DOM (andra avdelningen)
den 29 mars 2012 ( *1 )
”Överklagande — Miljö — Direktiv 2003/87/EG — System för handel med utsläppsrätter för växthusgaser — Nationell fördelningsplan för utsläppsrätter för Polen avseende perioden 2008–2012 — Artiklarna 9.1, 9.3 och 11.2 i direktiv 2003/87 — Kommissionens respektive medlemsstaternas befogenheter — Likabehandling”
I mål C-504/09 P,
angående ett överklagande enligt artikel 56 i stadgan för Europeiska unionens domstol, som ingavs den 4 december 2009,
Europeiska kommissionen, företrädd av E. Kružíková, K. Herrmann och E. White, samtliga i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
klagande,
med stöd av
Konungariket Danmark, företrätt av C. Vang, i egenskap av ombud,
intervenient i överklagandet,
i vilket de andra parterna är
Republiken Polen, företrädd av M. Szpunar, M. Nowacki och B. Majczyna, samtliga i egenskap av ombud,
sökande i första instans,
med stöd av
Republiken Tjeckien, företrädd av M. Smolek och D. Hadroušek, båda i egenskap av ombud,
Rumänien, företrädd av V. Angelescu och A. Cazacioc, conseillers,
intervenienter i överklagandet,
Ungern,
Republiken Litauen,
Republiken Slovakien,
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, företrätt av H. Walker, i egenskap av ombud, biträdd av J. Maurici, barrister,
intervenienter i första instans,
meddelar
DOMSTOLEN (andra avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden J.N. Cunha Rodrigues samt domarna U. Lõhmus, A. Rosas (referent), A. Ó Caoimh och A. Arabadjiev,
generaladvokat: V. Trstenjak,
justitiesekreterare: handläggaren C. Strömholm,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 29 september 2011,
och efter att den 17 november 2011 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska upphäva den dom som meddelades av Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt den 23 september 2009 i mål T-183/07, Polen mot kommissionen (REG 2009, s. II-3395) (nedan kallad den överklagade domen). Genom domen ogiltigförklarade förstainstansrätten kommissionens beslut K(2007) 1295 slutlig av den 26 mars 2007 angående den nationella plan för fördelning av utsläppsrätter för växthusgaser som Republiken Polen har anmält till kommissionen för perioden 2008–2012 i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (nedan kallat det omtvistade beslutet).
Tillämpliga bestämmelser
2
I artikel 1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (EUT L 275, s. 32), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/101/EG av den 27 oktober 2004 (EUT L 338, s. 18) (nedan kallat direktiv 2003/87), föreskrivs följande:
”Genom detta direktiv införs ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen ..., vilket syftar till att på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt effektivt sätt minska utsläppen av växthusgaser.”
3
I artikel 9 i direktivet föreskrivs följande:
”1. Varje medlemsstat skall för var och en av de perioder som avses i artikel 11.1 och 11.2 upprätta en nationell plan över det sammanlagda antal utsläppsrätter som medlemsstaten avser att fördela för den perioden och hur den föreslår att fördela dem. Planen skall utgå från objektiva och öppna kriterier, däribland dem som anges i bilaga III, med vederbörlig hänsyn till allmänhetens synpunkter. Kommissionen skall senast den 31 december 2003, utan att det påverkar tillämpningen av [EG-]fördraget, utveckla riktlinjer för genomförandet av de kriterier som anges i bilaga III.
För den period som avses i artikel 11.1 skall planen offentliggöras och anmälas till kommissionen och de övriga medlemsstaterna senast den 31 mars 2004. För de följande perioderna skall planen offentliggöras och anmälas till kommissionen och de övriga medlemsstaterna senast arton månader före den berörda periodens början.
2. De nationella fördelningsplanerna skall granskas av den kommitté som avses i artikel 23.1.
3. Inom tre månader efter det att en nationell fördelningsplan anmälts av en medlemsstat i enlighet med punkt 1 får kommissionen avslå planen eller någon del av denna, på grundval av att den är oförenlig med de kriterier som anges i bilaga III eller med artikel 10. Medlemsstaten skall fatta beslut i enlighet med artikel 11.1 eller 11.2 endast om kommissionen godtagit de föreslagna ändringarna. Varje beslut om avslag från kommissionens sida skall åtföljas av en motivering.”
4
I artikel 10 i direktivet föreskrivs att för ”den treårsperiod som börjar den 1 januari 2005 ska medlemsstaterna fördela minst 95 % av utsläppsrätterna gratis. För den femårsperiod som börjar den 1 januari 2008 ska medlemsstaterna fördela minst 90 % av utsläppsrätterna gratis.”
5
Artikel 11.2 i direktiv 2003/87 har följande lydelse:
”För den femårsperiod som börjar den 1 januari 2008 och för varje påföljande femårsperiod, skall varje medlemsstat besluta om det sammanlagda antal utsläppsrätter som medlemsstaten kommer att fördela för perioden och inleda processen för fördelningen av utsläppsrätterna till verksamhetsutövare för varje anläggning. Detta beslut skall fattas minst tolv månader innan den aktuella perioden börjar och grundas på den medlemsstatens nationella fördelningsplan som utarbetats i enlighet med artikel 9 och i överensstämmelse med artikel 10, med vederbörlig hänsyn till allmänhetens synpunkter.”
6
I bilaga III till direktivet anges tolv kriterier för de nationella fördelningsplanerna. Kriterierna nr 1–3, 5, 6, 10 och 12 i bilaga III innehåller följande:
”1.
Den sammanlagda mängden utsläppsrätter som fördelas för en period skall stämma överens med medlemsstatens skyldighet att begränsa sina utsläpp enligt [rådets beslut 2002/358/EG av den 25 april 2002 om godkännande, på Europeiska gemenskapens vägnar, av Kyotoprotokollet till Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar, och gemensamt fullgörande av åtaganden inom ramen för detta (EGT L 130, s. 1),] och Kyotoprotokollet, varvid hänsyn skall tas till dels vilken andel av de sammanlagda utsläppen dessa utsläppsrätter utgör i jämförelse med utsläpp från källor som inte omfattas av detta direktiv och dels nationell energipolitik, och bör stämma överens med den nationella klimatstrategin. Den sammanlagda mängden utsläppsrätter som fördelas skall inte vara större än vad som kan förväntas behövas för en strikt tillämpning av kriterierna i denna bilaga. Före [år] 2008 skall mängden stämma överens med strävandena mot att nå eller överträffa respektive medlemsstats mål enligt beslut 2002/358/EG och Kyotoprotokollet.
2.
Den sammanlagda mängden utsläppsrätter som fördelas skall stämma överens med bedömningen av faktiska och planerade framsteg mot uppfyllandet av medlemsstaternas bidrag till gemenskapens åtaganden enligt [rådets beslut 93/389/EEG av den 24 juni 1993 om en övervakningsmekanism för utsläpp av koldioxid och andra växthusgaser i gemenskapen (EGT L 167, s. 31; svensk specialutgåva, område 15, volym 12, s. 207)].
3.
De mängder utsläppsrätter som fördelas skall stämma överens med möjligheterna, bland annat de tekniska möjligheterna, för de verksamheter som omfattas av detta system att minska utsläppen. Medlemsstaterna får grunda sin fördelning av utsläppsrätter på den genomsnittliga mängden utsläpp av växthusgaser per produkt inom varje verksamhet och på vilka framsteg som kan uppnås inom varje verksamhet.
…
5.
Planen skall inte göra skillnad mellan företag eller sektorer på ett sätt som otillbörligt gynnar vissa företag eller verksamheter i enlighet med kraven i fördraget, i synnerhet artiklarna 87 [EG] och 88 [EG].
6.
Planen skall innehålla uppgifter om hur nya deltagare skall kunna inträda i gemenskapens system i den berörda medlemsstaten.
…
10.
Planen skall innehålla en förteckning över de anläggningar som omfattas av detta direktiv tillsammans med de mängder utsläppsrätter som avses tilldelas var och en.
…
12.
I planen skall anges den maximala mängden [certifierade utsläppsminskningar] och [utsläppsminskningsenheter] som verksamhetsutövare får använda i gemenskapssystemet, i form av en procentandel av fördelningen av utsläppsrätter till varje anläggning. Procentandelen skall vara förenlig med medlemsstatens förpliktelser rörande supplementaritet enligt Kyotoprotokollet och beslut som antas i enlighet med [Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändring, som antogs i New York den 9 maj 1992] eller Kyotoprotokollet.”
Bakgrund till tvisten och det omtvistade beslutet
7
Bakgrunden till tvisten och det omtvistade beslutet har beskrivits enligt följande i punkterna 9–15 i den överklagade domen:
”9
Genom skrivelse av den 30 juni 2006 anmälde Republiken Polen sin nationella fördelningsplan för [perioden] 2008–2012 (nedan kallad [den polska] NFP:n) till Europeiska gemenskapernas kommission i enlighet med artikel 9.1 i [direktiv 2003/87]. Enligt [den polska] NFP:n avsåg Republiken Polen att fördela ett totalt årsgenomsnitt om 284,648332 miljoner ton koldioxidekvivalenter på de nationella industrier som omfattas av direktivet.
10
Till [den polska] NFP:n bifogades en skrivelse daterad den 29 juni 2006 från den polska miljöministern, adresserad till kommissionen, där det angavs att ’tabellerna med de tidigare uppgifter och beräknade utsläpp som avses i bilaga 10 till ovannämnda riktlinjer kommer att översändas till kommissionen när nödvändiga uppdaterade uppgifter har erhållits’ och att ’[d]en slutliga versionen av förteckningen över anläggningarnas verksamhetsutövare och de utsläppsrätter som de tilldelats kommer att översändas till kommissionen efter det att den har antagits av regeringen’.
11
I skrivelse av den 30 augusti 2006 till Republiken Polen påpekade kommissionen efter en första bedömning av [den polska] NFP:n att denna var ofullständig och i det skedet inte förenlig med kriterierna nr 2 och 5 i bilaga III till [direktiv 2003/87]. Kommissionen anmodade Republiken Polen att inom sex arbetsdagar svara på ett antal frågor och begäran om kompletterande upplysningar. Kommissionen tillade att den skulle kunna ta ställning till [den polska] NFP:n senast inom tre månader efter det att den mottagit fullständiga upplysningar.
12
Genom skrivelse av den 30 oktober 2006 begärde biträdande statssekreteraren vid det polska miljöministeriet att kommissionen skulle bevilja uppskov med att besvara skrivelsen av den 30 augusti 2006 till tredje veckan i november 2006, vilket skulle göra det möjligt att utarbeta exakta upplysningar och precisera väsentliga punkter, så att kommissionen kunde göra en riktig och verkligt fullständig bedömning av den ingivna handlingen.
13
Republiken Polen besvarade skrivelsen av den 30 augusti 2006 genom skrivelse av den 29 december 2006 och lämnade kompletterande upplysningar i skrivelse av den 9 januari 2007.
14
Den 26 mars 2007 antog kommissionen, med stöd av artikel 9.3 i [direktiv 2003/87, det omtvistade beslutet]. I [beslutet] fann kommissionen att flera av kriterierna i bilaga III [till direktivet] hade åsidosatts och den minskade som en följd därav den sammanlagda mängden utsläppsrätter i [den polska] NFP:n med 76,132937 miljoner ton koldioxidekvivalenter till en övre gräns på 208,515395 miljoner ton koldioxidekvivalenter.
15
Avgörandet i det [omtvistade] beslutet har följande lydelse:
’Artikel 1
De följande [delarna] av [den polska NFP:n] för den första femårsperioden enligt artikel 11.2 i [direktiv 2003/87] är oförenliga med:
1.
kriterierna [nr] 1–3 i bilaga III till [direktiv 2003/87]: Andelen av den sammanlagda mängden utsläppsrätter – motsvarande summan av den årliga utsläppsvolymen om 76,132937 miljoner ton koldioxidekvivalenter, de justeringar som följer av minskningar av antalet anläggningar och en femtedel av de sammanlagda utsläppsrätter som [Republiken] Polen fördelat med stöd av artikel 13.2 i [direktiv 2003/87] – stämmer inte överens med de beräkningar som gjorts enligt [Europaparlamentets och rådets beslut nr 280/2004/EG av den 11 februari 2004 om en mekanism för övervakning av utsläpp av växthusgaser inom gemenskapen och för genomförande av Kyotoprotokollet (EUT L 49, s. 1),] och är inte förenlig med potentialen, inklusive den teknologiska potentialen, för minskning av utsläpp från de verksamheter som omfattas av gemenskapens system; denna andel ska minskas med storleken på de utsläppsrätter som fördelas med anledning av projekt rörande de anläggningar som omfattas av [direktiv 2003/87][, som höll på att] genomföras under år 2005 och [som har gjort det möjligt] att under det året minska eller begränsa [deras] utsläpp, inom ramen för motiverade och bekräftade fakta; vidare andelen av den sammanlagda mängden utsläppsrätter, potentiellt uppgående till 6,2884 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år motsvarande de ytterligare utsläppen från förbränningsanläggningar, i den mån dessa utsläpp inte uteslutande är kopplade till utveckling, vid dessa anläggningar, av nya verksamheter och inte grundar sig på motiverade och bekräftade uppgifter i enlighet med den allmänna metoden för [polska NFP:er],
2.
kriterium [nr] 5 i bilaga III till [direktiv 2003/87]: Vissa anläggningar tilldelas mer omfattande utsläppsrätter än de uppskattade behoven till följd av erkännande av åtgärder som vidtagits i ett tidigt skede, nyttjande av biomassa eller kraftvärme,
3.
kriterium [nr] 6 i bilaga III till [direktiv 2003/87]: Uppgifter om hur nya deltagare ska kunna inträda i gemenskapens system,
4.
kriterium [nr] 10 i bilaga III till [direktiv 2003/87]: [Republiken] Polens avsikt att överföra utsläppsrätter som ursprungligen fördelats på anläggningar inom sektorn för koksproduktion till elcentraler när dessa anläggningar säljer koksgas till elcentralerna, och
5.
kriterium [nr] 12 i bilaga III till [direktiv 2003/87]: [Den maximala mängd certifierade utsläppsminskningar och utsläppsminskningsenheter som verksamhetsutövare får använda i gemenskapssystemet, i form av en procentandel av fördelningen av utsläppsrätter till varje anläggning], fastställ[d] till 25 procent, är inte förenlig med [Republiken] Polens komplementära skyldigheter enligt Kyotoprotokollet eller med de beslut som fattats med stöd av [Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändring, som antogs i New York den 9 maj 1992] eller Kyotoprotokollet, i den mån den överstiger den övre gränsen på tio procent.
Artikel 2
Inga anmärkningar kommer att göras mot [den polska NFP:n] under förutsättning att nedanstående ändringar genomförs på ett icke-diskriminerande sätt och meddelas kommissionen så snabbt som möjligt, med hänsyn tagen till den tidsåtgång som krävs för att utan oskäligt dröjsmål genomföra de nationella förfarandena:
1.
Den sammanlagda mängden utsläppsrätter som ska fördelas inom ramen för gemenskapens system ska minskas med summan av den årliga utsläppsvolymen om 76,132937 miljoner ton koldioxidekvivalenter, de justeringar som följer av minskningar av antalet anläggningar och en femtedel av de sammanlagda utsläppsrätter som [Republiken] Polen fördelat med stöd av artikel 13.2 i [direktiv 2003/87]; de utsläppsrätter som fördelas på kompletterande förbränningsanläggningar ska bestämmas enligt den allmänna metoden angiven i [den polska NFP:n] på grundval av motiverade och bekräftade uppgifter om utsläpp, som [endast] rör deras nya verksamheter, medan den sammanlagda kvantiteten minskas med motsvarande skillnad mellan de utsläppsrätter som fördelats på ovannämnda anläggningar och de 6,2884 miljoner ton koldioxidekvivalenter som svarar mot årstilldelningen för dessa anläggningar; den sammanlagda mängden höjs med de utsläppsrätter som fördelas med anledning av projekt rörande de anläggningar som omfattas av [direktiv 2003/87][, som höll på att] genomföras under år 2005 och [som har gjort det möjligt] att minska eller begränsa [deras] utsläpp under samma år, i den mån dessa minskningar eller begränsningar grundar sig på motiverade och bekräftade [uppgifter].
2.
De utsläppsrätter som fördelats på anläggningarna ska inte överskrida de uppskattade behoven, till följd av erkännande av åtgärder som vidtagits i ett tidigt skede, nyttjande av biomassa eller kraftvärme.
3.
Uppgifter ska lämnas om hur nya deltagare ska kunna inträda i gemenskapens system på ett sätt som är förenligt med kriterierna i bilaga III [till direktiv 2003/87] och bestämmelserna i artikel 10 [däri].
4.
Mängden utsläppsrätter som tilldelas en av de anläggningar som nämns i [den polska NFP:n] och som är verksamma i hela landet ska inte ändras till följd av att andra anläggningar i landet stängs.
5.
[Den maximala mängd certifierade utsläppsminskningar och utsläppsminskningsenheter som verksamhetsutövare får använda i gemenskapssystemet, i form av en procentandel av fördelningen av utsläppsrätter till varje anläggning], ska minskas så att de inte överskrider den övre gränsen på tio procent.
Artikel 3
1. Den sammanlagda genomsnittliga årsvolymen av utsläppsrätter som [Republiken Polen] med tillämpning av [den polska NFP:n] ska fördela på de anläggningar som nämns i denna plan och på nya deltagare – minskad med dels summan av de justeringar som följer av minskningar av antalet anläggningar och en femtedel av de sammanlagda utsläppsrätter som [Republiken] Polen fördelat med stöd av artikel 13.2 i [direktiv 2003/87], dels skillnaden mellan de utsläppsrätter som fördelats på kompletterande förbränningsanläggningar och de 6,2884 miljoner ton som svarar mot årstilldelningen för dessa anläggningar; med tillägg för de utsläppsrätter som fördelas med anledning av projekt rörande de anläggningar som omfattas av [direktiv 2003/87][, som höll på att] genomföras under år 2005 och [som har gjort det möjligt] att under samma år minska eller begränsa [deras] utsläpp, i den mån dessa minskningar eller begränsningar uteslutande härrör från en utvidgning av deras verksamhetsområden och stöder sig på motiverade och bekräftade uppgifter – ska uppgå till 208,515395 miljoner ton koldioxidekvivalenter och får inte överskridas.
2. [Den polska NFP:n] får ändras utan föregående medgivande från kommissionen om ändringen rör de utsläppsrätter som fördelas på vissa anläggningar, inom gränserna för den sammanlagda mängden utsläppsrätter som ska fördelas på de anläggningar som nämns i planen, till följd av förbättringar och kvaliteten på uppgifterna, eller om den består i att den procentandel av utsläppsrätterna som ska fördelas utan kostnad inom de ramar som bestäms i artikel 10 i [direktiv 2003/87] minskas.
3. Varje ändring av [den polska NFP:n] som krävs för att rätta till de oförenligheter som anges i artikel 1 i detta beslut, men som skiljer sig från dem som nämns i artikel 2, ska meddelas så snabbt som möjligt, med hänsyn tagen till den tidsåtgång som krävs för att utan oskäligt dröjsmål genomföra de nationella förfarandena, och kräver föregående medgivande från kommissionen enligt artikel 9.3 i [direktiv 2003/87]. Varje annan ändring av [den polska NFP:n], med undantag för dem som krävs enligt artikel 2 i detta beslut, är otillåten.
Artikel 4
Detta beslut riktar sig till Republiken Polen.’”
Förfarandet vid förstainstansrätten och den överklagade domen
8
Republiken Polen väckte, genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 28 maj 2007, talan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet.
9
Genom beslut av den 5 oktober 2007 tillät ordföranden på andra avdelningen vid förstainstansrätten att Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland intervenerade till stöd för kommissionens yrkanden. Genom beslut av den 19 november 2007 respektive av den 10 april 2008 tilläts Republiken Litauen respektive Republiken Slovakien och Ungern intervenera till stöd för Republiken Polens yrkanden under det muntliga förfarandet.
10
Republiken Polen åberopade nio grunder till stöd för sin talan. Dessa rörde dels åsidosättande av bestämmelserna i direktiv 2003/87, närmare bestämt artikel 9.1 och 9.3, kriterierna nr 1–3 och 12 i bilaga III till detsamma och artikel 13.2, dels åsidosättande av rätten att under förfarandets gång få ta del av de faktiska omständigheter som det omtvistade beslutet hade grundats på samt en kränkning av den nationella energisäkerheten.
11
Kommissionen yrkade att förstainstansrätten skulle ogilla talan.
12
Förstainstansrätten ogiltigförklarade det omtvistade beslutet genom den överklagade domen.
13
I punkterna 32–46 i nämnda dom prövade förstainstansrätten den första grunden, om rättsstridigt antagande av det omtvistade beslutet efter det att tremånadersfristen i artikel 9.3 i direktiv 2003/87 löpt ut. Den fann att fristen började löpa när medlemsstaten i fråga anmälde den polska NFP:n, det vill säga den 30 juni 2006, trots att planen var ofullständig. Förstainstansrätten bedömde emellertid att kommissionens anmärkningar i skrivelse av den 30 augusti 2006, vad beträffar vissa delar i planen, medförde att densamma avbröts. Mot denna bakgrund fann förstainstansrätten i punkt 47 i den överklagade domen att talan inte kunde bifallas på denna grund.
14
I punkterna 70–162 i den överklagade domen prövade förstainstansrätten sedan den andra grunden för talan, om åsidosättande av motiveringsskyldigheten och åsidosättande av artikel 9 i direktiv 2003/87.
15
I punkterna 70–78 i den överklagade domen prövade förstainstansrätten huruvida det fanns stöd för kommissionens påstående att Republiken Polen hade åberopat en ny grund i repliken, om åsidosättande av artikel 9.3 i direktiv 2003/87. Enligt kommissionen avsåg den andra grunden för talan enbart hur den använt uppgifterna i den polska NFP:n vid utvärderingen av denna. I punkt 79 i domen fann förstainstansrätten att någon ny grund inte var för handen.
16
I punkterna 80–98 i den överklagade domen anger förstainstansrätten sina inledande synpunkter på huruvida talan kan bifallas såvitt avser den andra grunden. I nämnda punkter erinrar den om syftena med direktiv 2003/87, befogenhetsfördelningen mellan kommissionen och medlemsstaterna enligt bestämmelserna i direktivet och omfattningen av gemenskapsdomstolarnas kontroll av sådana beslut som det omtvistade beslutet.
17
I punkterna 99–133 i den överklagade domen prövade förstainstansrätten den andra grundens andra del, genom vilken Republiken Polen klandrade kommissionen för att ha åsidosatt bestämmelserna i artikel 9.1 och 9.3 i direktiv 2003/87. Förstainstansrätten fann att kommissionen hade överskridit sina kontrollbefogenheter enligt artikel 9.3 i direktivet. Förstainstansrätten förebrådde kommissionen för att inte ha begränsat sig till en kontroll av huruvida den polska NFP:n var förenlig med de aktuella bestämmelserna och för att ha ersatt de uppgifter som Republiken Polen hade använt sig av med sina egna uppgifter, som den inhämtat enligt sin egen metod för utvärdering. Vidare bedömde förstainstansrätten att kommissionen hade överskridit sin befogenhet enligt samma bestämmelse genom att i artikeldelen i det omtvistade beslutet själv fastställa en maximinivå för det sammanlagda antal utsläppsrätter som ska fördelas.
18
I punkterna 134–152 i den överklagade domen prövade förstainstansrätten för fullständighetens skull huruvida talan kunde bifallas på den andra grundens första del, om ett åsidosättande av motiveringsskyldigheten. Mot bakgrund av den bevisbörda som åligger kommissionen påstods det att den i det omtvistade beslutet inte redovisat någon omständighet som kunde förklara på vilket sätt Republiken Polens val av metod för ekonomisk bedömning och de uppgifter medlemsstaten hade lämnat stred mot unionsrätten. Förstainstansrätten godkände sålunda i punkt 153 i den överklagade den andra grundens första del.
19
Mot denna bakgrund godkände förstainstansrätten i punkt 154 i den överklagade domen, den andra grunden, med avseende på båda delgrunderna, och ogiltigförklarade artiklarna 1.1, 2.1 och 3.1 i det omtvistade beslutet.
20
I punkterna 155–162 i den överklagade domen uttalade sig förstainstansrätten över de följder som ogiltigförklaringen av nämnda bestämmelser i det omtvistade beslutet fick för övriga bestämmelser i detta. Eftersom de ogiltigförklarade bestämmelserna inte kunde avskiljas från beslutet i övrigt, i den mening som avses i domstolens praxis, fann förstainstansrätten i punkt 163 i den överklagade domen att beslutet skulle ogiltigförklaras i dess helhet, utan att den prövade de övriga grunder som hade anförts till stöd för talan.
Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden
21
Genom beslut av domstolens ordförande den 28 juni 2010 tilläts Konungariket Danmark intervenera till stöd för kommissionens yrkanden, och Republiken Tjeckien och Rumänien tilläts intervenera till stöd för Republiken Polens yrkanden.
22
Kommissionen har yrkat att domstolen ska
—
upphäva den överklagade domen, och
—
förplikta Republiken Polen att ersätta rättegångskostnaderna.
23
Konungariket Danmark har yrkat att domstolen ska upphäva den överklagade domen.
24
Förenade kungariket har yrkat att domstolen ska bifalla överklagandet och upphäva den överklagade domen, förutom vad avser den första grunden.
25
Republiken Polen har yrkat att domstolen ska
—
ogilla överklagandet i dess helhet med stöd av artikel 116.1 första strecksatsen i domstolens rättegångsregler,
—
för det fall domstolen inte ogillar överklagandet i dess helhet, pröva och fatta besluta om samtliga yrkanden som har framställts i första instans och bland annat pröva och fatta besluta om den första grunden i den ansökan genom vilken talan väckts, i enlighet med artikel 116.1 andra strecksatsen i domstolens rättegångsregler,
—
för det fall domstolen inte ogillar överklagandet i dess helhet och inte beslutar om de yrkanden som framställts i andra hand, besluta om de yrkanden som framställts i första instans avseende tredje till nionde grunderna, efter domstolens eller tribunalens prövning av målet, i enlighet med domstolens skönsmässiga bedömning, och
—
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
26
Republiken Tjeckien har yrkat att domstolen ska
—
ogilla överklagandet, och
—
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
27
Rumänien har biträtt Republiken Polens yrkanden.
Överklagandet
28
Kommissionen har till stöd för sitt överklagande åberopat fyra grunder. Genom den första grunden har den anfört att förstainstansrätten åsidosatte artikel 48.2 i sina rättegångsregler, dömde utöver vad som har yrkats (ultra petita) och överskred sin kontrollbehörighet. Den andra grunden avser felaktig rättstillämpning vid tolkningen av artikel 9.3 i direktiv 2003/87. Som tredje grund har kommissionen gjort gällande att förstainstansrätten tolkade motiveringsskyldigheten enligt artikel 253 EG och artikel 9.3 i direktivet på ett felaktigt sätt. Såvitt avser den fjärde grunden har kommissionen anfört att förstainstansrätten gjorde en felaktig rättslig kvalificering av artiklarna 1.1, 2.1 och 3.1 i det omtvistade beslutet när den bedömde att dessa bestämmelser inte kunde avskiljas från övriga bestämmelser i beslutet.
Den första grunden: förstainstansrättens åsidosättande av artikel 48.2 i tribunalens rättegångsregler och av förbudet att inte döma utöver vad som yrkats (ultra petita), samt dess överskridande av kontrollbehörigheten
Parternas argument
29
Enligt kommissionen har förstainstansrätten åsidosatt artikel 48.2 i sina rättegångsregler och förbudet att inte döma utöver vad som yrkats (ultra petita). Den har även överskridit sin kontrollbehörighet, eftersom den – i den andra grundens andra del i talan om ogiltigförklaring – prövade det påstådda åsidosättandet av artikel 9.1 och 9.3 i direktiv 2003/87. Talan skulle emellertid ha avvisats såvitt avsåg den grunden, eftersom Republiken Polen inte hade åberopat den i sin ansökan. Förstainstansrätten skulle sålunda på eget initiativ ha bedömt innebörden av den andra grunden och de bestämmelser i unionsrätten som kommissionen ska ha åsidosatt. Republiken Polens argument i ansökan kan inte heller betraktas som en vidareutveckling av en grund som har anförts tidigare i ansökan.
30
Republiken Polen har yrkat att grunden ska underkännas. Den andra grundens andra del utvecklades, i enlighet med domstolens praxis, redan i ansökan. Även om delgrunden uttrycktes i allmänna ordalag, var den tillräckligt tydlig. Republiken Polens påståenden i repliken utgjorde endast en vidareutveckling och ett klargörande av en tidigare åberopad grund.
31
I övrigt är direktiv 2003/87 enligt Republiken Polen inte en särskilt utförlig rättsakt. Hela förfarandet för medlemsstaternas anmälan av nationella fördelningsplaner till kommissionen och kommissionens analys av dessa regleras i en enda artikel i direktivet, nämligen artikel 9, som består av punkterna 1–3. Med hänsyn till att de grunder som åberopades i ansökan avsåg kommissionens konkreta åsidosättanden vid denna analys, kan det svårligen hävdas att sambandet med dessa bestämmelser inte är märkbart.
Domstolens bedömning
32
Den första grunden i överklagandet avser punkterna 70–79 i den överklagade domen. I punkt 70 i denna bedömde förstainstansrätten att den andra grunden för talan om ogiltigförklaring bestod av två delar. Den första delen avsåg åsidosättande av motiveringsskyldigheten och den andra en felaktig tolkning och tillämpning av bestämmelserna i artikel 9.1 och 9.3 i direktiv 2003/87. I punkterna 71–78 i domen prövade förstainstansrätten därefter kommissionens invändning om att den andra grundens andra del var en ny grund anförd av Republiken Polen i repliken och att talan således skulle avvisas såvitt avsåg den delgrunden i enlighet med bestämmelserna i artikel 44.1 c och artikel 48.2 i tribunalens rättegångsregler. Förstainstansrätten konstaterade att argumentationen om kommissionens åsidosättande av artikel 9.3 i direktivet redan hade framförts i ansökan och att de ytterligare argument som Republiken Polen framförde i repliken endast var en vidareutveckling av delgrunden. Förstainstansrätten avslog således invändningen, i punkt 79 i den överklagade domen.
33
Det ska därvid erinras om att en ansökan enligt artikel 21 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol – som enligt artikel 53 första stycket i samma stadga är tillämplig på förfarandet vid förstainstansrätten – och enligt artikel 44.1 c och d i tribunalens rättegångsregler, bland annat ska innehålla uppgifter om tvisteföremålet, yrkanden och en kort framställning av grunderna för talan.
34
Det framgår dessutom av artikel 48.2 i tribunalens rättegångsregler att det inte är tillåtet att åberopa nya grunder under rättegången, såvida de inte föranleds av rättsliga eller faktiska omständigheter som framkommit först under förfarandet. Det följer av fast rättspraxis att talan ska kunna prövas på en grund som utgör en vidareutveckling av en grund som tidigare har åberopats direkt eller indirekt i ansökan (se, bland annat, dom av den 19 maj 1983 i mål 306/81, Verros mot parlamentet, REG 1983, s. 1755, punkt 9, av den 13 november 2001 i mål C-430/00 P, Dürbeck mot kommissionen, REG 2001, s. I-8547, punkt 17, av den 26 april 2007 i mål C-412/05 P, Alcon mot harmoniseringsbyrån, REG 2007, s. I-3569, punkterna 38–40, av den 17 juli 2008 i mål C-71/07 P, Campoli mot kommissionen, REG 2008, s. I-5887, punkt 63, och av den 15 april 2010 i mål C-485/08 P, Gualtieri mot kommissionen, REU 2010, s. I-3009, punkt 37).
35
Tvärtemot vad kommissionen har gjort gällande, gjorde förstainstansrätten emellertid rätt när den bedömde att Republiken Polen redan i ansökan hade invänt att kommissionen hade överskridit sina befogenheter enligt artikel 9.3 i direktiv 2003/87, vilka befogenheter avser utvärderingen av nationella fördelningsplaner. Grunden om kommissionens felaktiga tolkning och tillämpning av bestämmelsen åberopades faktiskt, om än i outvecklad form, redan i den ansökan genom vilken talan väcktes. Grunden återfanns nämligen i utvecklingen av påståendet om att kommissionen överskred sina befogenheter när den inte prövade de uppgifter som Republiken Polen hade uppgivit i sin nationella fördelningsplan och när den begränsade sig till att införa sina egna uppgifter.
36
Det är ostridigt, såsom förstainstansrätten påpekade i punkt 75 i den överklagade domen, att Republiken Polen i punkt 54 i ansökan hänvisade till artikel 9.3 i direktiv 2003/87, inom ramen för den andra grunden. Det är visserligen sant att Republiken Polen utvecklade och preciserade påståendet i repliken, men det är inte desto mindre så att den hade rätt att vidareutveckla sin argumentation i detta hänseende.
37
Det ska i övrigt erinras om att artikel 9.3 i direktiv 2003/87 utgjorde den rättsliga grunden för det omtvistade beslutet och att det finns ett nära samband mellan punkt 3 och punkt 1 i artikeln. Såsom generaladvokaten påpekade i punkt 29 i sitt förslag till avgörande inkräktar det på medlemsstaternas befogenheter att upprätta egna nationella fördelningsplaner enligt artikel 9.1 i direktiv 2003/87, när kommissionen överskrider sin befogenhet enligt artikel 9.3 i direktivet, att kontrollera en nationell fördelningsplan.
38
Härav följer att förstainstansrätten inte gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann att den andra grundens andra del i talan om ogiltigförklaring kunde prövas i sak. Överklagandet kan således inte vinna bifall såvitt avser den första grunden.
Den andra grunden: felaktig rättstillämpning vid tolkningen av artikel 9.3 i direktiv 2003/87
39
Genom den andra grunden har kommissionen gjort gällande att förstainstansrätten gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning vid tolkningen av artikel 9.3 i direktiv 2003/87. Efter att ha framfört kritik mot förstainstansrättens allmänna synpunkter, om bland annat den typ av kontroll som kommissionen företar enligt artikel 9.3 i direktivet, anförde kommissionen argument som kan ordnas i två delar: ett påstått åsidosättande av likabehandlingsprincipen respektive ett påstått åsidosättande av syftet med direktivet.
Den typ av kontroll som kommissionen företar enligt artikel 9.3 i direktiv 2003/87
– Parternas argument
40
Kommissionen erinrar om att den enligt förstainstansrätten ska ha ändrat befogenhetsfördelningen mellan sig själv och medlemsstaterna, såsom denna föreskrivs i artiklarna 9 och 11 i direktiv 2003/87, och överskridit sina befogenheter, när den ersatte uppgifterna i den polska NFP:n med sina ”egna uppgifter”, som den erhållit enligt sin egen metod för utvärdering av medlemsstaternas nationella fördelningsplaner, och genom att fastställa maximinivån för det sammanlagda antal utsläppsrätter som Republiken Polen har att fördela.
41
Här har förstainstansrätten emellertid missbedömt räckvidden av den befogenhet kommissionen har vid analysen av de nationella fördelningsplanerna, vilken befogenhet följer av artikel 9.3 i direktiv 2003/87. Genom att beteckna kommissionens kontrollbefogenheter som ”starkt kringskurna”, har förstainstansrätten begränsat sig till lydelsen i bestämmelsens första mening, utan att beakta bestämmelsen i dess helhet, direktivets syfte eller principen om likabehandling.
42
Kommissionens kontrollbefogenheter, sådana de föreskrivs i artikel 9 i direktiv 2003/87, bör inte tolkas som en kontroll av akter för införlivande av direktiv. Förhandskontrollen av nationella fördelningsplaner skiljer sig nämligen från den efterhandskontroll som föreskrivs i artikel 226 EG, enligt vilken kommissionen ska respektera medlemsstaternas val av form och tillvägagångssätt för att uppnå det resultat som föreskrivs i direktivet. Artikel 9 har föreskrivande karaktär och är direkt bindande för medlemsstaterna. Medlemsstaternas frihet vid utarbetandet av de nationella fördelningsplanerna är starkt begränsad av punkt 1 i artikeln, liksom av de kriterier som anges i bilaga III till direktiv 2003/87. Medlemsstaterna ska dessutom beakta riktlinjerna för genomförandet av kriterierna, som kommissionen har utarbetat enligt artikel 9.1 i direktivet, och de diskussioner som förs i den kommitté som avses i artikel 23.1 i samma direktiv.
43
Republiken Polen anser att det bekräftas av kommissionens samlade argument att kommissionen missbedömde räckvidden av sina befogenheter enligt direktiv 2003/87. Samtidigt som republiken Polen medger att en nationell fördelningsplan inte utgör en sedvanlig nationell åtgärd för införlivandet av ett direktiv, anger den att den inte känner till fall av direkt tillämpning av artikel 9 i detta. Medlemsstaterna bör nämligen på förhand vidta de nödvändiga nationella åtgärderna. Kommissionen kan i övrigt vidta åtgärder för en förhandskontroll även på andra områden, trots att det rör sig om sedvanliga former för införlivande av direktiv. Det förhåller sig på detta vis bland annat vad gäller förslagen till de åtgärder som medlemsstaterna avser att vidta inom ramen för Europaparlamentets och rådets direktiv 94/62/EG av den 20 december 1994 om förpackningar och förpackningsavfall (EGT L 365, s. 10; svensk specialutgåva, område 15, volym 13, s. 266).
44
Även om kommissionens resonemang vore korrekt – att det hade varit klokt att göra en annan tolkning än den förstainstansrätten gjorde, i fråga om hur effektivt hela systemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser är – kan kommissionen inte ge sig själv befogenheter som den inte har tilldelats av unionslagstiftaren, för att förbättra innehållet i vissa av Europeiska unionens bestämmelser.
– Domstolens bedömning
45
Kommissionens påståenden avser punkterna 82–92 i den överklagade domen, om befogenhetsfördelningen mellan kommissionen och medlemsstaterna, sådan den föreskrivs i artiklarna 9 och 11 i direktiv 2003/87.
46
Förstainstansrätten slår i dessa punkter fast att medlemsstaterna har exklusiv befogenhet dels att utarbeta sin nationella fördelningsplan, dels att anta slutliga beslut om bland annat den sammanlagda mängd utsläppsrätter för växthusgaser som ska fördelas. Medlemsstaterna har visst utrymme för skönsmässig bedömning när de utövar sin befogenhet. Förstainstansrätten slår vidare fast att kommissionen har befogenhet enligt artikel 9.3 i direktiv 2003/87 att dels kontrollera om de nationella fördelningsplanerna är förenliga med de kriterier som anges i bilaga III till, och bestämmelserna i artikel 10 i, direktivet, dels avslå planer som är oförenliga med dessa kriterier och bestämmelser. Kommissionens kontrollbefogenhet är begränsad till en laglighetsprövning.
47
I förevarande fall, såsom förstainstansrätten med rätta påpekade i punkterna 84 och 89 i den överklagade domen, fastställs befogenhetsfördelningen mellan kommissionen och medlemsstaterna för utarbetandet, kontrollen och verkställigheten av de nationella fördelningsplanerna för verkställigheten av systemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser tydligt och uttryckligen i artiklarna 9.1, 9.3 och 11.2 i direktiv 2003/87. Vad beträffar de materiella begränsningarna av befogenheterna att kontrollera och avslå sådana planer får kommissionen enbart kontrollera att de åtgärder medlemsstaten har vidtagit är förenliga med kriterierna i bilaga III till och artikel 10 i direktivet.
48
Till skillnad från vad kommissionen har gjort gällande, kan förstainstansrätten inte klandras för att den, i punkt 82 i den överklagade domen, har stött sig på artikel 249 tredje stycket EG i bedömningen av frågan om befogenhetsfördelningen mellan kommissionen och medlemsstaterna sådan den föreskrivs i artiklarna 9 och 11 i direktiv 2003/87. Principen om att direktiv med avseende på det resultat som ska uppnås ska vara bindande för varje medlemsstat till vilken det är riktat, samtidigt som det överlåts åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt för att uppnå resultatet, tillämpas i princip i förhållande till alla direktiv.
49
Det kan visserligen finnas stora skillnader avseende vilka slags skyldigheter medlemsstaterna har enligt direktiven och vilka resultat de ska uppnå. Det är även vedertaget att bestämmelser i direktiv som endast avser förhållandet mellan en medlemsstat och kommissionen inte nödvändigtvis fordrar införlivandeåtgärder (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 november 2006 i mål C-32/05, kommissionen mot Luxemburg, REG 2006, s. I-11323, punkterna 35 och 36). Denna omständighet påverkar emellertid inte utgången av förevarande tvist. Det kan inte förnekas att artiklarna 9 och 11 i direktiv 2003/87 reglerar kommissionens och medlemsstaternas respektive roller i samband med att nationella fördelningsplaner antas, det vill säga frågan om befogenhetsfördelningen dem emellan. Bestämmelserna gör det möjligt att fastställa huruvida medlemsstaterna har utrymme för skönsmässig bedömning när de upprättar planen, och, i förekommande fall, omfattningen av detta.
50
Det måste i förevarande fall medges att direktiv 2003/87 inte föreskriver någon särskild metod för hur en nationell fördelningsplan ska utarbetas och för hur det sammanlagda antal utsläppsrätter för växthusgaser som ska fördelas ska fastställas. Tvärtom föreskrivs det uttryckligen i bilaga III punkt 1 att medlemsstaterna ska fastställa den sammanlagda mängd utsläppsrätter som ska fördelas, med beaktande av bland annat nationell energipolitik och den nationella klimatstrategin.
51
Såsom förstainstansrätten slog fast i punkt 88 i den överklagade domen, har medlemsstaterna ett visst manöverutrymme för att genomföra direktiv 2003/87 och, därmed, för att välja vilka åtgärder de anser bäst lämpade för att nå det syfte som fastställs i direktivet, utifrån förutsättningarna på den nationella energimarknaden.
52
Vad avser den omständigheten att kommissionen, i enlighet med artikel 9 i direktiv 2003/87, utvärderar de nationella fördelningsplanerna vid en förhandskontroll, skiljer sig en sådan kontrollbefogenhet på många sätt från den efterhandskontroll som föreskrivs i artikel 226 EG. Denna omständighet får emellertid inte medföra att en förhandskontroll blir mer omfattande än en laglighetsprövning.
53
Mot denna bakgrund kan kommissionens kritik mot förstainstansrättens allmänna synpunkter om befogenhetsfördelningen mellan kommissionen och medlemsstaterna sådan den föreskrivs i direktiv 2003/87 inte godtas.
Den andra grundens första del: åsidosättande av likabehandlingsprincipen
– Parternas argument
54
Kommissionen hävdar att förstainstansrätten gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning, som i huvudsak berodde på ett åsidosättande av likabehandlingsprincipen, när den fastställde innebörden och omfattningen av kontrollbefogenheten och utövandet av densamma, i enlighet med artikel 9.3 i direktiv 2003/87.
55
Förstainstansrätten underkände bland annat argumentet att nationella fördelningsplaners förenlighet med kriterierna i bilaga III till direktivet enligt denna princip ska prövas enligt den utvärderingsmetod som kommissionen har utvecklat och på grundval av uppdaterade uppgifter som härstammar från samma källa för alla medlemsstater. Kommissionens påstådda överskridande av sina befogenheter följer av att den inte i första hand kontrollerade huruvida uppgifterna i den polska NFP:n var förenliga med kriterierna i bilaga III till direktivet.
56
Kommissionen har gjort gällande att kritiken mer är att hänföra till ett eventuellt åsidosättande av motiveringsskyldigheten än till ett åsidosättande av artikel 9.1 och 9.3 i direktiv 2003/87. I varje fall är kritiken ogrundad.
57
För det första saknar argumentet att kommissionen ska ha ersatt ”uppgifterna” i den polska NFP:n med ”sina egna uppgifter” stöd. Vad gäller uppgifterna om de faktiska koldioxidutsläppen, ska kommissionen vid kontrollen av den polska NFP:n ha använt uppgifter direkt från verksamhetsutövare på de anläggningar som direktiv 2003/87 avser, vilka har kontrollerats i enlighet med beslut nr 280/2004 och offentliggjorts i gemenskapens oberoende transaktionsförteckning (Community Independent Transaction Log (CITL)). Vad avser prognoser för utvecklingen av bruttonationalprodukten (BNP) för perioden 2005–2010, bygger de på nationell statistik som utarbetats i samarbete med nationella experter.
58
Vad sedan beträffar tolkningen av artikel 9.3 i direktiv 2003/87, med beaktande av likabehandlingsprincipen, har kommissionen anfört att om det godtas att varje medlemsstat får använda sina egna uppgifter, som utarbetats enligt egna kriterier, kan det ge upphov till ojämlik behandling mellan nämnda medlemsstater. Syftet och målet med direktivet, liksom kravet på att anmäla alla nationella fördelningsplaner till kommissionen under i stort sett samma period, bekräftar att planerna ”befinner sig i jämförbara situationer” och att de ska kontrolleras på grundval av de senaste uppgifter för denna samma period – vad avser koldioxidutsläppen och prognoserna för utvecklingen av BNP:n – som är tillgängliga för alla medlemsstater samtidigt. Den koordinerade kontrollmetod som grundar sig på uppgifter och/eller parametrar från samma källa och som avser samma period motiveras bland annat av syftena med direktiv 2003/87, det vill säga att minska utsläppen av växthusgaser, bevara den inre marknadens integritet och undvika snedvridning av konkurrensen.
59
Slutligen strider förstainstansrättens resonemang mot det som förs i beslut av den 20 oktober 2008 i mål T-208/07, BOT Elektrownia Bełchatów m.fl. mot kommissionen. Enligt kommissionen godtog förstainstansrätten i detta beslut tidsbegränsningen för ändringar som medlemsstaterna gör i sina nationella fördelningsplaner när den fann att det framgår av lydelsen i direktiv 2003/87 och av den allmänna systematiken i och målen för det system som upprättats genom detsamma att en medlemsstat alltid får föreslå ändringar i sin plan efter att ha underrättat kommissionen om detta, fram till det att det beslut antas som medlemsstaten ska fatta i enlighet med artikel 11.2 i direktivet. Om inte tiden för att göra ändringar i den nationella fördelningsplanen hade varit begränsad för den berörda medlemsstaten – ändringar som leder till en ökning av de sammanlagda utsläppsrätterna att fördela efter uppkomsten av mer aktuella ekonomiska uppgifter och/eller prognoser – skulle direktivets syfte inte uppfyllas och systemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser misslyckas.
60
Republiken Polen har yrkat att denna del av den andra grunden ska underkännas. Kommissionen är enligt direktiv 2003/87 skyldig att analysera varje fördelningsplan för sig. Direktivet syftar inte till att varje medlemsstat ”till varje pris” ska minska utsläppen av växthusgaser, utan till att uppfylla de åtaganden som följer av Kyotoprotokollet med minsta möjliga försvagning av ekonomisk utveckling. Kommissionen ska vid analysen av de nationella fördelningsplanerna beakta varje medlemsstats faktiska situation, bland annat i vilken grad syftena i nämnda protokoll har uppfyllts, varje medlemsstats behov vad avser särdragen i deras ekonomi och den nationella ekonomins utvecklingsnivå. En särbehandling av medlemsstaterna är objektivt sett motiverad mot bakgrund av likabehandlingsprincipen, med beaktande av särdragen på varje medlemsstats energimarknad och av i vilken grad syftena i protokollet har uppfyllts.
– Domstolens bedömning
61
Den andra grundens första del avser punkterna 100–120 i den överklagade domen. I dessa punkter fann förstainstansrätten att de kontrollbefogenheter kommissionen har enligt artikel 9.3 i direktiv 2003/87 är begränsade till en kontroll av huruvida uppgifterna i varje fördelningsplan är förenliga med kriterierna i bilaga III till direktivet, och att kommissionen inte får ersätta medlemsstaternas uppgifter i fördelningsplanen med sina egna. Endast medlemsstaterna har befogenheten att upprätta en nationell fördelningsplan och att fatta ett slutligt beslut om det sammanlagda antal utsläppsrätter för växthusgaser som ska fördelas. Förstainstansrätten preciserade i punkt 104 i sin dom att ”principen om likabehandling av medlemsstaterna kan … inte medföra ändringar i den [befogenhetsfördelning] mellan medlemsstaterna och kommissionen som föreskrivs i direktivet”.
62
Det ska först erinras om att likhetsprincipen enligt fast rättspraxis innebär att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling (se, bland annat, dom av den 16 december 2008 i mål C-127/07, Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl., REG 2008, s. I-9895, punkt 23).
63
Nödvändigheten av att iaktta denna princip kan emellertid inte ändra befogenhetsfördelningen mellan kommissionen och medlemsstaterna, sådan den anges i en unionsrättslig bestämmelse. Såsom har bekräftats i punkt 47 i förevarande dom, tilldelas kommissionen i artikel 9.3 i direktiv 2003/87 emellertid endast en befogenhet att pröva lagligheten av nationella fördelningsplaner, och denna befogenhet gör det möjligt för den att avslå en plan som inte är förenlig med kriterierna i bilaga III till direktiv 2003/87 eller med bestämmelserna i artikel 10 i detsamma.
64
Vad gäller nivån på prövningen konstaterar förstainstansrätten med rätta i punkt 101 i den överklagade domen att nämnda kontrollbefogenheter måste avse uppgifterna i den polska NFP:n. Det ankommer på kommissionen att pröva den berörda medlemsstatens val av uppgifter i den nationella fördelningsplanen.
65
Mot denna bakgrund kan förstainstansrätten inte klandras för att ha bedömt att kommissionen var skyldig att pröva de uppgifter som Republiken Polen hade angivit i sin plan. För det fall kommissionen hyste tvivel om nämnda uppgifter, ankom det på den själv att begära förtydliganden av behöriga nationella myndigheter eller till och med att visa att uppgifterna inte var förenliga med kriterierna i bilaga III till direktiv 2003/87.
66
Kommissionens argument att de nationella fördelningsplanerna kontrollerades samtidigt påverkar inte denna slutsats. Argumenten bygger nämligen på en felaktig uppfattning om kommissionens kontrollbefogenheter enligt artikel 9.3 i direktiv 2003/87. Såsom generaladvokaten har gjort gällande, i punkt 68 i sitt förslag till avgörande, är eventuella skillnader mellan medlemsstaternas val av uppgifter och utvärderingsmetoder ett uttryck för deras manöverutrymme, vilket kommissionen ska respektera i samband med sin kontroll av huruvida de aktuella bestämmelserna följts.
67
Det ska därvid påpekas att kommissionen på ett lämpligt sätt kan säkerställa en likabehandling av medlemsstaterna genom att den plan som respektive medlemsstat har presenterat granskas med samma grad av omsorg. Det ska vidare erinras om att kommissionen får välja en gemensam jämförelsepunkt för de planer som varje medlemsstat har upprättat. Såsom förstainstansrätten påpekade i punkt 102 i den överklagade domen kan kommissionen för detta ändamål bland annat utarbeta ”en egen [metod för utvärdering av de nationella fördelningsplanerna]” grundad på de uppgifter den anser lämpligast, och använda denna metod som ett verktyg för att göra jämförelser när den kontrollerar huruvida uppgifterna i de nationella fördelningsplanerna är förenliga med kriterierna i bilaga III till direktiv 2003/87.
68
Vad slutligen beträffar kommissionens argument att förstainstansrätten gjorde fel när den, efter att ha bedömt att kommissionen inte kunde ersätta de uppgifter som Republiken Polen hade använt i sin plan med dem som erhölls efter den egna utvärderingsmetoden, fann att de sistnämnda uppgifterna var kommissionens ”egna uppgifter”, vilar detta på en felaktig tolkning av punkterna 100–103 och 120 i den överklagade domen. Såsom generaladvokaten har påpekat, i punkt 76 i sitt förslag till avgörande, tog förstainstansrätten inte sikte på valet av eller källan till de uppgifter som kommissionen använde när den fann att kommissionen inte kunde ersätta Republiken Polens uppgifter med sina egna, utan den omständigheten att kommissionen inte hade kontrollerat huruvida uppgifterna i den polska NFP:n var förenliga med kriterierna i bilaga III till direktivet 2003/87.
69
Mot denna bakgrund kan talan inte vinna bifall på den andra grundens första del.
Den andra grundens andra del: åsidosättande av syftet med direktiv 2003/87
– Parternas argument
70
Kommissionen har anfört att förstainstansrätten gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning vid tolkningen av artikel 9.3 i direktiv 2003/87, genom att åsidosätta direktivets syfte.
71
Kommissionens kontrollbefogenheter enligt denna bestämmelse måste läsas och tolkas mot bakgrund av syftena med direktiv 2003/87. Genom artikel 1 i direktivet införs ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, vilket syftar till att på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt effektivt sätt minska utsläppen av dessa gaser. I domen i det ovannämnda målet Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl. tillstod domstolen att ändamålet med systemet är att skydda miljön och att systemet uppmuntrar och främjar sökandet efter den metod som för den lägsta kostnaden kan åstadkomma en utsläppsminskning. Det framgår av domen att syftet endast kan uppfyllas när efterfrågan på utsläppsrätter överstiger utbudet på gemenskapsmarknaden för utsläppsrätter. Enligt skäl 7 i direktiv 2003/87 ska systemet dessutom bidra till att bevara den inre marknadens integritet och undvika snedvridning av konkurrensen.
72
Tvärtemot vad förstainstansrätten fann i den överklagade domen, är den kontroll som kommissionen vidtar i enlighet med artikel 9 i direktivet 2003/87 inte ”starkt kringskuren” och den är inte begränsad till en enkel kontroll av de uppgifter som medlemsstaterna har uppgivit i sina nationella fördelningsplaner. Det är dessutom möjligt att i efterhand visa att ett ovillkorligt godkännande av uppgifterna om utsläpp av CO2 i den polska NFP:n, och av det föreslagna sammanlagda antal utsläppsrätter som ska fördelas, inte endast skulle ha lett till ett resultat som strider mot kriterierna 1–3 i bilaga III till direktivet, utan även medfört inflation av utsläppsrätterna för CO2 på marknaden.
73
Kommissionen invänder även mot förstainstansrättens uttalande om att befogenhetsfördelningen mellan kommissionen och medlemsstaterna, sådan den föreskrivs i artiklarna 9 och 11 i direktiv 2003/87, ändrades i det omtvistade beslutet.
74
Republiken Polen anser att överklagandet inte kan bifallas såvitt avser den andra grundens andra del. Samtidigt som den medger att artikel 9.3 i direktiv 2003/87 är otydlig, understryker den att en teleologisk tolkning av direktivet inte kan leda till att bestämmelsen får en annan innebörd än den som följer av en bokstavstolkning av bestämmelsen.
75
I övrigt utgör minskningen av växthusgasutsläppen inte ett självständigt syfte i direktiv 2003/87. Varken bestämmelserna i direktivet, funktionen av systemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser eller stödet för medlemsstaterna att minska utsläppen kan betraktas som skäl för att förplikta medlemsstaterna att minska sina utsläpp i större utsträckning än vad som krävs enligt Europeiska unionens internationella förpliktelser. Direktivet syftar i övrigt inte till att minska utsläppen av växthusgaser ”till varje pris”, utan till att minska dessa ”med minsta möjliga försvagning av ekonomisk utveckling och sysselsättning”. Det syftar till att införa ett system för handel med rätter för sådana utsläpp som gör det möjligt att förverkliga syftet ”på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt effektivt sätt”.
– Domstolens bedömning
76
Den andra grundens andra del avser punkterna 121–131 i den överklagade domen. I dessa punkter bedömde förstainstansrätten att kommissionen i det omtvistade beslutet hade överskridit gränserna för sin kontrollbefogenhet enligt artikel 9.3 i direktivet genom att dels fastställa ett specifikt antal utsläppsrätter, med avseende på vilket varje överskridande ansågs oförenligt med de kriterier som fastställs i direktiv 2003/87, dels avslå den polska NFP:n på grund av att den sammanlagda mängden utsläppsrätter som föreslås i denna plan överskred den angivna gränsen.
77
Det ska härvid erinras om att det främst angivna syftet med direktiv 2003/87 är att kraftigt minska utsläppen av växthusgaser, så att unionen och medlemsstaterna respekterar sina åtaganden enligt Kyotoprotokollet. Detta syfte ska uppnås med hänsyn tagen till ett antal bisyften och genom att vissa instrument tillämpas. Det viktigaste instrumentet är härvid gemenskapens system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser, vilket följer av artikel 1 i direktiv 2003/87 och skäl 2 i detsamma. I artikel 1 anges att systemet syftar till att på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt effektivt sätt minska dessa utsläpp. De övriga bisyften som systemet ska uppfylla är bland annat, enligt skälen 5 och 7 i direktivet, att bevara ekonomisk utveckling och sysselsättning samt den inre marknadens integritet samt konkurrensvillkoren.
78
Även om det i förevarande fall antogs att den ståndpunkt som kommissionen har förespråkat kunde förbättra det sätt varpå systemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser i unionen fungerar och således göra det möjligt att mer effektivt uppnå syftet att kraftigt minska utsläppen av växthusgaser, kan denna omständighet inte medföra att befogenhetsfördelningen mellan kommissionen och medlemsstaterna, sådan den anges i artiklarna 9 och 11 i direktiv 2003/87, ändras.
79
På ett område med delad befogenhet, såsom skyddet för miljön, ankommer det nämligen på unionslagstiftaren att fastställa de åtgärder den anser nödvändiga för att uppfylla de eftersträvade målen, samtidigt som principerna om subsidiaritet och proportionalitet i artikel 5 EG iakttas.
80
Unionslagstiftarens avsikt att tilldela kommissionen befogenhet endast att kontrollera huruvida de nationella fördelningsplanerna är förenliga med kriterierna i bilaga III till direktiv 2003/87, och inte en ersättnings- eller likriktningsbefogenhet som skulle innebära en befogenhet att fastställa den maximala mängden utsläppsrätter för växthusgaser som ska fördelas, följer av såväl artikel 9.3 i direktiv 2003/87 som förarbetena till direktivet. Bedömningen att kommissionen får fastställa en sådan maximal mängd skulle således överskrida gränserna för en teleologisk tolkning av direktivet och medföra att kommissionen tilldelades befogenheter som saknar rättslig grund.
81
Såsom anges redan i punkt 47 i förevarande dom, gjorde förstainstansrätten således rätt när den i punkt 89 i den överklagade domen fann att det entydigt framgår av artikel 9.3 i direktiv 2003/87 att kommissionens roll är begränsad till en kontroll av huruvida en medlemsstats nationella fördelningsplan är förenlig med kriterierna i bilaga III till direktivet och med bestämmelserna i artikel 10 i detsamma. Förstainstansrätten bedömde med rätta att kommissionen har befogenhet att kontrollera denna förenlighet och att avslå en nationell fördelningsplan när den är oförenlig med dessa kriterier eller bestämmelser.
82
Det ska därvid påpekas att unionslagstiftaren, som har exklusiv befogenhet att vidta ändringar i direktiv 2003/87, bedömde det vara nödvändigt att ändra artikel 9 i detsamma genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/29/EG av den 23 april 2009 om ändring av direktiv 2003/87/EG i avsikt att förbättra och utvidga gemenskapssystemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser (EUT L 140, s. 63). I ändringsdirektivet föreskrivs införandet av ett mer harmoniserat system i syfte att bättre utnyttja utsläppshandelns fördelar, undvika snedvridning på den inre marknaden och underlätta sammanlänkning av olika system för utsläppshandel.
83
Vad beträffar kommissionens påstående att det är möjligt att i efterhand visa att ett ovillkorligt godkännande av uppgifterna om utsläpp av CO2 och det föreslagna sammanlagda antalet utsläppsrätter för växthusgaser som anges i den polska NFP:n skulle leda till ett resultat som strider mot kriterierna 1–3 i bilaga III till direktiv 2003/87, grundar sig detta påstående på en felaktig tolkning av den överklagade domen. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 85 i sitt förslag till avgörande, har förstainstansrätten nämligen medgett att kommissionen får avslå en nationell fördelningsplan som är oförenlig med kriterierna i denna bilaga, och den fann således inte att kommissionen ovillkorligt skulle godkänna uppgifterna i den polska NFP:n.
84
Vad rör kommissionens argument att den av processekonomiska skäl ska tillerkännas befogenhet att fastställa en maximinivå för det sammanlagda antal utsläppsrätter som ska fördelas, är det förvisso sant att ett sådant tillvägagångssätt skulle minska risken för successiva beslut att avslå nationella fördelningsplaner på grund av deras oförenlighet med kriterierna i bilaga III till direktiv 2003/98. Det ska emellertid understrykas att kommissionen inte överskrider sina befogenheter om den i artikeldelen i ett beslut att avslå en plan anger – utan att med bindande verkan fastställa sådana maximinivåer – att den inte kommer att avslå ändringar i planen som är förenliga med förslagen och rekommendationerna i avslagsbeslutet. Ett sådant förfarande är förenligt med principen om lojalt samarbete mellan medlemsstaterna och kommissionen och tillgodoser även processekonomiska mål.
85
Härav följer att kommissionen inte med framgång kan hävda att förstainstansrätten åsidosatte syftena med direktiv 2003/87 genom sin tolkning av artikel 9.3 i detsamma. Följaktligen kan överklagandet inte bifallas på den andra grundens andra del.
86
Eftersom kommissionens kritik mot förstainstansrättens allmänna påpekanden om befogenhetsfördelningen mellan kommissionen och medlemsstaterna sådan den föreskrivs i direktiv 2003/87 inte kan godtas och den andra grundens två delar inte godkännas, kan överklagandet inte vinna bifall såvitt avser denna grund.
Den tredje grunden: felaktig tolkning av motiveringsskyldigheten i artikel 253 EG och i artikel 9.3 i direktiv 2003/87
Parternas argument
87
Kommissionen har gjort gällande att förstainstansrätten gjorde en felaktig tolkning av omfattningen av motiveringsskyldigheten i artikel 253 EG. Förstainstansrätten fann nämligen felaktigt att kommissionen hade avvisat Republiken Polens metod för ekonomisk bedömning utan skäl och ”utan relevant motivering”, liksom de uppgifter som denna hade uppgett i sin nationella fördelningsplan. Det är emellertid inte nödvändigt att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen av en rättsakt. Motiveringen ska utformas med hänsyn till det sammanhang i vilket akten antogs och till samtliga rättsregler på det ifrågavarande området. För övrigt var motiveringen av det omtvistade beslutet tillräcklig för att Republiken Polen skulle kunna förstå varför de aktuella uppgifterna inte beaktades och varför analysmetoden underkändes. Republiken Polen hade dessutom kännedom om ytterligare faktiska och rättsliga omständigheter som gjorde det möjligt för den att förstå nämnda skäl.
88
Republiken Polen anser inte att kommissionen kan vinna framgång med denna grund. Kommissionen har, enligt nämnda medlemsstat, felaktigt hävdat att skyldigheten att motivera beslutet att avslå den polska NFP:n var ”av begränsat slag” och att det inte fanns anledning att närmare ange skälen för att avslå de uppgifter och metoder som användes i en sådan plan.
Domstolens bedömning
89
Den tredje grunden för överklagandet avser punkterna 135–153 i den överklagade domen. I dessa prövade förstainstansrätten för fullständighetens skull huruvida den andra grundens första del, om ett åsidosättande av motiveringsskyldigheten, kunde godtas. I punkterna 136–143 i den överklagade domen prövade förstainstansrätten först skyldighetens omfattning. Efter att ha erinrat om den rättspraxis som hänför sig till artikel 253 EG, fann förstainstansrätten i punkt 143 i domen att ”det ankom … på kommissionen, inom ramen för dess kontrollbefogenheter enligt artikel 9.3 i [direktiv 2003/87], att förklara hur de verktyg som Republiken Polen använt för att utarbeta [den polska] NFP:n var oförenliga med kriterierna i bilaga III till och artikel 10 i direktivet”. Förstainstansrätten slog sedan fast i punkt 144–152 i domen att kommissionen hade åsidosatt nämnda skyldighet. I punkt 153 i den överklagade domen fann förstainstansrätten således att talan kunde bifallas på den första delgrunden.
90
Såsom följer av punkt 134 i den överklagade domen, riktas denna grund mot ett överflödigt skäl i nämnda dom, varför den inte, inte ens om den skulle kunna anses ha stöd, kan leda till att domen upphävs (se, bland annat, dom av den 28 oktober 2004 i mål C-164/01 P, van den Berg mot rådet och kommissionen, REG 2004, s. I-10225, punkt 60, och av den 28 juni 2005 i de förenade målen C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P-C-208/02 P och C-213/02 P, Dansk Rørindustri m.fl. mot kommissionen, REG 2005, s. I-5425, punkt 148).
91
Frågan huruvida kommissionen åsidosatte sin motiveringsskyldighet när den underkände Republiken Polens val av metod för ekonomisk bedömning och uppgifterna i den polska NFP:n påverkar inte förstainstansrättens korrekta bedömning i punkt 132 i den överklagade domen, att kommissionen hade åsidosatt artikel 9.1 och 9.3 i direktiv 2003/87, dels genom att ersätta uppgifterna i den polska NFP:n med sina egna uppgifter, som den erhöll enligt sin egen metod för utvärdering av nationella fördelningsplaner, dels genom att fastställa maximinivån för det sammanlagda antal utsläppsrätter som Republiken Polen har att fördela under perioden 2008–2012.
92
Mot denna bakgrund kan överklagandet inte bifallas såvitt avser denna grund, eftersom den är verkningslös.
Den fjärde grunden: felaktig rättstillämpning vid analysen av huruvida artiklarna 1.1, 2.1 och 3.1 i det omtvistade beslutet är avskiljbara
Parternas argument
93
Kommissionen har gjort gällande att förstainstansrätten gjorde fel när den bedömde att artiklarna 1.1, 2.1 och 3.1 i det omtvistade beslutet inte kunde avskiljas från övriga bestämmelser i detsamma, och följaktligen när den ogiltigförklarade beslutet i dess helhet.
94
Den överklagade domen bygger på en felaktig uppfattning om avskiljbarheten av bestämmelser i unionsrättsakter. Den bygger vidare på en felaktig tolkning av rättspraxis, som förstainstansrätten citerar i punkt 156 i den överklagade domen, och av det omtvistade beslutet. Enligt kommissionen följer det av fast rättspraxis att kravet på avskiljbarhet inte är uppfyllt när rättsaktens kärninnehåll skulle ändras om en del av den ogiltigförklarades. Detta gäller emellertid inte för alla ändringar i en rättsakt. Att ändra kärninnehållet i en rättsakt medför nämligen att den omvandlas till en rättsakt som dess upphovsman inte avsåg att anta eller inte skulle ha antagit.
95
Kommissionen anser att punkt 1 i artiklarna 1–3 i det omtvistade beslutet är förbundna med varandra och att de övriga punkterna i såväl artikel 1 som artikel 2 i beslutet är avskiljbara från punkt 1 i var och en av dessa artiklar. Det finns för övrigt ett avskiljbart samband mellan kriterierna 1–3 i bilaga III till direktiv 2003/87 å ena sidan, och kriterierna 5, 6, 10 och 12 i samma bilaga å andra sidan, liksom mellan det sammanlagda antal utsläppsrätter att fördela och andra metoder avseende eventuella framtida ändringar i den nationella fördelningsplanen i artikel 3.2 och 3.3 i det omtvistade beslutet.
96
Republiken Polen har yrkat att domstolen ska underkänna denna grund. De bestämmelser i det omtvistade beslutet som ogiltigförklarades i den överklagade domen utgör en grundläggande del av beslutet. Utan dessa bestämmelser skulle beslutet sakna mening.
Domstolens bedömning
97
Den fjärde grunden i överklagandet avser punkterna 155–162 i den överklagade domen och frågan huruvida artiklarna 1.1, 2.1 och 3.1 i det omtvistade beslutet kan avskiljas från beslutet i övrigt och, följaktligen, huruvida förstainstansrätten gjorde rätt i att ogiltigförklara beslutet i dess helhet.
98
Såsom förstainstansrätten erinrade om i punkt 156 i den överklagade domen, är det endast möjligt att ogiltigförklara en del av en unionsrättsakt under förutsättning att denna del kan avskiljas från rättsakten i övrigt (se, bland annat, dom av den 10 december 2002 i mål C-29/99, kommissionen mot rådet, REG 2002, s. I-11221, punkt 45, och av den 30 september 2003 i mål C-239/01, Tyskland mot kommissionen, REG 2003, s. I-10333, punkt 33; se även, för ett liknande resonemang, dom av den 21 januari 2003 i mål C-378/00, kommissionen mot parlamentet och rådet, REG 2003, s. I-937, punkt 30). Domstolen har vid upprepade tillfällen fastställt att detta krav på avskiljbarhet inte är uppfyllt när rättsaktens kärninnehåll skulle ändras om en del av den ogiltigförklarades (dom av den 24 maj 2005 i mål C-244/03, Frankrike mot parlamentet och rådet, REG 2005, s. I-4021, punkt 13; se även, för ett liknande resonemang, dom av den 31 mars 1998 i de förenade målen C-68/94 och C-30/95, Frankrike m.fl. mot kommissionen, REG 1998, s. I-1375, punkt 257, och domen i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet, punkt 46).
99
I förevarande fall förutsätter granskningen av huruvida artiklarna 1.1, 2.1 och 3.1 i det omtvistade beslutet kan avskiljas från beslutet i övrigt att det görs en prövning av nämnda bestämmelsers innebörd, för att det ska vara möjligt att bedöma om beslutets andemening och kärninnehåll skulle ändras av att bestämmelserna ogiltigförklarades (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 juni 2006 i mål C-540/03, parlamentet mot rådet, REG 2006, s. I-5769, punkt 29).
100
Det ska erinras om att bestämmelserna i det omtvistade beslutet är resultatet av kommissionens negativa bedömning av den polska NFP:n, sådan den har tillkännagivits av Republiken Polen. I artikel 1 i beslutet anges på vilka sätt planen är oförenlig med en eller flera kriterier i bilaga III till direktiv 2003/87. Artikel 2 i det omtvistade beslutet innehåller kommissionens åtagande att inte anmärka mot den plan som ska antas efter avslagsbeslutet under förutsättning att den aktuella medlemsstaten vidtar de ändringar som förtecknas i punkterna 1–5 i nämnda artikel. När det gäller artikel 3 i det omtvistade beslutet, avser dess första punkt maximinivån för det sammanlagda antal utsläppsrätter för växthusgaser som ska fördelas, varefter punkterna 2 och 3 innehåller uppgifter om genomförandet av övriga bestämmelser i beslutet.
101
Vad närmare beträffar sambandet mellan å ena sidan artiklarna 1.1, 1.2 och 3.1 i det omtvistade beslutet, å andra sidan de övriga bestämmelserna i detsamma, kan det slås fast att dessa bestämmelser, även om de refererar till olika delar i den polska NFP:n och olika kriterier i bilaga III till direktiv 2003/87, utgör en icke avskiljbar enhet.
102
Dels kan det inte förnekas att fastställandet av maximinivån för det sammanlagda antal utsläppsrätter för växthusgaser som ska fördelas (kriterierna 1–3 i bilaga III till direktiv 2003/87) i artiklarna 1.1, 2.1 och 3.1 i det omtvistade beslutet utgör den huvudsakliga beståndsdelen i de nationella fördelningsplanerna och har ett nära samband med andra beståndsdelar i sådana planer.
103
Dels skulle, såsom förstainstansrätten korrekt konstaterade i punkt 157 respektive punkt 158 i den överklagade domen, en eventuell ogiltigförklaring av vissa punkter i artikeln med hänsyn till strukturen i artikel 1 i det omtvistade beslutet ”leda till att antalet aspekter av NFP:n som enligt det [omtvistade] beslutet är oförenliga med [direktiv 2003/87] minskade”. En ogiltigförklaring av vissa punkter i artikel 2 i beslutet ”skulle innebära att kommissionens åtagande att inte [anmärka mot den polska] NFP:n fortsatte att gälla, medan antalet reservationer som inledningsvis gjorts beträffande nödvändiga ändringar skulle minska”.
104
Det finns emellertid inget i beslutet som tyder på att den polska NFP:n skulle kunna anses vara förenlig med direktiv 2003/87 innan samtliga ändringar som anges i den sistnämnda bestämmelsen gjorts.
105
Såsom förstainstansrätten påpekade i punkt 161 i den överklagade domen skulle en sådan ogiltigförklaring av en av punkterna i artikel 1 i det omtvistade beslutet, liksom motsvarande punkt i artikel 2 i beslutet, ”ersätta … beslutet, enligt vilket [den polska] NFP:n kunde antas under förutsättning att fem specifika ändringar gjordes för att åtgärda fem omständigheter som var oförenliga med kriterierna i bilaga III till [direktiv 2003/87], med ett annat beslut enligt vilket NFP:n kunde antas under förutsättning att ett antal mindre ändringar gjordes”.
106
Mot bakgrund av dessa omständigheter gjorde förstainstansrätten rätt när den i punkt 160 i den överklagade domen fann att om en av punkterna i artikel 1 i det omtvistade beslutet samt motsvarande punkt i artikel 2 i detta ogiltigförklarades, skulle själva kärninnehållet i det omtvistade beslutet ändras.
107
Vad gäller artikel 3.2 och 3.3 i det omtvistade beslutet räcker det att påpeka att dessa bestämmelser innehåller förtydliganden angående genomförandet av de övriga bestämmelserna i det omtvistade beslutet. I den mån artiklarna 1.1, 2.1 och 3.1 i det omtvistade beslutet ogiltigförklaras, förlorar artikel 3.2 och 3.3 således sitt föremål.
108
Dessa slutsatser kullkastas inte av kommissionens påstående att en ändring av kärninnehållet i en rättsakt enbart betyder en omvandling av den till en rättsakt som dess upphovsman inte avsåg att anta eller inte skulle ha antagit. Det räcker därvid att påpeka att frågan huruvida en unionsrättsakts kärninnehåll skulle ändras om en del av den ogiltigförklarades utgör ett objektivt rekvisit och inte ett subjektivt rekvisit som är knutet till den politiska viljan hos den institution som har antagit den omtvistade rättsakten (se domen i det ovannämnda målet av den 30 september 2003, Tyskland mot kommissionen, punkt 37, och i målet Frankrike mot parlamentet och rådet, punkt 14).
109
Mot bakgrund av det ovan anförda gjorde förstainstansrätten sig inte skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann att artiklarna 1.1, 2.1 och 3.1 i det omtvistade beslutet inte kunde avskiljas från övriga bestämmelser i detsamma, och, följaktligen, ogiltigförklarade beslutet i dess helhet. Överklagandet kan således inte vinna bifall på den fjärde grunden.
110
Eftersom överklagandet inte kan vinna bifall på någon av de grunder som kommissionen har anfört, ska det ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
111
Enligt artikel 69.2 i domstolens rättegångsregler, som är tillämplig på mål om överklagande enligt artikel 118 i dessa regler, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Republiken Polen har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet ska Republiken Polens yrkande bifallas.
112
I enlighet med punkt 4 första stycket i nämnda artikel 69 ska Republiken Tjeckien, Konungariket Danmark, Rumänien och Förenade kungariket, vilka har intervenerat i målet, bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:
1)
Överklagandet ogillas.
2)
Europeiska kommissionen ska ersätta rättegångskostnaderna.
3)
Republiken Tjeckien, Konungariket Danmark, Rumänien och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland ska bära sina rättegångskostnader.
Underskrifter
( *1 ) Rättegångsspråk: polska.
Top