Arrêt de la Cour
Sag C-420/02
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
mod
Den Hellenske Republik
»Traktatbrud – ulovlig deponering af affald på lossepladsen »Péra Galini« – direktiv 75/442/EØF om affald, som ændret ved direktiv 91/156/EØF – artikel 4 og 9«
Sammendrag af dom
Miljø – bortskaffelse af affald – direktiv 75/442, som ændret ved direktiv 91/156 – artikel 4, stk. 1 – medlemsstaternes forpligtelse til at sørge for bortskaffelse af affald – rækkevidde – nødvendigheden af de foranstaltninger, der skal træffes – skøn – grænser
(Rådets direktiv 75/442, som ændret ved direktiv 91/156, art. 4, stk. 1)
Selv om artikel 4, stk. 1, i direktiv 75/442/EØF om affald, som ændret ved direktiv 91/156, ikke præciserer det konkrete indhold af de foranstaltninger, der skal træffes for at sikre, at affaldet bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at miljøet skades, forholder det sig ikke desto mindre således, at bestemmelsen binder medlemsstaterne med hensyn til det tilsigtede mål, samtidig med at den overlader dem et skøn ved afgørelsen af, om sådanne foranstaltninger er nødvendige.
Det kan således i princippet ikke udledes direkte af den omstændighed, at en faktisk situation ikke er i overensstemmelse med de mål, der er fastsat ved artikel 4, stk. 1, i direktiv 75/442, som ændret, at den pågældende medlemsstat nødvendigvis har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den efter denne bestemmelse. Når en sådan faktisk situation varer ved, navnlig når den fører til en betydelig forringelse af miljøet i længere tid, uden at de kompetente myndigheder griber ind, kan den imidlertid vise, at medlemsstaterne har overskredet grænserne for det skøn, de har i henhold til den nævnte bestemmelse.
(jf. præmis 21 og 22)
DOMSTOLENS DOM (Første Afdeling)
18. november 2004(1)
»Traktatbrud – ulovlig deponering af affald på lossepladsen »Péra Galini« – direktiv 75/442/EØF om affald, som ændret ved direktiv 91/156/EØF – artikel 4 og 9«
I sag C-420/02,angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 226 EF,anlagt den 21. november 2002,
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved M. Konstantinidis, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
Den Hellenske Republik ved E. Skandalou, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt,
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, P. Jann, og dommerne R. Silva de Lapuerta (refererende dommer), K. Lenaerts, S. von Bahr og K. Schiemann,
generaladvokat: L.A. Geelhoed
justitssekretær: ekspeditionssekretær M. Múgica Arzamendi,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 24. juni 2004,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 15. juli 2004,
afsagt følgende
Dom
1 Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har i sin stævning nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 4 og 9 i Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald (EFT L 194, s. 47), som ændret ved Rådets direktiv 91/156/EØF af 18. marts (EFT L 78, s. 32, herefter »direktivet«), idet den har undladt at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at affald deponeret på lossepladsen »Péra Galini«, der ligger i præfekturet Heraklion (Grækenland), nyttiggøres eller bortskaffes, uden at menneskers sundhed bringes i fare, eller uden at skabe risiko for vand, luft eller jord eller for fauna og flora eller forårsage gener ved støj eller lugt, og idet den har udstedt en tilladelse til drift af dette anlæg, som ikke indeholder de fornødne oplysninger.
Retsforskrifter
2 Direktivets artikel 4 bestemmer:
»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at affaldet nyttiggøres eller bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at der anvendes fremgangsmåder eller metoder, som vil kunne skade miljøet, navnlig må der ikke
– skabes risiko for hverken vand, luft eller jord, eller for fauna og flora
– forårsages gener ved støj eller lugt
– påføres landskaber eller områder af særlig interesse skade.
Medlemsstaterne træffer desuden de fornødne foranstaltninger til at forbyde henkastning, dumpning og ukontrolleret bortskaffelse af affald.«
3 Direktivets artikel 9 bestemmer:
»1. Med henblik på gennemførelse af artikel 4, 5 og 7 skal ethvert anlæg eller enhver virksomhed, som varetager bortskaffelse af affald som nævnt i bilag II A, indhente en tilladelse fra den i artikel 6 omhandlede kompetente myndighed.
Denne tilladelse skal bl.a. vedrøre
– arten og mængden af affaldet
– de tekniske forskrifter
– de sikkerhedsmæssige forholdsregler, der skal træffes
– bortskaffelsesstedet
– behandlingsmetoden.
2. Sådanne tilladelser kan udstedes for et begrænset tidsrum, de kan fornyes, kan være ledsaget af betingelser og forpligtelser eller kan nægtes, især hvis den påtænkte metode til bortskaffelse ikke er acceptabel fra et miljøbeskyttelsessynspunkt.«
Den administrative procedure
4 Efter at Kommissionen havde indgivet andragender til Europa-Parlamentet, idet den henviste til ulovlig deponering af affald på lossepladsen »Péra Galini«, der ligger i præfekturet Heraklion, anmodede den den 23. februar 2000 den græske regering om oplysninger vedrørende betingelserne for drift af det omhandlede anlæg og om at fremsende en affaldshåndteringsplan for dette præfektur.
5 I deres svar af 10. maj 2000 henviste de græske myndigheder til gennemførelsen af projekter – af typen »XYTA« – til anlæggelse af lossepladser til deponering af affald i forskellige dele af det nævnte præfektur. De græske myndigheder anførte, at et sådant projekt eksisterede for lossepladsen »Péra Galini«, idet dens placering var blevet godkendt ved en afgørelse af marts 1995. Myndighederne præciserede, at den fællesministerielle bekendtgørelse om godkendelse af miljøforhold for dette projekt endnu ikke var blevet vedtaget.
6 I maj 2000 fik Kommissionen kendskab til, at Polimeles Protodikio Heraklion i en afgørelse af 22. december 1998 havde fastslået, at der var tale om ulovlig drift af anlægget, og at driften indebar farer for menneskets sundhed og for miljøet, og at deponeringen af affald på lossepladsen »Péra Galini« skulle bringes til ophør.
7 Under møder den 13. og 14. december 2000 oplyste de græske myndigheder Kommissionen om, at affaldshåndteringsplanen for præfekturet Heraklion endnu ikke var blevet vedtaget, og at undersøgelsen af det på lossepladsen »Péra Galini« placerede nye anlægs virkning på miljøet endnu ikke var afsluttet.
8 I skrivelse af 20. marts 2001 underrettede de græske myndigheder Kommissionen om, at den første fase af affaldshåndteringsplanen for regionen Kreta var fuldført. Tilsvarende henviste de til en sagkyndig udtalelse, som tilsigtede at undersøge driftsbetingelserne for anlægget på lossepladsen »Péra Galini«. De græske myndigheder tilføjede, at denne losseplads var egnet til opførelsen af det nye affaldshåndteringsanlæg.
9 Da Kommissionen var af den opfattelse, at Den Hellenske Republik havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 4 og 9, fremsendte den den 24. april 2001 en åbningsskrivelse, hvori Den Hellenske Republik blev anmodet om at fremkomme med sine bemærkninger.
10 I deres svar af 16. november 2001 oplyste de græske myndigheder Kommissionen om, at Kretas regionalråd den 16. juli 2001 havde godkendt affaldshåndteringsplanen for regionen Kreta. De græske myndigheder gjorde gældende, at gennemførelsen af denne plan gennem vedtagelsen af en renoveringsplan for lossepladsen »Péra Galini« ville bidrage endegyldigt til at løse problemet. De henviste i øvrigt til forskellige foranstaltninger, der var truffet på denne losseplads for at begrænse den negative indvirkning på miljøet og farerne for menneskets sundhed. Til eksempel var der opsat et hegn, installeret et døgnovervågningssystem, etableret et brandbælte, anlagt en asfalteret vej, der førte dertil, for at reducere emissionen af støv, gravet en regnvandsgrøft, hvor afløbet i grøften blev kontrolleret og regnvandet genvundet, og lossepladsen var blevet tildækket med sand. Ifølge de græske myndigheder var regionens klippegrund desuden uigennemtrængelig.
11 Da Kommissionen fandt, at de nævnte foranstaltninger var utilstrækkelige, fremsatte den den 21. december 2001 en begrundet udtalelse, hvori den opfordrede Den Hellenske Republik til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme direktivet inden for en frist på to måneder fra meddelelsen af udtalelsen.
12 I de græske myndigheders svarskrivelser af 17. april og 7. juni 2002 henviste de på ny til gennemførelsen af affaldshåndteringsplanen for regionen Kreta, hvori planen for præfekturet Heraklion indgik, og erindrede om de foranstaltninger, der var blevet truffet på lossepladsen »Péra Galini«. De påpegede, at alle de for regionen Kreta foretagne undersøgelser af affaldshåndtering skulle være afsluttet i juli 2002, således at projekterne kunne finansieres i det da indeværende år. Ifølge planen skulle et moderne »XYTA-anlæg« etableres og drives på lossepladsen »Péra Galini«, som ville opfylde behovene for præfekturerne Heraklion, Rethymnon og Lassithi.
13 Da Kommissionen fandt, at situationen fortsat var utilfredsstillende, besluttede den at anlægge nærværende sag.
Om søgsmålet
Første klagepunkt vedrørende tilsidesættelse af direktivets artikel 4
Parternes argumenter
14 Kommissionen har anført, at driften af lossepladsen »Péra Galini« i henhold til en inspektion, som de kompetente myndigheder foretog den 11. februar 1998, er en kilde til forurening af miljøet og udgør en fare for befolkningens sundhed.
15 Kommissionen har konstateret, at de græske myndigheder i deres svar på åbningsskrivelsen og den begrundede udtalelse har anerkendt, at driften af lossepladsen ikke er bragt til ophør. Kommissionen har gjort gældende, at de iværksatte foranstaltninger på lossepladsen ikke er tilstrækkelige til at sikre, at lossepladsen fungerer tilfredsstillende, og til at forhindre enhver fare for miljøet og menneskets sundhed som omhandlet i direktivets artikel 4. Ifølge Kommissionen skal anlæggelse af grøfter ledsages af hydrogeologiske undersøgelser og analyser af jordens uigennemtrængelighed. Desuden var der ikke planlagt nogen form for foranstaltning til at forhindre forurening af jordbund og grundvand, såsom ved opførelse af en geologisk isoleringsmur, etablering af et nyt uigennemtrængeligt system til opsamling af afløbsvandet, regelmæssig kontrol på stedet, analyser af vandkvaliteten og opsamling og forvaltning af biogas.
16 Kommissionen har desuden gjort gældende, at afstrømningsvand fra affaldet ifølge en rapport udarbejdet den 23. januar 2002 af direktoratet for sundhed under præfekturet Heraklion ikke holdes tilbage, men rinder ud i en bæk, før det ledes ud i havet. Uigennemtrængeligheden af klippegrunden, som lossepladsen er anlagt på, er ikke godtgjort og kan således ikke påberåbes til støtte for, at der ikke er iværksat foranstaltninger til at forhindre forureningen af jordbund og grundvand. Endelig er de i den regionale affaldshåndteringsplan nævnte foranstaltninger til løsning af problemet med affaldshåndtering på Kreta endnu kun i udarbejdelsesfasen.
17 Under disse omstændigheder har Kommissionen gjort gældende, at Den Hellenske Republik i det omfang lossepladsen »Péra Galini« har været i drift siden 1994 og stadig er i drift i dag, har overskredet grænserne for det skøn, den har i henhold til direktivets artikel 4.
18 Den græske regering har gjort gældende, at den ikke har overskredet grænserne for det skøn, medlemsstaterne har i henhold til direktivets artikel 4. Under hensyn til de foranstaltninger, der er iværksat på lossepladsen »Péra Galini«, mener den ikke, at lossepladsens aktuelle drift udgør en fare for menneskers sundhed og miljøet.
19 I denne forbindelse har den græske regering endnu en gang gjort følgende forhold gældende:
– I den nye affaldshåndteringsplan er den pågældende losseplads genstand for en rehabiliteringsundersøgelse.
– Anden fase af affaldshåndteringsplanen for regionen Kreta er afsluttet.
– Planen og programmet for investering og anvendelse af genvindingssystemet for emballage som godkendt af miljøministeren skal træde i kraft i løbet af 2004.
– En ansøgning om støtte fra strukturfondene til finansiering af anlæggelsen af en central »XYTA-losseplads« og renoveringen af lossepladsen »Péra Galini« skal indleveres i 2003.
20 Hvad angår den rapport fra januar 2002, som Kommissionen har henvist til, har den græske regering gjort gældende, at denne er udarbejdet efter en inspektion, der blev foretaget på et tidspunkt med særligt vanskelige forhold på grund af længere tids regn. Desuden har de græske myndigheder anført, at det fremgår af en rapport fra 12. marts 2003, at regnvand – undtagen i helt særlige tilfælde – opsamles i tre vandtætte cisterner og genvindes på stedet. Desuden blev miljøpåvirkningsundersøgelsen, vedrørende renoveringen af lossepladsen »Péra Galini«, indleveret den 10. februar 2003 til godkendelse i april 2003. Ifølge de græske myndigheder er uigennemtrængeligheden af regionens klippegrund påvist i forbindelse med en geologisk analyse, som er foretaget med henblik på gennemførelsen af affaldshåndteringsplanen. De græske myndigheder har ligeledes anført, at målingerne af vandkvaliteten, som var foretaget af de kompetente tjenestegrene, ikke har påvist, at de gældende grænseværdier er overskredet.
Domstolens bemærkninger
21 Indledningsvis bemærkes, at selv om direktivets artikel 4, stk. 1, ikke præciserer det konkrete indhold af de foranstaltninger, der skal træffes for at sikre, at affaldet bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare og uden at miljøet skades, forholder det sig ikke desto mindre således, at bestemmelsen binder medlemsstaterne med hensyn til det tilsigtede mål, samtidig med at den overlader medlemsstaterne et skøn ved afgørelsen af, om sådanne foranstaltninger er nødvendige (dom af 9.11.1999, sag C-365/97, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 7773, præmis 67).
22 Det kan således i princippet ikke udledes direkte af den omstændighed, at en faktisk situation ikke er i overensstemmelse med de mål, der er fastsat ved direktivets artikel 4, stk. 1, at den pågældende medlemsstat nødvendigvis har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den efter denne bestemmelse, nemlig at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at affaldet bortskaffes, uden at menneskets sundhed udsættes for fare, og uden at miljøet skades. Når en sådan faktisk situation varer ved, navnlig når den fører til en betydelig forringelse af miljøet i længere tid, uden at de kompetente myndigheder griber ind, kan den imidlertid vise, at medlemsstaterne har overskredet grænserne for det skøn, de har i henhold til den nævnte bestemmelse (dommen i sagen Kommissionen mod Italien, præmis 68).
23 Det bemærkes endvidere, at det følger af fast retspraksis, at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud, skal vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, og at ændringer af forholdene i tiden derefter ikke kan tages i betragtning af Domstolen (jf. bl.a. dom af 24.10.2002, sag C-455/00, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 9231, præmis 21, og af 2.10.2003, sag C-348/02, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 11653, præmis 7).
24 Det skal derfor undersøges, om Kommissionen har ført det fornødne bevis for, at Den Hellenske Republik ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse i en længere periode har undladt at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at affald, som deponeres på lossepladsen »Péra Galini«, nyttiggøres eller bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at der anvendes fremgangsmåder eller metoder, som vil kunne skade miljøet.
25 I denne forbindelse skal det påpeges, at den græske regering ikke har bestridt, at der på lossepladsen »Péra Galini« findes affald, som udgør en fare for menneskets sundhed og vil kunne skade miljøet.
26 Ligeledes skal det påpeges, at det af konklusionen af en inspektion, som blev foretaget på den pågældende losseplads i 1998, fremgik, at driften af lossepladsen »Péra Galini« var en kilde til forurening af miljøet og indebar farer for befolkningens sundhed.
27 Samme år fastslog Polimeles Protodikio Heraklion, at der var tale om ulovlig drift af anlægget, og anordnede, at deponeringen af affald på lossepladsen »Péra Galini« skulle bringes til ophør, fordi driften indebar risici for miljøet og for menneskets sundhed.
28 I øvrigt fremgår det af inspektionsrapporten af 23. januar 2002, at afstrømningsvandet fra affaldet – uanset de foranstaltninger de græske myndigheder har truffet – ikke holdes tilbage af den mur, der er opført til dette formål, men at det via en bæk ledes ud i havet.
29 Denne konstatering kan ikke anfægtes af den omstændighed, at denne inspektion blev foretaget i en periode med stærk nedbør. Den græske regering kan heller ikke støtte ret på konklusionen i en rapport, som er udarbejdet efter inspektionen den 12. marts 2003, eftersom denne inspektion ligger efter udløbet af fristen i den begrundede udtalelse – dvs. efter den 20. februar 2002.
30 Hvad angår de af den græske regering påberåbte planer og undersøgelser til forbedring af behandlingen af affald i regionen Kreta, skal det fastslås, at disse planer og undersøgelser ikke udgør nødvendige foranstaltninger til at sikre, at affaldet, som deponeres på lossepladsen »Péra Galini«, nyttiggøres eller bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at der anvendes fremgangsmåder eller metoder, som vil kunne skade miljøet.
31 De indeholder heller ikke oplysninger, som gør det muligt at fastslå, fra hvilken dato foranstaltninger med henblik på nyttiggørelse eller bortskaffelse af affald, som befandt sig på den pågældende losseplads, i givet fald måtte være blevet iværksat. Derimod fremgår det af dem, at sådanne foranstaltninger ikke var iværksat ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse.
32 Som generaladvokaten har anført i punkt 16 i sit forslag til afgørelse, indebærer selve eksistensen af disse planer og undersøgelser desuden, at de græske myndigheder har anerkendt den fare, som lossepladsen »Péra Galini« udgør for menneskets sundhed og for miljøet.
33 Kommissionen har således ført det fornødne bevis for, at de græske myndigheder i en længere periode har undladt at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at affald, som er deponeret på lossepladsen »Péra Galini«, nyttiggøres eller bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at der anvendes fremgangsmåder eller metoder, som vil kunne skade miljøet.
34 Det første klagepunkt vedrørende tilsidesættelse af direktivets artikel 4 er herefter velbegrundet.
Andet klagepunkt vedrørende tilsidesættelse af direktivets artikel 9
35 Med sit andet klagepunkt har Kommissionen nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 9, idet den har udstedt en tilladelse til drift af lossepladsen »Péra Galini«, som ikke indeholder de fornødne oplysninger.
36 Kommissionen har gjort gældende, at lossepladsen »Péra Galini« er i drift, uden at de i gældende græsk lovgivning fastsatte betingelser er opfyldt. Under disse omstændigheder mener Kommissionen, at det er så meget desto mere ubestrideligt, at denne losseplads drives uden en tilladelse, som opfylder betingelserne i direktivets artikel 9.
37 Den græske regering bestrider ikke denne påstand. Herefter og idet den græske regering ikke er fremkommet med oplysninger, der kan føre til et andet resultat, er Kommissionens andet klagepunkt vedrørende tilsidesættelse af direktivets artikel 9 velbegrundet.
38 Henset til det ovenfor anførte må det fastslås, at Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 4 og 9, idet den har undladt at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at affald deponeret på lossepladsen »Péra Galini«, der ligger i præfekturet Heraklion, nyttiggøres eller bortskaffes, uden at menneskers sundhed bringes i fare, eller uden at skabe risiko for vand, luft eller jord eller for fauna og flora eller forårsage gener ved støj eller lugt, og idet den har udstedt en tilladelse til drift af dette anlæg, som ikke indeholder de fornødne oplysninger.
Sagens omkostninger
39 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Hellenske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger, og denne har tabt sagen, bør det pålægges Den Hellenske Republik at betale sagens omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Første Afdeling):
1) Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 4 og 9 i direktiv 75/442/EØF om affald, som ændret ved direktiv 91/156/EØF, idet den har undladt at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at affald deponeret på lossepladsen »Péra Galini«, der ligger i præfekturet Heraklion, nyttiggøres eller bortskaffes, uden at menneskers sundhed bringes i fare, eller uden at skabe risiko for vand, luft eller jord eller for fauna og flora eller forårsage gener ved støj eller lugt, og idet den har udstedt en tilladelse til drift af dette anlæg, som ikke indeholder de fornødne oplysninger.
2) Den Hellenske Republik betaler sagens omkostninger.
Underskrifter
1 – Processprog: græsk. Top
Full & Egal Universal Law Academy