Sag C-410/03
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
mod
Den Italienske Republik
»Traktatbrud – direktiv 1999/95/EF – søfarendes arbejdstid på skibe – manglende gennemførelse inden for den fastsatte frist«
Domstolens dom (Fjerde Afdeling) af 28. april 2005.
Sammendrag af dom
1. Institutionernes retsakter – direktiver – medlemsstaternes gennemførelse – nødvendigheden af en fuldstændig gennemførelse – direktiv 1999/95 – bestemmelse, der kun vedrører forholdet mellem medlemsstaterne og Kommissionen – bestemmelse, der ikke nødvendigvis kræver bestemte gennemførelsesforanstaltninger – krav om at sikre direktivets virkning – almindelig informationsforpligtelse – foreligger ikke
(Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 1999/95, art. 3, stk. 1)
2. Institutionernes retsakter – direktiver – medlemsstaternes gennemførelse – nødvendigheden af en fuldstændig gennemførelse – direktiv 1999/95 – bestemmelse, der fastsætter en informationsforpligtelse, som følger af folkeretten – information, der har til formål at bevare sikkerheden på havet i tilfælde af åbenbar fare – fuld virkning
(Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 1999/95, art. 6, stk. 1)
1. En bestemmelse, der kun vedrører forholdet mellem en medlemsstat og Kommissionen eller de øvrige medlemsstater, skal i princippet ikke gennemføres. Hver af de medlemsstater, et direktiv er rettet til, er dog forpligtet til inden for sin nationale retsorden at træffe alle foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre direktivet fuld virkning i overensstemmelse med dets formål.
Artikel 3, stk. 1, i direktiv 1999/95 om håndhævelse af bestemmelserne om søfarendes arbejdstid på skibe, der anløber Fællesskabets havne, er ikke en sådan bestemmelse. Direktivet har bl.a. til formål at forbedre leve- og arbejdsforhold om bord for søfarende samt bevare sikkerheden på havet. Rapporten til staten i det land, hvori skibet er registreret, er bestemt til at oplyse om forhold, som helt klart udgør en fare for besætningsmedlemmernes sikkerhed eller sundhed. Rapporten har til formål straks at afværge en sådan risiko, og den er således ikke blot led i en almindelig informationsforpligtelse. Denne regel skal derfor gennemføres i national ret for at få fuld virkning.
(jf. præmis 38-40)
2. Forpligtelsen i artikel 6, stk. 1, i direktiv 1999/95 om håndhævelse af bestemmelserne om søfarendes arbejdstid på skibe, der anløber Fællesskabets havne, til at underrette administrationen i flagstaten eller den stat, hvor skibet er registreret, eller konsulen eller i dennes fravær den nærmeste diplomatiske repræsentant for den pågældende stat, følger af statens forpligtelser i henhold til folkeretten. Artikel 94, stk. 1, i de Forenede Nationers havretskonvention, undertegnet i Montego Bay den 10. december 1982, trådt i kraft den 16. november 1994 og godkendt ved afgørelse 98/392, vedrører flagstatens pligter og bestemmer, at enhver stat effektivt skal udøve sin jurisdiktion og kontrol i administrative, tekniske og sociale anliggender over skibe, som fører dens flag. Artikel 94, stk. 2, litra b), og artikel 94, stk. 3, litra b), bestemmer navnlig, at enhver stat skal udøve jurisdiktion i henhold til sit interne retssystem over ethvert skib, som fører dens flag, og over dets kaptajn, officerer og besætning med hensyn til administrative, tekniske og sociale anliggender, som vedrører skibet, og at enhver stat over for skibe, som fører dens flag, skal træffe de foranstaltninger, som er nødvendige for sikkerheden på havet, bl.a. med hensyn til bemandingen af skibe, arbejdsvilkår og besætningers uddannelse, under hensyntagen til gældende internationale aftaler. Endvidere fremgår det af artikel 94, stk. 6, at en flagstat, som har modtaget underretning om, at der ikke er blevet udøvet den rette kontrol over et skib, skal lade sagen undersøge og, efter behov, tage ethvert nødvendigt skridt for at afhjælpe situationen. Det følger heraf, at den i artikel 6, stk. 1, i direktiv 1999/95 omhandlede information direkte har til formål at bevare sikkerheden på havet i tilfælde af åbenbar fare. Denne bestemmelse kan således kun få fuld virkning, hvis den gennemføres udtrykkeligt i national ret.
(jf. præmis 53-56)
DOMSTOLENS DOM (Fjerde Afdeling)
28. april 2005 (*)
»Traktatbrud – direktiv 1999/95/EF – søfarendes arbejdstid på skibe – manglende gennemførelse inden for den fastsatte frist«
I sag C-410/03,
angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 226 EF, anlagt den 1. oktober 2003,
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved K. Banks og K. Simonsson, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Den Italienske Republik ved I.M. Braguglia, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato A. Cingolo, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt,
har
DOMSTOLEN (Fjerde Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, K. Lenaerts, og dommerne N. Colneric (refererende dommer) og J.N. Cunha Rodrigues,
generaladvokat: D. Ruiz-Jarabo Colomer
justitssekretær: R. Grass,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1 Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har i stævningen nedlagt påstand om, at det fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 1999/95/EF af 13. december 1999 om håndhævelse af bestemmelserne om søfarendes arbejdstid på skibe, der anløber Fællesskabets havne (EFT 2000 L 14, s. 29), idet den ikke har vedtaget de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme dette direktiv, eller ikke har underrettet Kommissionen herom.
2 Den Italienske Republik har nedlagt påstand om frifindelse.
Retsforskrifter
Fællesskabsbestemmelser
3 Rådets direktiv 1999/63/EF af 21. juni 1999 om gennemførelse af den aftale om tilrettelæggelse af arbejdstiden for søfarende, som er indgået mellem European Community Shipowners’ Association (ECSA) og Federation of Transport Workers Unions in the European Union (FST) (EFT L 167, s. 33), har til formål at gennemføre nævnte aftale, der er knyttet som bilag til dette direktiv (herefter »aftalen«), og som afspejler visse bestemmelser i Den Internationale Arbejdsorganisations konvention nr. 180 om søfarendes arbejdstid og bemanding af skibe vedtaget den 22. oktober 1996 (herefter »ILO-konvention nr. 180«).
4 Aftalens § 4 bestemmer:
»En normal arbejdstidsnorm for søfarende er i princippet baseret på en 8-timers dag med en hviledag pr. uge og fri på offentlige feriedage, jf. dog § 5. Medlemsstaterne kan have procedurer til godkendelse eller registrering af en kollektiv overenskomst, i henhold til hvilken søfarendes normale arbejdstid fastsættes på et grundlag, som er mindst lige så gunstigt som denne norm.«
5 Aftalens § 5 bestemmer:
»1. Grænserne for arbejds- eller hviletid fastsættes enten som:
a) et maksimalt antal arbejdstimer, som ikke må overstige
i) 14 timer i en given 24-timers periode, og
ii) 72 timer i en given 7-dages periode
eller
b) et minimalt antal hviletimer, som ikke må være under:
i) 10 timer i en given 24-timers periode, og
ii) 77 timer i en given 7-dages periode.
2. Hviletimerne kan højst opdeles i to perioder, hvoraf den ene skal være på mindst 6 timer, og tidsrummet mellem to på hinanden følgende hvileperioder må ikke overstige 14 timer.
3. Mønstring, brand- og bådøvelser og øvelser, som er foreskrevet af national lovgivning og internationale aftaler, gennemføres således, at de griber mindst muligt ind i hvileperioder og ikke medfører træthed.
4. I forbindelse med situationer, hvor søfarende har tilkaldevagt, som f.eks. når maskinrummet er ubemandet, skal den søfarende have en tilstrækkelig kompenserende hvileperiode, hvis den normale hvileperiode afbrydes ved tilkaldelse til arbejde.
5. Hvis der ikke findes kollektive overenskomster eller voldgiftsafgørelser, eller hvis den kompetente myndighed beslutter, at bestemmelserne i overenskomsten eller afgørelsen er utilstrækkelige, påhviler det for så vidt angår stk. 3 og 4 den kompetente myndighed at fastsætte bestemmelser, som kan sikre, at de berørte søfarende får tilstrækkelig hvile.
6. Forudsat at der tages behørigt hensyn til de generelle principper om beskyttelse af arbejdstagernes sundhed og sikkerhed, kan medlemsstaterne have nationale love og administrative bestemmelser eller en procedure, som gør det muligt for den kompetente myndighed at godkende eller registrere kollektive overenskomster, der giver adgang til undtagelser fra de grænser, der er omhandlet i stk. 1 og 2. Sådanne undtagelser følger så vidt muligt de givne normer, men der kan tages hensyn til hyppigere eller længere fridagsperioder, eller sikring af kompenserende fridage for vagtgående søfarende eller søfarende, som arbejder på skibe på korte rejser.
7. På et lettilgængeligt sted opslås der en oversigt over arbejdstilrettelæggelsen om bord, og her angives der i det mindste for hver funktion:
a) opgaverne til søs og i havn, samt
b) det maksimale antal arbejdstimer eller det minimale antal hviletimer i henhold til lovgivning, administrative bestemmelser eller kollektive overenskomster, som gælder i medlemsstaterne.
8. Den oversigt, som er nævnt i stk. 7, udfærdiges i standardformat på det eller de sprog, der er skibets arbejdssprog, og på engelsk.«
6 Aftalens § 8 har følgende ordlyd:
»1. Søfarendes daglige arbejdstid eller daglige hviletid registreres for at gøre det muligt at kontrollere, om bestemmelserne i § 5 overholdes. Den søfarende modtager en kopi af den registrering, der vedrører ham eller hende, og den påtegnes af skibsføreren eller en person, som skibsføreren har bemyndiget hertil, og af den søfarende.
2. Der fastlægges procedurer for opbevaring af sådanne registreringer om bord og herunder for, hvor ofte oplysningerne skal registreres. Det format, som registreringen af de søfarendes arbejdstid eller hviletid skal have, fastlægges under hensyntagen til eventuelle internationale retningslinjer. Registreringen foretages på det eller de sprog, som er nævnt i § 5, stk. 8.
3. Der opbevares en kopi om bord af de bestemmelser i den nationale lovgivning, som er relevante for denne aftale, samt af de relevante kollektive overenskomster, og de skal være lettilgængelige for besætningen.«
7 Aftalens § 9 lyder således:
»De registreringer, der er omhandlet i § 8, gennemgås og påtegnes med passende mellemrum for at kontrollere, om bestemmelserne i denne aftale om arbejdstid eller hviletid overholdes.«
8 Det anføres i fjerde betragtning til direktiv 1999/95, at aftalen gælder for søfarende på alle søgående skibe, både offentligt og privat ejede, der er registrerede i en medlemsstat, og som normalt anvendes til kommerciel søfart.
9 I henhold til femte betragtning til direktiv 1999/95 er dette direktivs formål at anvende de bestemmelser i direktiv 1999/63/EF, der afspejler bestemmelserne i ILO-konvention nr. 180, på ethvert skib, der anløber en havn i en medlemsstat, uafhængigt af skibets flag, med henblik på at identificere og afhjælpe enhver situation, der helt klart udgør en fare for de søfarendes sikkerhed og sundhed.
10 Artikel 1 i direktiv 1999/95 bestemmer:
»1. Formålet med dette direktiv er at tilvejebringe en mekanisme til kontrol med og håndhævelse af, at skibe, der anløber medlemsstaternes havne, overholder direktiv 1999/63/EF med henblik på at forbedre sikkerheden til søs samt arbejdsforholdene, sikkerheden og sundheden for søfarende på skibe.
2. Medlemsstaterne træffer passende foranstaltninger til, at skibe, der ikke er registreret på deres område eller ikke fører deres flag, overholder bestemmelse 1-12 i aftalen, der er knyttet som bilag til direktiv 1999/63/EF.«
11 Artikel 3 i direktiv 1999/95, med overskriften »Udarbejdelse af rapporter«, bestemmer:
»Hvis en medlemsstat modtager en klage, som den ikke anser for åbenbart ubegrundet, eller får bevis for, at et skib, der frivilligt anløber dets havn som led i sin normale virksomhed eller af driftsmæssige grunde, ikke opfylder kravene i direktiv 1999/63/EF, skal den udarbejde en rapport til staten i det land, hvori skibet er registreret, og, når en inspektion i medfør af artikel 4 giver det relevante bevis, træffe alle nødvendige foranstaltninger til at sikre, at eventuelle forhold om bord, som helt klart udgør en fare for besætningsmedlemmernes sikkerhed eller sundhed, afhjælpes, jf. dog artikel 1, stk. 2.
Identiteten af den person, der har indgivet klagen, må ikke afsløres over for skibets fører eller reder.«
12 Artikel 4 i direktiv 1999/95, med overskriften »Inspektion og udvidet inspektion«, bestemmer:
»1. Når inspektøren udfører en inspektion for at få bevis for, at et skib ikke opfylder kravene i direktivet 1999/63/EF, skal han kontrollere,
– at der er blevet udarbejdet en oversigt over arbejdets tilrettelæggelse på skibets arbejdssprog og på engelsk i standardformat i henhold til formularen i bilag I eller et alternativt lignende format, og at denne oversigt er opsat om bord på et lettilgængeligt sted
– at der er blevet foretaget en registrering af de søfarendes arbejdstid eller hviletid på skibets arbejdssprog og på engelsk i standardformat i henhold til formularen i bilag II eller et alternativt lignende format, at denne registrering opbevares om bord, og at der er bevis for, at registreringen er blevet påtegnet af den kompetente myndighed i den stat, hvor skibet er registreret.
2. Hvis der er modtaget en klage, eller inspektøren på grundlag af sine egne observationer om bord har grund til at antage, at de søfarende er urimeligt trætte, udfører inspektøren i henhold til stk. 1 en udvidet inspektion for at afgøre, om den registrerede arbejdstid eller hviletid opfylder standarderne i direktiv 1999/63/EF, og om disse er behørigt overholdt under hensyn til andre registreringer vedrørende skibets drift.«
13 Artikel 5 i direktiv 1999/95, med overskriften »Udbedring af mangler«, bestemmer:
»1. Hvis inspektionen eller den udvidede inspektion afslører, at skibet ikke opfylder kravene i direktiv 1999/63/EF, træffer medlemsstaten de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at ethvert forhold om bord, som udgør en klar fare for de søfarendes sikkerhed eller sundhed, udbedres. Sådanne foranstaltninger kan bl.a. omfatte forbud mod at forlade havnen, indtil de konstaterede mangler er blevet udbedret, eller de søfarende er tilstrækkeligt udhvilede.
2. Hvis der er klart bevis for, at vagtholdspersonalet på den første vagt eller de efterfølgende afløsningsvagter er urimeligt trætte, sikrer medlemsstaten, at skibet ikke forlader havnen, før de konstaterede mangler er blevet udbedret, eller de søfarende er tilstrækkeligt udhvilede.«
14 I artikel 6 i direktiv 1999/95, med overskriften »Opfølgningsprocedure«, bestemmes:
»1. Hvis et skib får forbud mod at forlade havnen i henhold til artikel 5, skal medlemsstatens kompetente myndighed informere skibsføreren, rederen eller operatøren, administrationen i flagstaten eller den stat, hvor skibet er registreret, eller konsulen eller i dennes fravær den nærmeste diplomatiske repræsentant for den pågældende stat om resultaterne af den i artikel 4 nævnte inspektion eller udvidede inspektion, inspektørens eventuelle beslutninger og i givet fald de påkrævede udbedringer.
2. Der drages ved inspektion i henhold til dette direktiv omsorg for, at skibet ikke forsinkes unødigt. Hvis et skib forsinkes unødigt, har ejeren eller operatøren ret til kompensation for eventuelt tab eller skade. Det påhviler rederen eller operatøren af skibet at bevise, at der er tale om unødig forsinkelse.«
15 Direktivets artikel 7, med overskriften »Klageret«, bestemmer:
»1. Rederen eller operatøren af et skib eller vedkommendes repræsentant i medlemsstaten har klageret med hensyn til en tilbageholdelsesbeslutning, som er truffet af den kompetente myndighed. En sådan klage bevirker ikke, at tilbageholdelsen ophæves.
2. Medlemsstaterne fastsætter og opretholder passende procedurer med henblik på dette i henhold til den nationale lovgivning.
3. Den kompetente myndighed giver føreren af et skib, som nævnt i stk. 1, behørig oplysning om hans klageret.«
16 Direktivets artikel 8, med overskriften »Administrativt samarbejde«, bestemmer:
»1. Hver medlemsstat træffer de fornødne foranstaltninger til under betingelser, der er forenelige med betingelserne i artikel 14 i Rådets direktiv 95/21/EF af 19. juni 1995 om håndhævelse over for skibe, der anløber Fællesskabets havne og sejler i farvande under medlemsstaternes jurisdiktion, af internationale standarder for skibes sikkerhed, for forureningsforebyggelse samt for leve- og arbejdsvilkår om bord (havnestatskontrol), at etablere samarbejde mellem deres kompetente myndigheder og de kompetente myndigheder i andre medlemsstater med henblik på at sikre effektiv anvendelse af nærværende direktiv, og de meddeler Kommissionen disse foranstaltninger.
2. Oplysninger om de foranstaltninger, der træffes i henhold til artikel 4 og 5, offentliggøres efter regler som dem, der er fastsat i artikel 15, stk. 1, i direktiv 95/21/EF.«
17 Artikel 9 i direktiv 1999/95, med overskriften »Bestemmelse om ikke-gunstigere behandling«, bestemmer:
»Medlemsstaterne sikrer, at de ved inspektion af et skib, der fører en stats flag eller er registreret i en stat, som ikke har undertegnet ILO-konvention nr. 180 eller protokollen til ILO-konvention nr. 147, når konventionen og protokollen er trådt i kraft, ikke giver sådanne skibe og deres besætning en gunstigere behandling end den behandling, der gives et skib, der fører flag fra en stat, som er deltager i konventionen eller protokollen eller i dem begge.«
18 Direktiv 1999/95 bestemmer i artikel 10, stk. 1, at medlemsstaterne sætter de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet senest den 30. juni 2002. Ifølge artikel 10, stk. 3, skal medlemsstaterne øjeblikkeligt meddele Kommissionen teksten til de nationale retsforskrifter, som de udsteder på det område, der er omfattet af direktivet, og Kommissionen skal underrette de øvrige medlemsstater herom.
Nationale bestemmelser
19 Lovdekret nr. 271 af 27. juli 1999 om tilpasning, i medfør af lov nr. 485 af 31. december 1998, af lovgivningen om sikkerhed og sundhed for arbejdstagere til søs om bord på indenlandske fiskerfartøjer, som anvendes i kommercielt øjemed (decreto legislativo nr. 271, recante adeguamento della normativa sulla sicurezza e salute dei lavoratori marittimi bordo delle navi mercantili da pesca nazionali, a norma della legge 31 dicembre 1998, no 485) (supplemento ordinario til GURI nr. 151 af 9.8.1999, herefter »lovdekretet«), finder i medfør af dets artikel 2 anvendelse på arbejdstagere til søs om bord på alle nye og eksisterende handelsskibe eller handelsfartøjer, som anvendes til sejlads eller fiskeri, på handelsskibe eller handelsfartøjer, som midlertidigt sejler uden flag, samt på hurtigfartøjer og mobile boreplatforme.
20 Lovdekretets artikel 11, stk. 1 og 3-10, bestemmer:
»1. Ved arbejdstid om bord på skibet forstås den tid, hvor en arbejdstager til søs skal udøve den erhvervsaktivitet, der er forbundet med udøvelse af sejlads. Foruden de almindelige aktiviteter forbundet med sejlads og havneanløb er følgende omfattet af arbejdstiden om bord:
a) brand- og evakueringsøvelser samt andre øvelser, der er foreskrevet i reglerne om sikkerhed til søs og i den i lov nr. 313 af 23. maj 1980 omhandlede London-konvention om sikkerhed for menneskeliv til søs med senere ændringer, samlet betegnet Solas-konventionen
b) aktiviteter, som er uadskilleligt forbundet med en sikker sejlads, og som skibsføreren kræver udført i tilfælde af fare for besætningen eller skibet
c) uddannelsesaktiviteter inden for arbejdssikkerhed og hygiejne for så vidt angår det arbejde, der udføres om bord
d) almindelige aktiviteter til vedligeholdelse af skibet
e) aktiviteter, som skibsføreren kræver udført i tilfælde af aktioner for at hjælpe andre handels- eller fiskerfartøjer eller personer i nød.
[…]
3. Med forbehold af andre bestemmelser i sektorbestemte nationale kollektive overenskomster fastsættes arbejdstiden for arbejdstagere på handels- og fiskerfartøjer til 8 timer pr. dag med en hviledag pr. uge foruden de offentlige feriedage.
4. Grænserne for arbejdstid eller hviletid på skibe fastsættes som følger:
a) et maksimalt antal arbejdstimer, som ikke må overstige
1. 14 timer i en given 24-timers periode, og
2. 72 timer i en given 7-dages periode
eller
b) et minimalt antal hviletimer, som ikke må være under:
1. 10 timer i en given 24-timers periode, og
2. 77 timer i en given 7-dages periode.
5. Hviletimerne kan højst opdeles i to forskellige perioder, hvoraf den ene skal være på mindst 6 timer i træk, og tidsrummet mellem to på hinanden følgende hvileperioder må ikke overstige 14 timer.
6. De i stk. 1, litra a), b), c), d) og e), nævnte aktiviteter skal gennemføres således, at de griber mindst muligt ind i hvileperioder og ikke medfører træthed.
7. I forbindelse med situationer, hvor arbejdstageren til søs har tilkaldevagt, skal den pågældende have en tilstrækkelig kompenserende hvileperiode, hvis den normale hvileperiode afbrydes ved tilkaldelse til arbejde.
8. For skibe, som anvendes til sejladser af kort varighed, og for de særlige kategorier af skibe, der benyttes inden for havnetjenesten, kan den kollektive overenskomst indeholde undtagelser fra det i stk. 4 og 5 anførte, henset til, at hvileperioderne er hyppigere og længere, og at der gives kompenserende hvileperioder til sømænd ansat i vagttjenesten eller sømænd, som arbejder om bord.
9. Om bord på alle nationale handels- og fiskerfartøjer skal der på et lettilgængeligt sted opslås en oversigt over arbejdstilrettelæggelsen om bord, udfærdiget på italiensk og engelsk, og som for hver grad og funktion angiver:
a) arbejdstid til søs og arbejdstid i havn
b) det maksimale antal arbejdstimer og det minimale antal hviletimer fastsat i overensstemmelse med dette dekret eller gældende kollektive overenskomster.
10. Der opbevares en kopi om bord af den kollektive overenskomst, som skal være til rådighed for besætningen og tilsynsmyndighederne.«
21 Lovdekretets artikel 18, stk. 1, bestemmer: »Med henblik på at kontrollere anvendelsen af bestemmelserne i dette dekret er de i artikel 2 nævnte skibe undergivet følgende tilsyn:
[…]
c) lejlighedsvist tilsyn:
[…]
5) for udenlandske handelsskibe og handelsfartøjer.«
22 Lovdekretets artikel 21, stk. 1 og 3, har følgende indhold:
»1. Med henblik på at kontrollere, at arbejdsmiljøet er i overensstemmelse med gældende normer, udfører den kompetente søfartsmyndighed ved behov det i artikel 18, stk. 1, litra c), nævnte lejlighedsvise tilsyn om bord på fartøjet, enten ex officio eller på anmodning fra de lokale sundhedsmyndigheder (Azienda unità sanitaria locale), fagforeningsrepræsentanter, rederier eller søfarende. Endvidere kan arbejdstagerne direkte gennem den i artikel 16 omhandlede arbejdsmiljø- og sikkerhedsrepræsentant anmode om et tilsyn.
[…]
3. Om bord på udenlandske handelsskibe eller handelsfartøjer foretages det lejlighedsvise tilsyn i overensstemmelse med de procedurer, som er anført i aftalememorandummet, hvorefter kontrol foretages af den stat i hvis havn, der lægges til kaj.«
Den administrative procedure
23 Da Kommissionen ikke havde modtaget nogen underretning om, hvilke foranstaltninger Den Italienske Republik havde truffet for at efterkomme direktiv 1999/95, iværksatte den proceduren i henhold til artikel 226 EF. Efter at have givet denne medlemsstat lejlighed til at fremkomme med sine bemærkninger, fremsatte Kommissionen ved skrivelse af 19. december 2002 en begrundet udtalelse, hvori den konstaterede, at nævnte direktiv ikke var blevet gennemført inden for den fastsatte frist, samt opfordrede Den Italienske Republik til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme udtalelsen inden for en frist på to måneder efter dens meddelelse.
24 I deres svar af 14. februar 2003 oplyste de italienske myndigheder Kommissionen om, at et lovdekret var under forberedelse.
25 Ved skrivelse af 1. juli 2003 henviste disse myndigheder til, at der i overensstemmelse med bilag I og II til direktiv 1999/95 administrativt blev udfærdiget en oversigt over arbejdstilrettelæggelsen til søs og et register til at registrere arbejdstiden om bord på skibe.
26 Da Kommissionen ikke modtog yderligere oplysninger fra de italienske myndigheder, anlagde den denne sag.
Om søgsmålet
Parternes argumenter
27 Kommissionen har anført, at de italienske myndigheder i deres skrivelse af 1. juli 2003 ikke har henvist til nogen som helst foranstaltninger, som indeholder de i henhold til artikel 3-9 i direktiv 1999/95 påkrævede regler. Ifølge Kommissionen kan udfærdigelsen af en oversigt og et register meget vel blot være en forberedende foranstaltning forud for vedtagelsen af regler, som gennemfører forpligtelserne i direktivets artikel 4. Den Italienske Republik har endnu ikke vedtaget de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme nævnte direktiv eller har under alle omstændigheder ikke underrettet Kommissionen herom.
28 Den italienske registrering har gjort gældende, at man med direktiv 1999/95 har villet indføre en mekanisme til kontrol med og håndhævelse af bestemmelserne i direktiv 1999/63. I Italien er direktivets væsentligste bestemmelser blevet iværksat ved lovdekretets artikel 11. De italienske myndigheder har allerede administrativt udstedt en oversigt over tilrettelæggelsen af arbejdstiden til søs samt et register til registrering af arbejdstid om bord, og disse er i overensstemmelse med de modeller, som fremgår af bilag I henholdsvis bilag II til direktiv 1999/95. Regeringen har anført, at enhver supplerende gennemførelsesforanstaltning, der eventuelt måtte blive nødvendig, bliver medtaget i lov om gennemførelse af fællesskabsbestemmelser nr. 306 af 31. oktober 2003, hvor direktiv 1999/63 indgår som bilag B.
29 Under henvisning til lovdekretets artikel 2 og 18 har den italienske regering i sin duplik supplerende anført, at den mekanisme til kontrol med og håndhævelse af bestemmelserne i direktiv 1999/63, som allerede er blevet iværksat, ikke kun vedrører skibe under italiensk flag, men desuden alle de skibe, der anløber Fællesskabets havne. Direktiv 1999/95 er således blevet gennemført i national ret for så vidt angår dets væsentligste aspekter.
Domstolens bemærkninger
Indledende bemærkninger
30 Indledningsvis bemærkes, at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et traktatbrud, skal vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse (jf. bl.a. dom af 11.9.2001, sag C-71/99, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 5811, præmis 29, og af 11.10.2001, sag C-110/00, Kommissionen mod Østrig, Sml. I, s. 7545, præmis 13). Domstolen kan således ikke lægge vægt på lov om gennemførelse af fællesskabsbestemmelser nr. 306 af 31. oktober 2003.
31 Eftersom Kommissionen i stævningens begrundelse udelukkende har foreholdt den italienske regering, at denne ikke har godtgjort, at der er blevet vedtaget foranstaltninger til opfyldelse af de forpligtelser, som medlemsstaterne pålægges i henhold til artikel 3-9 i direktiv 1999/95, skal søgsmålet anses for kun at omfatte disse bestemmelser.
Artikel 4 i direktiv 1999/95
32 Det bemærkes, at medlemsstaterne i henhold til Domstolens praksis skal skabe en præcis lovramme for det område, der er tale om, og ikke kun en faktisk tilstand, for at sikre, at direktiver anvendes fuldt ud (jf. bl.a. dom af 28.2.1991, sag C-360/87, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 791, præmis 13, og af 27.11.2003, sag C-429/01, Kommissionen mod Frankrig, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 40).
33 Det må konstateres, at lovdekretet ikke overholder dette krav for så vidt angår artikel 4 i direktiv 1999/95.
34 Ifølge denne bestemmelse skal der foretages særlige inspektioner for at få bevis for, at et skib ikke opfylder kravene i direktiv 1999/63. Artikel 4 indeholder detaljerede bestemmelser om, hvad der skal kontrolleres, og kræver, at der inden for rammerne af disse såkaldte »udvidede inspektioner« iværksættes krydskontroller mellem dels registreringerne af arbejdstid og hviletid, dels andre registreringer vedrørende skibets drift.
35 Lovdekretet opstiller imidlertid ikke sådanne krav.
36 Herefter skal søgsmålet tages til følge, i det omfang det vedrører artikel 4 i direktiv 1999/95.
Artikel 3 i direktiv 1999/95
37 Artikel 3, stk. 1, i direktiv 1999/95 indeholder to forpligtelser for medlemsstaterne. Den første forpligtelse består i, at en medlemsstat, hvis den modtager en klage eller får bevis for, at skibet ikke opfylder kravene i direktiv 1999/63/EF, skal udarbejde en rapport til staten i det land, hvori skibet er registreret.
38 Det fremgår af Domstolens praksis, at en bestemmelse, der kun vedrører forholdet mellem en medlemsstat og Kommissionen eller de øvrige medlemsstater, i princippet ikke skal gennemføres (jf. dom af 20.11.2003, sag C-296/01, Kommissionen mod Frankrig, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 92, og dommen af 27.11.2003 i sagen Kommissionen mod Frankrig, præmis 68).
39 Det bemærkes, at i henhold til fast retspraksis er hver af de medlemsstater, et direktiv er rettet til, forpligtet til inden for sin nationale retsorden at træffe alle foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre direktivet fuld virkning i overensstemmelse med dets formål (jf. bl.a. dom af 17.6.1999, sag C-336/97, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 3771, præmis 19, af 8.3.2001, sag C-97/00, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 2053, præmis 9, og af 7.5.2002, sag C-478/99, Kommissionen mod Sverige, Sml. I, s. 4147, præmis 15).
40 Ifølge dets anden og syvende betragtning har direktiv 1999/95 bl.a. til formål at forbedre leve- og arbejdsforhold om bord for søfarende samt bevare sikkerheden til søs. Rapporten til staten i det land, hvori skibet er registreret, er bestemt til at oplyse om forhold, som helt klart udgør en fare for besætningsmedlemmernes sikkerhed eller sundhed. Rapporten har til formål straks at afværge en sådan risiko, og den er således ikke blot led i en almindelig informationsforpligtelse. Denne regel skal derfor gennemføres i national ret for at få fuld virkning.
41 Kommissionens søgsmål skal således tages til følge, i det omfang det vedrører nævnte forpligtelse.
42 For så vidt angår den anden forpligtelse i artikel 3, stk. 2, i direktiv 1999/95, pålægger denne medlemsstaterne at foretage de nødvendige udbedringer, når en inspektion i medfør af artikel 4 giver det påkrævede bevis for manglende overholdelse af reglerne i direktiv 1999/63. Eftersom artikel 4, som det er konstateret i denne doms præmis 36, ikke er blevet gennemført i italiensk ret, skal Kommissionens søgsmål ligeledes tages til følge, i det omfang det vedrører nævnte forpligtelse.
43 Artikel 3, stk. 2, i direktiv 1999/95 bestemmer, at identiteten af den person, der har indgivet klagen, ikke må afsløres over for skibets fører eller reder.
44 Ingen af de bestemmelser i national ret, som den italienske regering har påberåbt sig, gentager dette forbud.
45 Følgelig skal søgsmålet tages til følge på dette punkt.
Artikel 5 i direktiv 1999/95
46 Denne bestemmelse fastsætter bl.a., at foranstaltninger til udbedring af konstaterede mangler kan, og – under visse omstændigheder – skal indeholde et forbud mod at forlade havnen, så længe de konstaterede mangler ikke er blevet udbedret.
47 Det er ubestridt, at de bestemmelser, som den italienske regering har påberåbt sig, ikke indeholder sådanne foranstaltninger.
48 Herefter skal søgsmålet tages til følge, i det omfang det vedrører artikel 5 i direktiv 1999/95.
Artikel 6 i direktiv 1999/95
49 Artikel 6, stk. 1, i direktiv 1999/95 indeholder en informationsforpligtelse for den berørte medlemsstats kompetente myndighed, hvis et skib får forbud mod at forlade havnen i henhold til direktivets artikel 5.
50 Modtagerne af sådanne oplysninger er dels skibsføreren, rederen eller operatøren, dels administrationen i flagstaten eller den stat, hvor skibet er registreret, eller konsulen eller i dennes fravær den nærmeste diplomatiske repræsentant for den pågældende stat.
51 Den nationale lovgivning, som den italienske regering har påberåbt sig, indeholder ikke en sådan informationsforpligtelse.
52 Det fremgår ganske vist af denne doms præmis 38, at medlemsstaterne i princippet ikke skal gennemføre bestemmelser, der kun vedrører forholdet mellem medlemsstaterne.
53 Imidlertid bemærkes, at forpligtelsen til at underrette administrationen i flagstaten eller den stat, hvor skibet er registreret, eller konsulen eller i dennes fravær den nærmeste diplomatiske repræsentant for den pågældende stat, i det foreliggende tilfælde følger af statens forpligtelser i henhold til folkeretten.
54 Artikel 94, stk. 1, i de Forenede Nationers havretskonvention, undertegnet i Montego Bay den 10. december 1982, trådt i kraft den 16. november 1994 og godkendt ved Rådets afgørelse 98/392/EF af 23. marts 1998 (EFT L 179, s. 1), vedrører flagstatens pligter og bestemmer, at enhver stat effektivt skal udøve sin jurisdiktion og kontrol i administrative, tekniske og sociale anliggender over skibe, som fører dens flag. Artikel 94, stk. 2, litra b), og stk. 3, litra b), bestemmer navnlig, at enhver stat skal udøve jurisdiktion i henhold til sit interne retssystem over ethvert skib, som fører dens flag, og over dets kaptajn, officerer og besætning med hensyn til administrative, tekniske og sociale anliggender, som vedrører skibet, og at enhver stat over for skibe, som fører dens flag, skal træffe de foranstaltninger, som er nødvendige for sikkerheden på havet, bl.a. med hensyn til bemandingen af skibe, arbejdsvilkår og besætningers uddannelse, under hensyntagen til gældende internationale aftaler.
55 Det fremgår af artikel 94, stk. 6, at en flagstat, som har modtaget underretning om, at der ikke er blevet udøvet den rette kontrol over et skib, skal lade sagen undersøge og, efter behov, tage ethvert nødvendigt skridt for at afhjælpe situationen.
56 Det følger heraf, at den i artikel 6, stk. 1, i direktiv 1999/95 omhandlede information direkte har til formål at bevare sikkerheden på havet i tilfælde af åbenbar fare. Denne bestemmelse kan således kun få fuld virkning, hvis den gennemføres udtrykkeligt i national ret.
57 Følgelig skal Kommissionens søgsmål tages til følge, i det omfang det vedrører artikel 6, stk. 1, i direktiv 1999/95.
58 I artikel 6, stk. 2, i direktiv 1999/95 er fastsat regler om beskyttelse af de økonomiske interesser for de personer, som berøres af de i henhold til direktivet udførte inspektioner. Der findes ingen tilsvarende regler i de bestemmelser i national ret, som den italienske regering har henvist til.
59 Følgelig skal Kommissionens søgsmål tages til følge, i det omfang det vedrører artikel 6, stk. 2, i direktiv 1999/95.
Artikel 7 i direktiv 1999/95
60 Det bemærkes for så vidt angår dette klagepunkt, at ifølge Domstolens faste praksis er det ikke absolut nødvendigt for gennemførelsen af et direktiv i national ret formelt og ordret at gentage direktivets bestemmelser i udtrykkelige specielle lovbestemmelser, men tilstrækkeligt, at der foreligger en generel retlig ramme, der giver en sikker hjemmel for, at direktivet anvendes fuldt ud på en tilstrækkelig klar og præcis måde med henblik på, såfremt direktivet tilsigter at skabe rettigheder for private, at de personer, som omfattes af direktivet, har mulighed for fuldt ud at kende deres rettigheder og i givet fald påberåbe sig dem ved de nationale domstole (dom af 28.2.1991, sag C-131/88, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 825, præmis 6, og af 15.11.2001, sag C-49/00, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 8575, præmis 21 og 22).
61 Imidlertid er der ingen af de bestemmelser i national ret, som den italienske regering har påberåbt sig, der indeholder en ret til at klage over en tilbageholdelsesbeslutning truffet af den kompetente nationale myndighed, eller en forpligtelse til at oplyse føreren af det pågældende skib om en sådan klageret.
62 Følgelig skal Kommissionens søgsmål tages til følge, i det omfang det vedrører artikel 7 i direktiv 1999/95.
Artikel 8 i direktiv 1999/95
63 Direktivets artikel 8, stk. 1, vedrører kun forholdet mellem medlemsstaterne samt forholdet mellem medlemsstaterne og Kommissionen. Som anført i denne doms præmis 38, skal sådanne bestemmelser i princippet ikke gennemføres.
64 Da medlemsstaterne imidlertid er forpligtet til at sikre, at fællesskabsretten overholdes fuldt ud, har Kommissionen mulighed for at godtgøre, at overholdelsen af en bestemmelse i et direktiv, der regulerer dette forhold, kræver vedtagelse af særlige gennemførelsesforanstaltninger i den nationale retsorden (jf. dommen af 20.11.2003 i sagen Kommissionen mod Frankrig, præmis 92, og dommen af 27.11.2003 i sagen Kommissionen mod Frankrig, præmis 68).
65 I det foreliggende tilfælde har Kommissionen ikke anført argumenter for at godtgøre, at de italienske myndigheder følger en praksis, der er i strid med medlemsstaternes forpligtelser i henhold til artikel 8, stk. 1, i direktiv 1999/95.
66 Herefter skal Kommissionens søgsmål forkastes på dette punkt.
67 Derimod skal søgsmålet tages til følge, i det omfang det vedrører offentliggørelsesforpligtelsen i artikel 8, stk. 2, i direktiv 1999/95, idet de bestemmelser, som den italienske regering har påberåbt sig, på ingen måde fastsætter en sådan forpligtelse i national ret.
Artikel 9 i direktiv 1999/95
68 De bestemmelser i national ret, som den italienske regering har påberåbt sig, indeholder ingen bestemmelse om ikke-gunstigere behandling i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 9 i direktiv 1999/95.
69 Herefter skal søgsmålet tages til følge, i det omfang det vedrører denne bestemmelse.
70 Henset til samtlige de ovenfor anførte bemærkninger bør det fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktiv 1999/95, idet den ikke har vedtaget de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme direktivets artikel 3-7, artikel 8, stk. 2, og artikel 9, og i øvrigt bør Den Italienske Republik frifindes.
Sagens omkostninger
71 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Italienske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Den Italienske Republik i det væsentlige har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Fjerde Afdeling):
1) Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 1999/95/EF af 13. december 1999 om håndhævelse af bestemmelserne om søfarendes arbejdstid på skibe, der anløber Fællesskabets havne, idet den ikke har vedtaget de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme direktivets artikel 3-7, artikel 8, stk. 2, og artikel 9.
2) I øvrigt frifindes Den Italienske Republik.
3) Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger.
Underskrifter
* Processprog: italiensk.
Top