Arrêt de la Cour
Sag C-87/02
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
mod
Den Italienske Republik
»Traktatbrud – miljø – direktiv 85/337/EØF – vurdering af visse offentlige eller private projekters indvirkning – »Lotto zero-projektet««
Sammendrag af dom
1. Medlemsstater – forpligtelser – gennemførelse af direktiver − traktatbrud − begrundet i, at traktatbruddet må tilskrives decentrale myndigheder − ulovlig
(Art. 226 EF)
2. Traktatbrudssøgsmål – nationale foranstaltninger uforenelige med fællesskabsretten – mulighed for anvendelse af nationale retsmidler – uden betydning for anlæggelse af traktatbrudssøgsmål
(Art. 226 EF)
3. Miljø − vurdering af visse projekters indvirkning på miljøet − direktiv 85/337 − vurdering af projekter, der henhører under de i bilag II anførte grupper − medlemsstaternes skøn − omfang og grænser
(Rådets direktiv 85/337, art. 4, stk. 2)
1. Den omstændighed, at en medlemsstat har overdraget gennemførelsen af et direktiv til sine egne regionale myndigheder, kan på ingen måde få indvirkning på anvendelsen af artikel 226 EF. Ingen medlemsstat kan nemlig påberåbe sig forhold i sin interne retsorden som begrundelse for ikke at overholde forpligtelser eller frister i henhold til fællesskabsdirektiver. Ganske vist kan den enkelte medlemsstat frit fordele de retsanordnende beføjelser internt, men i forhold til Fællesskabet har den ikke desto mindre i medfør af artikel 226 EF fortsat eneansvaret for, at forpligtelserne ifølge fællesskabsretten overholdes.
(jf. præmis 38)
2. Den omstændighed, at der ved en national ret anlægges sag til prøvelse af en national myndigheds beslutning, som er genstand for et traktatbrudssøgsmål, og at den pågældende ret træffer afgørelse om ikke at udsætte gennemførelsen af nævnte beslutning, er uden betydning for, om det af Kommissionen anlagte traktatbrudssøgsmål kan antages til realitetsbehandling. Muligheden for at anvende retsmidler ved de nationale domstole kan ikke foregribe anlæggelsen af en sag i henhold til artikel 226 EF, da de to retsskridt forfølger forskellige mål og har forskellige virkninger.
(jf. præmis 39)
3. Artikel 4, stk. 2, andet afsnit, i direktiv 85/337 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet nævner som vejledning en række metoder, som medlemsstaterne kan anvende for at fastlægge, hvilke af projekterne henhørende under direktivets bilag II der skal underkastes en vurdering efter direktivet.
Følgelig indrømmer direktiv 85/337 medlemsstaterne et skøn og forhindrer dem således ikke i at anvende andre metoder ved bestemmelsen af de projekter, som ifølge direktivet skal underkastes en vurdering af deres indvirkning på miljøet. Blandt de mulige metoder udelukker direktivet således på ingen måde de metoder, som består i på grundlag af en individuel undersøgelse af hvert af de pågældende projekter eller i medfør af en national lovgivningsforanstaltning at udpege et bestemt projekt, der henhører under direktivets bilag II, og bestemme, at det ikke er undergivet nogen procedure for vurdering af dets indvirkning på miljøet.
Den omstændighed, at medlemsstaten har et sådant skøn, kan imidlertid ikke i sig selv udelukke et bestemt projekt fra at være omfattet af vurderingsproceduren i henhold til direktivet. I modsat fald kunne medlemsstaterne udnytte det skøn, de er indrømmet ved artikel 4, stk. 2, i direktiv 85/337, til at unddrage et bestemt projekt fra vurderingsforpligtelsen, selv om det på grund af sin art, dimension eller placering kan have væsentlig indvirkning på miljøet.
Uanset hvilken metode en medlemsstat vælger til bestemmelse af, om et bestemt projekt skal vurderes eller ej – dvs. uanset om et bestemt projekt udpeges ad lovgivningsvejen eller på grundlag af en individuel undersøgelse af projektet – må metoden altså ikke bringe direktivets formål i fare, som er, at intet projekt, der kan have væsentlig indvirkning på miljøet i direktivets forstand, må unddrages en vurdering, medmindre det bestemte projekt, der udelukkes herfra, på grundlag af en samlet bedømmelse kan anses for ikke at have væsentlig indvirkning på miljøet.
I denne forbindelse bør en beslutning, hvorved den kompetente nationale myndighed skønner, at et projekt er af en sådan karakter, at det ikke er nødvendigt at foretage en vurdering af dets indvirkning på miljøet, indeholde eller være ledsaget af alle de oplysninger, der er fornødne for at kunne kontrollere, om beslutningen er truffet på grundlag af en forudgående passende undersøgelse, foretaget i overensstemmelse med kravene i direktiv 85/337.
(jf. præmis 41-44 og 49)
DOMSTOLENS DOM (Første Afdeling)
10. juni 2004(1)
»Traktatbrud – miljø – direktiv 85/337/EØF – vurdering af visse offentlige eller private projekters indvirkning – »Lotto zero-projektet«
I sag C-87/02,
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved M. van Beek og R. Amorosi, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Den Italienske Republik ved avvocato dello Stato M. Massella Ducci Teri og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt,
angående en påstand om, at det fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 4, stk. 2, i Rådets direktiv 85/337/EØF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (EFT L 175, s. 40), idet regionen Abruzzo har undladt at kontrollere, om projektet vedrørende anlæggelsen af en ringvej uden om byen Teramo (Italien) (et projekt, der er kendt under navnet »Lotto zero – Variante, tra Teramo e Giulianova, alla strada statale SS 80«), der er et projekt, som henhører under bilag II til nævnte direktiv, skulle underkastes en vurdering af indvirkningen på miljøet i henhold til direktivets artikel 5 til 10,
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling),,
sammensat af afdelingsformanden, P. Jann, og dommerne A. Rosas (refererende dommer), A. La Pergola, R. Silva de Lapuerta og K. Lenaerts,
generaladvokat: D. Ruiz-Jarabo Colomer
justitssekretær: R. Grass,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 8. januar 2004,
afsagt følgende
Dom
1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 13. marts 2002 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i medfør af artikel 226 EF anlagt sag med påstand om, at det fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 4, stk. 2, i Rådets direktiv 85/337/EØF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (EFT L 175, s. 40), idet regionen Abruzzo har undladt at kontrollere, om projektet vedrørende anlæggelsen af en ringvej uden om byen Teramo (Italien) (et projekt, der er kendt under navnet »Lotto zero – Variante, tra Teramo e Giulianova, alla strada statale SS 80«, herefter »Lotto zero-projektet«), der er et projekt, som henhører under bilag II til nævnte direktiv, skulle underkastes en vurdering af indvirkningen på miljøet i henhold til direktivets artikel 5 til 10.
Retsforskrifter
Fællesskabsbestemmelser
2 Ifølge artikel 1, stk. 1, i direktiv 85/337 angår direktivet vurderingen af indvirkningen på miljøet af offentlige og private projekter, der er af en sådan beskaffenhed, at de vil kunne påvirke miljøet væsentligt.
3 Ved projekt forstås ifølge stk. 2 i samme artikel:
»– gennemførelse af anlægsarbejder eller andre installationer eller arbejder
– andre indgreb i det naturlige miljø eller i landskaber, herunder sådanne, der tager sigte på udnyttelse af ressourcer i undergrunden«.
4 Artikel 2, stk. 1, i direktiv 85/337 bestemmer:
»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger med henblik på, at projekter, der bl.a. på grund af deres art, dimensioner eller placering kan få væsentlig indvirkning på miljøet, undergives en vurdering af denne indvirkning, inden der gives tilladelse.
Disse projekter er defineret i artikel 4.«
5 Artikel 4 i direktiv 85/337 har følgende ordlyd:
»1. Med forbehold af artikel 2, stk. 3, skal projekter, der henhører under de i bilag I anførte grupper, vurderes i henhold til artikel 5 til 10.
2. Projekter, der henhører under de i bilag II anførte grupper, vurderes i henhold til artikel 5 til 10, når medlemsstaterne finder, at det er påkrævet på grund af projekternes karakter.
Med henblik herpå kan medlemsstaterne navnlig udpege visse typer projekter, der skal vurderes, eller fastsætte kriterier og/eller grænseværdier for at afgøre, hvilke af projekterne henhørende under de i bilag II anførte kategorier der skal vurderes i henhold til artikel 5 til 10.«
6 I bilag II til direktiv 85/337 om projekter omhandlet i dets artikel 4, stk. 2, er der i litra d), under punkt 10 med overskriften »Infrastrukturprojekter« anført følgende:
»Anlæg af veje, havne, herunder fiskerihavne, og flyvepladser (projekter, som ikke er omfattet af bilag I)«.
7 Artikel 5 i direktiv 85/337 præciserer i det væsentlige mindstekravene til de oplysninger, som bygherren skal afgive. Artikel 6 pålægger medlemsstaterne at træffe de nødvendige foranstaltninger til, at de berørte myndigheder og de berørte dele af offentligheden modtager oplysninger og får mulighed for at afgive udtalelse, før det pågældende projekt igangsættes. Artikel 8 pålægger de kompetente myndigheder at tage de indhentede oplysninger i betragtning i overensstemmelse med artikel 5 og 6. Artikel 9 pålægger de kompetente myndigheder pligt til at underrette offentligheden om den trufne beslutning og om de betingelser, der eventuelt er knyttet til denne.
8 Det er i artikel 12 i direktiv 85/337 fastsat, at medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme direktivet inden tre år fra dets meddelelse. Det blev meddelt medlemsstaterne den 3. juli 1985.
9 Det nævnte direktiv er ændret ved Rådets direktiv 97/11/EF af 3. marts 1997 (EFT L 73, s. 5), som i henhold til dets artikel 3, stk. 1, skal gennemføres senest den 14. marts 1999. Direktiv 97/11 fandt således ikke anvendelse på tidspunktet for omstændighederne i den foreliggende sag.
10 Artikel 4, stk. 2 ff., i direktiv 85/337, som ændret ved direktiv 97/11, bestemmer:
»2. Med forbehold af artikel 2, stk. 3, skal medlemsstaterne for projekter, der er opført i bilag II, ved hjælp af
a) en undersøgelse i hvert enkelt tilfælde, eller
b) grænseværdier eller kriterier fastsat af medlemsstaten,
afgøre, om projektet skal vurderes i henhold til artikel 5 til 10.
Medlemsstaterne kan beslutte at anvende begge de i litra a) og b) nævnte procedurer.
3. Ved en undersøgelse i hvert enkelt tilfælde eller ved fastsættelse af grænseværdier eller kriterier i henhold til stk. 2 skal der tages hensyn til de relevante udvælgelseskriterier i bilag III.
4. Medlemsstaterne sørger for, at de kompetente myndigheders afgørelser efter stk. 2 stilles til rådighed for offentligheden.«
Nationale bestemmelser
11 Republikkens præsident udstedte den 12. april 1996 et dekret benævnt »Atto di indirizzo e coordinamento per l’attuazione dell’art. 40, comma 1, della L. 22 febbraio 1994, n° 146, concernente disposizioni in materia di valutazione di impatto ambientale« (retningslinjer og koordinerende bestemmelser om anvendelsen af artikel 40, stk. 1, i lov nr. 146 af 22.2.1994 om bestemmelser vedrørende vurderingen af indvirkningen på miljøet) (GURI nr. 210, af 7.9.1996, s. 28, herefter »dekret af 12. april 1996«). Artikel 1 i nævnte dekret er affattet således:
»1. Regionerne og de selvstyrende provinser Trento og Bolzano påser, at den procedure, der anvendes ved vurderingen af de i bilag A og B anførte projekters indvirkning på miljøet, overholder bestemmelserne i direktiv 85/337/EØF i overensstemmelse med retningslinjerne i nærværende dekret.
[...]
4. De i bilag B omhandlede projekter er undergivet proceduren til vurdering af indvirkningen på miljøet, såfremt de helt eller delvist ligger inden for de naturbeskyttelsesområder, som defineret i lov nr. 394 af 6. december 1991.
[...]
6. Hvad angår de i bilag B anførte projekter, som ikke ligger i de naturbeskyttelsesområder, kontrollerer den kompetente myndighed i henhold til fremgangsmåden i artikel 10 og på grundlag af de i bilag D anførte forhold, om projektet er af en sådan karakter, at det er nødvendigt at bringe proceduren til vurdering af indvirkningen på miljøet i anvendelse.«
12 Artikel 10, stk. 1 og 2, i dekret af 12. april 1996 bestemmer:
»1. For de i artikel 1, stk. 6, omhandlede projekter anmoder den bygherre eller myndighed, der indgiver projektansøgningen, om, at der foretages den i nævnte stykke anførte kontrol. De informationer, som den ansøgende bygherre eller myndighed skal indgive med henblik på denne kontrol, omfatter en projektbeskrivelse og de oplysninger, der er nødvendige for at få kendskab til og kunne vurdere de vigtigste indvirkninger, som projektet kan have på miljøet.
2. Den kompetente myndighed træffer på grundlag af de forhold, der er omhandlet i bilag D, afgørelse inden tres dage, idet den påpeger eventuelle tiltag, som vil kunne mindske indvirkningen på miljøet, og som vil gøre det muligt at kontrollere arbejdet og/eller installationerne. Hvis der ikke foreligger nogen beslutning fra den kompetente myndighed inden for nævnte frist, anses projektet for undtaget fra proceduren. Regionerne og de selvstyrende provinser Trento og Bolzano træffer de fornødne foranstaltninger med henblik på en offentliggørelse af en fortegnelse over de forslag, som er begæret kontrolleret, og kontrolresultaterne.«
13 Punkt 7, litra g) og h), i bilag B til dekret af 12. april 1996 vedrørende de projekttyper, der er omhandlet i dekretets artikel 1, stk. 4, er affattet således:
»g) biveje uden for byerne
h) anlæggelse af omkørselsveje i byzone eller forstærkning af eksisterende veje med fire spor eller mere med en længde på over 1 500 meter i byzone«.
14 Det er i bilag D til dekret af 12. april 1996 fastsat, hvilke forhold den kompetente myndighed skal tage hensyn til ved undersøgelsen af projektets karakteristika og placering i forbindelse med den i nævnte dekrets artikel 1, stk. 6, omhandlede kontrol.
15 Regionen Abruzzo har gennemført dekret af 12. april 1996 ved regionallov nr. 112 af 23. september 1997, der er benævnt »Norme urgenti per il recepimento del decreto del Presidente della Repubblica 12 aprile 1996« (bestemmelser til hurtig gennemførelse af dekret af 12. april 1996 udstedt af republikkens præsident).
Den administrative procedure
16 Det fremgår af Kommissionens stævning, at Kommissionen den 11. maj 1998 anmodede de italienske myndigheder om at give den oplysninger om Lotto zero-projektet. Ifølge de oplysninger, som Kommissionen var i besiddelse af på det pågældende tidspunkt, var projektet blevet godkendt uden at have været undergivet proceduren for vurdering af indvirkningen på miljøet, og uden at der var blevet foretaget en forudgående kontrol med henblik på at fastslå behovet for en vurdering af dets indvirkning på miljøet.
17 Kommissionen havde i forbindelse med et spørgsmål stillet af et medlem af Europa-Parlamentet fået oplyst, at projektets formål var at anlægge en vej bestående af en 10,5 meter bred motortrafikvej med 4 viadukter og 4 tunneller. Vejen, der ifølge det oplyste går igennem et område nær ved boliger og få meter fra det historiske centrum i Teramos kommune i Abruzzo (Italien), berører Tordino-flodens leje, der er omfattet af et projekt til fremme af miljøet, benævnt »Fiume Tordino medio corso«, som Fællesskabet finansierer. Dette område var af Den Italienske Republik i relation til den procedure, der har til formål at oprette et europæisk økologisk net, benævnt »Natura 2000«, blevet foreslået som en lokalitet af fællesskabsbetydning i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (EFT L 206, s. 7).
18 Ved skrivelse af 23. juli 1998 har Den Italienske Republik over for Kommissionen bekræftet, at projektet faktisk vedrører anlæggelsen af en tosporet vej med en bredde på 10,5 meter og af en ikke nærmere angivet længde, hvor det vejstykke, der går gennem Teramo kommune, berører den højre bred af Tordino-flodens leje, og har en længde på 5 440 meter, hvoraf viadukterne udgør 2 260 meter og tunnellerne udgør 930 meter.
19 Det fremgår af korrespondancen mellem Kommissionen, det italienske miljøministerium og den faste repræsentation, at regionen Abruzzo den 12. marts 1999 havde givet tilladelse til arbejdets påbegyndelse, og at den særlige kommissær, der var udnævnt til dette arbejde, havde besluttet, at projektet hverken skulle underkastes en vurdering af indvirkningen på miljøet eller en forudgående kontrol.
20 Ministeren mindede ved skrivelse af 21. maj 1999 om de i dekret af 12. april 1996 fastsatte krav og opfordrede den særlige kommissær for projektets gennemførelse og regionen Abruzzo til at begrunde afgørelsen om, at projektet hverken skulle undergives en miljøvurdering eller en forudgående kontrol. Den særlige kommissær havde herefter anmodet regionen Abruzzo om at iværksætte den regionale procedure til kontrol af, om projektet var miljømæssigt forsvarligt i henhold til dekret af 12. april 1996.
21 Projektet blev underkastet proceduren til kontrol af, om der skulle foretages en vurdering af dets indvirkning på miljøet. Idet regionen Abruzzo navnlig lagde vægt på, at det pågældende område ikke var et beskyttet område i henhold til lov nr. 394/91 og den regionale lov nr. 38/96, besluttede den ved regionalt dekret nr. 25/99, prot. nr. 3624 af 15. november 1999, at godkende, at projektet var miljømæssigt forsvarligt og dermed at udelukke projektet fra proceduren for vurdering af indvirkningen på miljøet.
22 Ved skrivelse af 30. maj 2000, der blev tilsendt Kommissionen ved den faste repræsentations skrivelse af 16. juni 2000, anførte den italienske miljøminister, at det regionale dekret nr. 25/99 var blevet udstedt på grundlag af anbefaling nr. 3/76 af 22. oktober 1999 afgivet af Comitato di Coordinamento Regionale sulla Valutazione di Impatto Ambientale (det regionale udvalg for koordinering af vurdering af indvirkning på miljøet, herefter »koordineringsudvalget«). I anbefalingen henvises til en udtalelse fra Genio Civile, som ikke er omtalt i regionalt dekret nr. 25/99. Det fremgår ikke af dekretet, hvorfor denne oplysning er udeladt, og hvilke argumenter der var lagt til grund for den regionale myndigheds beslutning.
23 Den 24. oktober 2000 tilstillede Kommissionen Den Italienske Republik en åbningsskrivelse, hvori den anførte, at det ikke af de oplysninger, som den var i besiddelse fremgik, at regionen Abruzzo havde undergivet det pågældende projekt, der henhørte under bilag II til direktiv 85/337, en kontrol med henblik på at fastslå, om det var af en sådan karakter, at det var nødvendigt at foretage en vurdering som omhandlet i direktivets artikel 5 til 10.
24 Da Kommissionen ikke fandt de italienske myndigheders forskellige besvarelser af åbningsskrivelsen tilfredsstillende fremsatte den ved skrivelse af 18. juli 2001 en begrundet udtalelse, der gav Den Italienske Republik en frist på to måneder til at træffe de nødvendige foranstaltninger til efterkommelse heraf.
Retsforhandlingerne ved Domstolen
25 Domstolen har besluttet at stille Den Italienske Republik og Kommissionen forskellige spørgsmål og at anmode dem om at fremlægge flere dokumenter. Domstolen har bl.a. anmodet Den Italienske Republik om at fremlægge den udtalelse fra Genio Civile, der er omtalt i forbindelse med den administrative procedure. Efter at have gennemgået de pågældende svar og dokumenter har Domstolen i henhold til procesreglementets artikel 44 besluttet at træffe afgørelse uden mundtlig forhandling.
Realiteten
Parternes argumenter
26 Kommissionen har påpeget, at det i artikel 4, stk. 2, første afsnit, i direktiv 85/337 er fastsat, at projekter, der henhører under de i bilag II anførte grupper, vurderes i henhold til nævnte direktivs artikel 5 til 10, når medlemsstaterne finder, at det er påkrævet på grund af projekternes karakter. Artikel 4, stk. 2, andet afsnit, i direktiv 85/337 bemyndiger medlemsstaterne til navnlig at fastsætte kriterier og/eller grænseværdier for at afgøre, hvilke af projekterne henhørende under de i bilag II anførte kategorier der skal vurderes i henhold til nævnte direktivs artikel 5 til 10.
27 Kommissionen har med henvisning til dom af 16. september 1999, WWF m.fl. (sag C-435/97, Sml. I, s. 5613), anført, at, såfremt der ikke findes en retsforskrift, der på forhånd og generelt specificerer, hvilke projekter der skal undergives proceduren for vurdering af indvirkningen på miljøet, kan medlemsstaterne først give et bestemt projekt dispensation fra denne procedure, når der er foretaget en konkret undersøgelse af projektet, hvori det på grundlag af en fuldstændig vurdering begrundes, hvorfor projektet ikke kan have nogen indvirkning på miljøet.
28 Den Italienske Republik har ved dekret af 12. april 1996 ikke på forhånd og generelt i henhold til artikel 4, stk. 2, andet afsnit, i direktiv 85/337 specificeret, hvilke projekter der skal undergives en vurdering af indvirkningen på miljøet. Republikken har begrænset sig til at udpege de projekter, der skal kontrolleres med henblik på at afgøre, om det er nødvendigt at foretage en vurdering af indvirkningen på miljøet. Dette er tilfældet for de projekter, der er omhandlet i bilag B til dekret af 12. april 1996, navnlig i bilagets punkt 7, litra g) (biveje uden for byerne) eller h) (anlæggelse af omkørselsveje i byzone eller forstærkning af eksisterende veje med fire spor eller mere, med en længde på over 1 500 meter i byzone), der svarer til de projekter, der er anført i bilag II til direktiv 85/337, navnlig i bilagets punkt 10, litra d) og e) (anlæg af flyvepladser, veje, havne, herunder fiskerihavne).
29 Der burde have været foretaget en kontrol af Lotto zero-projektet, da det svarer til de projekter, der er omhandlet i de nævnte bestemmelser, og beslutningen om ikke at foretage en vurdering i henhold til artikel 5 til 10 i direktiv 85/337 burde have været begrundet i klare og præcise vendinger. Beslutningen om ikke at foretage en vurdering af projektet indeholder imidlertid ingen henvisning til noget forud fastsat vurderingskriterium og indeholder heller ikke oplysning om, hvorvidt den i artikel 1, stk. 6, i dekret af 12. april 1996 omhandlede kontrol er blevet foretaget og, i givet fald, hvordan den er blevet foretaget. Den måde, hvorpå det regionale dekret nr. 25/99 er begrundet, giver således anledning til en formodning om, at regionen Abruzzo ikke har undersøgt, om det var nødvendigt at foretage en vurdering af projektet i henhold til artikel 5 til 10 i direktiv 85/337. Kommissionen har i replikken anført, at den aldrig har fået oplysning om den udtalelse fra koordineringsudvalget, som dekret nr. 25/99 henviser til.
30 Kommissionen har understreget, at selv om indholdet af artikel 4, stk. 2, i direktiv 85/337 og den heri omhandlede vurderingsmekanisme først blev præciseret i direktiv 97/11, som ændrer direktiv 85/337, men ikke finder anvendelse i den foreliggende sag, kan det ikke være tilladt helt at undlade at tage hensyn hertil, og har understreget, at beslutningen ikke indeholder nogen begrundelse.
31 Påstanden om, at den omstændighed, at de nationale retter ikke har givet medhold i de sager, der er anlagt af miljøbeskyttelsesforeninger, skulle afskære Kommissionen fra at kontrollere, om en medlemsstat har opfyldt forpligtelserne i henhold til direktivet, savner ethvert grundlag og er i strid med Domstolens praksis. Det fremgår nemlig af WWF m.fl.-dommen, at det tilkommer den nationale ret at undersøge, om de kompetente myndigheder har foretaget en korrekt bedømmelse af, om et projekt har en væsentlig indvirkning på miljøet. Dette udelukker imidlertid ikke, at Domstolen kan tage stilling til medlemsstaternes forpligtelser i henhold til artikel 4, stk. 2, i direktiv 85/337, og at Kommissionen i henhold til de beføjelser, som tilkommer den i medfør af artikel 226 EF, har pligt til at påtale tilsidesættelser af fællesskabsbestemmelser.
32 Kommissionen har endelig understreget, at en medlemsstat ikke blot er ansvarlig for traktatbrud, som begås af den centrale regering, men også for dem, der begås af de lokale og decentrale myndigheder.
33 Den Italienske Republik har henvist til omstændighederne ved regionen Abruzzos vedtagelse af det regionale dekret nr. 25/99 af 15. november 1999.
34 Hvad angår begrundelsen for denne beslutning har republikken gjort gældende, at det i henhold til artikel 4, stk. 2, i direktiv 85/337 i hvert enkelt tilfælde er tilladt at undersøge, om der skal foretages en miljøvurdering af projektet. I henhold til nævnte direktiv skal der således træffes en udtrykkelig beslutning, inden der foretages en miljøvurdering af projektet. Det er følgelig berettiget at give de kompetente myndigheder tilladelse til at undlade at foretage sig noget, såfremt der ikke skal foretages en vurdering, og kun at give dem pålæg om at træffe en formel beslutning, hvis der skal foretages en vurdering af projektets indvirkning.
35 Dette er den fremgangsmåde, der er fastsat i artikel 10, stk. 2, i dekret af 12. april 1996, hvorefter den kompetente myndighed i de tilfælde, hvor den ikke anser det for nødvendigt at foretage en miljøvurdering, kan undlade at foretage sig noget, hvilket er at anse for en beslutning om, at kontrolproceduren er afsluttet.
36 Den Italienske Republik har under alle omstændigheder bestridt, at der som påstået skulle foreligge et traktatbrud, da den kompetente nationale myndighed har vedtaget en udtrykkelig beslutning, nemlig dekret nr. 25/99, der er begrundet med henvisning til en udtalelse fra koordineringsudvalget.
37 Den Italienske Republik har med henvisning til WWF m.fl.-dommen anført, at det tilkommer den nationale ret at efterprøve, om de kompetente myndigheder har foretaget en korrekt vurdering af, om et projekt har en væsentlig indvirkning på miljøet. I den foreliggende sag har Tribunale amministrativo regionale del Lazio foretaget en kontrol af Lotto zero-projektet som følge af den af Associazione Italiana Nostra-Onlus og Associazione Italiana per il World Wildlife Fund anlagte sag. Den nævnte ret har ved kendelse af 21. juni 2000 forkastet anmodningen om en udsættelse af gennemførelsen af de omtvistede beslutninger vedrørende projektet.
Domstolens bemærkninger
38 Indledningsvis bemærkes, at den omstændighed, at en medlemsstat har overdraget gennemførelsen af et direktiv til sine egne regionale myndigheder, på ingen måde kan få indvirkning på anvendelsen af artikel 226 EF. I overensstemmelse med fast retspraksis kan ingen medlemsstat nemlig påberåbe sig forhold i den interne retsorden som begrundelse for ikke at overholde forpligtelser eller frister i henhold til fællesskabsdirektiver. Ganske vist kan den enkelte medlemsstat frit fordele de retsanordnende beføjelser internt, men i forhold til Fællesskabet har den fortsat i medfør af artikel 226 EF eneansvaret for, at forpligtelserne ifølge fællesskabsretten overholdes (dom af 13.12.1991, sag C-33/90, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 5987, præmis 24, ligeledes i denne retning Domstolens kendelse af 1.10.1997, sag C-180/97, Regione Toscana mod Kommissionen, Sml. I, s. 5245, præmis 7). Det er derfor i den foreliggende sag uden betydning, at traktatbruddet skyldes en beslutning truffet af regionen Abruzzo.
39 Den omstændighed, at der ved en national ret anlægges sag til prøvelse af en national myndigheds beslutning, som er genstand for et traktatbrudssøgsmål, og at denne pågældende ret træffer afgørelse om ikke at udsætte gennemførelsen af nævnte beslutning, er uden betydning for, om det af Kommissionen anlagte traktatbrudssøgsmål kan antages til realitetsbehandling. Muligheden for at anvende retsmidler ved de nationale domstole kan ikke foregribe anlæggelsen af en sag i henhold til artikel 226 EF, da de to retsskridt forfølger forskellige mål og har forskellige virkninger (jf. Domstolens dom af 17.2.1970, sag 31/69, Kommissionen mod Italien, Sml. 1970, s. 3, org.ref.: Rec. s. 25, præmis 9, og af 18.3.1986, sag 85/85, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 1149, præmis 24).
40 I relation til nærværende sag bemærkes, at det i artikel 4, stk. 2, første afsnit, i direktiv 85/337 er fastsat, at projekter, der henhører under de i bilag II anførte grupper, vurderes, når medlemsstaterne finder, at det er påkrævet på grund af projekternes karakter. Nævnte direktivs artikel 4, stk. 2, andet afsnit, bestemmer, at »medlemsstaterne navnlig [kan] udpege visse typer projekter, der skal vurderes, eller fastsætte kriterier og/eller grænseværdier for at afgøre, hvilke af projekterne henhørende under de i bilag II anførte kategorier der skal vurderes i henhold til artikel 5 til 10«.
41 Domstolen har allerede fastslået, at artikel 4, stk. 2, andet afsnit, i direktiv 85/337 som vejledning nævner en række metoder, som medlemsstaterne kan anvende for at fastlægge, hvilke af projekterne henhørende under bilag II der skal underkastes en vurdering efter direktiv 85/337 (WWF m.fl.-dommen, præmis 42).
42 Følgelig indrømmer direktiv 85/337 medlemsstaterne et skøn og forhindrer dem således ikke i at anvende andre metoder ved bestemmelsen af de projekter, som ifølge direktivet skal underkastes en vurdering af deres indvirkning på miljøet. Blandt de mulige metoder udelukker direktivet således på ingen måde de metoder, som består i på grundlag af en individuel undersøgelse af hvert af de pågældende projekter eller i medfør af en national lovgivningsforanstaltning at udpege et bestemt projekt, der henhører under direktivets bilag II, og bestemme, at det ikke er undergivet nogen procedure for vurdering af dets indvirkning på miljøet (WWF m.fl.-dommen, præmis 43).
43 Den omstændighed, at medlemsstaten har et sådant skøn, som er nævnt i den foregående præmis, kan imidlertid ikke i sig selv udelukke et bestemt projekt fra at være omfattet af vurderingsproceduren i henhold til direktivet. I modsat fald kunne medlemsstaterne udnytte det skøn, de er indrømmet ved artikel 4, stk. 2, i direktiv 85/337 til at unddrage et bestemt projekt fra vurderingsforpligtelsen, selv om det på grund af sin art, dimension eller placering kan have væsentlig indvirkning på miljøet (WWF m.fl.-dommen, præmis 44).
44 Uanset hvilken metode en medlemsstat vælger til bestemmelse af, om et bestemt projekt skal vurderes eller ej – dvs. uanset om et bestemt projekt udpeges ad lovgivningsvejen eller på grundlag af en individuel undersøgelse af projektet – må denne metode ikke bringe direktivets formål i fare, som er, at intet projekt, der kan have væsentlig indvirkning på miljøet i direktivets forstand, må unddrages en vurdering, medmindre det bestemte projekt, der udelukkes herfra, på grundlag af en samlet bedømmelse kan anses for ikke at have væsentlig indvirkning på miljøet (WWF m.fl.-dommen, præmis 44).
45 I den foreliggende sag angår traktatbruddet et projekt vedrørende anlæggelsen af en vej, som ifølge den italienske lovgivning til gennemførelse af direktiv 85/337 og ifølge selve direktivet burde have været underkastet en forudgående kontrol af, om det var nødvendigt, at projektet blev underkastet en vurdering. Kommissionen har i det væsentlige foreholdt Den Italienske Republik, at regionen Abruzzos beslutning om at undlade at foretage en miljøvurdering ikke indeholder nogen begrundelse, hvilket giver anledning til en formodning om, at der ikke har været foretaget en forudgående kontrol.
46 En gennemgang af de fremlagte dokumenter viser, at dekret nr. 25/99, hvori regionen Abruzzo godkender, at den forudgående kontrolprocedure afsluttes, og beslutter at udelukke projektet fra vurderingsproceduren, kun er summarisk begrundet og blot henviser til anbefalingen fra koordineringsudvalget. Denne anbefaling, der fremgår af et håndskrevet referat af udvalgets møde den 22. oktober 1999, består af en enkelt sætning, som udtrykker en anbefaling, og hvoraf det fremgår, at udvalget ved vedtagelsen af anbefalingen var i besiddelse af udtalelse nr. 8634 af 6. juli 1999 fra Genio Civile.
47 Som generaladvokaten med rette har anført i punkt 33 i forslaget til afgørelse, er den anbefaling fra tjenestegrenen Genio Civile i Teramo, som er blevet fremlagt på Domstolens anmodning, ikke en udtalelse om projektets miljømæssige indvirkning, men blot en tilladelse til »udelukkende af hydrauliske hensyn« at lade vejen krydse Tordino-floden og til at udføre visse arbejder. Hvad angår det dokument, som Den Italienske Republik har vedlagt sit svarskrift, og hvis forside, som indeholder de nødvendige præciseringer om dokumentets karakter, er fremlagt på Domstolens anmodning, fremgår det ikke, at det er foreskrevet i loven med hensyn til den forudgående kontrolprocedure. Domstolen er i øvrigt ikke i besiddelse af oplysninger, der gør det muligt at fastslå, at den kompetente myndighed skulle havde anvendt dokumentet som grundlag for sin beslutning.
48 Det fremgår af disse oplysninger, at den forudgående kontrol af, om det er nødvendigt at vurdere Lotto zero-projektets indvirkning på miljøet, ikke er blevet foretaget, og at det må fastslås, at der foreligger et traktatbrud, som påstået af Kommissionen.
49 Det bemærkes imidlertid, at hvis denne udtalelse fra Genio Civile ikke – på Domstolens anmodning – var blevet fremlagt, ville det have været umuligt at kontrollere, om den forudgående kontrol var blevet foretaget. Det må herved understreges, at en beslutning, hvorved den kompetente nationale myndighed skønner, at et projekt er af en sådan karakter, at det ikke er nødvendigt at foretage en vurdering af dets indvirkning på miljøet, bør indeholde eller være ledsaget af alle de oplysninger, der er fornødne for at kunne kontrollere, om beslutningen er truffet på grundlag af en forudgående passende undersøgelse, foretaget i overensstemmelse med kravene i direktiv 85/337.
50 Det må herefter fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 4, stk. 2, i direktiv 85/337, idet regionen Abruzzo har undladt at kontrollere, om projektet vedrørende anlæggelsen af en ringvej uden om byen Teramo (et projekt, der er kendt under navnet »Lotto zero – Variante, tra Teramo e Giulianova, alla strada statale SS 80«), der er et projekt, som henhører under bilag II til nævnte direktiv, skulle underkastes en vurdering af indvirkningen på miljøet i henhold til direktivets artikel 5 til 10.
Sagens omkostninger
51 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Italienske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Den Italienske Republik har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
DOMSTOLEN (Første Afdeling)
1) Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 4, stk. 2, i Rådets direktiv 85/337/EØF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet, idet regionen Abruzzo har undladt at kontrollere, om projektet vedrørende anlæggelsen af en ringvej uden om byen Teramo (et projekt, der er kendt under navnet »Lotto zero – Variante, tra Teramo e Giulianova, alla strada statale SS 80«), der er et projekt, som henhører under bilag II til nævnte direktiv, skulle underkastes en vurdering af indvirkningen på miljøet efter direktivets artikel 5 til 10.
2) Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger.
Jann
Rosas
La Pergola
Silva de Lapuerta
Lenaerts
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 10. juni 2004.
R. Grass
P. Jann
Justitssekretær
Formand for Første Afdeling
1 – Processprog: italiensk. Top
Full & Egal Universal Law Academy