar till att direkt eller på annat sätt värna om människors eller djurs hälsa.
5 Kapitel I i detta direktiv har rubriken ”Kontroll vid produktionsanläggningen” och innefattar artiklarna 3 och 4 som reglerar de veterinära kontrollerna i den avsändande medlemsstaten.
6 Enligt den första av dessa två bestämmelser skall den avsändande medlemsstaten säkerställa att inga andra produkter görs till föremål för handel mellan medlemsstaterna än sådana som har anskaffats, kontrollerats, stämplats och märkts i enlighet med gemenskapsbestämmelserna för den angivna destinationen och som fram till den slutlige mottagaren åtföljs av de intyg som krävs enligt gemenskapens veterinära bestämmelser. De anläggningar som produkterna härrör från skall genom kontinuerlig egenkontroll säkerställa att produkterna uppfyller dessa krav. Den behöriga myndigheten i den avsändande medlemsstaten skall utföra regelbunden kontroll vid varje företag som producerar, lagrar eller bearbetar de ifrågavarande produkterna för att försäkra sig om att de uppfyller gemenskapens krav, samt vidta lämpliga åtgärder, vilket kan innefatta indragning av godkännandet om kraven inte uppfylls. Detta påverkar emellertid inte de tillsynsskyldigheter som åligger den officiella veterinären i enlighet med gemenskapslagstiftningen.
7 Enligt artikel 4 i direktiv 89/662 skall den avsändande medlemsstaten vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att de veterinära kraven uppfylls i samtliga led av produktionen, lagringen, saluföringen och transporten av de ifrågavarande produkterna samt beivra varje överträdelse av de i detta avseende relevanta gemenskapsbestämmelserna. Denna stat skall särskilt säkerställa att de produkter som anskaffats i enlighet med de harmoniseringsdirektiv som avses i bilaga A till direktiv 89/662 kontrolleras på samma sätt ur veterinär synpunkt, oavsett om de är avsedda för handel mellan medlemsstater eller för den inhemska marknaden. Denna stat skall vidare säkerställa att de produkter som inte omfattas av någon harmoniseringsåtgärd men som är upptagna i bilaga B till direktiv 89/662 inte förs ut på någon annan medlemsstats territorium om de inte kan säljas inom medlemsstatens eget territorium av sådana skäl som avses i artikel 36 i fördraget (nu artikel 30 EG i ändrad lydelse).
8 Kapitel II i direktiv 89/662 har rubriken ”Kontroller vid ankomst till destinationsorten” och består av artiklarna 5–8.
9 Artikel 5 har följande lydelse:
”1) Mottagande medlemsstater skall vidta följande åtgärder:
a) Den behöriga myndigheten får på destinationsorten för varorna genom icke-diskriminerande veterinära stickprov kontrollera att de krav som uppställs i artikel 3 har uppfyllts. Provtagning får ske samtidigt.
När den behöriga myndigheten i den medlemsstat genom vilken varorna transiteras eller den medlemsstat till vilken varorna avsänts har fått uppgifter som ger anledning till misstanke om att gällande bestämmelser överträtts, får kontroller som innefattar kontroll av transportsättet också utföras under transporten av varor till medlemsstatens territorium.
…
3. För importörer[] som får produkter levererade till sig från en annan medlemsstat eller som helt delar upp ett parti av sådana produkter gäller att
…
c) de skall, om den behöriga myndigheten kräver detta, anmäla ankomsten av sådana produkter från en annan medlemsstat i den mån detta är nödvändigt för att utföra de kontroller som avses under punkt 1,
…
4. Närmare bestämmelser för tillämpning av denna artikel skall utformas i enlighet med det förfarande som fastställs i artikel 18.
…” ? [ För att underlätta förståelsen av resonemanget i domen kommer nedan ordet ”näringsidkare” att användas i stället för ordet ”importör”. Övers. anm.]
10 I artiklarna 7 och 8 i direktiv 89/662 anges de åtgärder som skall vidtas och det förfarande som skall följas om den behöriga myndigheten i samband med den kontroll som genomförs på destinationsorten konstaterar att det föreligger någon epizootisjukdom, någon ny allvarlig och smittsam sjukdom eller någon annan orsak som kan tänkas utgöra ett allvarligt hot mot djurs eller människors hälsa. Tillämpningsföreskrifter avseende dessa båda artiklar skall antas i enlighet med förfarandet i artikel 18 i detta direktiv.
11 Kapitel III har rubriken ”Allmänna bestämmelser” och innefattar artiklarna 9, 17 och 18.
12 Vid ett utbrott av någon zoonos, sjukdom eller annat som kan tänkas orsaka ett allvarligt hot mot djurs eller människors hälsa föreskrivs i artikel 9 i detta direktiv bland annat att den mottagande medlemsstaten, när allvarliga folk- eller djurhälsoskäl föreligger, kan vidta tillfälliga skyddsåtgärder gentemot de berörda anläggningarna eller, i fråga om en epizootisk sjukdom, beträffande det skyddsområde som fastställs i gemenskapsbestämmelserna. Dessa åtgärder skall utan dröjsmål anmälas till de övriga medlemsstaterna och till kommissionen. Kommissionen skall så snart som möjligt ta ställning till situationen i veterinärkommittén och vidta de åtgärder som är nödvändiga. Kommissionen följer läget och ändrar eller upphäver de beslut som fattats alltefter vad situationen kräver.
13 Artikel 17 i direktiv 89/662 har efter rättelse (EGT L 151, 1990, s. 40) följande lydelse:
”1. När det förfarande som fastställs i denna artikel skall tillämpas, skall ordföranden utan dröjsmål, antingen på eget initiativ eller på begäran av någon medlemsstat, hänskjuta ärendet till den ständiga veterinärmedicinska kommittén (i det följande benämnd ’kommittén’), som inrättats genom beslut 68/361/EEG.
2. Kommissionens företrädare skall till kommittén överlämna ett förslag till åtgärder. Kommittén skall yttra sig över förslaget inom den tid som ordföranden bestämmer med hänsyn till hur brådskande frågan är. Kommittén skall fatta sitt beslut med den majoritet som enligt artikel 148.2 i fördraget [nu artikel 205.2 EG] skall tillämpas vid beslut som rådet skall fatta på förslag av kommissionen. De röster som avgivits av medlemsstaternas företrädare skall vägas enligt samma artikel i fördraget. Ordföranden får inte rösta.
3. Kommissionen skall själv anta förslaget om det är förenligt med yttrandet från kommittén.
4. Om förslaget inte är förenligt med yttrandet från kommittén eller om inget yttrande avges, skall kommissionen utan dröjsmål föreslå rådet vilka åtgärder som skall vidtas.
Rådet skall fatta sitt beslut med kvalificerad majoritet.
Om rådet inte har fattat något beslut inom 15 dagar från det att förslaget kommit det till handa, skall kommissionen själv besluta att de föreslagna åtgärderna skall vidtas, såvida inte rådet med enkel majoritet har avvisat förslaget.”
14 Artikel 18 i detta direktiv har följande lydelse:
”1. När det förfarande som fastställs i denna artikel skall tillämpas, skall ordföranden [på eget initiativ eller på begäran av en medlemsstat] utan dröjsmål hänskjuta ärendet till den ständiga veterinärmedicinska kommittén (i det följande kallad ’kommittén’) som inrättats genom beslut 68/361/EEG.
2. Företrädaren för kommissionen skall förelägga kommittén ett förslag till åtgärder. Kommittén skall yttra sig över förslaget inom den tid som ordföranden bestämmer med hänsyn till hur brådskande frågan är. Kommittén skall fatta sitt beslut med den majoritet som enligt artikel 148.2 i fördraget skall tillämpas vid beslut som rådet skall fatta på förslag av kommissionen. De röster som avgivits av företrädarna för medlemsstaterna skall vägas enligt samma artikel i fördraget. Ordföranden får inte rösta.
3. Kommissionen skall godkänna de tilltänkta åtgärderna om de är förenliga med kommitténs yttrande.
4. Om förslaget inte är förenligt med yttrandet från kommittén eller om inget yttrande avgives, skall kommissionen utan dröjsmål föreslå rådet vilka åtgärder som skall vidtas.
Rådet skall fatta sitt beslut med kvalificerad majoritet.
Om rådet inte har fattat något beslut inom tre månader från det att förslaget kom det till handa, skall kommissionen själv besluta att vidta de föreslagna åtgärderna och tillämpa dem omedelbart, såvida inte rådet med enkel majoritet har avvisat förslaget.”
Den omtvistade nationella lagstiftningen
15 I 8 § livsmedelsverkets föreskrifter om tillsyn vid handel med animaliska livsmedel inom den Europeiska unionen (SLVFS 1998:39) föreskrivs att importören eller dennes ombud senast 24 timmar före beräknad ankomst skall anmäla vissa varor till tillsynsmyndigheten på den ort där förste mottagaren återfinns.
16 En förteckning över de varor som berörs finns i bilaga 3 till nämnda föreskrifter. Förteckningen upptar följande varor:
– Mjölk och mjölkprodukter, icke värmebehandlade (innebär positiv reaktion på fosfatastest).
– Hönsägg avsedda för direkt konsumtion (klass A och B).
– Färskt kött av alla djurslag (med färskt avses även fryst kött).
– Köttberedningar (med köttberedning avses exempelvis vara som inte genomgått värmebehandling).
– Malet eller hackat kött.
– Övrig vara som kan utgöra en hälsorisk och som Livsmedelsverket därför vid registrering meddelat att föranmälningsplikt föreligger för.
17 Det är utrett att direktiv 89/662 är tillämpligt på samtliga ovan nämnda varor. Direktivet är antingen direkt tillämpligt eller, vad gäller malet eller hackat kött och köttberedningar, indirekt tillämpligt med stöd av artikel 10 i rådets direktiv 94/65/EG av den 14 december 1994 om kraven för produktion och utsläppande på marknaden av malet kött och köttberedningar (EGT L 368, s. 10; svensk specialutgåva, område 3, volym 65, s. 242).
18 Begreppet förste mottagare i 8 § i de ovannämnda föreskrifterna av den 15 december 1998 definieras i 2 § i dessa föreskrifter som den i Sverige som först mottar varor och hanterar dem i livsmedelslokal. Om ett parti varor delas under transport anses varje mottagare av delar av partiet vara förste mottagare.
Det administrativa förfarandet
19 Kommissionen, som mottagit ett klagomål, ansåg att ovannämnda svenska föreskrifter var oförenliga med kraven i artikel 5 i direktiv 89/662. Genom en skrivelse av den 9 juli 1999 tillställde därför kommissionen Konungariket Sverige en formell underrättelse och uppmanade denna stat att inkomma med synpunkter inom en frist på två månader.
20 Eftersom kommissionen inte godtog de förklaringar som den svenska regeringen lämnade, utfärdade kommissionen den 21 december 2001 ett motiverat yttrande och uppmanade denna stat att vidta nödvändiga åtgärder för att följa yttrandet inom två månader från delgivningen.
21 Den svenska regeringen besvarade det motiverade yttrandet genom en skrivelse av den 26 februari 2002 i vilken den upprepade sina tidigare argument. Kommissionen beslutade därför att väcka förevarande talan.
22 Genom beslut av den 23 juli 2003 tillät domstolens ordförande Republiken Finland att intervenera till stöd för Konungariket Sveriges yrkanden.
Talan
23 Kommissionen har kritiserat Konungariket Sverige för att ha underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 5 i direktiv 89/662 genom att år 1998 införa och därefter bibehålla en ordning som beträffande vissa livsmedel av animaliskt ursprung från andra medlemsstater innebär dels en skyldighet för importörerna att föranmäla nämnda produkter, dels att hälsoskyddsundersökningar genomförs i samband med importen av dessa produkter.
Föremålet för talan
24 I repliken uppgav kommissionen att den återkallade sin anmärkning angående förekomsten av hälsoskyddsundersökningar i samband med importen av de berörda produkterna.
25 Mot denna bakgrund skall domstolen endast pröva kommissionens anmärkning angående förekomsten av en ordning som innebär en skyldighet för importörerna att föranmäla de produkter som omfattas av de ifrågasatta svenska föreskrifterna.
Prövning i sak
Parternas argument
26 Kommissionen har till stöd för sin talan framhållit att artikel 5 i direktiv 89/662 utgör ett undantag från principen, i detta direktiv, att veterinära kontroller skall göras i ursprungsmedlemsstaten.
27 Eftersom denna artikel utgör ett undantag från det huvudsakliga syftet med detta direktiv, nämligen att minska kontrollformaliteterna på varornas destinationsort, skall den enligt kommissionen tolkas restriktivt.
28 Dessutom avser artikel 5 enbart veterinära kontroller i form av ”stickprov” som utförs på ”destinationsorten för varorna”, och artikel 5.3 är enbart tillämplig på ”[näringsidkare] som får produkter levererade till sig från en annan medlemsstat eller som helt delar upp ett parti” av sådana produkter.
29 Vidare anges i artikel 5.3 c att skyldigheten att anmäla ankomsten av de ifrågavarande produkterna endast gäller ”i den mån detta är nödvändigt” för att utföra de icke-diskriminerande stickprovskontroller som avses i artikel 5.1.
30 För det första riktar sig den ifrågasatta nationella bestämmelsen till importörer och får därmed anses medföra gränskontroller, vilket inte är tillåtet enligt direktiv 89/662.
31 För det andra är de kontroller som görs på den plats där produkterna förs in på svenskt territorium diskriminerande, eftersom de per definition enbart avser importerade varor.
32 Kommissionen har vidare anfört att den svenska regeringens ståndpunkt strider mot syftet med direktiv 89/662 och dess ändamålsenliga verkan, eftersom de kontroller som genomförs i den avsändande medlemsstaten inte erkänns eller inte anses tillförlitliga, samt eftersom anmälningsskyldigheten systematiskt omfattar samtliga importörer av de berörda produkterna.
33 Den svenska regeringen har anfört att det har konstaterats allvarliga brister vad gäller vissa avsändande medlemsstaters kontroll avseende förekomsten av salmonella i livsmedel av animaliskt ursprung och att det därför inte är tillräckligt med enbart stickprovskontroller på destinationsorten för att på ett verkningsfullt sätt skydda folkhälsan. Kommissionen har härvid genmält att kontroll av förekomsten av salmonella i livsmedel är föremål för särskild lagstiftning och att en medlemsstat under alla förhållanden inte kan motivera sin egen underlåtelse att uppfylla de skyldigheter som följer av gemenskapsrätten genom att göra gällande att även andra medlemsstater har åsidosatt sina skyldigheter.
34 Kommissionen anser att det redan enligt direktiv 89/662 finns en möjlighet för alla medlemsstater att vidta lämpliga åtgärder om det vid provtagning konstateras att gemenskapsbestämmelserna åsidosatts. I artikel 8.1 i detta direktiv föreskrivs nämligen det förfarande som i sådana fall skall följas. Enligt artikel 9.1 kan dessutom tillfälliga skyddsåtgärder vidtas om det konstateras att det föreligger en risk för folkhälsan.
35 Den svenska regeringen har med stöd av den finska regeringen bestritt kommissionens argument och anfört följande.
36 För det första har kravet i 8 § i de ovannämnda föreskrifterna av den 15 december 1998 på föranmälan av vissa produkter uppställts i syfte att på ett effektivt sätt organisera de stickprovskontroller i den mottagande medlemsstaten som uttryckligen får göras enligt direktiv 89/662. Härigenom säkerställs att produkterna finns tillgängliga för undersökning och att de behöriga myndigheterna kan planera övervakningen. Det är nämligen i praktiken svårt att utföra en kontroll på den slutliga destinationsorten, eftersom produkterna är svåra att lokalisera och mycket snabbt når konsumenterna.
37 En sådan skyldighet innebär inte att den behöriga nationella myndigheten har rätt att kontrollera varje parti som förs in på svenskt territorium.
38 Vidare riktar sig inte de av kommissionen kritiserade föreskrifterna nödvändigtvis till importören utan till den näringsidkare som först mottar livsmedlen och hanterar dem på en därtill avsedd plats (exempelvis inom tillverkningsindustri, parti- eller detaljhandel, fryshus eller lagerlokaler för livsmedel).
39 Dessutom är syftet med föreskrifterna att den behöriga nationella myndigheten skall ha möjlighet utföra kontroller när det finns anledning att misstänka att gemenskapslagstiftningen har överträtts i ett tidigare skede. Det är i detta hänseende inte tillräckligt att genomföra stickprovskontroller på den slutliga destinationsorten för att skydda folkhälsan, eftersom allvarliga brister har konstaterats vad gäller avsändande medlemsstaters iakttagande av de krav som gäller förekomsten av salmonella i livsmedel av animaliskt ursprung. Alla medlemsstater har nämligen inte uppnått en likvärdig skyddsnivå på detta område och den smitta som förekommer i Sverige härrör nästan uteslutande från ”utländska” produkter.
40 Dessutom har den av kommissionen ifrågasatta nationella åtgärden inte medfört något hinder för handeln mellan medlemsstaterna, eftersom importen av kött från andra medlemsstater har ökat efter år 1997.
41 Slutligen görs gällande att de ifrågasatta svenska föreskrifterna är förenliga med artikel 5.3 c i direktiv 89/662. Enligt den bestämmelsen har medlemsstaterna befogenhet att inrätta ett anmälningsförfarande för produkter från en annan medlemsstat, och medlemsstaterna behåller ett utrymme för skönsmässig bedömning i detta avseende. Direktivet innehåller inte någon definition av vad som avses med destinationsorten i artikel 5.1 a, och gemenskapslagstiftaren har varken preciserat vid vilken tidpunkt eller hur ofta en anmälan skall göras. I direktivet definieras inte heller vad som avses med ”näringsidkare”.
Domstolens bedömning
42 Innan kommissionens talan, såsom den avgränsats i punkt 25 i förevarande dom, prövas, vill domstolen erinra om att det av titeln och första skälet i direktiv 89/662 framgår att direktivet utgör en åtgärd för att fullborda den inre marknaden.
43 För att säkerställa den fria rörligheten för jordbruksprodukter, som enligt andra skälet i nämnda direktiv utgör ett ”grundläggande inslag i samordningen av marknaderna”, syftar detta direktiv till att undanröja ”veterinära hinder mot utvecklingen av handeln inom gemenskapen med” produkter av animaliskt ursprung.
44 Mot bakgrund av det slutliga syftet som enligt fjärde skälet i direktiv 89/662 är att begränsa de veterinära kontrollerna av de berörda produkterna till att enbart utföras vid avsändningsstället, syftar detta direktiv enligt femte skälet till att lägga ”huvudvikten … på de kontroller som skall utföras hos avsändaren” av varorna ”och på att organisera de kontroller som skulle kunna utföras på destinationsorten”. En sådan lösning innebär enligt sjätte skälet ett slopande av de veterinära kontrollerna vid gränserna mellan medlemsstaterna och förutsätter ett ökat förtroende för de veterinära kontroller som utförs av den avsändande medlemsstaten.
45 Även av artikel 1 i direktiv 89/662 framgår att veterinära kontroller avseende produkter av animaliskt ursprung inte längre skall ske vid gränserna. I direktivet görs dessutom en grundläggande åtskillnad mellan kontroller i den avsändande medlemsstaten och kontroller i den mottagande medlemsstaten, och i sjunde skälet preciseras att veterinära stickprovskontroller i den mottagande medlemsstaten i princip endast kan utföras på destinationsorten för varorna.
46 Mot denna bakgrund innehåller nämnda direktiv först en vid definition av begreppet veterinär kontroll – som definieras som varje fysisk undersökning eller administrativt förfarande som gäller de varor som omfattas av direktivet och som syftar till att direkt eller på annat sätt värna om människors eller djurs hälsa –, och därefter regleras i detalj, i artiklarna 3 och 4, kontrollen i den avsändande medlemsstaten.
47 I artikel 5 i detta direktiv föreskrivs beträffande kontroller i den mottagande medlemsstaten att den behöriga nationella myndigheten får undersöka om kraven i artikel 3 är uppfyllda genom veterinära kontroller, under den uttryckliga förutsättningen att kontrollerna sker på destinationsorten för varorna och begränsar sig till icke-diskriminerande stickprovskontroller. När den behöriga myndigheten i den medlemsstat genom vilken varorna transiteras eller den medlemsstat till vilken varorna avsänts har fått uppgifter som ger anledning till misstanke om att gällande bestämmelser överträtts, får kontroller också utföras under transporten av varor på medlemsstatens territorium. Någon kontroll får emellertid inte äga rum vid gränsen. I artikel 5.4 anges att närmare bestämmelser för tillämpning av denna artikel skall utformas i enlighet med det förfarande som fastställs i artikel 18 i direktiv 89/662.
48 I artiklarna 7 och 8 i detta direktiv fastställs det förfarande som den mottagande medlemsstaten skall iaktta om det i samband med en kontroll som utförs på destinationsorten eller under transporten konstateras att en produkt av animaliskt ursprung skulle kunna utgöra ett allvarligt hot mot folkhälsan. Enligt dessa bestämmelser är de behöriga myndigheterna i den mottagande medlemsstaten skyldiga att utan dröjsmål kontakta myndigheterna i den avsändande medlemsstaten. I förekommande fall får kommissionen vidta nödvändiga åtgärder för att uppnå samstämmighet i medlemsstaternas handlande. Dessa åtgärder skall fastställas eller ändras i enlighet med ett gemenskapsförfarande som föreskrivs i artikel 17 i direktiv 89/662. De ovannämnda närmare bestämmelserna för tillämpning av artiklarna 7 och 8 skall utformas i enlighet med det förfarande som fastställs i artikel 18 i detta direktiv.
49 I artikel 9 i detta direktiv föreskrivs slutligen att eventuellt oförenliga säkerhetsåtgärder som vidtagits skyndsamt av en medlemsstat på grund av en allvarlig fara skall ersättas med en gemenskapsordning för säkerhetsåtgärder i enlighet med det förfarande som anges i denna artikel. Även de närmare bestämmelserna för tillämpning av denna artikel skall utformas i enlighet med det förfarande som fastställs i artikel 18 i detta direktiv.
50 Av de omständigheter som återgivits i punkterna 42–49 i förevarande dom framgår klart att de ifrågasatta svenska föreskrifterna måste anses vara oförenliga med kraven i direktiv 89/662.
51 Systemet för harmoniserade veterinära kontroller, som inrättats genom detta direktiv och som grundas på en fullständig kontroll av varan i den avsändande medlemsstaten, syftar i princip till att ersätta kontrollen i den mottagande medlemsstaten och att tillåta fri rörlighet för de berörda produkterna på villkor som motsvarar dem som gäller på en inre marknad. Överväganden som avser behovet att skydda folkhälsan gör det inte berättigat för en medlemsstat att ensidigt tillämpa ytterligare specifika hinder i samband med att varor passerar en gräns, såsom är fallet med den skyldighet att göra en föranmälan som de ifrågavarande svenska föreskrifterna ålägger importörer av produkter av animaliskt ursprung från andra medlemsstater.
52 Eftersom detta direktiv syftar till att i detalj reglera de veterinära kontroller som skall utföras i den avsändande medlemsstaten av varor, för att i möjligaste mån begränsa de kontroller som kan äga rum i den mottagande medlemsstaten, och i ännu högre grad undanröja undersökningar vid gemenskapens inre gränser för att stegvis fullborda den inre marknaden, skall detta direktiv tolkas på så sätt att det på ett klart och tydligt sätt reglerar medlemsstaternas befogenhet att utföra sådana hälsoskyddsundersökningar som fortfarande får äga rum på destinationsorten.
53 Mot denna bakgrund är de nationella bestämmelser som kommissionen kritiserat inom ramen för förevarande förfarande, i motsats till vad den svenska regeringen har påstått, inte tillåtna enligt artikel 5 i direktiv 89/662.
54 Eftersom artikel 5 utgör ett undantag från det väsentliga syftet med direktiv 89/662 att minska kontrollerna och formaliteterna på destinationsorten för produkter av animaliskt ursprung, skall artikeln generellt ges en strikt tolkning.
55 Såsom särskilt framgår av denna bestämmelses lydelse avser den enbart veterinära kontroller genom ”icke-diskriminerande … stickprov” som utförs ”på destinationsorten för varorna” i syfte att ”kontrollera att de krav som uppställs i artikel 3 har uppfyllts”.
56 Vidare gäller artikel 5.3 endast ”[näringsidkare] som får produkter levererade till sig från en annan medlemsstat eller som helt delar upp ett parti av sådana produkter”, och enligt artikel 5.3 c skall nämnda näringsidkare ”om den behöriga myndigheten kräver detta, anmäla ankomsten av sådana produkter från en annan medlemsstat i den mån detta är nödvändigt för att utföra de kontroller” som avses i föregående punkt i denna dom.
57 De av kommissionen ifrågasatta nationella föreskrifterna avser uttryckligen ”importörer”, vilket begrepp inte överensstämmer med det som används i artikel 5.3 första meningen i direktiv 89/662. Användningen av det förstnämnda uttrycket innebär dels att det endast är produkter från utlandet som omfattas av den ifrågasatta formaliteten, varvid produkter från Sverige är undantagna, dels att kontroller kommer att ske i samband med att varorna passerar en gräns, vilket är förbjudet enligt detta direktiv. Under alla omständigheter ger lydelsen i de ifrågasatta svenska föreskrifterna inga garantier för att kontrollerna kommer att utföras på själva destinationsorten för varorna såsom föreskrivs i artikel 5 i direktiv 89/662, och den svenska regeringen har för övrigt gjort gällande att en kontroll på den slutliga destinationsorten är förenad med praktiska svårigheter.
58 Den skyldighet att göra en föranmälan som föreskrivs i nämnda föreskrifter är dessutom allmänt utformad och det kan inte uteslutas att den leder till kontroller som går utöver de stickprovskontroller som är tillåtna enligt artikel 5.
59 Slutligen uppfyller dessa föreskrifter inte de stränga villkor som uppställs i artikel 5.3 c i direktiv 89/662. Dessa villkor visar tydligt att det inte får vara fråga om en systematisk skyldighet att anmäla ankomsten av produkter från en annan medlemsstat, utan den behöriga myndigheten skall framställa en sådan begäran enbart under förutsättning att en sådan åtgärd är nödvändig för att utföra de kontroller som avses i artikel 5.1.
60 Mot denna bakgrund kan de av kommissionen ifrågasatta svenska föreskrifterna inte anses förenliga med artikel 5 i direktiv 89/662.
61 Domstolen tillägger att nämnda föreskrifter kan medföra en allvarlig risk för dubbelkontroll. Den andra kontrollen utförs dessutom i samband med att produkten förs in i landet, vilket visar en uppenbar brist på förtroende beträffande huruvida lämpliga kontroller redan har utförts på avsändningsorten.
62 I synnerhet de förklaringar som den svenska regeringen har lämnat beträffande syftet med den av kommissionen ifrågasatta nationella bestämmelsen, nämligen att säkerställa en verkningsfull hälsoskyddsundersökning för att hindra att livsmedel som är smittade med salmonella kan föras in i Sverige, strider mot andemeningen i direktiv 89/662 som är att främja den fria rörligheten för jordbruksprodukter genom att lägga huvudvikten på kontroller som skall utföras i ursprungsstaten.
63 Detta syfte med nämnda direktiv skulle inte uppnås och direktivets ändamålsenliga verkan skulle äventyras om medlemsstaterna fritt kunde gå utöver vad som föreskrivs i direktivet. Av denna anledning måste bibehållandet eller antagandet av andra nationella bestämmelser än dem som uttryckligen anges anses vara oförenliga med direktivets ändamål.
64 Dessutom innehåller direktiv 89/662, i artiklarna 7, 8 och 9, bestämmelser som gör det möjligt för den mottagande medlemsstaten att vidta åtgärder om det skulle föreligga en risk för ett allvarligt hot mot bland annat folkhälsan. Dessa åtgärder kringgärdas emellertid av garantier i förfarandehänseende, så att de kan regleras på gemenskapsnivå och de har dessutom endast en tillfällig karaktär i avvaktan på att gemenskapsåtgärder vidtas.
65 Vidare har Konungariket Sverige, liksom för övrigt Republiken Finland, såsom generaladvokaten påpekade i punkterna 14, 77 och 78 i sitt förslag till avgörande, i samband med sin anslutning till Europeiska unionen erhållit tilläggsgarantier beträffande salmonellakontrollen då vissa produkter av animaliskt ursprung levereras till dem.
66 Det framgår av fast rättspraxis att en medlemsstat under alla förhållanden inte kan åberopa en annan medlemsstats eventuella fördragsbrott för att rättfärdiga sitt eget fördragsbrott. En medlemsstat kan således inte tillåta sig att ensidigt vidta tillrättaläggande åtgärder eller skyddsåtgärder som syftar till att undanröja en sådan överträdelse, utan den är skyldig att agera inom ramen för de förfaranden och rättsmedel som anges i fördraget för detta ändamål (se, för ett liknande resonemang, bland annat dom av den 25 september 1979 i mål 232/78, kommissionen mot Frankrike, REG 1979, s. 2729, punkt 9, svensk specialutgåva, volym 4, s. 505, av den 14 februari 1984 i mål 325/82, kommissionen mot Tyskland, REG 1984, s. 777, punkt 11, av den 9 juli 1991 i mål C-146/89, kommissionen mot Förenade kungariket, REG 1991, s. I-3533, punkt 47, och av den 23 maj 1996 i mål C-5/94, Hedley Lomas, REG 1996, s. I-2553, punkt 20).
67 Domstolen godtar inte heller den svenska regeringens argument att importen av kött från andra medlemsstater inte har påverkats av tillämpningen av den ifrågasatta nationella åtgärden. Det framgår nämligen av domstolens rättspraxis att en underlåtenhet att uppfylla en skyldighet som följer av en gemenskapsrättslig bestämmelse i sig utgör ett fördragsbrott och att det saknar betydelse att denna underlåtenhet inte har medfört några negativa följder (se dom av den 26 juni 2003 i mål C-233/00, kommissionen mot Frankrike, REG 2003, s. I-6625, punkt 62).
68 Av vad anförts följer att kommissionens talan är välgrundad.
69 Domstolen konstaterar således att Konungariket Sverige har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 5 i direktiv 89/662 genom att upprätthålla en ordning som innebär en skyldighet att föranmäla import av vissa produkter av animaliskt ursprung från andra medlemsstater.
Rättegångskostnader
70 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Konungariket Sverige skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket Sverige har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas. Enligt artikel 69.4 första stycket i rättegångsreglerna skall Republiken Finland, som har intervenerat, bära sin rättegångskostnad.
På dessa skäl beslutar domstolen (andra avdelningen) följande dom:
1) Konungariket Sverige har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 5 i rådets direktiv 89/662/EEG av den 11 december 1989 om veterinära kontroller vid handeln inom gemenskapen i syfte att fullborda den inre marknaden, genom att upprätthålla en ordning som innebär en skyldighet att föranmäla import av vissa produkter av animaliskt ursprung från andra medlemsstater.
2) Konungariket Sverige skall ersätta rättegångskostnaderna.
3) Republiken Finland skall bära sin rättegångskostnad.
Underskrifter
* Rättegångsspråk: svenska.
Top