Arrêt de la Cour
Forenede sager C-10/02 og C-11/02
Anna Fascicolo m.fl. mod Regione Puglia m.fl. og Grazia Berardi m.fl.
mod
Azienda Unità Sanitaria Locale BA/4 m.fl.
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunale amministrativo regionale per la Puglia)
»Fri bevægelighed for læger – direktiv 86/457/EØF og 93/16/EØF – anerkendelse af eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser – forpligtelse for medlemsstaterne til at gøre adgangen til at udøve virksomhed som alment praktiserende læge inden for rammerne af deres nationale sociale sikringsordning betinget af, at et særligt eksamensbevis er erhvervet – erhvervede rettigheder – ligestilling af autorisation erhvervet før den 1. januar 1995 med det særlige uddannelsesbevis – fastsættelse af en liste over alment praktiserende læger med henblik på at besætte ledige stillinger i en region ud fra erhvervede kvalifikationsbeviser«
Sammendrag af dom
Fri bevægelighed for personer – etableringsfrihed – fri udveksling af tjenesteydelser – læger – anerkendelse af eksamensbeviser og kvalifikationsbeviser – direktiv 93/16 – alment praktiserende læger – forpligtelse for medlemsstaterne til at gøre adgangen til at udøve virksomhed som alment praktiserende læge inden for rammerne af deres nationale sociale sikringsordning betinget af, at et særligt eksamensbevis er erhvervet – grænser – erhvervede rettigheder for læger, som ikke er indehavere af et særligt eksamensbevis, men som inden den 1. januar 1995 har udøvet deres ret til etablering – omfang – forpligtelse for medlemsstaterne til at anse erhvervede rettigheder og erhvervelsen af det særlige eksamensbevis for ligestillede – foreligger ikke – fordele for læger, der både er indehavere af det særlige eksamensbevis og af erhvervede rettigheder – lovlig
(Rådets direktiv 93/16, art. 36, stk. 2)
I artikel 36, stk. 1, første afsnit, i direktiv 93/16 om fremme af den frie bevægelighed for læger og gensidig anerkendelse af deres eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser foreskrives, at fra den 1. januar 1995 skal hver medlemsstat, med forbehold af de bestemmelser om erhvervede rettigheder, som den måtte vedtage, gøre adgangen til at udøve virksomhed som alment praktiserende læge inden for rammerne af en social sikringsordning betinget af besiddelse af eksamensbevis, certifikat eller andet kvalifikationsbevis for den særlige uddannelse til alment praktiserende læge, som i henhold til direktivets artikel 30 skal indføres af enhver medlemsstat, som på sit område tilbyder det komplette uddannelsesforløb, der regulerer adgangen til lægevirksomhed og udøvelse heraf.
I henhold til artikel 36, stk. 2, fastsætter hver medlemsstat nærmere regler for erhvervede rettigheder, og den er herved kun undergivet den ene betingelse, at den skal anerkende retten til at virke som alment praktiserende læge for at være erhvervet af læger, som, selv om de ikke er i besiddelse af et eksamensbevis, certifikat eller andet kvalifikationsbevis, før den 1. januar 1995 har draget fordel af, at den pågældende medlemsstat anerkender eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser, der er udstedt til vedkommende læger i en anden medlemsstat, når de i den pågældende medlemsstat inden nævnte dato har erhvervet ret til at virke som alment praktiserende læge inden for den nationale sociale sikringsordning.
Denne bestemmelse kræver imidlertid ikke, at medlemsstaterne tillægger de erhvervede rettigheder samme værdi som erhvervelsen af certifikatet for den særlige uddannelse til alment praktiserende læge. Følgelig indebærer den ikke en pligt for medlemsstaterne til at anse en autorisation til at udøve virksomhed som alment praktiserende læge inden for det nationale sundhedssystem, der er opnået inden den 1. januar 1995, for ligestillet med erhvervelse af certifikatet for den særlige uddannelse til alment praktiserende læge.
Den omstændighed, at indehavere af certifikatet for den særlige uddannelse til alment praktiserende læge på den ene side og på den anden side læger, der kun er i besiddelse af den omhandlede autorisation, ikke har de samme chancer for at få tildelt lægestillinger, er følgelig ikke i sig selv i strid med ovennævnte bestemmelse.
Artikel 36, stk. 2, er navnlig ikke til hinder for, at en medlemsstat giver læger, som både er indehavere af det nævnte certifikat og en autorisation:
– adgang til en stillingspulje, der er større end den, der tilkommer læger, der er i besiddelse af certifikatet, henholdsvis læger med en autorisation, idet de har adgang til på samme tid at ansøge om stillinger inden for begge disse kategorier af reserverede stillinger
– en yderligere fortrinsbehandling, idet de, når de ansøger om stillinger inden for den pulje af stillinger, der er forbeholdt læger, som den 31. december 1994 var autoriseret til at udøve erhvervet, tildeles det antal tillægspoint, som gives for erhvervelse af det ovennævnte certifikat.
(jf. præmis 30, 31, 34, 35 og 45 samt domskonkl. 1 og 2)
DOMSTOLENS DOM (Første Afdeling)
18. november 2004(1)
»Fri bevægelighed for læger – direktiv 86/457/EØF og 93/16/EØF – anerkendelse af eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser – forpligtelse for medlemsstaterne til at gøre adgangen til at udøve virksomhed som alment praktiserende læge inden for rammerne af deres nationale sociale sikringsordning betinget af, at et særligt eksamensbevis er erhvervet – erhvervede rettigheder – ligestilling af autorisation erhvervet før den 1. januar 1995 med det særlige uddannelsesbevis – fastsættelse af en liste over alment praktiserende læger med henblik på at besætte ledige stillinger i en region ud fra erhvervede kvalifikationsbeviser«
I de forenede sager C-10/02 og C-11/02,angående anmodninger om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 234 EF indgivet af Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (Italien) ved afgørelser af 10. oktober 2001, indgået til Domstolen den 15. januar 2002, i sagerne:
Anna Fascicolo m.fl.,Enzo De Benedictis m.fl.
Regione Puglia,Maria Paciolla,Assessorato alla Sanità e Servizi Sociali della Regione Puglia,Coordinatore del Settore Sanità,Azienda Unità Sanitaria Locale BR/1,Felicia Galietti m.fl.,Azienda Unità Sanitaria Locale BA/4,Madia Evangelina Magrì,Azienda Unità Sanitaria Locale BA/1,Azienda Unità Sanitaria Locale BA/3 (C-10/02)
og
Grazia Berardi m.fl.,Lucia Vaira m.fl. modAzienda Unità Sanitaria Locale BA/4,Angelo Michele Cea,Scipione De Mola,Francesco d'Argento,Azienda Unità Sanitaria Locale FG/2,Antonella Battista m.fl.,Nicola Brunetti m.fl.,Azienda Unità Sanitaria Locale BA/3,Azienda Unità Sanitaria Locale FG/3,Erasmo Fiorentino (C-11/02),
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, P. Jann, og dommerne R. Silva de Lapuerta, K. Lenaerts, S. von Bahr og K. Schiemann (refererende dommer),
generaladvokat: J. Kokott
justitssekretær: ekspeditionssekretær M. Múgica Arzamendi,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 25. marts 2004,efter at der er afgivet indlæg af:
– Anna Fascicolo m.fl. ved avvocato G. Monacis
– Enzo De Benedictis m.fl. ved avvocati A. Loiodice, I. Lagrotta og N. Grasso
– Grazia Berardi m.fl. ved avvocato M. Langiulli
– Lucia Vaira m.fl. ved avvocati L. D'Ambrosio et L. Ferrara
– Regione Puglia ved avvocato A. Sisto
– Azienda Unità Sanitaria Locale BA/1 ved avvocato D. Caruso
– Azienda Unità Sanitaria Locale BA/3 ved avvocati G. D'Innella, V.A. Pappalepore og M. de Stasio
– Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved A. Aresu og M. Patakia, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 1. april 2004,
afsagt følgende
Dom
1 De to anmodninger om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 36, stk. 2, i Rådets direktiv 93/16/EØF af 5. april 1993 om fremme af den frie bevægelighed for læger og gensidig anerkendelse af deres eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser (EFT L 165, s. 1), som senest ændret ved Kommissionens direktiv 1999/46/EF af 21. maj 1999 (EFT L 139, s. 25, herefter »direktiv 93/16«). Denne bestemmelse afløste artikel 7, stk. 2, i Rådets direktiv 86/457/EØF af 15. september 1986 om en særlig uddannelse til alment praktiserende læge (EFT L 267, s. 26).
2 Anmodningerne er blevet indgivet i forbindelse med to sagskomplekser, dels mellem Grazia Bernardi m.fl. samt Lucia Vaira m.fl. og Azienda Unità Sanitaria Locale BA/4 m.fl. (sag C-11/02), dels mellem Anna Fascicolo m.fl. samt Enzo De Benedictis m.fl. og Regione Puglia m.fl. (sag C-10/02), vedrørende en række afgørelser truffet af forskellige forvaltningsmyndigheder i Regione Puglia om tildeling inden for rammerne af det nationale sundhedssystem af stillinger som praktiserende læge i underforsynede områder i henholdsvis 1998 og 1999.
Retsforskrifter
Fællesskabsbestemmelser
3 Direktiv 93/16 kodificerer forskellige direktiver om lægers kvalifikationer, herunder direktiv 86/457.
4 I medfør af artikel 2 i direktiv 93/16 anerkender hver medlemsstat de eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser, der udstedes til medlemsstaternes statsborgere af de øvrige medlemsstater i overensstemmelse med direktivets artikel 23, og som er anført i direktivets artikel 3, ved at tildele dem den samme virkning på sit område for så vidt angår adgang til og udøvelse af virksomhed som læge, som de eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser, den selv udsteder.
5 Artikel 9, stk. 1, i direktiv 93/16 bestemmer som almindelig regel, at hver medlemsstat som tilstrækkeligt bevis for de af medlemsstaternes statsborgere, hvis eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser ikke opfylder alle de mindstekrav til uddannelse, der er fastsat i direktivets artikel 23, anerkender de eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser, der er udstedt af disse medlemsstater, såfremt de vedrører en uddannelse, der er påbegyndt inden de i artikel 9, stk. 1, nævnte datoer, ledsaget af en attestation, der bekræfter, at disse statsborgere i løbet af de fem år, der går forud for attestationens udstedelse, faktisk og retmæssigt har udøvet de pågældende former for virksomhed i mindst tre på hinanden følgende år.
6 Artikel 30 i direktiv 93/16 bestemmer, at hver medlemsstat, som på sit område tilbyder det komplette uddannelsesforløb, der i medfør af direktivets artikel 23 regulerer adgangen til lægevirksomhed og udøvelsen heraf, skal indføre en særlig uddannelse til alment praktiserende læge, der mindst opfylder de krav, der er fastsat i direktivets artikel 31 og 32, således at de første eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser for denne uddannelse kan udstedes senest den 1. januar 1990.
7 Artikel 36, stk. 1, første afsnit, i direktiv 93/16, der afløste artikel 7, stk. 1, i direktiv 86/457, idet den gentog dennes ordlyd, bestemmer:
»Fra den 1. januar 1995 skal hver medlemsstat med forbehold af de bestemmelser om erhvervede rettigheder, som den måtte vedtage, gøre adgangen til at udøve virksomhed som alment praktiserende læge inden for rammerne af en social sikringsordning betinget af, at det i artikel 30 omhandlede eksamensbevis, certifikat eller andet kvalifikationsbevis er erhvervet.«
8 Artikel 36, stk. 2, som afløste artikel 7, stk. 2, i direktiv 86/457, idet den i det væsentlige gentog dennes ordlyd, bestemmer:
»Hver medlemsstat fastsætter nærmere regler for erhvervede rettigheder. Medlemsstaterne skal dog anse retten til at udøve virksomhed som alment praktiserende læge inden for den nationale socialsikringsordning for at være erhvervet, når en læge, der uden at være i besiddelse af det i artikel 30 omhandlede eksamensbevis, certifikat eller andet kvalifikationsbevis, den 31. december 1994 besidder denne ret i henhold til artikel 1 til 20 og på denne dato er etableret på den pågældende medlemsstats område i henhold til artikel 2 eller artikel 9, stk. 1.«
De nationale bestemmelser
9 Direktiv 86/457 blev gennemført i italiensk ret ved lovdekret nr. 256 af 8. august 1991 (GURI nr. 191 af 16.8.1991, herefter »lovdekret nr. 256/91«). Ifølge dekretets artikel 2, første afsnit, er det hovedreglen, at en læge pr. 1. januar 1995 for at virke som alment praktiserende læge inden for det nationale sundhedssystem skal være i besiddelse af certifikatet for den særlige uddannelse til alment praktiserende læge.
10 Artikel 6 i lovdekret nr. 256/91 bestemmer imidlertid, at også læger, der pr. 31. december 1994 allerede er autoriserede inden for rammerne af det nationale sundhedssystem, er berettigede til at udøve virksomhed som alment praktiserende læge. Disse læger har med andre ord erhvervet et autorisationsbevis, der anerkendes som ligestillet med det nævnte certifikat (herefter »det ligestillede bevis«).
11 I Italien er udøvelse af virksomhed som alment praktiserende læge i henhold til overenskomst med det nationale sundhedsvæsen i medfør af artikel 8, stk. 1, i lovdekret nr. 502 af 30. december 1992 (GURI nr. 305 af 30.12.1992), som ændret ved lovdekret nr. 517 af 7. december 1993 (GURI nr. 293 af 15.12.1993), reguleret i nationale kollektive overenskomster, der skal revurderes hvert tredje år.
12 Den nationale kollektive overenskomst, der var i kraft på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagerne (herefter »den kollektive overenskomst«), blev sat i kraft ved dekret nr. 484 af 22. juli 1996 fra republikkens præsident (GURI nr. 220 af 19.9.1996, s. 1). Ifølge overenskomsten
– indledes proceduren med henblik på at besætte vakante stillinger med offentliggørelsen i hver region af den fælles regionale liste over læger, der er klassificeret efter et system for tildeling af point, der beregnes efter overenskomstens artikel 3 (artikel 2 i overenskomsten)
– tildeles der med henblik på at opstille listerne og klassificere lægerne 12 point for certifikatet for uddannelsen til alment praktiserende læge som akademisk kvalifikationsbevis. Herudover får den pågældende 0,20 point for praktisk erfaring for hver måned, vedkommende i henhold til overenskomst har praktiseret som læge inden for den primære sundhedstjeneste. Der kan opnås supplerende point for visse nærmere bestemte aktiviteter udøvet af den pågældende i dennes egenskab af alment praktiserende læge (artikel 3, stk. 1, i den kollektive overenskomst).
13 For så vidt angår tildelingen af stillinger i områder, der er underforsynede med hensyn til den primære sundhedstjeneste og lægevagttjenester, bestemmer den kollektive overenskomst tillige, at
– Aziende Sanitarie Locali (lokale offentlige sundhedscentre) skal forbeholde en andel på mellem 20 og 40% af stillingerne for læger, der er i besiddelse af det i artikel 2 i lovdekret nr. 256/91 omhandlede certifikat for uddannelsen til alment praktiserende læge, og en andel på mellem 80 og 60% for læger med et ligestillet bevis (artikel 3, stk. 6, i den kollektive overenskomst). I tilfælde af, at overenskomsten ikke bliver fornyet rettidigt, er det fastsat, at der det følgende år tildeles hver af de to kategorier af læger en ligelig andel på 50% af de stillinger, der skal besættes (den femte afsluttende bestemmelse i overenskomsten)
– listen over stillinger, der skal besættes for hvert center, opstilles ved at sammenlægge det antal point, som hver kandidat har fået på den i artikel 2 i lovdekret nr. 256/91 omhandlede regionale liste, med det fastsatte antal point for at have bopæl i regionen og det antal point, der følger af, at kandidaten har bopæl i det underforsynede område (artikel 20, stk. 6, i den kollektive overenskomst).
14 Ved det regionale råds afgørelse nr. 1245 af 29. april 1998 (BURP nr. 46 af 15. maj 1998) besluttede Regione Puglia, at for 1998 skulle 40% af de stillinger, der skulle sikre dækningen af de underforsynede områder, og af de ubesatte stillinger, tildeles læger, der var i besiddelse af certifikatet for uddannelsen til alment praktiserende læge, og 60% af stillingerne skulle tildeles læger med det ligestillede bevis. For 1999 blev andelene af stillinger, der var forbeholdt lægerne i de to kategorier ændret, således at andelen af tildelte stillinger for hver af disse kategorier var 50%.
Tvisterne i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
15 Tvisterne i hovedsagen er en følge af, at nogle læger, der er i besiddelse af det i artikel 2 i lovdekret nr. 256/91 omhandlede certifikat for den særlige uddannelse til alment praktiserende læge, og desuden den 31. december 1994 havde ret til at udøve virksomhed som læge inden for den nationale sociale sikringsordning, i forbindelse med besættelsen af stillinger i de underforsynede områder forsøgte at ansøge om såvel de stillinger, der var forbeholdt læger i besiddelse af det nævnte certifikat, som de stillinger, der tilkom læger med det ligestillede bevis. Disse læger forsøgte herudover at få tildelt de 12 point, der tilkom indehavere af certifikatet, også når de ansøgte om stillinger inden for den pulje af stillinger, der var forbeholdt læger med det ligestillede bevis.
16 Regione Puglia besluttede i første omgang, at de læger, der både var i besiddelse af certifikatet for den særlige uddannelse til alment praktiserende læge og den 31. december 1994 havde ret til at udøve virksomhed som læge inden for den nationale sociale sikringsordning, ganske vist kunne søge inden for begge puljer, men at de ikke kunne gøre krav på de 12 point, der gives for at være i besiddelse af certifikatet, hvis de valgte at ansøge om en stilling inden for puljen af stillinger, der var forbeholdt læger med det ligestillede bevis. Regione Puglia pålagde således de lokale offentlige sundhedscentre i regionen med hensyn til sager, der vedrørte 1998, at fradrage de 12 point, som disse læger tidligere var blevet tildelt.
17 Centrene afslog herefter i overensstemmelse med Regione Puglias instruktioner at give kandidater til stillinger inden for den pulje, der var forbeholdt læger med det ligestillede bevis, som var i besiddelse af begge de ovennævnte kvalifikationsbeviser, de 12 point, der tilkom indehavere af certifikatet.
18 Grazia Bernardi m.fl. og Lucia Vaira m.fl. anlagde sag til prøvelse af de afgørelser, som blev truffet af nogle af disse centre, herunder Azienda Unità Sanitaria Locale BA/4, ved Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, hvorunder de gjorde gældende, at afgørelserne var ulovlige, idet de var blevet truffet under tilsidesættelse af og i medfør af en fejlagtig anvendelse af artikel 2, 3 og 20 i den kollektive overenskomst.
19 Den forelæggende ret, som skulle tage stilling til lovligheden af Regione Puglias standpunkt, fandt i første omgang, at de læger, der var i besiddelse af begge kvalifikationsbeviser, havde ret til at ansøge om alle de reserverede stillinger, men at de ikke kunne få tildelt de 12 point, der tildeles indehavere af uddannelsescertifikatet, når de søgte de stillinger, der tilkom indehavere af det ligestillede bevis.
20 I mellemtiden havde Consiglio di Stato (Italien) ved afgørelse nr. 1407 af 15. marts 2000 (herefter »Consiglio di Statos afgørelse«) i en appelsag til prøvelse af en dom, der var afsagt af en anden regional forvaltningsdomstol, fastslået, at de læger, der skulle udvælges med henblik på besættelse af stillingerne i underforsynede områder, skal vælges fra en fælles regional liste, selv om det er fastsat, at der ved tildelingen af stillingerne skal være to særskilte puljer, der er forbeholdt henholdsvis læger i besiddelse af certifikatet for uddannelsen til alment praktiserende læge og læger med det ligestillede bevis, og endvidere, at de læger i den første kategori, som også den 31. december 1994 havde ret til at udøve virksomhed som alment praktiserende læge inden for den nationale sociale sikringsordning, kan ansøge om stillinger inden for begge puljer, hvorved de i så fald ifølge Consiglio di Stato skal tildeles de 12 point i henhold til artikel 3, stk. 1, i den kollektive overenskomst, idet den gældende lovgivning ikke fastsætter nogen sondring mellem kvalifikationsbeviserne i denne henseende.
21 Regione Puglia tog denne afgørelse til efterretning og besluttede at ændre den linje, den tidligere havde fulgt, og ikke længere give afslag på at tage hensyn til de 12 point, som blev tildelt indehaverne af certifikatet for uddannelsen til alment praktiserende læge, i de sager, der vedrørte 1999. Regionens offentlige sundhedscentre fulgte således denne nye fremgangsmåde for fordelingen af lægestillingerne i de underforsynede områder. Proceduren for 1998 forblev imidlertid uændret.
22 Anna Fascicolo m.fl. og Enzo De Benedictis m.fl., som er læger, der kun er i besiddelse af det ligestillede bevis, har anlagt sag til prøvelse af Regione Puglias nye standpunkt og de lokale offentlige sundhedscentres praksis i konsekvens heraf. De har i det væsentlige gjort gældende, at såfremt de læger, der var autoriserede før den 1. januar 1995 og i besiddelse af certifikatet for den særlige uddannelse til alment praktiserende læge, søger inden for begge puljer af reserverede stillinger og herudover tildeles det antal point, der er fastsat for at have erhvervet certifikatet, gør det mulighederne for at anvende det ligestillingsprincip, der blev indført ved direktiv 86/457 og 93/16, illusoriske.
23 Med hensyn til de to sagskomplekser, som er blevet indbragt for den forelæggende ret, er den enig i Consiglio di Statos synspunkt, hvorefter læger, der er i besiddelse af certifikatet for uddannelsen til alment praktiserende læge, kan søge alle de reserverede stillinger, der skal besættes i de underforsynede områder. Den kan imidlertid ikke tiltræde Consiglio di Statos opfattelse for så vidt angår tildelingen af de 12 point til disse læger, når de søger inden for puljen af stillinger, der er forbeholdt læger, som er i besiddelse af det ligestillede bevis. I sidstnævnte henseende finder den forelæggende ret, at Consiglio di Statos afgørelse tilsyneladende ikke tager hensyn til, at fællesskabslovgiver i direktiv 86/457 og 93/16 har vurderet, at den ret til at udøve virksomhed som alment praktiserende læge, som læger uden eksamensbevis, certifikat eller andet kvalifikationsbevis for uddannelsen til alment praktiserende læge havde erhvervet den 31. december 1994, er beskyttelsesværdig, og at det netop derfor er udelukket at sondre hierarkisk mellem disse to kategorier af læger.
24 På denne baggrund har Tribunale amministrativo regionale per la Puglia besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen de følgende tre præjudicielle spørgsmål, som er enslydende i hver af de to forelæggelsesbeslutninger:
»1) Skal autorisation opnået inden den 31. december 1994 – i den forstand, der forudsættes i artikel 7, stk. 2, i Rådets direktiv 86/457/EØF og artikel 36, stk. 2, i direktiv 93/16/EØF – med henblik på udøvelse af erhvervet som alment praktiserende læge anses for ligeværdig med et erhvervet certifikat for den særlige uddannelse til alment praktiserende læge?
2) Tillader erhvervelsen efter den 1. januar 1995, i de ovennævnte fællesskabsbestemmelsers forstand, af certifikatet for uddannelse til alment praktiserende læge medlemsstaterne at give læger, der tillige er i besiddelse af autorisation til udøvelse af erhvervet opnået inden den 31. december 1994, en fortrinsbehandling i form af en reserveret stillingspulje, der er større end den, som anerkendes for indehaverne hver især af det ene eller det andet kvalifikationsbevis?
3) Såfremt svaret på det foregående spørgsmål er bekræftende, spørges endelig – idet der tages hensyn til reglerne om erhvervede rettigheder – om den ovennævnte betingelse giver medlemsstaterne mulighed for at tildele de ovennævnte læger en yderligere særordning, idet de i alle tilfælde tildeles et antal tillægspoint for opnåelse af certifikatet for uddannelsen til alment praktiserende læge?«
25 Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 12. februar 2002 er sagerne C-10/02 og C-11/02 blevet forenet med henblik på den skriftlige og mundtlige forhandling samt dommen.
Om de præjudicielle spørgsmål
Om det første spørgsmål
26 Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om en autorisation til at udøve virksomhed som alment praktiserende læge inden for det nationale sundhedssystem, der er opnået inden den 1. januar 1995, i medfør af artikel 36, stk. 2, i direktiv 93/16 med henblik på udøvelsen af en sådan virksomhed skal anses for ligestillet med erhvervelse af certifikatet for den særlige uddannelse til alment praktiserende læge.
27 Det er ubestridt, at besiddelsen af et af de to beviser, der er nævnt i den foregående præmis, er en minimumsbetingelse for udøvelsen af virksomhed som praktiserende læge. Det fremgår imidlertid af forelæggelsesbeslutningerne, at spørgsmålet nærmere bestemt skal afklare, hvorvidt det nationale system for besættelse af lægestillinger i det nationale sundhedsvæsen, der finder anvendelse i det foreliggende tilfælde, er foreneligt med artikel 36, stk. 2, i direktiv 93/16, når det tages i betragtning, at de ansøgere, der er i besiddelse af certifikatet for den særlige uddannelse til alment praktiserende læge, og de, der kun er i besiddelse af det ligestillede bevis, inden for dette system ikke nødvendigvis har lige store chancer med hensyn til at få tildelt de omhandlede stillinger.
28 Det skal indledningsvis bemærkes, at artikel 30-41 i direktiv 93/16 har til formål at harmonisere minimumsbetingelserne for udstedelse af eksamensbeviser, certifikater eller andre kvalifikationsbeviser for den særlige uddannelse til alment praktiserende læge med henblik på at fremme den frie bevægelighed for læger (20.-23. betragtning til direktivet). I overensstemmelse med dette formål kræves det i direktivets artikel 36, stk. 1, første afsnit, med forbehold af erhvervede rettigheder, at adgangen til at udøve virksomhed som alment praktiserende læge inden for rammerne af den nationale sociale sikringsordning skal være betinget af, at et sådant eksamensbevis, certifikat eller andet kvalifikationsbevis er erhvervet.
29 Det er i denne sammenhæng, at artikel 36, stk. 2, i i direktiv 93/16 bestemmer, at »[h]ver medlemsstat fastsætter nærmere regler for erhvervede rettigheder. Medlemsstaterne skal dog anse retten til at udøve virksomhed som alment praktiserende læge inden for den nationale sociale sikringsordning for at være erhvervet, når en læge […] den 31. december 1994 besidder denne ret i henhold til artikel 1 til 20 og på denne dato er etableret på den pågældende medlemsstats område i henhold til artikel 2 eller artikel 9, stk. 1«.
30 Ifølge denne bestemmelse har den enkelte medlemsstat et vist skøn, når den bestemmer omfanget af de erhvervede rettigheder, og dette er kun undergivet én betingelse, nemlig at hver medlemsstat anerkender retten til at virke som alment praktiserende læge for at være erhvervet af læger, som, selv om de ikke er i besiddelse af eksamensbevis som alment praktiserende læger, før den 1. januar 1995 har draget fordel af, at den pågældende medlemsstat anerkender eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser, der er udstedt til vedkommende læger i en anden medlemsstat, når de i den pågældende medlemsstat inden nævnte dato har erhvervet ret til at virke som alment praktiserende læge inden for den nationale sociale sikringsordning (jf. dom af 16.10.1997, forenede sager C-69/96 – C-79/96, Garofalo m.fl., Sml. I, s. 5603, præmis 29 og 30).
31 Med henblik på at besvare det første spørgsmål skal det for det første bemærkes, at artikel 36, stk. 2, i direktiv 93/16, som det fremgår af dens ordlyd, ikke kræver, at medlemsstaterne tillægger de erhvervede rettigheder samme værdi som erhvervelsen af certifikatet for den særlige uddannelse til alment praktiserende læge. Det tilstræbes ikke med den minimumsbetingelse, der er fastsat i denne bestemmelse, og som vedrører kategorien af læger, for hvis vedkommende de erhvervede rettigheder skal anerkendes, at fastlægge omfanget af den beskyttelse, som vedkommende medlemsstat skal give disse rettigheder.
32 For det andet er formålet med denne betingelse er at undgå situationer, hvor læger, der har draget fordel af den etableringsfrihed, som er sikret ved Fællesskabets direktiver, og som før den 1. januar 1995 har erhvervet en ret til at virke som alment praktiserende læge inden for værtsmedlemsstatens sociale sikringsordning, berøves denne ret, fordi de ikke er i besiddelse af de nye eksamensbeviser, certifikater eller andre kvalifikationsbeviser, som er foreskrevet i direktiv 93/16 (jf. dommen i sagen Garofalo m.fl., præmis 31).
33 Det er således tilstrækkeligt at bemærke, at selv om det, hvis der foreligger et sådant grænseoverskridende element, i medfør af denne betingelse kan kræves, at der ydes de erhvervede rettigheder en mere omfattende beskyttelse, vedrører de sager, der i det foreliggende tilfælde er blevet anlagt ved den nationale ret, som det blev bekræftet under retsmødet, udelukkende situationer af rent intern karakter.
34 Herefter skal det konstateres, at den omstændighed, at indehavere af certifikatet for den særlige uddannelse til alment praktiserende læge på den ene side og på den anden side læger, der kun er i besiddelse af det ligestillede bevis, på grund af særegenhederne ved den nationale ordning for besættelsen af lægestillinger i underforsynede områder ikke havde de samme chancer for at få tildelt disse stillinger, ikke i sig selv er i strid med artikel 36, stk. 2, i direktiv 93/16.
35 På baggrund af det ovenfor anførte skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 36, stk. 2, i direktiv 93/16 ikke pålægger medlemsstaterne med hensyn til adgangen til stillinger som alment praktiserende læge at anse en autorisation til at udøve virksomhed som alment praktiserende læge inden for det nationale sundhedssystem, der er opnået inden den 1. januar 1995, for ligestillet med erhvervelse af certifikatet for den særlige uddannelse til alment praktiserende læge.
Om det andet og det tredje spørgsmål
36 Med det andet og det tredje spørgsmål, som skal undersøges samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 36, stk. 2, i direktiv 93/16 er til hinder for, at medlemsstaterne giver læger, som både er indehavere af certifikatet for uddannelsen til alment praktiserende læge og pr. 31. december 1994 en autorisation til at udøve virksomhed som alment praktiserende læge inden for det nationale sundhedssystem,
– adgang til en stillingspulje, der er større end den, der tilkommer læger, der er i besiddelse af certifikatet, henholdsvis læger med en autorisation, idet de har adgang til på samme tid at ansøge om stillinger inden for begge disse kategorier af reserverede stillinger
– en yderligere fortrinsbehandling, idet de, når de ansøger om stillinger inden for den pulje af stillinger, der er forbeholdt læger, som den 31. december 1994 var autoriseret til at udøve erhvervet, tildeles det antal tillægspoint, som gives for erhvervelse af det ovennævnte certifikat.
37 Ifølge såvel Grazia Berardi m.fl. som Lucia Vaira m.fl. er systemet med reserverede stillinger ikke uforeneligt med forpligtelsen i medfør af artikel 36, stk. 2, i direktiv 93/16 til at anerkende, at læger fra andre medlemsstater, der er etableret på værtsmedlemsstatens område og inden den 1. januar 1995 har opnået autorisation som alment praktiserende læge, har ret til at udøve virksomhed som alment praktiserende læge.
38 Disse sagsøgere har desuden anført, at det er retmæssigt, at kandidater, der er »dobbelt kvalificerede«, tilbydes en større pulje af stillinger. Den indsats, der skal gøres for at erhverve det nævnte certifikat, begrunder, at dette tillægges større værdi end den tilsvarende periode som praktiserende læge. Hvis de 12 tillægspoint ikke blev tildelt for erhvervelsen af certifikatet, ville indehaverne heraf blive stillet ufordelagtigt i forhold til dem, der i stedet for at gennemføre den krævede toårige uddannelse har praktiseret som læger og derved samlet yderligere point for praktisk erfaring.
39 Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber er tilsvarende af den opfattelse, at henset til det skøn, som medlemsstaterne har, når de bestemmer omfanget af de erhvervede rettigheder, henhører hverken vilkårene for at deltage i offentlige udvælgelsesprocedurer med henblik på at få adgang til en medlemsstats sociale sikringsordning, der er fastsat for læger, der alene er i besiddelse af en autorisation, der er erhvervet inden den 1. januar 1995, eller de eventuelle puljer, der er forbeholdt disse, lige så lidt som de point, som de tildeles i forbindelse med udvælgelsesproceduren, under anvendelsesområdet for direktiv 93/16.
40 Heroverfor har Enzo De Benedictis m.fl. gjort gældende, at medlemsstaterne fra og med den 1. januar 1995 ikke kan give læger, der er i besiddelse af certifikatet for uddannelsen til alment praktiserende læge og tillige inden den 31. december 1994 har opnået autorisation til at udøve erhvervet som alment praktiserende læge, en fortrinsstilling i form af en stillingspulje, der er større end de puljer, der tildeles de læger, der er i besiddelse af henholdsvis det ene eller det andet kvalifikationsbevis.
41 Som det er fastslået i præmis 30 i denne dom, er medlemsstaternes beføjelse i medfør af artikel 36, stk. 2, i direktiv 93/16 til at bestemme omfanget af de erhvervede rettigheder kun undergivet én betingelse, som udelukkende vedrører læger, der har udnyttet retten til fri bevægelighed og har erhvervet ret til at virke som alment praktiserende læge inden for værtsmedlemsstatens sociale sikringsordning. I overensstemmelse med det formål, som forfølges af fællesskabslovgiver (jf. præmis 28 i denne dom), kan denne betingelse således ikke vedrøre situationer, som ikke indeholder nogen grænseoverskridende elementer.
42 Følgelig kan værtsmedlemsstaten i rent interne situationer som dem, der er tale om i hovedsagerne, frit bestemme omfanget af de erhvervede rettigheder.
43 I denne henseende må det ganske vist erkendes – for så vidt som den nationale begrundelse i det foreliggende tilfælde for at oprette to adskilte puljer af stillinger, den ene for indehavere af certifikatet for uddannelsen til alment praktiserende læge, den anden for indehavere af det ligestillede bevis, er baseret på ønsket om at beskytte den sidstnævnte lægekategoris erhvervede rettigheder – at konsekvensen af at tillade en kategori af læger på samme tid at ansøge om stillinger inden for begge puljer af stillinger er, at den beskyttelse, der ydes læger, der alene er i besiddelse af det ligestillede bevis, reduceres. Sådanne bestemmelser kan imidlertid ikke i sig selv være i strid med artikel 36, stk. 2, i direktiv 93/16, idet denne bestemmelse i rent interne situationer overlader det til medlemsstaterne frit at bestemme omfanget af de erhvervede rettigheder.
44 Desuden skal det bemærkes, at den omstændighed, at læger, som ansøger om stillinger, der er forbeholdt læger, der den 31. december 1994 var autoriserede til udøve virksomhed som alment praktiserende læge inden for den nationale sociale sikringsordning, tildeles de tillægspoint, der gives for erhvervelse af certifikatet for uddannelse til alment praktiserende læge, heller ikke er i strid med artikel 36, stk. 2, i direktiv 93/16.
45 På baggrund af det ovenfor anførte skal det andet og det tredje spørgsmål besvares med, at artikel 36, stk. 2, i direktiv 93/16 ikke er til hinder for, at medlemsstaterne giver læger, som både er indehavere af certifikatet for uddannelsen til alment praktiserende læge og pr. 31. december 1994 en autorisation til at udøve virksomhed som alment praktiserende læge inden for det nationale sundhedssystem,
– adgang til en stillingspulje, der er større end den, der tilkommer læger, der er i besiddelse af certifikatet, henholdsvis læger med en autorisation, idet de har adgang til på samme tid at ansøge om stillinger inden for begge disse kategorier af reserverede stillinger
– en yderligere fortrinsbehandling, idet de, når de ansøger om stillinger inden for den pulje af stillinger, der er forbeholdt læger, som den 31. december 1994 var autoriseret til at udøve erhvervet, tildeles det antal tillægspoint, som gives for erhvervelse af det ovennævnte certifikat.
Sagsomkostningerne
46 Da sagernes behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:
1) Artikel 36, stk. 2, i Rådets direktiv 93/16/EØF af 5. april 1993 om fremme af den frie bevægelighed for læger og gensidig anerkendelse af deres eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser pålægger ikke medlemsstaterne med hensyn til adgangen til stillinger som alment praktiserende læge at anse en autorisation til at udøve virksomhed som alment praktiserende læge inden for det nationale sundhedssystem, der er opnået inden den 1. januar 1995, for ligestillet med erhvervelse af certifikatet for den særlige uddannelse til alment praktiserende læge.
2) Artikel 36, stk. 2, i direktiv 93/16 er ikke til hinder for, at medlemsstaterne giver læger, som både er indehavere af certifikatet for uddannelsen til alment praktiserende læge og pr. 31. december 1994 en autorisation til at udøve virksomhed som alment praktiserende læge inden for det nationale sundhedssystem,
– adgang til en stillingspulje, der er større end den, der tilkommer læger, der er i besiddelse af certifikatet, henholdsvis læger med en autorisation, idet de har adgang til på samme tid at ansøge om stillinger inden for begge disse kategorier af reserverede stillinger
– en yderligere fortrinsbehandling, idet de, når de ansøger om stillinger inden for den pulje af stillinger, der er forbeholdt læger, som den 31. december 1994 var autoriseret til at udøve erhvervet, tildeles det antal tillægspoint, som gives for erhvervelse af det ovennævnte certifikat.
Underskrifter
1 – Processprog: italiensk. Top
Full & Egal Universal Law Academy