Arrêt de la Cour
Sag C-424/02
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
mod
Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland
»Traktatbrud – direktiv 75/439/EØF – bortskaffelse af olieaffald – prioritering af behandling af olieaffald ved regenerering«
Sammendrag af dom
Tilnærmelse af lovgivningerne – bortskaffelse af olieaffald – direktiv 75/439 – forpligtelse for medlemsstaterne til at prioritere behandlingen af olieaffald ved regenerering – grænser – tekniske, økonomiske eller organisatoriske hensyn – begreb
(Rådets direktiv 75/439, art. 3, stk. 1)
Det fremgår af artikel 3, stk. 1, i direktiv 75/439 om bortskaffelse af olieaffald, som ændret ved direktiv 87/101, at henvisningen til »tekniske, økonomiske og organisatoriske hensyn« i nævnte artikel er en del af en bestemmelse, som angiver en samlet forpligtelse, der pålægges medlemsstaterne, og at fællesskabslovgiver ikke herved har villet fastsætte undtagelser, der kun omfatter en generel gennemførelsesbestemmelse, men definere anvendelsesområdet og indholdet af en positiv forpligtelse til at prioritere regenerering af olieaffald.
Det følger heraf, at definitionen af disse hensyn ikke kan henhøre under medlemsstaternes enekompetence. Ud over, at det ville være i strid med princippet om, at fællesskabsretten skal fortolkes og anvendes ensartet, såfremt fortolkningen alene tilkom medlemsstaterne, ville dette også medføre, at kravet om, at regenereringen skal være forenelig med tekniske, økonomiske og organisatoriske hensyn, ville blive en betingelse, hvis overholdelse helt og holdent ville afhænge af den pågældende medlemsstats gode vilje.
Artikel 3, stk. 1, i direktiv 75/439 vedrørende »tekniske, økonomiske og organisatoriske hensyn« må opfattes som et udtryk for proportionalitetsprincippet, hvilket indebærer, at medlemsstaterne er forpligtet til at træffe passende foranstaltninger, som står i rimeligt forhold til det tilstræbte formål, nemlig at behandlingen af olieaffald ved regenerering prioriteres i den forstand, at grænsen for den positive forpligtelse er de nævnte hensyn. Såfremt det imidlertid antages, at bestående tekniske, økonomiske og organisatoriske forhold i en medlemsstat nødvendigvis er hensyn, som er til hinder for, at der træffes de foranstaltninger, der er fastsat i den nævnte bestemmelse, ville det være ensbetydende med, at denne mistede sin gennemslagskraft, eftersom den forpligtelse, der er pålagt medlemsstaterne, ville være begrænset til, at status quo skulle opretholdes, og bestemmelsen ville således ikke pålægge dem en reel forpligtelse til at vedtage de nødvendige foranstaltninger for at prioritere behandlingen af olieaffald ved regenerering.
(jf. præmis 20-23)
DOMSTOLENS DOM (Første Afdeling)
15. juli 2004(1)
»Traktatbrud – direktiv 75/439/EØF – bortskaffelse af olieaffald – prioritering af behandling af olieaffald ved regenerering«
I sag C-424/02,
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved X. Lewis og M. Konstantinidis, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland ved M. Bethell, som befuldmægtiget, bistået af barrister M. Demetriou, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt,
angående en påstand om, at det fastslås, at Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Rådets direktiv 75/439/EØF af 16. juni 1975 om bortskaffelse af olieaffald (EFT 1987 L 194, s. 23), som ændret ved Rådets direktiv 87/101/EØF af 22. december 1986 (EFT L 42, s. 43), idet det ikke har udstedt de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme direktivets artikel 3, stk. 1, der bestemmer, at medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at prioritere behandling af olieaffald ved regenerering, eller i hvert fald ikke har underrettet Kommissionen herom,
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, P. Jann, og dommerne A. Rosas, S. von Bahr, R. Silva de Lapuerta (refererende dommer) og K. Lenaerts,
generaladvokat: C. Stix-Hackl
justitssekretær: ekspeditionssekretær L. Hewlett,
efter at parterne har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 1. april 2004,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 15. juli 2004,
afsagt følgende
Dom
1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 22. november 2002 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i medfør af artikel 226 EF anlagt sag med påstand om, at det fastslås, at Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Rådets direktiv 75/439/EØF af 16. juni 1975 om bortskaffelse af olieaffald (EFT L 194, s. 23), som ændret ved Rådets direktiv 87/101/EØF af 22. december 1986 (EFT L 42, s. 43) (herefter »direktivet«), idet det ikke har udstedt de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme direktivets artikel 3, stk. 1, der bestemmer, at medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at prioritere behandling af olieaffald ved regenerering, eller i hvert fald ikke har underrettet Kommissionen herom.
Retsforskrifter
2 Direktivets artikel 3 bestemmer:
»1. Medlemsstaterne træffer, når dette er muligt ud fra tekniske, økonomiske og organisatoriske hensyn, de nødvendige foranstaltninger for at prioritere behandling af olieaffald ved regenerering.
2. Når der ikke foretages regenerering ud fra de i stk. 1 nævnte hensyn, træffer medlemsstaterne de nødvendige foranstaltninger til, at forbrænding af olieaffald sker efter nærmere, miljømæssigt forsvarlige regler i overensstemmelse med bestemmelserne i dette direktiv, forudsat at en sådan forbrænding er mulig ud fra et teknisk, økonomisk og organisatorisk synspunkt.
3. Når der hverken foretages regenerering eller forbrænding af olieaffald ud fra de i stk. 1 og 2 nævnte hensyn, træffer medlemsstaterne de nødvendige foranstaltninger til at sikre dets destruktion uden skadelige virkninger eller kontrolleret opbevaring eller deponering.«
3 I henhold til artikel 2 i direktiv 87/101 skulle medlemsstaterne træffe de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme de i direktivet fastsatte forpligtelser med virkning fra den 1. januar 1990.
Den administrative procedure
4 Da Kommissionen fandt, at artikel 3, stk. 1, ikke var blevet gennemført i national ret inden for den fastsatte frist, besluttede den at indlede en traktatbrudsprocedure over for Det Forenede Kongerige. Kommissionen tilstillede denne medlemsstat en åbningsskrivelse, hvori den opfordrede denne til at fremsætte sine bemærkninger, og derefter fremsatte den en begrundet udtalelse den 21. december 2001.
5 Det Forenede Kongeriges myndigheder bekræftede ved skrivelse af 20. februar 2002 som svar på den begrundede udtalelse, at de fuldstændigt ville efterkomme direktivets artikel 3, stk. 1. I en ny skrivelse af 15. maj 2002 henviste disse myndigheder til, at der forelå hindringer for regenerering af olieaffald, nemlig det store marked for olieaffald, der indsamles til brug som brændsel, og ligeledes den beskedne efterspørgsel på regenereret olie.
6 Herefter har Kommissionen besluttet at anlægge denne sag.
Søgsmålet
Parternes argumenter
7 Kommissionen har gjort gældende, at Det Forenede Kongerige anerkender, at det fortsat skal vedtage foranstaltninger for at gennemføre direktivets artikel 3, stk. 1, og sikre en prioritering af behandlingen af olieaffald ved regenerering.
8 Kommissionen har anført, at et tilsagn om at ville vedtage foranstaltninger med henblik på at prioritere regenerering af olieaffald – inden for rammerne af de forskellige muligheder, der findes, uanset hindringerne ved regenerering – ikke i sig selv udgør foranstaltninger, der sigter mod at fremme regenerering i henhold til direktivets artikel 3, stk. 1.
9 Kommissionen har gjort gældende, at en undersøgelse af de forskellige muligheder og identifikation af de hindringer, der foreligger for regenerering, ikke i sig selv udgør foranstaltninger, som kræves i henhold til direktivet. Der er kun tale om forberedelser, som er nødvendige for at fastslå, hvordan denne bestemmelse skal anvendes, når regenerering anvendes.
10 Kommissionen har anført, at der ikke er truffet nogen foranstaltninger med henblik på at prioritere behandlingen af olieaffald. Det Forenede Kongerige har blot undersøgt, hvilke foranstaltninger der i fremtiden kunne træffes med henblik på at opnå dette formål. Selv om Det Forenede Kongerige har henvist til økonomiske begrænsninger som en hindring for at fremme behandlingen af olieaffald, har det ikke gjort brug af muligheden for kompensation for udgifter forbundet med behandlingen, jf. direktivets artikel 13 og 14. Kommissionen har tilføjet, at en eksisterende skattefritagelse for denne sektor i praksis bevirker prioritet til forbrænding, hvilket er i strid med direktivets formål.
11 Det Forenede Kongeriges regering har anført, at den ikke har tilsidesat sine fællesskabsretlige forpligtelser i henhold til direktivets artikel 3, stk. 1. Regeringen påstår, at den havde identificeret og undersøgt en række hindringer for at fremme regenerering af olieaffald. Henset til disse hindringer har den undersøgt, hvilke foranstaltninger der er bedst egnede til at prioritere regenerering af olieaffald.
12 Det Forenede Kongeriges regering har gjort gældende, at direktivets artikel 3, stk. 1, ikke pålægger medlemsstaterne nogen absolut forpligtelse til at vedtage foranstaltninger for at give prioritet til regenerering af olieaffald. Forpligtelsen til at vedtage sådanne foranstaltninger er udelukkende gældende, »når dette er muligt ud fra tekniske, økonomiske og organisatoriske hensyn«. Omfanget af forpligtelsen i henhold til direktivets artikel 3, stk. 1, er følgelig forskellig i hver medlemsstat, alt afhængig af de konkrete forhold. Ifølge regeringen er de foranstaltninger, der er truffet for at finde løsninger, som skal øge regenereringen af olieaffald, konkrete og egnede til at prioritere denne form for behandling.
13 Det Forenede Kongeriges regering har præciseret, at direktivets artikel 3, stk. 2 og 3, viser det begrænsede anvendelsesområde for forpligtelsen i samme artikels stk. 1. Disse bestemmelser pålægger medlemsstaterne andre forpligtelser, når de ikke er i stand til at prioritere regenerering af olieaffald.
14 Det Forenede Kongeriges regering har anført, at de kompetente myndigheder har påvist en række hindringer, som forhindrer dem i at give prioritet til regenerering af olieaffald. De vigtigste hindringer er af økonomisk art, nemlig det store marked for olieaffald, der anvendes til forbrænding og det beskedne marked for regenereret olie, drifts- og transportomkostninger samt afsætningsproblemer for dette produkt.
15 Det Forenede Kongeriges regering har ligeledes understreget, at de nationale myndigheder har undersøgt forskellige muligheder for at øge behandlingen af olieaffald ved regenerering. De nationale myndigheder har især undersøgt, om der kan udarbejdes udbudsbetingelser for et regenereringsanlæg til behandling af olieaffald i Det Forenede Kongerige, om der findes andre afsætningsmuligheder for regenererede produkter eller bedre måder at markedsføre regenereret olie på.
16 Det Forenede Kongeriges regering har anført, at den er i gang med at iværksætte en struktureret plan for at fremme regenereringen af olieaffald. Et sådant program udgør et samlet hele af passende og egnede foranstaltninger med henblik på at overholde de forpligtelser, jf. direktivets artikel 3, stk. 1.
Domstolens bemærkninger
17 Indledningsvis bemærkes, at som Domstolen har fastslået i dom af 9. september 1999 (sag C-102/97, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 5051, præmis 35), var et af hovedformålene med direktivet at prioritere regenerering af olieaffald. Dette formål, som er udtrykt i anden betragtning til direktivet, begrundes med, at regenerering er den mest rationelle nyttiggørelse af olieaffald i betragtning af de energibesparelser, der kan opnås herved.
18 I dommens præmis 36 har Domstolen ligeledes udtalt, at såfremt der i en medlemsstat gør sig tekniske, økonomiske og organisatoriske hensyn gældende, der er til hinder for, at regenerering prioriteres, udløses den i direktivets artikel 3, stk. 2, subsidiære forpligtelse til at træffe de nødvendige foranstaltninger til, at forbrænding af olieaffald sker efter nærmere, miljømæssigt forsvarlige regler i overensstemmelse med bestemmelserne i det nævnte direktiv. Denne forpligtelse er igen betinget af, »at en sådan forbrænding er muligt ud fra et teknisk, økonomisk og organisatorisk synspunkt«, jf. artikel 3, stk. 2 in fine.
19 Kun såfremt der som følge af de hensyn, der er nævnt i direktivets artikel 3, stk. 1 og 2, hverken foretages regenerering eller forbrænding af olieaffald, gælder der for medlemsstaterne den mere subsidiære forpligtelse, der er anført i samme artikels stk. 3, nemlig til at træffe de nødvendige foranstaltninger til at sikre affaldets destruktion uden skadelige virkninger eller kontrolleret bevaring eller deponering (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 37).
20 Vedrørende den prioriterede metode, dvs. behandling af olieaffald ved regenerering, har Domstolen i præmis 38 og 39 i dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland understreget, at henvisningen til de »tekniske, økonomiske og organisatoriske hensyn« i direktivets artikel 3, stk. 1, er en del af en bestemmelse, som angiver en samlet forpligtelse, der pålægges medlemsstaterne, og at fællesskabslovgiver ikke herved har villet fastsætte undtagelser, der kun omfatter en generel gennemførelsesbestemmelse, men definere anvendelsesområdet og indholdet af en positiv forpligtelse til at prioritere regenerering af olieaffald.
21 Det følger heraf, hvad Domstolen også udtalte, at definitionen af disse hensyn ikke kan henhøre under medlemsstaternes enekompetence. Ud over, at det ville være i strid med princippet om, at fællesskabsretten skal fortolkes og anvendes ensartet, såfremt fortolkningen alene tilkommer medlemsstaterne, ville dette også medføre, at kravet om, at regenereringen skal være forenelig med tekniske, økonomiske og organisatoriske hensyn, ville blive en betingelse, hvis overholdelse helt og holdent ville afhænge af den pågældende medlemsstats gode vilje (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 40).
22 Hvad angår Det Forenede Kongeriges argument, hvorefter omfanget af forpligtelsen i henhold til direktivets artikel 3, stk. 1, afhænger af hver medlemsstats særlige forhold, og at ugunstige forhold i en medlemsstat kan være et sådant hensyn, at forpligtelsen til at prioritere regenereringen af olieaffald ophæves, skal det bemærkes, at Domstolen i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 43, har udtalt, at såfremt det antages, at bestående tekniske, økonomiske og organisatoriske forhold i en medlemsstat nødvendigvis er hensyn, som er til hinder for, at der træffes de foranstaltninger, der er fastsat i direktivets artikel 3, stk. 1, ville det være ensbetydende med, at den nævnte bestemmelse mistede sin gennemslagskraft, eftersom den forpligtelse, der er pålagt medlemsstaterne, ville være begrænset til, at status quo skulle opretholdes, og bestemmelsen ville således ikke pålægge dem en reel forpligtelse til at vedtage de nødvendige foranstaltninger for at prioritere behandlingen af olieaffald ved regenerering.
23 Det må yderligere bemærkes, at Det Forenede Kongeriges regerings argument, hvorefter henvisningen til »tekniske, økonomiske og organisatoriske hensyn« er udtryk for fællesskabslovgivers anerkendelse af en vis skønsmargen hos medlemsstaterne, må besvares med, at denne bestemmelse vedrørende hindringer må opfattes som et udtryk for proportionalitetsprincippet, hvilket indebærer, at medlemsstaterne er forpligtet til at træffe passende foranstaltninger, som står i rimeligt forhold til det tilstræbte formål, nemlig at behandlingen af olieaffald ved regenerering prioriteres i den forstand, at grænsen for den positive forpligtelse er de tekniske, økonomiske og organisatoriske hensyn som omhandles i artikel 3, stk. 1 (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 42).
24 Domstolen har ligeledes fastslået, at det ikke tilkommer den at træffe afgørelse om, hvilke foranstaltninger en medlemsstat burde have truffet med henblik på at gennemføre direktivets artikel 3, stk. 1, men at det derimod – som led i undersøgelsen af, om der gør sig hensyn, som omhandlet i den nævnte artikel, gældende – påhviler den at tage stilling til, om der kunne træffes foranstaltninger, hvorved regenerering af olieaffald prioriteres, og som opfylder kriteriet om, at de skal være mulige ud fra et teknisk, økonomisk og organisatorisk synspunkt (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 48).
25 Selv om det er tilladeligt, at medlemsstaterne i første omgang kan foretage undersøgelser og udfærdige rapporter for at finde frem til de bedste måder at bortskaffe olieaffald på, skal disse indledende skridt dog følges op af konkrete foranstaltninger med henblik på at prioritere regenerering, således at medlemsstaternes forpligtelser i henhold til direktivets artikel 3, stk. 1, overholdes.
26 For så vidt angår den foreliggende sag må det fastslås, at Det Forenede Kongerige ikke har vedtaget konkrete foranstaltninger med henblik på at sikre, at behandling af olieaffald ved regenerering prioriteres, og at det blot har påberåbt sig forskellige hensyn, foretaget markedsundersøgelser samt vurderet de forskellige foranstaltninger, der kunne træffes.
27 Det skal tilføjes, at medlemsstaterne skulle efterkomme forpligtelserne i henhold til direktivets artikel 3, stk. 1, fra den 1. januar 1990. Desuden fremgik det allerede af den oprindelige affattelse af artikel 3, stk. 1, i direktiv 75/439, at medlemsstaterne skulle træffe de nødvendige foranstaltninger for, at bortskaffelse af olieaffald så vidt muligt sker ved genanvendelse (regenerering og/eller forbrænding med andre formål end tilintetgørelse). Disse foranstaltninger skulle være truffet med virkning fra 1977.
28 Imidlertid er det ubestridt, at Det Forenede Kongerige i en længere periode, nemlig mellem gennemførelsesfristen (den 1.1.1990) og den frist på to måneder, der var fastsat i den begrundede udtalelse af 20. december 2001, ikke foretog sig noget for at påbegynde en vedtagelse af de foranstaltninger, der er nødvendige for at prioritere behandlingen af olieaffald ved regenerering, jf. direktivets artikel 3, stk. 1.
29 Hvad angår Det Forenede Kongeriges argumentation med henblik på at påvise, at der findes hindringer af økonomisk art, især på grund af strukturen på markedet for olieaffald, skal det fastslås, at det først var i 2002, at en plan for bortskaffelse af affald blev vedtaget for at afhjælpe denne situation.
30 Henset til de forpligtelser, der påhviler medlemsstaterne på området, må det fastslås, at en sådan plan ikke udgør en gennemførelse af forpligtelserne i henhold til direktivets artikel 3, stk. 1.
31 Det bemærkes, at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et traktatbrud, ifølge fast retspraksis skal vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse (jf. bl.a. dom af 15.3.2001, sag C-147/00, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 2387, præmis 26, af 4.7.2002, sag C-173/01, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 6129, præmis 7, og af 10.4.2003, sag C-114/02, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 3783, præmis 9).
32 Det må herefter fastslås, at Det Forenede Kongerige har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivet, idet det ikke har truffet de nødvendige foranstaltninger med henblik på at prioritere regenerering af olieaffald, jf. direktivets artikel 3, stk. 1.
Sagens omkostninger
33 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Det Forenede Kongerige tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Det Forenede Kongerige har tabt sagen, bør det pålægges det at betale sagens omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
DOMSTOLEN (Første Afdeling)
1) Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Rådets direktiv 75/439/EØF af 16. juni 1975 om bortskaffelse af olieaffald, som ændret ved Rådets direktiv 87/101/EØF af 22. december 1986, idet det ikke har truffet de nødvendige foranstaltninger med henblik på at prioritere regenerering af olieaffald, jf. direktivets artikel 3, stk. 1.
2) Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland betaler sagens omkostninger.
Jann
Rosas
von Bahr
Silva de Lapuerta
Lenaerts
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 15. juli 2004.
R. Grass
P. Jann
Justitssekretær
Formand for Første Afdeling
1 – Processprog: engelsk. Top
Full & Egal Universal Law Academy