Mål C-6/03
Deponiezweckverband Eiterköpfe
mot
Land Rheinland-Pfalz
(begäran om förhandsavgörande från Verwaltungsgericht Koblenz)
”Miljö – Deponering av avfall – Direktiv 1999/31/EG – En nationell förordning i vilken det föreskrivs strängare åtgärder – Förenlighet”
Förslag till avgörande av generaladvokat D. Ruiz-Jarabo Colomer föredraget den 30 november 2004
Domstolens dom (första avdelningen) av den 14 april 2005
Sammanfattning av domen
1. Miljö — Avfall — Direktiv 1999/31 — Deponering av avfall — En nationell förordning i vilken det föreskrivs strängare åtgärder — Förenlighet
(Artikel 176 EG; rådets direktiv 1999/31, artikel 5.1 och 5.2)
2. Miljö — Strängare skyddsåtgärder — Förenlighet med fördraget — Villkor — Iakttagande av proportionalitetsprincipen — Omfattas inte
(Artikel 176 EG; rådets direktiv 1999/31)
1. Artikel 5.1 och 5.2 i rådets direktiv 1999/31/EG om deponering av avfall utgör inte hinder för att tillämpa en nationell bestämmelse
– i vilken det fastställts lägre gränsvärden för att ta emot biologiskt nedbrytbart avfall på deponi än dem som har fastställts i direktivet, även när dessa gränsvärden är så låga att det krävs att avfallet behandlas mekaniskt-biologiskt eller förbränns innan det deponeras,
– i vilken det fastställts kortare frister än dem i direktivet för att nedbringa mängden avfall som går till deponier,
– vilken inte enbart är tillämplig på biologiskt nedbrytbart avfall, utan även på organiska ämnen som inte är biologiskt nedbrytbara, och
– vilken inte bara är tillämplig på kommunalt avfall utan även på avfall som kan bortskaffas som kommunalt avfall.
(se punkterna 43–44, 49, 52 och 55–56, samt punkt 1 i domslutet)
2. Inom ramen för gemenskapens miljöpolitik föreskrivs i artikel 176 EG att de minimikrav som ställs i ett direktiv får överskridas, på de villkor som ställs i nämnda artikel, förutsatt att det eftersträvas samma mål med den nationella bestämmelsen som med direktivet. Den gemenskapsrättsliga proportionalitetsprincipen är således inte tillämplig på sådana strängare nationella skyddsåtgärder som antas med stöd av artikel 176 EG och som överskrider de minimikrav som ställs i ett gemenskapsdirektiv på miljöområdet, såvida inte andra bestämmelser i fördraget är tillämpliga.
(se punkterna 58 och 64, samt punkt 2 i domslutet)
DOMSTOLENS DOM (första avdelningen)
den 14 april 2005 (*)
”Miljö – Deponering av avfall – Direktiv 1999/31 – En nationell förordning i vilken det föreskrivs strängare åtgärder – Förenlighet”
I mål C‑6/03,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, som framställts av Verwaltungsgericht Koblenz (Tyskland), genom beslut av den 4 december 2002, som inkom till domstolen den 8 januari 2003, i målet mellan
Deponiezweckverband Eiterköpfe
och
Land Rheinland-Pfalz,
meddelar
DOMSTOLEN (första avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden P. Jann samt domarna N. Colneric J.N. Cunha Rodrigues (referent), M. Ilešič och E. Levits,
generaladvokat: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
justitiesekreterare: byrådirektören K. Sztranc,
med beaktande av det skriftliga förfarandet och efter att förhandling hållits den 15 september 2004,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– Deponiezweckverband Eiterköpfe, genom W. Klett, G. Moesta och A. Oexle, Rechtsanwälte,
– Land Rheinland-Pfalz, genom P. Delorme, i egenskap av ombud, biträdd av D. Sellner, Rechtsanwalt,
– Tysklands regering, genom W.‑D. Plessing, M. Lumma och A. Tiemann, samtliga i egenskap av ombud,
– Nederländernas regering, genom H.G. Sevenster, i egenskap av ombud,
– Österrikes regering, genom E. Riedl och M. Hauer, båda i egenskap av ombud,
– Europeiska gemenskapernas kommission, genom U. Wölker och M. Konstantinidis, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 30 november 2004 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Begäran om förhandsavgörande rör tolkningen av artikel 5 i rådets direktiv 1999/31/EG av den 26 april 1999 om deponering av avfall (EGT L 182, s. 1) (nedan kallat direktivet), artikel 176 EG och proportionalitetsprincipen.
2 Denna begäran har framställts i en tvist mellan sammanslutningen Deponiezweckverband Eiterköpfe (nedan kallad Deponiezweckverband) och delstaten Rheinland-Pfalz angående tillstånd att driva en deponi.
Tillämpliga bestämmelser
Gemenskapsrätten
3 I artikel 176 EG, som ingår i gemenskapens miljöpolitik, föreskrivs följande:
”De skyddsåtgärder som antas enligt artikel 175 skall inte hindra någon medlemsstat från att behålla eller införa strängare skyddsåtgärder. Sådana åtgärder måste vara förenliga med detta fördrag. De skall anmälas till kommissionen.”
4 Direktivet antogs med stöd av artikel 130S.1 i EG‑fördraget (nu artikel 175.1 EG i ändrad lydelse).
5 I artikel 1.1 i direktivet föreskrivs följande:
”I syfte att uppfylla de krav som ställs i direktiv 75/442/EEG, särskilt artiklarna 3 och 4 i detta, är detta direktivs mål att genom stränga operativa och tekniska krav på avfall och deponier tillhandahålla åtgärder, förfaranden och ledning för att förebygga eller så långt möjligt minska avfallsdeponeringens negativa effekter på miljön, särskilt när det gäller förorening av ytvatten, grundvatten, mark och luft, och på den globala miljön, inbegripet växthuseffekten, samt alla risker deponering av avfall kan medföra för människors hälsa, under deponins hela livscykel.”
6 Enligt artikel 2 a i direktivet skall med avfall förstås varje ämne eller föremål som omfattas av rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, s. 39; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 238). I artikel 1 a i detta direktiv definieras avfall enligt följande: ”varje ämne, substans eller föremål som innehavaren bortskaffar eller är skyldig att bortskaffa enligt gällande nationell lagstiftning”.
7 Kommunalt avfall definieras i artikel 2 b i direktivet som ”hushållsavfall och annat avfall, som på grund av sina egenskaper eller sin sammansättning liknar hushållsavfall … ”.
8 Enligt artikel 2 m i direktivet skall med biologiskt nedbrytbart avfall förstås ”allt avfall som kan genomgå anaerob eller aerob nedbrytning, såsom livsmedels- och trädgårdsavfall, papper och kartong … ”.
9 I artikel 3.1 i direktivet föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall tillämpa detta direktiv på alla deponier enligt definitionen i artikel 2 g.”
10 I artikel 5.1 och 5.2 i direktivet föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna skall senast två år efter den tidpunkt som anges i artikel 18.1 ställa upp en nationell strategi för att nedbringa mängden biologiskt nedbrytbart avfall som går till deponier och anmäla denna strategi för kommissionen. Denna strategi bör omfatta åtgärder för att nå de mål som anges i punkt 2, i synnerhet genom återanvändning, kompostering och framställning av biogas eller material-/energiåtervinning. ...
2. Genom denna strategi skall följande säkerställas:
a) Senast fem år efter den tidpunkt som anges i artikel 18.1 skall det biologiskt nedbrytbara kommunala avfall som går till deponier ha nedbringats till 75 % av den totala mängden (vikt) av det biologiskt nedbrytbara kommunala avfall som producerades 1995 eller det senaste år före 1995 för vilket standardiserade Eurostatuppgifter finns tillgängliga.
b) Senast åtta år efter den tidpunkt som anges i artikel 18.1 skall det biologiskt nedbrytbara kommunala avfall som går till deponier ha nedbringats till 50 % av den totala mängden (vikt) av det biologiskt nedbrytbara kommunala avfall som producerades 1995 eller det senaste år före 1995 för vilket standardiserade Eurostatuppgifter finns tillgängliga.
c) Senast femton år efter den tidpunkt som anges i artikel 18.1 skall det biologiskt nedbrytbara kommunala avfall som går till deponier ha nedbringats till 35 % av den totala mängden (vikt) biologiskt nedbrytbart kommunalt avfall som producerades 1995 eller det senaste år före 1995 för vilket standardiserade Eurostatuppgifter finns tillgängliga.
… ”
11 I artikel 6 a i direktivet föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall vidta åtgärder för att
a) endast behandlat avfall deponeras. Denna bestämmelse behöver inte tillämpas på inert avfall för vilket behandling inte är tekniskt genomförbar eller på något annat avfall med avseende på vilket sådan behandling inte bidrar till uppfyllande av de mål som anges i artikel 1 genom minskning av mängden avfall eller riskerna för människors hälsa eller miljön … ”
12 Det datum som avses i artikel 18.1 i direktivet – och som det hänvisas till i artikel 5 däri – är den 16 juli 2001. Det är senast vid denna tidpunkt som medlemsstaterna skall ha införlivat direktivet med sina interna rättsordningar.
Den nationella rätten
13 Förordningen om ekologisk deponering av kommunalt avfall (Verordnung über die umweltverträgliche Ablagerung von Siedlungsabfällen) av den 20 februari 2001 (BGBl. 2001 I, s. 305) (nedan kallad 2001 års förordning) antogs i syfte att införliva direktivet med den tyska rättsordningen.
14 I artikel 2.1 i 2001 års förordning definieras kommunalt avfall som ”hushållsavfall och annat avfall som till sin karaktär eller sammansättning liknar hushållsavfall”.
15 I artikel 2.2 i 2001 års förordning definieras ”avfall som kan bortskaffas såsom kommunalt avfall” som ”[a]vfall som genom sin karaktär eller sammansättning kan bortskaffas tillsammans med eller som kommunalt avfall, bland annat slam från reningsverk där avloppsvatten från tätbebyggelse eller avloppsvatten med en liknande låg föroreningshalt behandlas, stallgödsel och gödselslam, restmaterial från reningsverk, slam från reningsverk, byggavfall och produktionsrester … ”.
16 I artikel 3.3 i nämnda förordning föreskrivs följande:
”Kommunalt avfall och avfall i den mening som avses i artikel 2.2, med undantag för mekaniskt-biologiskt behandlat avfall, får endast deponeras om det uppfyller mottagningskriterierna i bilaga 1 för deponiklass I eller II.”
17 I artikel 4.1 i samma förordning föreskrivs följande:
”Mekaniskt-biologiskt behandlat avfall får endast deponeras om
…
avfallet uppfyller mottagningskriterierna i bilaga 2 … .”
18 Enligt bilaga 1 till 2001 års förordning skall vid klassificeringen av avfall som går till deponier följande gränsvärden iakttas:
Nr
Parametrar
Gränsvärden
Deponiklass I
Deponiklass II
2
Andelen organiskt material i det torra restmaterialet av originalsubstansen
2.01
Mätt som glödförlust
< = 3 massaprocent
< = 5 massaprocent
2.02
Mätt som TOC [total mängd organiskt kol]
< = 1 massaprocent
< = 3 massaprocent
4
Eluatkriterier
4.03
TOC
< = 20 mg/l
< = 100 mg/l
19 Enligt bilaga 2 till samma förordning skall vid klassificeringen av mekaniskt-biologiskt behandlat avfall som går till deponier följande gränsvärden beaktas:
N°
Parametrar
Gränsvärden
2
Andelen organiskt material i det torra restmaterialet av originalsubstansen mätt som TOC
< = 18 massaprocent
4
Eluatkriterier
4.03
TOC
< = 250 mg/l
5
Biologisk nedbrytbarhet hos det torra restmaterialet av originalsubstansen mätt som respirationsaktivitet (AT4), eller
< = 5 mg/g
mätt som gasbildningsgrad enligt jäsningstest (GB21)
< = 20 l/kg
20 Ovannämnda förordning trädde i kraft den 1 mars 2001. I övergångsbestämmelsen i artikel 6 i denna förordning föreskrivs att tillstånd för att deponera avfall som inte uppfyller ovannämnda krav på vissa villkor får beviljas fram till den 31 maj 2005, och att tillstånd för att deponera avfall som uppfyller kraven på äldre deponier som inte uppfyller dessa krav får beviljas fram till den 15 juli 2009.
Tvisten i målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
21 Klaganden i målet vid den nationella domstolen, Deponiezweckverband, är en sammanslutning av distrikten Mayen‑Koblenz och Cochem-Zell samt staden Koblenz. Sammanslutningen driver centraldeponin Eiterköpfe och har yrkat att motparten i målet vid den nationella domstolen, delstaten Rheinland-Pfalz, skall förpliktas att ge den tillstånd att, efter den 31 maj 2005 och längst till och med den 31 december 2013, fylla två av deponins celler med avfall som enbart genomgått mekanisk behandling. Delstaten Rheinland-Pfalz har vidhållit att gällande nationell rätt utgör hinder för detta.
22 Verwaltungsgericht Koblenz, som är den domstol vid vilken tvisten har anhängiggjorts, är osäker på huruvida den nationella förordningen är förenlig med dels artikel 5.1 och 5.2 i direktivet, dels den gemenskapsrättsliga proportionalitetsprincipen. Den nationella domstolen har därför beslutat att vilandeförklara målet och hänskjuta följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1) Skall artikel 5.1 i direktivet om deponering av avfall, enligt vilken en strategi för att nedbringa mängden biologiskt nedbrytbart avfall som går till deponier skall uppställas, tolkas på så sätt, att artikel 176 EG – med avvikelse från de i artikel 5.2 i direktivet nämnda åtgärderna, nämligen att mängden biologiskt nedbrytbart kommunalt avfall som går till deponier skall ha nedbringats till en viss procent av den totala mängden (vikt) biologiskt nedbrytbart kommunalt avfall ett visst kalenderår – medger att dessa åtgärder kan skärpas genom nationella bestämmelser som syftar till att införliva de gemenskapsrättsliga bestämmelserna med nationell rätt, så att kommunalt avfall och avfall som kan bortskaffas såsom kommunalt avfall bara får deponeras om det uppfyller ett mottagningskriterium som är baserat på ’andelen organiskt material i det torra restmaterialet av originalsubstansen’ (mätt som glödförlust eller TOC)?
2) a) Om svaret är jakande, skall artikel 5.2 i direktivet, mot bakgrund av den gemenskapsrättsliga proportionalitetsprincipen, tolkas så, att en nationell förordning uppfyller de däri uppställda kraven, nämligen
– 75 procent av vikten från och med den 16 juli 2006,
– 50 procent av vikten från och med den 16 juli 2009, och
– 35 procent av vikten från och med den 16 juli 2016,
om det i förordningen föreskrivs att, för kommunalt avfall och avfall som kan bortskaffas såsom kommunalt avfall skall från och med den 1 juni 2005 andelen organiskt material i det torra restmaterialet av originalsubstansen mätt som glödförlust uppgå till högst 5 massaprocent, eller mätt som TOC till högst 3 massaprocent,
mekanisk-biologiskt behandlat avfall endast får deponeras på äldre deponier under perioden den 1 mars 2001–15 juli 2009 och i enskilda fall även därefter om andelen organiskt material i det torra restmaterialet av originalsubstansen mätt som TOC uppgår till högst 18 massaprocent och den biologiska nedbrytbarheten hos det torra restmaterialet av originalsubstansen mätt som respirationsaktivitet (AT4) uppgår till högst 5 mg/g, eller mätt som gasbildningsgrad enligt jäsningstest (GB21) till högst 20 l/kg?
b) Inrymmer den gemenskapsrättsliga proportionalitetsprincipen ett vidsträckt eller ett snävt utrymme för bedömning av konsekvenserna av att icke förbehandlat avfall deponeras över termiskt eller mekaniskt‑ biologiskt behandlat avfall? Kan man av proportionalitetsprincipen sluta sig till att riskerna med enbart mekaniskt behandlat avfall kan neutraliseras eller utjämnas med andra typer av säkerhetsåtgärder?”
Begäran om återupptagande av det muntliga förfarandet
23 Deponiezweckverband har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 27 december 2004, kompletterad med en skrivelse av den 16 februari 2005, begärt att det muntliga förfarandet skall återupptas för att vissa expertutlåtanden skall kunna beaktas.
24 I punkt 62 i generaladvokatens förslag till avgörande i detta mål anges att ”de uppgifter som krävs för att göra en adekvat bedömning inte har getts in” och i fotnot 35 i förslaget anges att ”[h]andlingarna i målet [inte] innehåller … tekniska uppgifter”. Deponiezweckverband har emellertid gjort gällande att handlingarna i målet vid den nationella domstolen innehåller fem expertutlåtanden med precis de uppgifter som generaladvokaten hänsyftar på. Ett återupptagande av det muntliga förfarandet är enligt Deponiezweckverband lämpligt om generaladvokaten skall kunna ta del av dessa utlåtanden.
25 Domstolen kan enligt artikel 61 i rättegångsreglerna, ex officio, på förslag av generaladvokaten eller på parternas begäran besluta att återuppta det muntliga förfarandet om den anser att den inte har tillräcklig kännedom om omständigheterna i målet eller om målet skall avgöras utifrån skäl som parterna inte har haft tillfälle att diskutera (se dom av den 19 februari 2002 i mål C‑309/99, Wouters m.fl., REG 2002, s. I‑1577, punkt 42, och av den 14 december 2004 i mål C‑434/02, REG 2004, s. I‑0000, punkt 27). Domstolen anser emellertid, efter att ha hört generaladvokaten, att den i förevarande fall har tillgång till de uppgifter den behöver för att kunna besvara de frågor som ställts. Begäran att återuppta det muntliga förfarandet skall följaktligen avslås.
Tolkningsfrågorna
26 Eftersom frågorna 1 och 2 a avser tolkningen av direktivet mot bakgrund av artikel 176 EG, skall de prövas i ett sammanhang. Likaså skall frågorna 2 a och 2 b prövas i ett sammanhang, eftersom de avser den gemenskapsrättsliga proportionalitetsprincipen.
Inledande synpunkter
27 Domstolen påpekar inledningsvis att det med gemenskapens miljölagstiftning inte eftersträvas en fullständig harmonisering. Även om det i artikel 174 EG hänvisas till vissa gemenskapsmål som skall uppnås, föreskrivs i artikel 176 EG en möjlighet för medlemsstaterna att vidta strängare skyddsåtgärder (dom av den 22 juni 2000 i mål C‑318/98, Fornasar m.fl., REG 2000, s. I‑4785, punkt 46). De enda krav som enligt artikel 176 EG ställs på sådana åtgärder är att de är förenliga med EG‑fördraget och anmäls till kommissionen.
28 Gemenskapens miljöpolitik skall enligt artikel 174.2 EG syfta till en hög skyddsnivå med beaktande av de olikartade förhållandena inom gemenskapens olika regioner. Den skall bygga på försiktighetsprincipen och på principerna att förebyggande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan och att förorenaren skall betala.
29 Direktivet antogs med stöd av artikel 130S.1 i EG-fördraget (nu artikel 175.1 EG) och syftade således till att uppnå de mål som anges i artikel 174 EG.
30 Enligt skäl 9 och artikel 1.1 i direktivet har detta till syfte att fullfölja och klargöra målen med direktiv 75/442 genom att tillhandahålla åtgärder för att förebygga eller så långt möjligt minska avfallsdeponeringens negativa effekter på miljön.
31 Enligt artikel 5.1 i direktivet skall medlemsstaterna ställa upp en nationell strategi för att nedbringa mängden biologiskt nedbrytbart avfall som går till deponier. Dessa nationella strategier skall enligt samma bestämmelse omfatta åtgärder för att nå de mål som anges i artikel 5.2 i direktivet. I sistnämnda bestämmelse föreskrivs att de nationella strategierna i fråga skall säkerställa att mängden avfall som går till deponier skall ha minskats till en viss procent vid vissa datum. Det framgår tydligt av bestämmelsernas ordalydelse och systematik att de fastställer en miniminivå för den minskning som medlemsstaterna skall uppnå och att de inte hindrar att medlemsstaterna vidtar strängare åtgärder.
32 Härav följer att det i artikel 176 EG och i direktivet föreskrivs en möjlighet för medlemsstaterna att vidta strängare skyddsåtgärder (se, för ett liknande resonemang, angående rådets direktiv 91/689/EEG av den 12 december 1991 om farligt avfall (EGT L 377, s. 20; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 199), domen i det ovannämnda målet Fornasar m.fl., punkt 46).
Den första frågan
33 Den nationella domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 5.1 och 5.2 i direktivet, mot bakgrund av artikel 176 EG, utgör hinder för att tillämpa nationella bestämmelser genom vilka det införs strängare krav på deponering av avfall än dem som ställs i direktivet. Frågan avser fyra typer av krav i den nationella förordningen. Dessa krav skall undersökas i tur och ordning.
34 I artikel 5.2 i direktivet föreskrivs att det biologiskt nedbrytbara kommunala avfall som går till deponier senast år 2016 successivt skall ha nedbringats till 35 procent av den totala mängd som producerades år 1995. Som jämförelse fastställs i 2001 års förordning, bland annat i artiklarna 3.3 och 4.1 samt i bilagorna 1 och 2, lägre gränsvärden vad gäller andelen organiskt restmaterial i det avfall som får deponeras.
35 För att fastställa de gränsvärden som föreskrivs i denna förordning används däri bland annat kriterierna glödförlust och total mängd organiskt kol (TOC), medan det i artikel 5.2 i direktivet hänvisas till viktprocent.
36 Domstolen påpekar att användningen av en sådan mätmetod som TOC eller glödförlust, i likhet med de mål som anges i artikel 5.2 i direktivet, inte är ett mål i sig utan helt enkelt ett medel för att uppnå den typen av mål.
37 Eftersom medlemsstaterna kan välja medel för att uppnå de mål som anges i artikel 5.2 i direktivet, uppfyller sådana kriterier för mätning som anges i 2001 års förordning kraven i direktivet.
38 Det är, beträffande de fastställda gränsvärdena för andelen organiskt restmaterial i det avfall som får deponeras, uppenbart att det med en sådan nationell bestämmelse som avses i målet vid den nationella domstolen eftersträvas samma mål som med direktivet, som bland annat är att minska föroreningarna i vatten och luft genom att nedbringa mängden biologiskt nedbrytbart avfall som går till deponier.
39 För att uppnå dessa gränsvärden föreskrivs i 2001 års förordning att biologiskt nedbrytbart avfall skall behandlas innan det deponeras. För mekaniskt-biologiskt behandlat avfall utgörs behandlingen av bland annat krossning, sortering, kompostering och jäsning. För annat avfall används en termisk behandling, i förevarande fall förbränning.
40 Samtliga dessa behandlingsmetoder är förenliga med direktivet. I artikel 6 a i direktivet föreskrivs en skyldighet för medlemsstaterna att vidta åtgärder så att endast behandlat avfall deponeras. Med behandling avses enligt artikel 2 h i direktivet ”användning av fysikaliska, termiska, kemiska eller biologiska metoder, inklusive sortering, som ändrar avfallets egenskaper så att dess mängd eller farlighet minskas, hanteringen underlättas eller återvinning gynnas”. Av detta följer i synnerhet att det i direktivet föreskrivs att avfallet skall behandlas termiskt så att dess farlighet minskas.
41 Det framgår av det ovan anförda att det med gränsvärdena och kriterierna för mätning i sådan nationell lagstiftning som den i målet vid den nationella domstolen eftersträvas samma miljöskydd som med direktivet. Om det i en sådan lagstiftning ställs strängare krav än i direktivet handlar det om strängare skyddsåtgärder i den mening som avses i artikel 176 EG.
42 I artikel 5.2 i direktivet föreskrivs dessutom att medlemsstaterna skall nedbringa mängden av det aktuella avfallet i tre etapper som senast skall vara avslutade åren 2006, 2009 respektive 2016. I 2001 års förordning föreskrivs kortare frister, nämligen till den 31 maj 2005.
43 Att uttrycket ”senast” används i såväl artikel 5.2 som i artikel 18 i direktivet är en indikation på att det står medlemsstaterna fritt att fastställa kortare frister, om de anser det vara nödvändigt (se, för ett liknande resonemang angående uttrycket ”åtminstone”, dom av den 22 juni 1993 i mål C‑11/92, Gallaher m.fl., REG 1993, s. I‑3545, punkt 20).
44 Om en medlemsstat i detta avseende väljer att fastställa kortare frister än dem i direktivet, utgör detta en strängare skyddsåtgärd i den mening som avses i artikel 176 EG.
45 Artikel 5.1 och 5.2 i direktivet rör dessutom enbart biologiskt nedbrytbart avfall, till skillnad från 2001 års förordning som, utöver det biologiskt nedbrytbara avfallet, även rör icke biologiskt nedbrytbart organiskt avfall.
46 Även om artikel 5 i direktivet närmare avser en strategi för att nedbringa mängden biologiskt nedbrytbart avfall som går till deponier, är det uppenbart att direktivet som helhet avser avfall i vid mening, såsom det definieras i artikel 2 a däri.
47 I artikel 1.1 i direktivet föreskrivs stränga operativa och tekniska krav på avfall och deponier, utan begränsning till en viss typ av avfall eller deponi. I artikel 3.1 i samma direktiv föreskrivs att medlemsstaterna skall tillämpa direktivet på alla deponier, ett begrepp som enligt artikel 2 g skall förstås som ”upplagsplats för avfall … ” utan någon som helst begränsning av den typ av avfall som avses i denna bestämmelse.
48 Det är mot denna bakgrund som det i bilaga 2 punkt 2 sjätte stycket till direktivet anges att kriterierna för mottagning av avfall på deponi kan omfatta begränsningar i fråga om halten organiskt material i avfallet.
49 Av det anförda följer att det med en nationell bestämmelse, liknande den som anges i punkt 45 i denna dom, som för tillstånd för deponering föreskriver begränsningar inte bara för biologiskt nedbrytbara ämnen utan för samtliga organiska ämnen, eftersträvas samma mål som med direktivet. En bestämmelse som omfattar fler ämnen än dem som avses i artikel 5 i direktivet utgör en strängare skyddsåtgärd i den mening som avses i artikel 176 EG.
50 Artikel 5.2 i direktivet avser vidare kommunalt avfall. 2001 års förordning avser inte bara kommunalt avfall utan, enligt artiklarna 2.2 och 3.3 däri, även avfall som kan bortskaffas tillsammans med eller som kommunalt avfall, bland annat slam från reningsverk, byggavfall och produktionsrester.
51 Även om artikel 5.2 i direktivet endast avser kommunalt avfall, omfattar den nationella strategin för att nedbringa mängden biologiskt nedbrytbart avfall som går till deponier i artikel 5.1 allt avfall enligt definitionen i artikel 2 a i detta direktiv. Medlemsstaternas skyldighet enligt artikel 6 a i direktivet, att vidta åtgärder så att endast behandlat avfall deponeras, gäller både kommunalt och icke kommunalt avfall. Dessutom framgår det av artikel 1.1 i direktivet att det som helhet syftar till att nedbringa mängden avfall som går till deponier, utan åtskillnad mellan kommunalt avfall och annat avfall.
52 Av detta följer att en nationell bestämmelse, som den i målet vid den nationella domstolen, vars syfte är att nedbringa mängden avfall som går till deponier och som är tillämplig på annat avfall än kommunalt avfall, är förenlig med direktivet och utgör en strängare skyddsåtgärd i den mening som avses i artikel 176 EG.
53 Av det anförda följer att en sådan nationell bestämmelse som den i målet aktuella är förenlig med direktivet, med hänsyn till artikel 176 EG, i vart och ett av de fyra fall som har prövats.
54 Den nationella domstolen vill även få klarhet i huruvida sådana bestämmelser, sedda tillsammans, kan anses vara oförenliga med direktivet.
55 Det skall beträffande denna fråga påpekas att eftersom var och en av de fyra nationella bestämmelser som avses är förenliga med gemenskapsrätten, skall de inte anses vara oförenliga med gemenskapsrätten sedda tillsammans. Detta gäller även när gränsvärdena för att ta emot biologiskt nedbrytbart avfall på deponier enligt den nationella bestämmelsen är så låga att det krävs en mekanisk‑biologisk behandling eller förbränning av sådant avfall innan det deponeras.
56 Den första frågan skall följaktligen besvaras enligt följande. Artikel 5.1 och 5.2 i direktivet utgör inte hinder för att tillämpa en nationell bestämmelse
– i vilken det fastställts lägre gränsvärden för att ta emot biologiskt nedbrytbart avfall på deponi än dem som har fastställts i direktivet, även när dessa gränsvärden är så låga att det krävs att avfallet behandlas mekaniskt-biologiskt eller förbränns innan det deponeras,
– i vilken det fastställts kortare frister än dem i direktivet för att nedbringa mängden avfall som går till deponier,
– vilken inte enbart är tillämplig på biologiskt nedbrytbart avfall, utan även på organiska ämnen som inte är biologiskt nedbrytbara, och
– vilken inte bara är tillämplig på kommunalt avfall utan även på avfall som kan bortskaffas som kommunalt avfall.
Den andra frågan
57 Den nationella domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida sådana nationella bestämmelser som dem som avses i målet vid den nationella domstolen är förenliga med den gemenskapsrättsliga proportionalitetsprincipen.
58 För att kunna besvara denna fråga erinrar domstolen om att det, inom ramen för gemenskapens miljöpolitik, föreskrivs i artikel 176 EG att de minimikrav som ställs i ett direktiv får överskridas, på de villkor som ställs i nämnda artikel, förutsatt att det eftersträvas samma mål med den nationella bestämmelsen som med direktivet.
59 Enligt artikel 176 EG är det tillåtet för medlemsstaterna att behålla eller införa strängare skyddsåtgärder, under förutsättning att de är förenliga med fördraget och anmäls till kommissionen.
60 Såsom framgår av svaret på den första frågan utgör sådana nationella bestämmelser som dem som behandlas i begäran om förhandsavgörande strängare skyddsåtgärder i den mening som avses i artikel 176 EG.
61 Det framgår av systematiken i artikel 176 EG att medlemsstaterna utövar en befogenhet som regleras i gemenskapsrätten när de vidtar strängare skyddsåtgärder, eftersom åtgärderna i fråga åtminstone skall vara förenliga med fördraget. Det ankommer emellertid på medlemsstaterna att fastställa omfattningen av det skydd som skall uppnås.
62 Mot denna bakgrund skall enligt den gemenskapsrättsliga proportionalitetsprincipen en nationell åtgärd, vid säkerställandet av att de minimikrav som ställs i direktivet uppfylls, vara ändamålsenlig och nödvändig för att uppnå de eftersträvade målen.
63 Principen är dock inte längre tillämplig på strängare nationella skyddsåtgärder som antas med stöd av artikel 176 EG och som överskrider de minimikrav som ställs i direktivet, såvida inte andra bestämmelser i fördraget är tillämpliga.
64 Den andra frågan skall således besvaras enligt följande. Den gemenskapsrättsliga proportionalitetsprincipen är inte tillämplig på sådana strängare nationella skyddsåtgärder som antas med stöd av artikel 176 EG och som överskrider de minimikrav som ställs i ett gemenskapsdirektiv på miljöområdet, såvida inte andra bestämmelser i fördraget är tillämpliga.
Rättegångskostnader
65 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
På dessa grunder beslutar domstolen (första avdelningen) följande dom:
1) Artikel 5.1 och 5.2 i rådets direktiv 1999/31/EG av den 26 april 1999 om deponering av avfall utgör inte hinder för att tillämpa en nationell bestämmelse
– i vilken det fastställts lägre gränsvärden för att ta emot biologiskt nedbrytbart avfall på deponi än dem som har fastställts i direktivet, även när dessa gränsvärden är så låga att det krävs att avfallet behandlas mekaniskt-biologiskt eller förbränns innan det deponeras,
– i vilken det fastställts kortare frister än dem i direktivet för att nedbringa mängden avfall som går till deponier,
– vilken inte enbart är tillämplig på biologiskt nedbrytbart avfall, utan även på organiska ämnen som inte är biologiskt nedbrytbara, och
– vilken inte bara är tillämplig på kommunalt avfall utan även på avfall som kan bortskaffas som kommunalt avfall.
2) Den gemenskapsrättsliga proportionalitetsprincipen är inte tillämplig på sådana strängare nationella skyddsåtgärder som antas med stöd av artikel 176 EG och som överskrider de minimikrav som ställs i ett gemenskapsdirektiv på miljöområdet, såvida inte andra bestämmelser i fördraget är tillämpliga.
Underskrifter
* Rättegångsspråk: tyska.
Top