Arrêt de la Cour
Mål C-103/02
Europeiska gemenskapernas kommission
mot
Republiken Italien
”Fördragsbrott – Direktiven 75/442/EEG och 91/689/EEG – Begreppet avfallsmängd – Undantag från tillståndsplikten”
Sammanfattning av domen
1. Miljö – Avfall – Direktiv 75/442 om avfall – Återvinning av avfall – Undantag från tillståndsplikten – Villkor – Fastställelse av avfallstyper och avfallsmängder – Begreppet avfallsmängder – Tolkning – Hänvisning till högsta gräns som är tillämplig för varje avfallstyp
(Rådets direktiv 75/442, artiklarna. 9, 10 och 11.1 andra stycket)
2. Institutionernas rättsakter – Direktiv – Medlemsstaternas genomförande – Nödvändigt att införliva fullt ut – Förekomst av nationella bestämmelser som gör införlivande genom särskilda lagar och andra författningsåtgärder överflödigt – Tillåtlighet – Villkor
3. Miljö – Avfall – Direktiv 75/442 om avfall – Bilagorna II A och II B – Skillnad mellan förfarande för bortskaffande och förfarande för återvinning – Klassificering såsom förfarande för återvinning – Villkor – Farligt avfall – Irrelevant kriterium
(Rådets direktiv 75/442, artikel 1 f))
1. Begreppet avfallsmängd i artikel 11.1 andra stycket i direktiv 75/442 om avfall, i dess lydelse enligt direktiv 91/156, i vilken det föreskrivs en möjlighet till undantag från tillståndsplikten för återvinning av icke-farligt avfall skall tolkas så, att det avser en högsta gräns som är tillämplig för varje avfallstyp, och över vilken gräns återvinningsförfarandena inte omfattas av undantagsreglerna, utan måste underställas tillståndsförfarandet, även om uttrycket ”absolut högsta tillåtna mängder” inte uttryckligen används i sagda bestämmelse.
Dessutom talar systematiken i direktiv 75/442 i dess helhet för denna tolkning. Genom detta direktiv inrättas nämligen ett ordinarie förfarande som innefattar en skyldighet att erhålla det tillstånd som nämns i artiklarna 9 och 10. Genom artikel 11 i direktivet inrättas ett förenklat förfarande, genom att det däri under vissa förutsättningar föreskrivs ett undantag från denna skyldighet. Detta förfarande är av undantagskaraktär och måste vara så lätt som möjligt att tillämpa och att kontrollera, vilket inte vore fallet om avfallsmängderna kunde variera från en anläggning till en annan.
(se punkterna 30 och 31)
2. Skyldigheten att säkerställa ett direktivs fulla verkan i enlighet med målsättningen med det kan inte tolkas så, att medlemsstaterna är befriade från att vidta införlivandeåtgärder om de anser att de nationella bestämmelserna är bättre än de aktuella gemenskapsbestämmelserna och att de nationella bestämmelserna av detta skäl är mer ändamålsenliga för att säkerställa att målsättningen med direktivet uppnås. Införlivande genom särskilda lagar och andra författningsåtgärder blir överflödigt endast när redan befintliga nationella bestämmelser verkligen säkerställer att direktivet tillämpas fullt ut av nationella myndigheter.
Följaktligen kan inte medlemsstaterna avvika från de regler som åläggs genom direktiv 75/442 om avfall, i dess lydelse enligt direktiv 91/156, genom att ersätta den högsta tillåtna mängden avfall, per avfallstyp, som kan återvinnas utan tillstånd med relativa mängder beroende på kapaciteten i varje återvinningsanläggning.
(se punkt 33)
3. Det är inte i sig relevant, för att klassificera en avfallshantering som återvinning i den mening som avses i artikel 1 f i direktiv 75/442 om avfall, i dess lydelse enligt direktiv 91/156, huruvida avfallet är farligt eller inte. Det som framför allt utmärker ett återvinningsförfarande är nämligen att dess huvudsyfte är att avfallet skall kunna utnyttjas på ett meningsfullt sätt som bidrar till att bevara naturresurserna, genom att ersätta andra material som annars skulle ha behövts för detta ändamål.
Den omständigheten att avfall innehåller höga halter av råolja samt lågtoxisk dieselolja och olja utgör alltså inte i sig hinder för att det kan användas i återvinningssyfte.
(se punkterna 62 och 63)
DOMSTOLENS DOM (första avdelningen)
den 7 oktober 2004(1)
Fördragsbrott – Direktiven 75/442/EEG och 91/689/EEG – Begreppet avfallsmängder – Undantag från tillståndsplikten
I mål C-103/02,
angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG,som väckts den 20 mars 2002,
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av R. Wainwright och R. Amorosi, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
mot
Republiken Italien, företrädd av I. Braguglia, i egenskap av ombud, biträdd av M. Fiorilli, avvocato dello Stato, med delgivningsadress i Luxemburg,
svarande,
meddelar
DOMSTOLEN (första avdelningen),
sammansatt av avdelningsordföranden P. Jann, samt domarna A. Rosas, S. von Bahr (referent), R. Silva de Lapuerta och K. Lenaerts,
generaladvokat: M. Poiares Maduro,
justitiesekreterare: R. Grass,
med beaktande av det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgivits av parterna,
och efter att den 18 maj 2004 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Europeiska gemenskapernas kommission har väckt talan om fastställelse av att Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 1, 9, 10 och 11 i rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, s. 39; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 238), i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991 (EGT L 78, s. 32; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 66) (nedan kallat direktiv 75/442), och artikel 3 i rådets direktiv 91/689/EEG av den 12 december 1991 om farligt avfall (EGT L 377, s. 20; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 199), genom att anta dekret av den 5 februari 1998 om fastställande av sådant icke‑farligt avfall som omfattas av förenklade förfaranden för återvinning enligt artiklarna 31 och 33 i lagstiftningsdekret nr 22 av den 5 februari 1997, genom vilket
– inrättningar och företag som återvinner icke‑farligt avfall, i strid med artiklarna 10 och 11.1 andra stycket i direktiv 75/442, kan undantas från tillståndsplikten, utan att detta undantag är underställt 1) kravet att högsta tillåtna avfallsmängd skall ha fastställts på förhand och 2) de krav som ställs i artikel 4 i direktiv 75/442 och som rör de avfallsmängder som behandlas av de företag som undantas från tillståndsplikten,
– det, i strid med artikel 11.1 andra stycket första strecksatsen i direktiv 75/442, inte görs någon exakt definition av de typer av avfall som omfattas av undantaget från tillståndsplikten, vilket medför att inrättningar eller företag som återvinner vissa typer av farligt avfall kan undantas från denna skyldighet på grundval av de mindre strikta kriterier som fastslagits för icke‑farligt avfall, då dekretet i fråga saknar klarhet och precision, vilket innebär en överträdelse även av artikel 3 i direktiv 91/689,
– vissa bortskaffningsförfaranden, i strid med artiklarna 9 och 11, jämförda med artikel 1 e och 1 f i direktiv 75/442 och bilagorna IIA och IIB till detta i deras lydelse enligt kommissionens beslut 96/350/EG av den 24 maj 1996 (EGT L 135, s. 32), definieras som förfaranden för ”miljöåtervinning”, vilket medför att inrättningar och företag som ombesörjer andra bortskaffningsförfaranden än bortskaffande av sitt eget avfall på den plats där det uppkommer kan undantas från tillståndsplikten på samma sätt som om de ombesörjde återvinning.
Tillämpliga bestämmelser
De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
Direktiv 75/442
2 Syftet med direktiv 75/442 är att säkerställa att avfall bortskaffas och återvinns samt att åtgärder vidtas för att begränsa avfallsmängderna, särskilt genom att främja ren teknik och sådana produkter som kan återvinnas och återanvändas.
3 I artikel 1 i sagda direktiv definieras bland annat innebörden av ”avfall”, ”bortskaffande” och ”återvinning”.
4 I artikel 4 i detta direktiv anges följande:
”Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att avfall återvinns eller bortskaffas utan fara för människors hälsa och utan att processer eller metoder används som kan skada miljön, och särskilt
– utan risker för vatten, luft, jord eller växter och djur,
– utan att medföra olägenheter genom buller eller lukt,
– utan att negativt påverka landskapet och områden av särskilt intresse.
Medlemsstaterna skall även vidta de åtgärder som krävs för att förbjuda övergivande, dumpning och okontrollerat bortskaffande av avfall.”
5 I artiklarna 9–11 i direktiv 75/442 fastslås när det krävs ett tillstånd av den behöriga myndigheten för förfaranden för bortskaffande och återvinning av avfall. Dessa förfaranden återfinns i bilagorna IIA och IIB till detta direktiv, i deras lydelse enligt beslut 96/350.
6 I artikel 9.1 i direktiv 75/442 anges att varje inrättning eller företag som tillämpar de förfaranden som avses i bilaga IIA för genomförandet av artikel 4 måste erhålla ett tillstånd från den behöriga myndigheten.
”Ett sådant tillstånd skall omfatta
– mängd och slag av avfall,
– tekniska krav,
– de säkerhetsåtgärder som skall vidtas,
– platsen för bortskaffandet,
– behandlingsmetoden.”
7 I artikel 9.2 i direktiv 75/442 anges följande:
”Tillstånd kan beviljas för en bestämd period. Tillstånden kan utformas så att de skall förnyas och så att de innefattar villkor och förpliktelser. Särskilt om den avsedda bortskaffningsmetoden inte är godtagbar från miljöskyddssynpunkt kan tillstånd vägras.”
8 Artikel 10 i detta direktiv, vilken rör de återvinningsförfaranden som anges i bilaga IIB, har följande lydelse:
”För genomförandet av artikel 4 skall tillståndsplikt gälla för varje inrättning eller företag som tillämpar de förfaranden som avses i bilaga [II]B.”
9 I artikel 11 i samma direktiv föreskrivs en möjlighet till undantag från tillståndsplikten som är tillämplig på samtliga avfallstyper, med undantag av farligt avfall som regleras av särskilda bestämmelser:
”1. … undantag från tillståndsplikten i artikel 9 och artikel 10 [kan] tillämpas i fråga om
a) inrättningar eller företag som själva bortskaffar sitt avfall på den plats där detta uppkommer, och
b) inrättningar eller företag som återvinner avfall.
– Denna undantagsbestämmelse får endast tillämpas
– om de behöriga myndigheterna har beslutat om allmänna regler för varje typ av verksamhet och fastställt för vilka typer av avfall och avfallsmängder samt enligt vilka villkor verksamheten i fråga kan befrias från tillståndsplikten, och
– om bestämmelserna i artikel 4 är uppfyllda med avseende på avfallsslag och -mängder samt metoderna för bortskaffande eller återvinning.
2. De inrättningar eller företag som avses i [punkt] 1 skall registreras hos de behöriga myndigheterna.
3. Medlemsstaterna skall underrätta kommissionen om de allmänna regler som de antagit enligt [punkt]1.”
Direktiv 91/689
10 I artikel 3.1 och 3.2 i direktiv 91/689 om farligt avfall föreskrivs följande:
”1. Det i artikel 11.1 a i direktiv 75/442/EEG avsedda undantaget från kravet på tillstånd för inrättningar eller företag som själva bortskaffar sitt avfall, gäller inte farligt avfall som omfattas av det här direktivet.
2. I enlighet med artikel 11.1 b i direktiv 75/442/EEG får en medlemsstat frångå artikel 10 i det direktivet beträffande inrättningar och företag som återvinner avfall som omfattas av det här direktivet
– om medlemsstaten inför allmänna bestämmelser med angivande av avfallstyp och avfallsmängd samt de särskilda villkor (gränsvärden för innehållet av farliga ämnen i avfallet, gränsvärden för utsläpp, typ av aktivitet) och andra krav som skall uppfyllas vid olika typer av återvinning, och
– om avfallstyperna eller avfallsmängderna och återvinningsmetoderna är sådana att det är säkerställt att villkoren i artikel 4 i direktiv 75/442/EEG är uppfyllda.”
Den nationella lagstiftningen
11 Genom dekret av Ministero dell’Ambiente av den 5 februari 1998 om fastställande av sådant icke‑farligt avfall som omfattas av förenklade förfaranden för återvinning enligt artiklarna 31 och 33 i lagstiftningsdekret nr 22 av den 5 februari 1997 (ordinarie tillägg nr 72 till GURI nr 88 av den 16 april 1998) (nedan kallat dekretet) införlivas direktiven 91/156 och 91/689 med den nationella rättsordningen.
12 I artikel 5.1 i sagda dekret, som har rubriken ”Miljöåtervinning” föreskrivs följande:
”De verksamheter för miljöåtervinning som anges i bilaga 1 består i sanering av skadade områden för produktionsändamål eller sociala ändamål genom morfologiska omstruktureringsåtgärder.”
13 Artikel 7 i samma dekret, som har rubriken ”Mängder” har följande lydelse:
”1. Utan att det påverkar tillämpningen av de särskilda bestämmelserna i bilagorna skall de högsta årliga avfallsmängder som kan användas i samband med återvinning enligt detta dekret fastställas utifrån den årliga hanteringskapaciteten i den anläggning i vilken verksamheten utförs, efter avdrag för den råvara som eventuellt använts, varvid det skall tillses att verksamheten inte utgör någon fara för människors hälsa eller för miljön.
…
2. När det gäller den energiåtervinning som anges i bilaga 2 skall den högsta avfallsmängden fastställas i förhållande till avfallets värmevärde, till den nominella termiska effekten i den anläggning i vilken energiåtervinningen äger rum och till för varje återvinningsanläggning uppskattad driftslängd.
3. De årliga avfallsmängder som avses återvinnas skall anges i meddelandet om att verksamheten inleds. Det skall därvid särskilt anges att villkoren i denna artikel följs.”
Det administrativa förfarandet
14 Genom formell underrättelse av den 28 februari 2000 informerade kommissionen de italienska myndigheterna om att Republiken Italien hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 1, 9, 10 och 11 i direktiv 75/442 och artikel 3 i direktiv 91/689 genom att anta dekretet.
15 I enlighet med artikel 226 i EG-fördraget anmodade kommissionen de italienska myndigheterna att till kommissionen ge in sina eventuella synpunkter inom två månader från delgivningen av den formella underrättelsen.
16 Dessa myndigheter svarade genom två skrivelser av den 3 respektive den 26 maj 2000.
17 Kommissionen ansåg att de svar som de italienska myndigheterna hade ingivit inte var tillfredsställande på vissa punkter, och skickade därför den 11 april 2001 ett motiverat yttrande till den italienska regeringen, i vilket den anmodade denna att vidta nödvändiga åtgärder för att följa detsamma, inom två månader från delgivningen.
18 De italienska myndigheterna svarade genom en skrivelse av den 17 augusti 2001.
19 Kommissionen ansåg inte att svaret var tillfredsställande, och beslutade därför att väcka förevarande talan.
Första anmärkningen: Den högsta avfallsmängd som kan undantas från tillståndsplikten
Parternas argument
20 Kommissionen har hävdat att artikel 7 i dekretet står i strid med artikel 11 i direktiv 75/442 genom att det i den förstnämnda inte fastslås vilken som är den för återvinning avsedda högsta avfallsmängd som kan undantas från tillståndsplikten, utan det tvärtom anges en mängd som beror på den årliga behandlingskapaciteten i varje anläggning i fråga.
21 Genom Republiken Italiens tolkning ifrågasätts det syfte att skydda människors hälsa och miljön som anges i artikel 4 i direktiv 75/442, då återvinningsföretag kan undantas från tillståndsplikten även om de behandlar avsevärda mängder avfall. Ett sådant tillvägagångssätt leder till att det ordinarie tillståndsförfarandet i praktiken inte kommer att tillämpas alls.
22 Den italienska regeringen har å sin sida hävdat att medlemsstaterna inte är skyldiga att fastställa absoluta högsta tillåtna mängder. Artikel 11 i direktiv 75/442 innehåller inte någon uttrycklig bestämmelse med den innebörden.
23 Denna regering har tvärtom gjort gällande att det enligt artikel 11.1 andra stycket är tillräckligt, för att ha rätt till undantag, att ett av de två villkor som återfinns i var och en av de två strecksatserna i sagda stycke är uppfyllda. Enligt det andra villkoret måste medlemsstaterna definiera antingen avfallstyp eller avfallsmängd i fråga, för att säkerställa att de i artikel 4 i direktiv 75/442 uppställda kraven på hälso‑ och miljöskydd säkerställs. Ordet eller* i ledet ”avfallsslag [eller] ‑mängder” bekräftar denna analys. [* I den svenska versionen av direktivet används ordet och. Övers. anm.]
24 När detta villkor är uppfyllt och de krav som ställs i artikel 4 i direktiv 75/442 alltså iakttas, är det enligt den italienska regeringen inte nödvändigt att uppfylla det första villkoret i den första strecksatsen i artikel 11.1 andra stycket i samma direktiv. Dessa två villkor avser två olika situationer och skall alltså anses vara alternativa för medlemsstaterna och inte kumulativa.
25 Den italienska regeringen har betonat att bestämmelserna i dekretet sammantaget, och särskilt de som rör fastslående av relativa högsta tillåtna mängder, åsyftar ett högt miljöskydd och uppfyller denna målsättning bättre än en absolut högsta tillåtna mängd. Att göra det omöjligt för de inrättningar som har stor kapacitet att återvinna avfall över en absolut tröskel, och en skyldighet för dem att bortskaffa avfallet skulle till och med, enligt denna regering, strida mot de allmänna principerna i direktiv 75/442.
Domstolens bedömning
26 För att fastställa huruvida Republiken Italien har tillämpat direktiv 75/442 korrekt, skall domstolen kontrollera huruvida medlemsstaterna genom detta åläggs en skyldighet att fastställa absoluta högsta mängder av avfall för återvinning som kan undantas från tillståndsplikten, eller om medlemsstaterna kan föreskriva relativa mängder beroende på varje anläggnings behandlingskapacitet. I detta syfte skall domstolen undersöka ordalydelsen i artikel 11.1 andra stycket i direktiv 75/442.
27 För det första framgår det av denna bestämmelses ordalydelse att undantaget från tillståndsplikten är tillämpligt under förutsättning att två villkor är uppfyllda. Eftersom vart och ett av dessa båda villkor föregås av ett streck och de två villkoren förbinds med den samordnande konjunktionen ”och”, föreligger det inga tvivel om att de två villkoren är kumulativa och inte alternativa, tvärtemot vad den italienska regeringen har hävdat.
28 Vidare skall omfattningen av skyldigheten att fastställa en mängd, vilken återfinns i det första villkoret, avgränsas, eftersom medlemsstaterna åläggs denna skyldighet på samma sätt som det andra villkoret.
29 I detta första villkor anges uttryckligen att de behöriga myndigheterna för varje typ av verksamhet skall ha fastställt för ”vilka typer av avfall och avfallsmängder samt enligt vilka villkor” verksamheten i fråga kan befrias från tillståndsplikten.
30 Även om uttrycket ”absoluta högsta tillåtna mängder” inte uttryckligen används, framgår det av bestämmelsens ordalydelse att mängdbegreppet avser en högsta gräns som är tillämplig för varje avfallstyp, och över vilken gräns återvinningsförfarandena inte omfattas av undantagsreglerna, utan måste underställas tillståndsförfarandet.
31 Dessutom talar systematiken i direktiv 75/442 i dess helhet för denna tolkning. Genom detta direktiv inrättas nämligen ett ordinarie förfarande som innefattar en skyldighet att erhålla det tillstånd som nämns i artiklarna 9 och 10. Genom direktivets artikel 11 inrättas ett förenklat förfarande, genom att det däri under vissa förutsättningar föreskrivs ett undantag från denna skyldighet. Detta förfarande är av undantagskaraktär och måste vara så lätt som möjligt att tillämpa och att kontrollera, vilket inte vore fallet om avfallsmängderna kunde variera från en anläggning till en annan.
32 Den italienska regeringens argument att bestämmelserna i dekretet bättre motsvarar miljöskyddssyftet än bestämmelserna i direktiv 75/442 är inte relevant.
33 Såsom domstolen tidigare har fastslagit kan skyldigheten att säkerställa ett direktivs fulla verkan i enlighet med målsättningen med det inte tolkas så, att medlemsstaterna är befriade från att vidta införlivandeåtgärder om de anser att de nationella bestämmelserna är bättre än de aktuella gemenskapsbestämmelserna och att de nationella bestämmelserna av detta skäl är mer ändamålsenliga för att säkerställa att målsättningen med direktivet uppnås. Införlivande genom särskilda lagar och andra författningsåtgärder blir enligt domstolens rättspraxis överflödigt endast när redan befintliga nationella bestämmelser verkligen säkerställer att direktivet tillämpas fullt ut av nationella myndigheter (se, bland annat, dom av den 29 april 2004 i mål C‑194/01, kommissionen mot Österrike, REG 2004, s. I‑0000, punkt 39). Följaktligen kan inte medlemsstaterna i förevarande fall avvika från de regler som åläggs genom direktiv 75/442, genom att ersätta den högsta tillåtna mängden avfall, per avfallstyp, som kan återvinnas utan tillstånd med relativa mängder beroende på kapaciteten i varje återvinningsanläggning.
34 Vidare är det inkorrekt att, såsom den italienska regeringen gjort, hävda att kommissionens tolkning strider mot målsättningen med direktivet på så sätt att den skulle leda till att stora anläggningar bara kan återvinna små avfallsmängder, som motsvarar den högsta tillåtna mängden, och att de måste bortskaffa resten. Det finns nämligen inget som hindrar dessa företag att återvinna större avfallsmängder än den högsta tillåtna mängden, under förutsättning att de gör det i enlighet med tillståndsreglerna.
35 Följaktligen konstaterar domstolen att Republiken Italien har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artiklarna 10 och 11.1 i direktiv 75/442, genom att inte i dekretet fastslå de högsta mängder avfall, per avfallstyp, som kan återvinnas i enlighet med reglerna om undantag från avtalsplikten.
Andra anmärkningen: Vag definition av vilka avfallstyper som omfattas av undantaget från tillståndsplikt
Parternas argument
36 Kommissionen har framfört kritik i två avseenden. För det första anges i vissa rubriker till de tekniska normer som anges i bilagorna 1 och 2 till dekretet en mycket vag definition av avfallstyperna. För det andra anges sällan koderna i Europeiska avfallskatalogen (nedan kallade EAK-koderna), och när de anges motsvarar de inte den definition som anges i rubrikerna till de tekniska normerna. Härav framgår att visst farligt avfall kan inkluderas i kategorin icke‑farligt avfall, vilket gör att inrättningarna och företagen som behandlar detta kan undantas från tillståndsplikten, då de kan åberopa de mindre strikta krav som föreskrivs för icke‑farligt avfall.
37 Kommissionen har illustrerat sin invändning genom att nämna tre fall.
38 Inledningsvis anger kommissionen, som exempel, att det i den tekniska normen 5.9 i bilaga 1 till dekretet, vilken avser ”bitar av täckt fiberoptisk kabel av dielektrisk, semielektrisk och metallisk typ”, saknas hänvisning till EAK‑koderna.
39 Vidare åtföljs den tekniska normen 7.8 i bilaga 1 till dekretet, i vilken det hänvisas till ”förbrukade eldfasta material, förbrukade eldfasta material från ugnar för processer vid hög temperatur”, av ett antal EAK‑koder. Det är inte möjligt att utifrån dessa fastslå huruvida förbrukad infodring från metallurgiska aluminiumprocesser skall hänföras till denna norm, vilket medför en sammanblandning av icke‑farligt avfall och farligt avfall.
40 Slutligen hänförs den tekniska normen 3.10 i bilaga 1 till dekretet, vilken hänvisar till ”urladdade silveroxidbatterier”, felaktigt till EAK‑koden 160605, som avser kategorin ”andra batterier och ackumulatorer”, vilken ingår i kategorin icke‑farligt avfall, i stället för att, med hänsyn till kvicksilverinnehållet, hänföras till EAK‑koden 160603, som avser ”kvicksilverhaltiga torrbatterier” och som alltså ingår i kategorin farligt avfall. Kommissionen har i detta hänseende påpekat att rubriken till kod 160603 har ändrats genom kommissionens beslut 2000/532/EG av den 3 maj 2000 (EGT L 226, s. 3), då begreppet kvicksilverhaltiga batterier infördes.
41 Den italienska regeringen har gjort gällande att de tre fall som kommissionen har undersökt är isolerade fall, och att kommissionen på grundval av dessa felaktigt har förutsatt att det generellt saknas en definition av vilka avfallstyper som omfattas av undantaget från tillståndsplikten eller att denna är felaktig.
42 Vad beträffar den tekniska normen 3.10 rörande urladdade silveroxidbatterier, har den italienska regeringen hävdat att beskrivningen av normen och EAK‑koden som den hänförs till måste läsas samtidigt som avfallets ursprung och dess kemiska och fysiska egenskaper undersöks. Att i detta särskilda fall hänföra avfallet i fråga till den EAK‑kod som gäller för icke‑farligt avfall, motsvarade fullt ut de kemiska och fysiska egenskaper som angavs i dekretet, nämligen ”hölje i stål som innehåller mer än 1 procent oxider och/eller silversalter, mindre än 9 procent zink och mindre än 55 procent nickel”.
Domstolens bedömning
43 Genom denna andra anmärkning har kommissionen allmänt sett klandrat Republiken Italien för att inte ha gjort en exakt definition av de typer av icke‑farligt avfall som skall återvinnas enligt det förenklade förfarandet. De tekniska normer som hänför sig till dessa avfallstyper anges enligt kommissionen på ett mycket vagt sätt, och EAK‑koderna har antingen utelämnats eller angivits på ett felaktigt sätt. Kommissionen har hänvisat till tre tekniska normer som stöd för sin invändning.
44 I detta hänseende konstaterar domstolen att kommissionen endast har nämnt tre precisa fall och inte har ingivit någon bevisning som gör det möjligt för domstolen att kontrollera huruvida anmärkningen är välgrundad i den mån den hänför sig till samtliga tekniska normer i dekretet. Undersökningen av anmärkningen måste följaktligen begränsas till de tre nämnda fallen.
45 Vad gäller den tekniska normen 5.9 påpekar domstolen att den italienska regeringen som svar på den formella underrättelsen och på det motiverade yttrandet inledningsvis påpekade för kommissionen att den hade för avsikt att införa en EAK‑kod, och att den därefter i sitt svaromål påpekade att EAK‑koderna verkligen hade antagits enligt beslut 2000/532/EG.
46 Även om den italienska regeringen har hävdat att de EAK‑koder som den antog var tänkta att motsvara de koder som anges i beslut 2000/532/EG, vilket medlemsstaterna måste införliva senast den 1 januari 2002, det vill säga ett datum som inföll efter det att de påtalade omständigheterna hade infallit, konstaterar domstolen att denna regering inte har förnekat att den borde ha antagit en EAK‑kod avseende avfallet i fråga före detta datum, i enlighet med bestämmelserna i direktiv 75/442.
47 Domstolen konstaterar att eftersom Republiken Italien fortfarande inte hade tilldelat norm 5.9 en EAK‑kod vid utgången av den frist som fastställts i det motiverade yttrandet, är det fördragsbrott som kommissionen har påtalat avseende denna norm styrkt.
48 Vad gäller kommissionens invändning avseende den tekniska normen 7.8, påpekar domstolen att den italienska regeringen i sitt svaromål angav att EAK‑koderna skulle ändras så fort som möjligt. Härav följer att den italienska regeringen inte har bestridit att de tillämpade koderna inte är förenliga med kraven i direktiv 75/442, och det fördragsbrott som kommissionen har påtalat skall fastställas i den del det rör denna norm.
49 Det tredje fallet rör den tekniska normen 3.10. I detta hänseende erinrar domstolen om att den italienska regeringen inte har bemött kommissionens påstående om att batterierna i fråga innehöll kvicksilver. Den har endast gjort gällande att kvicksilver inte nämndes i beskrivningen i dekretet av produktens tekniska egenskaper, vilket den anser motiverade att EAK‑koden för icke‑farligt avfall tillämpades.
50 Domstolen anser att kommissionen, i den mån batterierna i fråga innehöll kvicksilver, kunde anse att det rörde sig om farligt avfall och att den passande EAK‑koden var kod 160603, som var tillämplig på kvicksilverhaltiga torrbatterier, och inte kod 160605, som avser andra batterier och ackumulatorer och som avser icke‑farligt avfall. Icke desto mindre ankom det på kommissionen att visa att batterierna i fråga innehöll kvicksilver, vilket inte framgår av de handlingar som har ingivits till domstolen. I avsaknad av sådan bevisning kan talan inte vinna bifall i den del som avser kommissionens anmärkning rörande norm 3.10.
51 Med hänsyn till ovanstående konstaterar domstolen att Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 11.1 i direktiv 75/442 och artikel 3 i direktiv 91/689, genom att inte göra en exakt definition av de avfallstyper som hänförs till de tekniska normerna 5.9 och 7.8 i bilaga 1 till dekretet.
Den tredje anmärkningen: Definition av vissa bortskaffningsförfaranden som återvinningsförfaranden
Parternas argument
52 Kommissionen har klandrat Republiken Italien för att ha framställt bortskaffningsförfaranden som återvinningsförfaranden och därigenom ha åsidosatt artiklarna 9 och 11 i direktiv 75/442, rörande tillståndsreglerna, jämförda med artikel 1 e och 1 f i samma direktiv och bilagorna IIA och IIB till samma direktiv, i vilka dessa förfaranden beskrivs.
53 Förfarandena i fråga nämns i artikel 5 i dekretet. De avser sanering av skadade områden för produktionsändamål och sociala ändamål genom morfologiska omstruktureringsåtgärder och omfattar täckning av avfallsupplag.
54 Kommissionen anser att förfarandet avseende sanering av skadade områden för produktionsändamål och sociala ändamål genom morfologiska omstruktureringsåtgärder, felaktigt klassificerades i kategori R 10 i bilaga IIB till direktiv 75/442. Denna kategori åsyftar markspridning som medför agrikulturella eller ekologiska fördelar och avser snarare, enligt kommissionen, utnyttjandet av slam inom jordbruket.
55 Vad gäller täckningen av avfallsupplag, som helt enkelt består i att deponera avfall på redan existerande avfall, har kommissionen hävdat att sådan täckning inte utgör återanvändning eller återvinning i egentlig mening som kan ingå i punkt R 5 i bilaga IIB till direktiv 75/442, såsom Republiken Italien felaktigt har klassificerat den. Täckning av avfallsupplag omfattas enligt kommissionen av punkt D 1 i bilaga IIA till samma direktiv, som rör bortskaffningsförfaranden och som avser ”Deponering på eller under markytan (t.ex. på avfallsupplag etc.)”.
56 Den italienska regeringen har däremot hävdat att det är korrekt att placera förfaranden för att ”återupprätta miljön” i kategori R 10 ”Markspridning som medför agrikulturella eller ekologiska fördelar”. Sådana förfaranden syftar till att sanera miljön och tillhör alltså denna kategori. Sanering av miljön får inte blandas ihop med ett bortskaffningsförfarande.
57 Vad gäller ”täckning av avfallsupplag” har den italienska regeringen understrukit att det förfarandet, liksom förfaranden för att ”återupprätta miljön”, inte är ett bortskaffningsförfarande utan ett saneringsförfarande i egentlig mening.
58 I sin replik ansåg kommissionen, med beaktande av domstolens senaste rättspraxis avseende skillnaden mellan ”återvinning” och ”bortskaffande”, att vissa av de morfologiska omstruktureringsåtgärder som anges i artikel 5 i dekretet kan anses ingå i kategori R 10.
59 Kommissionen har däremot vidhållit att utnyttjande av avfall och borrslam, som kan innehålla upp till 50 kg råolja per ton och 300 kg lågtoxisk dieselolja eller olja per ton, vilket avses i de tekniska normerna 7.14 och 7.15, inte kan kvalificeras som miljöåtervinning.
Domstolens bedömning
60 Domstolen påpekar att kommissionen, såsom det framgår av dess replik, nu endast vidhåller sin anmärkning avseende det utnyttjande av avfall och borrslam som motsvarar de tekniska normerna 7.14 och 7.15 i dekretet. Utnyttjandet av detta avfall utgör enligt kommissionen inte återvinningsförfaranden, utan bortskaffningsförfaranden.
61 Kommissionen har inte angivit det exakta skälet till att den vidhåller sin anmärkning beträffande detta avfall och har nöjt sig med att påpeka att det innehåller mycket höga halter av råolja eller lågtoxisk dieselolja och olja. Kommissionen verkar således anse att avfallet i fråga innehåller farliga substanser som utgör hinder för att använda det i återvinningssyfte.
62 Domstolen har emellertid fastslagit att det inte i sig är relevant, för att klassificera en avfallshantering som återvinning i den mening som avses i artikel 1 f i direktiv 75/442, huruvida avfallet är farligt eller inte. Det som framför allt utmärker ett återvinningsförfarande är att dess huvudsyfte är att avfallet skall kunna utnyttjas på ett meningsfullt sätt som bidrar till att bevara naturresurserna, genom att ersätta andra material som annars skulle ha behövts för detta ändamål (dom av den 27 februari 2002 i mål C‑6/00, ASA, REG 2002, s. I‑1961, punkterna 68 och 69).
63 Härav följer att den omständigheten att avfallet i fråga innehåller höga halter av råolja samt lågtoxisk dieselolja och olja inte i sig utgör hinder för att det kan användas i återvinningssyfte.
64 Vidare har kommissionen, såsom generaladvokaten påpekade i punkt 36 i sitt förslag till avgörande, medgivit att vissa åtgärder för sanering och täckning av avfallsupplag kunde anses vara återvinningsförfaranden, bland annat i fråga om den tekniska normen 4.4. De verksamheter som anges i de tekniska normerna 7.14 och 7.15 beskrivs på samma sätt, eller nästan på samma sätt, som sådana förfaranden.
65 Följaktligen måste det konstateras att kommissionen inte har visat att Republiken Italien felaktigt har klassificerat förfaranden för bortskaffande av avfall som förfaranden för återvinning av avfall. Talan kan inte vinna bifall på någon del av den tredje grunden.
Rättegångskostnader
66 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Emellertid kan domstolen enligt artikel 69.3 i samma rättegångsregler besluta att kostnaderna skall delas eller att vardera parten skall bära sin kostnad, om parterna ömsom tappar på en eller flera punkter. Eftersom båda parterna i förevarande mål delvis har tappat målet, anser domstolen att vardera parten skall bära sin kostnad.
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN (första avdelningen)
följande dom:
1) Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 10 och 11.1 i rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall, i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991, genom att inte i dekret av den 5 februari 1998 om fastställande av sådant icke‑farligt avfall som omfattas av förenklade förfaranden för återvinning enligt artiklarna 31 och 33 i lagstiftningsdekret nr 22 av den 5 februari 1997 fastställa de högsta tillåtna mängder avfall, per avfallstyp, som kan återvinnas enligt reglerna om undantag från tillståndsplikten.
2) Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 11.1 i direktiv 75/442. i ändrad lydelse, och enligt artikel 3 i rådets direktiv 91/689/EEG av den 12 december 1991 om farligt avfall, genom att inte göra en exakt definition av de typer av avfall som omfattas av de tekniska normerna 5.9 och 7.8 i bilaga 1 till ovannämnda dekret.
3) Talan ogillas i övrigt.
4) Vardera parten skall bära sin rättegångskostnad.
Underskrifter.
1 – Rättegångsspråk: italienska. Top
Full & Egal Universal Law Academy