DOMSTOLENS DOM (femte avdelningen)
den 12 februari 2015 ( *1 )
”Begäran om förhandsavgörande — Narkotikaprekursorer — Övervakning av handeln mellan medlemsstaterna — Förordning (EG) nr 273/2004 — Övervakning av handeln mellan Europeiska unionen och tredjeländer — Förordning (EG) nr 111/2005 — Begreppet förtecknat ämne — Ämnet alfa-fenylacetoacetonitril (APAAN) — Förtecknade ämnet 1-fenyl-2-propanon (BMK)”
I mål C‑369/13,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Rechtbank Oost-Brabant ’s-Hertogenbosch (Nederländerna) genom beslut av den 21 juni 2013, som inkom till domstolen den 1 juli 2013, i brottmålen mot
N.F. Gielen,
M.M.J. Geerings,
F.A.C. Pruijmboom,
A.A. Pruijmboom,
meddelar
DOMSTOLEN (femte avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden M. T. von Danwitz, samt domarna C. Vajda, A. Rosas, E. Juhász och D. Šváby (referent),
generaladvokat: M. Szpunar,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
—
Nederländernas regering, genom K. Bulterman och B. Koopman, båda i egenskap av ombud,
—
Spaniens regering, genom L. Banciella Rodríguez-Miñón, i egenskap av ombud,
—
Europeiska kommissionen, genom J.-F. Brakeland och K. Talabér-Ritz, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 2 a, b, d och f i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 273/2004 av den 11 februari 2004 om narkotikaprekursorer (EUT L 47, s. 1) och artikel 2 a och f i rådets förordning (EG) nr 111/2005 av den 22 december 2004 om regler för övervakning av handeln med narkotikaprekursorer mellan gemenskapen och tredjeländer (EUT L 22, 2005, s. 1).
2
Begäran har framställts i brottmål där åtal väckts mot N.F. Gielen, M.M.J. Geerings, F.A.C. Pruijmboom och A.A. Pruijmboom för att ha importerat ämnet alfa-fenylacetoacetonitril (nedan kallat APAAN) till och/eller exporterat samma ämne från det europeiska tullområdet utan att inneha erforderligt tillstånd samt i andra hand för att – fortfarande utan tillstånd – ha innehaft samma ämne och släppt ut det på marknaden.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
3
För att begränsa avledningen till den illegala marknaden av ämnen som ofta används vid olaglig framställning av narkotika och psykotropa ämnen har unionslagstiftaren föreskrivit övervaknings- och kontrollåtgärder som omfattar en intern del som utgörs av förordning nr 273/2004 och en extern del som utgörs av förordning nr 111/2005.
Förordning nr 273/2004
4
I skälen 13 och 17 i förordning nr 273/2004 anges följande:
”(13)
Det har konstaterats att ett stort antal andra ämnen, varav många är föremål för laglig handel i stora kvantiteter, kan användas som prekursorer vid olaglig framställning av syntetiska droger och psykotropa ämnen. Att underkasta dessa ämnen samma stränga kontroller som dem som förtecknas i bilaga I skulle skapa onödiga hinder för handeln i form av verksamhetstillstånd och dokumentering av transaktioner. En flexiblare mekanism bör därför inrättas på gemenskapsnivå, varigenom de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna kan informeras om sådana transaktioner.
…
(17)
Eftersom målen för denna förordning, nämligen att få till stånd en harmoniserad övervakning av handeln med narkotikaprekursorer samt undvika att de avleds till olaglig framställning av syntetiska droger och psykotropa ämnen, inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och de därför, på grund av denna handels internationella och föränderliga karaktär, bättre kan uppnås på gemenskapsnivå, kan gemenskapen vidta åtgärder i enlighet med subsidiaritetsprincipen i artikel 5 i fördraget. I enlighet med proportionalitetsprincipen i samma artikel går denna förordning inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål.”
5
I artikel 2 a, b, d, och f i förordning nr 273/2004 föreskrivs följande:
”I denna förordning används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
a)
förtecknat ämne: varje ämne som upptas i bilaga I, även blandningar och naturprodukter som innehåller sådana ämnen. Härifrån undantas läkemedel, enligt definitionen i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/83/EG av den 6 november 2001 om upprättande av gemenskapsregler för humanläkemedel [(EGT L 311, s. 67)], farmaceutiska preparat, blandningar, naturprodukter och andra preparat som innehåller förtecknade ämnen och som är beredda på ett sådant sätt att dessa ämnen inte lätt kan användas eller utvinnas genom metoder som är lättillämpliga eller ekonomiskt fördelaktiga.
b)
icke förtecknat ämne: varje ämne som inte är upptaget i bilaga I men beträffande vilket det har fastställts att det används för olaglig framställning av narkotika eller psykotropa ämnen.
…
d)
marknadsaktör: varje fysisk eller juridisk person som medverkar till att släppa ut förtecknade ämnen på marknaden.
…
f)
särskilt tillstånd: tillstånd som beviljas en viss typ av marknadsaktör.
…”
6
Enligt artikel 3.2 i förordning nr 273/2004 ska ”marknadsaktörer … ha ett tillstånd från de behöriga myndigheterna innan de får inneha eller på marknaden släppa ut förtecknade ämnen av kategori 1 i bilaga I”.
7
I artikel 9 i förordning nr 273/2004 föreskrivs följande:
”1. För att underlätta samarbetet mellan de behöriga myndigheterna, marknadsaktörerna och den kemiska industrin beträffande bland annat icke förtecknade ämnen skall kommissionen i enlighet med förfarandet i artikel 15.2 utarbeta och uppdatera riktlinjer till stöd för den kemiska industrin.
2. Riktlinjerna skall särskilt innehålla följande:
a)
Information om hur misstänkta transaktioner kan upptäckas och rapporteras.
b)
En regelbundet uppdaterad lista över icke förtecknade ämnen, så att industrin frivilligt kan övervaka handeln med sådana ämnen.
c)
Annan användbar information.
…”
8
I bilaga I till förordning nr 273/2004 har en förteckning över förtecknade ämnen i den mening som avses i artikel 2 a i förordning nr 273/2004 upprättats. Bland dessa återfinns, i kategori 1, 1-fenyl-2-propanon (nedan kallat BMK). Däremot anges inte APAAN i den förteckningen.
Förordning nr 111/2005
9
Begreppet förtecknat ämne ges i artikel 2 a i förordning nr 111/2005 i huvudsak samma definition som i artikel 2 a i förordning nr 273/2004. Även bilagan i förordning nr 111/2005, som artikel 2 a i den förordningen innehåller en hänvisning till, är i huvudsak identisk med bilaga I till förordning nr 273/2004.
10
I artikel 2 f i förordning nr 111/2005 definieras begreppet marknadsaktör som ”varje fysisk eller juridisk person som ägnar sig åt import eller export av förtecknade ämnen eller som agerar som mellanhand i sådan verksamhet, inklusive personer som i egenskap av egenföretagare antingen som huvudsyssla eller som bisyssla tulldeklarerar för andra”.
11
I artikel 6.1 i förordning nr 111/2005 föreskrivs att
”Med undantag för tulltjänstemän och transportföretag som agerar uteslutande i denna egenskap skall de marknadsaktörer som är etablerade i gemenskapen och som ägnar sig åt import, export eller verksamhet som mellanhänder avseende förtecknade ämnen i kategori 1 i bilagan inneha ett tillstånd. Tillståndet skall utfärdas av den behöriga myndigheten i den medlemsstat i vilken marknadsaktören är etablerad.
…”
12
I artikel 10 i förordning nr 111/2005 anges att
”1. För att underlätta samarbetet mellan de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna, marknadsaktörer som är etablerade i gemenskapen och den kemiska industrin, i synnerhet vad avser ämnen som inte är förtecknade, skall kommissionen i samråd med medlemsstaterna utarbeta och uppdatera riktlinjer.
2. Riktlinjerna skall särskilt innehålla följande:
a)
Information om olika sätt att uppmärksamma och rapportera misstänkta transaktioner.
b)
En regelbundet uppdaterad lista över ämnen som inte är förtecknade så att industrin frivilligt kan övervaka handeln med dessa ämnen.
…”
13
Förordning nr 273/2004 och förordning nr 111/2005 ändrades genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1258/2013 av den 20 november 2013 (EUT L 330, s. 21) respektive Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1259/2013 av den 20 november 2013 (EUT L 330, s. 30). Förutom att definitionen av begreppet förtecknat ämne i den mening som avses i de båda förordningarna ändrades, skrevs APAAN in i förteckningen över förtecknade ämnen i bilaga I till förordning nr 273/2004 och bilagan till förordning nr 111/2005. Förordning nr 1258/2013 och förordning nr 1259/2013 är emellertid inte tillämpliga i det nationella målet, eftersom de trädde i kraft först den 30 december 2013.
Nederländsk rätt
14
Förordning nr 273/2004 och förordning nr 111/2005 genomfördes genom lag om förhindrande av missbruk av kemikalier (Wet Voorkoming Misbruik Chemicaliën (nedan kallad WVMC).
15
I artikel 2 a i WVMC föreskrivs följande:
”Det är förbjudet att agera i strid med de bestämmelser som fastställs genom eller enligt
a.
artiklarna 3.2, 3.3 och 8 i förordning nr 273/2004 samt artiklarna 6.1, 8.1, 9, 12.1 och 20 i förordning nr 111/2005 …”
16
Uppsåtlig överträdelse av denna bestämmelse utgör ett ekonomiskt brott med en högsta straffsats på sex års fängelse.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
17
På grundval av artikel 2 i WVMC väcktes åtal mot N.F. Gielen, M.M.J. Geerings, F.A.C. Pruijmboom och A.A. Pruijmboom för att ha importerat APAAN till och/eller exporterat samma ämne från det europeiska tullområdet. De nederländska myndigheterna anser att APAAN är ett förtecknat ämne som anges i kategori 1 i bilagan till förordning nr 111/2005. I andra hand och på samma rättsliga grund har de ovannämnda personerna åtalats för att utan tillstånd ha innehaft samma ämne, vilket anses vara hänförligt till kategori 1 i bilaga I till förordning nr 273/2004, och släppt ut det på marknaden.
18
Openbaar Ministerie väckte den 2 januari 2013 åtal mot de ovannämnda personerna vid den hänskjutande domstolen. Dessa omfattas för närvarande av ett häktningsbeslut, vars verkställighet har skjutits upp.
19
I det förfarandet slog Rechtbank Oost-Brabant ’s-Hertogenbosch fast att APAAN inte är uttryckligen angivet i förteckningen över förtecknade ämnen i kategori 1 bilaga I till förordning nr 273/2004 och förteckningen i bilagan till förordning nr 111/2005. I enlighet med bland annat legalitetsprincipen ska transaktioner avseende det ovannämnda ämnet inte kunna leda till åtal grundat på artikel 2 a i WVMC.
20
Rechtbank Oost-Brabant ’s-Hertogenbosch utesluter ändå inte, och trots att rättspraxis går i motsatt riktning, att det ovannämnda ämnet ändå kan anses vara ett förtecknat ämne i den mening som avses i artikel 2 a i förordning nr 273/2004 och artikel 2 a i förordning nr 111/2005, med hänsyn dels till att APAAN lätt kan bearbetas till BMK – som är ett ämne som är förtecknat i kategori 1 i de relevanta bilagorna till de förordningarna – dels till att betydliga ekonomiska fördelar kan dras av den bearbetningen.
21
Om APAAN ska anses vara ett förtecknat ämne i den mening som avses i artikel 2 a i förordning nr 273/2004 och artikel 2 a i förordning nr 111/2005, vill Rechtbank Oost-Brabant ’s-Hertogenbosch även få klarhet i räckvidden av begreppet marknadsaktör som definieras i artikel 2 d i förordning nr 273/2004 och artikel 2 f i förordning nr 111/2005.
22
Under dessa omständigheter beslutade Rechtbank Oost-Brabant ’s-Hertogenbosch att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1)
a)
Kan det kemiska ämnet [APAAN] likställas [med BMK]? Rechtbank vill särskilt få klarhet i om det nederländska ordet ’bevatten’ respektive det engelska ’containing’ och det franska ’contenant’ ska tolkas så, att BMK som sådant redan ska ingå i ämnet APAAN.
b)
Om fråga 1 a besvaras nekande,
Ska APAAN anses vara (ett) ’stoffen …, die zodanig zijn vermengd dat genoemde stoffen niet gemakkelijk of met economisch rendabele middelen kunnen worden gebruikt of geëxtraheerd’, eller ett ’substance that is compounded in such a way that it cannot be easily used or extracted by readily applicable or economically viable means’, eller ’une autre préparation contenant un au plus de substances classifiées qui sont composées de maniere telle que ces substances ne peuvent pas être facilement utilisées, ni extraites par des moyens aisés à mettre en oeuvre ou économiquement viables’? Av polisens uppgifter i bilaga 3 framgår att det är fråga om en relativt okomplicerad eller till och med enkel bearbetningsprocess.
c)
Har det för svaret på fråga 1b, närmare bestämt med avseende på begreppet ’economische rendabele middelen’/’economically viable means’/’économiquement viable’ betydelse att bearbetningen av APAAN till BMK uppenbarligen – om än på olaglig väg – innebär att det är möjligt att tjäna avsevärda penningsummor om APAAN kan bearbetas till BMK och/eller amfetamin och/eller vid (olaglig) handel med BMK som erhållits ur APAAN?
2)
Begreppet ’marknadsaktör’ definieras i artikel 2 d i förordning nr 273/2004 och artikel 2 f i förordning nr 111/2005. Vid besvarandet av följande fråga uppmanar Rechtbank [domstolen] att utgå från att det är fråga om ett förtecknat ämne i den mening som avses i artikel 2 a eller om ett med ett sådant ämne likställt ämne i den mening som avses i bilaga 1 ’förtecknade ämnen i den mening som avses i artikel 2 a’ i förordningarna.
Avser begreppet ’marknadsaktör’ även en fysisk person som, ensam eller tillsammans med andra juridiska eller fysiska personer, (avsiktligen) innehar ett förtecknat ämne utan tillstånd, utan att några andra tvivelaktiga omständigheter föreligger?”
23
Rechtbank Oost-Brabant ’s-Hertogenbosch ansökte i begäran om förhandsavgörande om att målet skulle handläggas skyndsamt enligt det förfarande som föreskrivs i artikel 105 domstolens rättegångsregler.
24
Eftersom krav på skyndsamhet inte förelåg, avslogs emellertid denna ansökan genom beslut av domstolens ordförande, Gielen m.fl. (C–369/13, EU:C:2013:708).
Prövning av tolkningsfrågorna
Fråga 1
25
Den hänskjutande domstolen har ställt fråga 1 för att få klarhet i huruvida artikel 2 a i förordning nr 273/2004 och artikel 2 a i förordning nr 111/2005 ska tolkas så, att beteckningen förtecknat ämne i den mening som avses i de bestämmelserna inte är tillämplig på ett sådant ämne som APAAN, som inte anges i bilaga I till förordning nr 273/2004 eller i bilagan till förordning nr 111/2005, men som kan bearbetas till ett ämne som anges i dessa bilagor genom metoder som är lättillämpliga eller ekonomiskt fördelaktiga i den mening som avses i de förordningarna.
26
Begreppet förtecknat ämne definieras i artikel 2 a i förordning nr 273/2004 och artikel 2 a i förordning nr 111/2005 som varje ämne som upptas i de relevanta bilagorna till de förordningarna, även blandningar och naturprodukter som innehåller sådana ämnen. Härifrån undantas läkemedel, enligt definitionen i direktiv 2001/83, farmaceutiska preparat, blandningar, naturprodukter och andra preparat som innehåller förtecknade ämnen och som är beredda på ett sådant sätt att dessa ämnen inte lätt kan användas eller utvinnas genom metoder som är lättillämpliga eller ekonomiskt fördelaktiga.
27
Det följer av lydelsen i dessa bestämmelser att förteckningen över ämnen i de relevanta bilagorna till förordning nr 273/2004 och förordning nr 111/2005 är uttömmande och att det därför endast är de ämnen som är uttryckligen angivna i förteckningen i de bilagorna som kan kvalificeras som förtecknade ämnen i den mening som avses i de förordningarna, men inte ämnen som är likställda med ett förtecknat ämne.
28
Denna restriktiva tolkning stöds dels av att förordning nr 273/2004 och förordning nr 111/2005 inte innehåller några uppgifter som gör det möjligt att slå fast att unionslagstiftaren haft för avsikt att fastställa att likställt ämne är ett begrepp, dels av skäl 13 i förordning nr 273/2004, i vilket unionslagstiftaren har betonat att onödiga hinder skulle skapas för handeln om alla syntetiska narkotikaprekursorer och psykotropa ämnen skulle underkastas samma stränga kontroller som de ämnen som förtecknas i bilaga I till förordning nr 273/2004.
29
Det framgår även av den sedvanliga betydelsen av ordet innehåller, som ingår i definitionen av ”förtecknat ämne”, att det för att farmaceutiska preparat, blandningar, naturprodukter och andra preparat ska anses utgöra förtecknade ämnen fordras att de innehåller ett ämne som anges i de relevanta bilagorna till de ovannämnda förordningarna, det vill säga att det ämnet i sig är en beståndsdel i dessa.
30
APAAN anges inte i förteckningen över förtecknade ämnen, i den mening som avses i artikel 2 a i förordning nr 273/2004 och artikel 2 a i förordning nr 111/2005, vilka räknas upp i de relevanta bilagorna till de förordningarna i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet. Vidare förekommer inte BMK som sådant i sammansättningen av APAAN.
31
Det framgår härvid av begäran om förhandsavgörande, vilket i detta avseende bekräftas av yttranden från samtliga berörda som yttrat sig, att framställning av BMK ur APAAN inte görs genom extraktion, utan genom hydrolys av APAAN, vilket förutsätter att detta bearbetas.
32
Såsom framgår av punkt 29 ovan, kan en produkt som inte i sig innehåller ett ämne som anges i bilaga I till förordning nr 273/2004 och i bilagan till förordning nr 111/2005, men från vilken ett sådant ämne erhålls genom bearbetning, inte anses vara ett förtecknat ämne i den mening som avses i artikel 2 a i förordning nr 273/2004 och artikel 2 a i förordning nr 111/2005.
33
APAAN kan således inte anses vara ett förtecknat ämne i den mening som avses i artikel 2 a i förordning nr 273/2004 och artikel 2 a i förordning nr 111/2005, eftersom det ämnet inte är uttryckligen angivet i de relevanta bilagorna till de förordningarna. APAAN kan inte heller anses vara ett ämne som är likställt med ett sådant ämne.
34
Härvid och med beaktande av att BMK som sådant inte förekommer i sammansättningen av APAAN, saknar den av den hänskjutande domstolen anförda omständigheten att det är okomplicerat och ekonomiskt fördelaktigt att bearbeta APAAN till BMK betydelse.
35
Den slutsatsen påverkas inte av det mål som eftersträvas med förordning nr 273/2004 och förordning nr 111/2005 och som framgår av skäl 13 i förordning 273/2004. Den påverkas inte heller av narkotikahandelns föränderliga karaktär, som anges i skäl 17 i samma förordning, vilket Konungariket Nederländerna har gjort gällande.
36
Målet för dessa förordningar är visserligen att bekämpa spridningen av ämnen som ofta används för olaglig framställning av narkotika eller psykotropa ämnen och att införa ett övervakningssystem för handeln med dessa ämnen samt effektiva, proportionella och avskräckande påföljder. Förordningarnas mål att bekämpa brott kan emellertid inte påverka definitionen av begreppet förtecknat ämne eller huruvida det aktuella ämnet eventuellt klassificeras som ett förtecknat ämne på grundval av denna definition (se, analogt, dom D. och G., C–358/13 och C–181/14, EU:C:2014:2060, punkt 49).
37
Detsamma gäller i ännu högre grad, eftersom unionslagstiftaren i artikel 9 i förordning nr 273/2004 och artikel 10 i förordning nr 111/2005 har föreskrivit ett system för samarbete mellan medlemsstaterna, marknadsaktörerna och den kemiska industrin för att kontrollera förflyttningen av icke förtecknade ämnen. Dessa definieras i artikel 2 b i förordning nr 273/2004 och artikel 2 b i förordning nr 111/2005 som varje ämne som inte är upptaget i de relevanta bilagorna till de ovannämnda förordningarna men beträffande vilket det har fastställts att det använts för olaglig framställning av narkotika eller psykotropa ämnen.
38
På grundval av vad ovan anförts ska fråga 1 besvaras på följande sätt. Artikel 2 a i förordning nr 273/2004 och artikel 2 a i förordning nr 111/2005 ska tolkas så, att beteckningen förtecknat ämne i den mening som avses i de bestämmelserna inte är tillämplig på ett sådant ämne som APAAN, som inte är angivet i bilaga I till förordning nr 273/2004 eller i bilagan till förordning nr 111/2005, även om detta kan bearbetas till ett ämne som är angivet i dessa bilagor genom metoder som är lättillämpliga eller ekonomiskt fördelaktiga i den mening som avses i de förordningarna.
Fråga 2
39
Med beaktande av svaret på fråga 1 saknas anledning att besvara fråga 2.
Rättegångskostnader
40
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (femte avdelningen) följande:
Artikel 2 a i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 273/2004 av den 11 februari 2004 om narkotikaprekursorer och artikel 2 a i rådets förordning (EG) nr 111/2005 av den 22 december 2004 om regler för övervakning av handeln med narkotikaprekursorer mellan gemenskapen och tredjeländer ska tolkas så, att beteckningen förtecknat ämne i den mening som avses i de bestämmelserna inte är tillämplig på ett sådant ämne som alfa-fenylacetoacetonitril, som inte är angivet i bilaga I till förordning nr 273/2004 eller i bilagan till förordning nr 111/2005, även om detta kan bearbetas till ett ämne som är angivet i dessa bilagor genom metoder som är lättillämpliga eller ekonomiskt fördelaktiga i den mening som avses i de förordningarna.
Underskrifter
( *1 ) Rättegångsspråk: nederländska.
Top