Arrêt de la Cour
Mål C-434/02
Arnold André GmbH & Co. KG
mot
Landrat des Kreises Herford
(begäran om förhandsavgörande från Verwaltungsgericht Minden)
”Direktiv 2001/37/EG – Tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror – Artikel 8 – Förbud mot utsläppande på marknaden av tobaksvaror för användning i munnen – Giltighet”
Sammanfattning av domen
1. Tillnärmning av lagstiftning – Tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror – Direktiv 2001/37 – Rättslig grund – Artikel 95 EG – Förbättring av villkoren för den inre marknadens funktion – Förbud mot saluföring av tobaksvaror för användning i munnen – Omfattas
(Artikel 95 EG; Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/37, artikel 8)
2. Tillnärmning av lagstiftning – Tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror – Direktiv 2001/37 – Harmoniseringsåtgärder – Förbud mot saluföring av tobaksvaror för användning i munnen – Åsidosättande av proportionalitetsprincipen – Föreligger inte
(Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/37, artikel 8)
3. Fri rörlighet för varor – Kvantitativa restriktioner – Åtgärder med motsvarande verkan – Direktiv 2001/37 om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror – Förbud mot saluföring av tobaksvaror för användning i munnen – Rättfärdigande – Skydd för folkhälsan
(Artiklarna 28 EG, 29 EG och 30 EG; Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/37, artikel 8)
4. Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Räckvidd – Direktiv 2001/37 om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror – Bestämmelse som innehåller ett förbud mot saluföring av tobaksvaror för användning i munnen
(Artikel 253 EG)
5. Tillnärmning av lagstiftning – Tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror – Direktiv 2001/37 – Harmoniseringsåtgärder – Förbud mot saluföring av tobaksvaror för användning i munnen – Åsidosättande av icke-diskrimineringsprincipen -– Föreligger inte
(Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/37, artikel 8)
1. Förbudet mot saluföring av tobaksvaror för användning i munnen i artikel 8 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/37 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror kunde antas med stöd av artikel 95 EG. Gemenskapslagstiftaren har nämligen rätt att med stöd av denna bestämmelse vidta lämpliga åtgärder i överensstämmelse dels med artikel 95.3 EG, dels med de rättsprinciper som anges i fördraget eller som har fastställts i rättspraxis, i synnerhet proportionalitetsprincipen. Mot bakgrund av allmänhetens ökade medvetenhet om att användandet av tobaksvaror är skadligt för hälsan är det i detta avseende sannolikt att hinder för den fria rörligheten för varor skulle uppkomma på grund av att medlemsstaterna skulle anta nya bestämmelser som speglade denna utveckling och som var avsedda att på ett mer effektivt sätt avskräcka från användandet av dessa varor.
(se punkterna 34, 40 och 43)
2. Gemenskapslagstiftaren kunde – för att uppfylla sin skyldighet enligt artikel 95.3 EG att utgå från en hög hälsoskyddsnivå –, utan att överskrida gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning på området, anse att ett sådant förbud mot saluföring av tobaksvaror för användning i munnen som det som föreskrivs i artikel 8 i direktiv 2001/37 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror, var nödvändigt. Inga andra åtgärder för att ålägga tillverkarna att följa tekniska föreskrifter i syfte att minska varans skadlighet, eller för att reglera märkningen av varans förpackning och försäljningen av varan, bland annat till underåriga, skulle nämligen ha samma preventiva verkan när det gäller hälsoskydd, eftersom de skulle innebära att en vara som under alla omständigheter är skadlig kunde etableras på marknaden.
(se punkterna 54–55)
3. Även om förbudet mot saluföring av tobaksvaror för användning i munnen i artikel 8 i direktiv 2001/37 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror utgör en sådan restriktion som avses i artiklarna 28 EG och 29 EG, är det motiverat med hänsyn till skyddet av människors hälsa och kan därför inte anses ha utfärdats i strid med nämnda artiklar.
(se punkt 59)
4. I skäl 28 i direktiv 2001/37 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror preciseras att försäljning i medlemsstaterna av vissa tobakstyper för användning i munnen förbjöds genom direktiv 89/622 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om märkning av tobaksvaror och att Konungariket Sverige, genom artikel 151 i akt om villkoren för Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen, beviljades undantag från det direktivets bestämmelser. Det framgår således inte att bekräftelsen av ovannämnda förbud i artikel 8 i direktiv 2001/37 krävde en närmare redogörelse i direktivet för andra relevanta rättsliga och faktiska omständigheter för att motiveringsskyldigheten i artikel 253 EG skulle uppfyllas.
(se punkt 66)
5. Tobaksvaror för användning i munnen, såsom de definieras i artikel 2 i direktiv 2001/37 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror, befann sig emellertid inte, när detta direktiv antogs, i samma situation som tobaksvaror som är avsedda att tuggas, trots att de förstnämnda varorna i grunden inte är annorlunda än de sistnämnda, i fråga om hur de är sammansatta eller till och med hur de är avsedda att användas. Tobaksvaror för användning i munnen var nämligen nya på marknaden i de medlemsstater som omfattas av saluföringsförbudet i artikel 8 i nämnda direktiv. Denna särskilda situation innebar således att en särbehandling av dessa varor var tillåten, och det kan inte med framgång hävdas att icke-diskrimineringsprincipen åsidosattes.
(se punkt 69)
DOMSTOLENS DOM (stora avdelningen)
den 14 december 2004(1)
Direktiv 2001/37/EG – Tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror – Artikel 8 – Förbud mot utsläppande på marknaden av tobaksvaror för användning i munnen – Giltighet
I mål C-434/02,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, som framställts av Verwaltungsgericht Minden (Tyskland), genom beslut av den 14 november 2002 som inkom till domstolen den 29 november 2002, i målet
Arnold André GmbH & Co. KG
mot
Landrat des Kreises Herford,
meddelar
DOMSTOLEN (stora avdelningen),
sammansatt av ordföranden V. Skouris, avdelningsordförandena P. Jann, C.W.A. Timmermans och K. Lenaerts samt domarna C. Gulmann, J.‑P. Puissochet, N. Colneric, S. von Bahr och J.N. Cunha Rodrigues (referent),
generaladvokat: L.A. Geelhoed,
justitiesekreterare:inledningsvis biträdande justitiesekreteraren H. von Holstein, därefter avdelningsdirektören M.-F. Contet,
med hänsyn till det skriftliga förfarandet och efter att förhandling hållits den 8 juni 2004,
med beaktande av de yttranden som avgivits av:
– Arnold André GmbH & Co. KG, genom J. Sedemund och M. Graf von Merveldt, Rechtsanwälte,
– Landrat des Kreises Herford, genom P. Bischof, i egenskap av ombud,
– Belgiens regering, genom A. Snoecx, i egenskap av ombud,
– Frankrikes regering, genom G. de Bergues och R. Loosli-Surrans, båda i egenskap av ombud,
– Irlands regering, genom K. Mooney och J. Buttimore, BL,
– Finlands regering, genom T. Pynnä, i egenskap av ombud,
– Sveriges regering, genom A. Kruse, i egenskap av ombud,
– Förenade kungarikets regering, genom P. Ormond och C. Jackson, båda i egenskap av ombud, biträdda av N. Paines, QC, och T. Ward, barrister,
– Europaparlamentet, genom E. Waldherr, M. Moore och U. Rösslein, samtliga i egenskap av ombud,
– Europeiska unionens råd, genom E. Karlsson och J.-P. Hix, båda i egenskap av ombud,
– Europeiska gemenskapernas kommission, genom I. Martínez del Peral, F. Hoffmeister och B. Martenczuk, samtliga i egenskap av ombud,
och efter att den 7 september 2004 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Begäran om förhandsavgörande rör giltigheten av artikel 8 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/37/EG av den 5 juni 2001 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror (EGT L 194, s. 26) (nedan kallat direktiv 2001/37).
2 Begäran har framställts i ett mål mellan Arnold André GmbH & Co. KG (nedan kallat Arnold André) och Landrat des Kreises Herford (nedan kallad Landrat) angående förbudet mot att i Tyskland saluföra importören Swedish Matchs tobaksvaror för användning i munnen.
Tillämpliga bestämmelser
3 I artikel 8a i rådets direktiv 89/622/EEG av den 13 november 1989 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om märkning av tobaksvaror (EGT L 359, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 9, s. 141), i dess lydelse enligt rådets direktiv 92/41/EEG av den 15 maj 1992 (EGT L 158, s. 30; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 47) (nedan kallat direktiv 89/622), föreskrivs att medlemsstaterna skall utfärda förbud mot att tobak för användning i munnen enligt definitionen i artikel 2.4 i detta direktiv släpps ut på marknaden. Denna definition har följande lydelse: ”… alla produkter för användning i munnen, utom sådana som är avsedda att rökas eller tuggas, … som helt eller delvis är framställda av tobak i pulver eller partikelform eller i någon kombination av dessa former – särskilt i portionspåsar eller porösa påsar – eller i en form som påminner om ett livsmedel”.
4 I elfte skälet i direktiv 92/41 anges att ”[d]et har bevisats att rökfria tobaksvaror är en betydande riskfaktor i fråga om cancer och de bör därför förses med en särskild varningstext om denna risk”. Enligt det tolfte skälet i samma direktiv ”[anser de] vetenskapliga experterna … att det beroende som orsakas av tobakskonsumtion är en fara som motiverar en särskild varningstext på samtliga tobaksvaror”.
5 I trettonde skälet i direktiv 92/41 anges följande:
”De nya tobaksvaror för användning i munnen som har uppträtt på marknaden i vissa medlemsstater är dessutom särskilt attraktiva för ungdomar och de medlemsstater som är särskilt drabbade av detta problem har redan utfärdat, eller avser att utfärda, totalförbud för dessa nya tobaksvaror.”
6 I fjortonde skälet i samma direktiv anges följande:
”Då det gäller sådana varor skiljer sig medlemsstaternas lagar och andra författningar inbördes och dessa varor behöver därför omfattas av gemensamma regler.”
7 I femtonde skälet i nämnda direktiv anges följande:
”Det finns en uppenbar risk för att nya produkter för användning i munnen framför allt kommer att användas av ungdomar med nikotinberoende som följd, om inte restriktioner införs i tid.”
8 I sextonde skälet i direktiv 92/41 anges följande:
”Enligt resultaten av de studier som utförts av Internationella cancerforskningsinstitutet innehåller tobak för användning i munnen särskilt stora mängder cancerogena ämnen. Dessa nya produkter orsakar i synnerhet cancer i munhålan.”
9 I sjuttonde skälet i direktiv 92/41 anges följande:
”De försäljningsförbud för denna form av tobak som redan införts av tre medlemsstater påverkar direkt upprättandet av den inre marknaden och dess funktionssätt. Det är därför nödvändigt att på grundval av en hög hälsoskyddsnivå harmonisera medlemsstaternas lagar och andra författningar på detta område. Den enda lämpliga åtgärden är ett totalförbud. Ett sådant totalförbud bör dock inte beröra traditionella tobaksvaror för användning i munnen som även i fortsättningen bör omfattas av de bestämmelser som skall tillämpas på rökfria tobaksvaror enligt direktiv 89/622/EEG i direktivets lydelse efter ändring genom detta direktiv.”
10 I artikel 151.1 i akt om villkoren för Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen (EGT C 241, 1994, s. 21, och EGT L 1, 1995, s. 1, nedan kallad anslutningsakten) föreskrivs följande:
”De rättsakter som finns förtecknade i bilaga XV till denna anslutningsakt skall tillämpas i förhållande till de nya medlemsstaterna på de villkor som anges i bilagan.”
11 I kapitel X, med rubriken ”Övrigt”, i ovannämnda bilaga, vari förteckningen enligt artikel 151 i anslutningsakten fastställs, föreskrivs följande:
”a) Förbudet i artikel 8a i direktiv 89/622/EEG, i [ändrad] lydelse …, mot att [släppa ut] den vara som definieras i artikel 2.4 i direktiv[et på marknaden] skall inte omfatta Sverige … i vidare mån än att det också där skall vara förbjudet att [släppa ut] varan [på marknaden] i en form som liknar livsmedel.
b) Sverige … skall vidta de åtgärder som behövs för att säkerställa att den vara som avses i punkt a inte släpps ut på marknaden i [de andra] medlemsstater[na] där direktiv[en] 89/622/EEG och 92/41/EEG är tillämpliga fullt ut.
…”
12 Direktiv 2001/37 antogs med stöd av artiklarna 95 EG och 133 EG. Det syftar till att omarbeta direktiv 89/622 och rådets direktiv 90/239/EEG av den 17 maj 1990 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om högsta tillåtna tjärhalt i cigaretter (EGT L 137, s. 36; svensk specialutgåva, område 15, volym 9, s. 231).
13 I skäl 28 i direktiv 2001/37 anges följande:
”Genom direktiv 89/622/EEG förbjöds försäljning i medlemsstaterna av vissa tobakstyper för användning i munnen. Genom artikel 151 i Anslutningsakten … beviljas Sverige undantag från direktivets bestämmelser därom.”
14 I artikel 2 i direktiv 2001/37, med rubriken ”Definitioner”, föreskrivs följande:
”I detta direktiv avses med
1. tobaksvaror: produkter avsedda att rökas, snusas, sugas på eller tuggas så vitt de är tillverkade, även delvis, av tobak, genetiskt modifierad eller ej,
…
4. tobak för användning i munnen: alla produkter för användning i munnen, utom sådana som är avsedda att rökas eller tuggas, … som helt eller delvis är framställda av tobak i pulver- eller partikelform eller i någon kombination av dessa former – särskilt i portionspåsar eller porösa påsar – eller i en form som påminner om ett livsmedel,
…”
15 I artikel 5.4 i samma direktiv föreskrivs följande:
”Tobak för användning i munnen, i fall då sådana varor får saluföras i enlighet med bestämmelserna i artikel 8, och tobaksvaror som inte är avsedda att rökas skall förses med följande varningstext:
’Denna tobaksvara kan skada din hälsa och är beroendeframkallande.’
…”
16 I artikel 8 i direktiv 2001/37, med rubriken ”Tobak för användning i munnen”, föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall förbjuda utsläppandet på marknaden av tobak för användning i munnen utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna i artikel 151 i Anslutningsakten ...”
17 I artikel 13.1 i ovannämnda direktiv föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna får inte av skäl som hänför sig till begränsning av halterna av tjära, nikotin eller kolmonoxid i cigaretter eller till hälsovarningstexter och andra uppgifter eller andra krav i detta direktiv, förbjuda eller begränsa import, försäljning eller konsumtion av tobaksvaror som är förenliga med detta direktiv, med undantag för åtgärder som vidtas för att verifiera uppgifter som lämnats enligt artikel 4.”
18 I artikel 15 i samma direktiv föreskrivs bland annat att direktiv 89/622 upphör att gälla och att hänvisningar till detta direktiv skall tolkas som hänvisningar till direktiv 2001/37.
Målet vid den nationella domstolen och giltighetsfrågan
19 Arnold André är ett bolag med säte i Tyskland, som saluför cigarrer, piptobak och svenska tobaksvaror för användning i munnen med beteckningen snus. Snus består av finmalen eller finskuren tobak, som säljs i lös form eller förpackad i små portionspåsar och som är avsedd att konsumeras genom att den placeras mellan tandköttet och läppen.
20 Landrat förbjöd genom beslut av den 12 september 2002 Arnold André att saluföra tobaksvaror av märkena Röda Lacket, Ljunglöfs Ettan och General från importören Swedish Match. Landrat grundade huvudsakligen sitt beslut på 5a § i Verordnung über Tabakerzeugnisse (Tabakverordnung, BGBl 1996 I, s. 460) (nedan kallad tobaksförordningen), genom vilken artikel 8a i direktiv 89/622 har införlivats med tysk rätt. I beslutet ålades Arnold André vid vite att återkalla de berörda varorna, inbegripet tillhörande dokumentation. Landrat förordnade om omedelbar verkställighet av beslutet av den 12 september 2002.
21 Arnold André överklagade detta beslut den 27 september 2002 och ansökte därefter, den 30 september 2002, vid Verwaltungsgericht Minden (nedan kallad Verwaltungsgericht) om att överklagandet av Landrats beslut skulle ges suspensiv verkan.
22 Verwaltungsgericht är osäker på huruvida artikel 8 i direktiv 2001/37, som har införlivats med tysk rätt genom 5a § i tobaksförordningen, är förenlig med gemenskapsrättsliga bestämmelser. Denna domstol har frågat om inte nämnda artikel 8 strider mot bestämmelserna i artiklarna 28 EG och 95.1 EG samt mot likhets- och proportionalitetsprinciperna.
23 Verwaltungsgericht har beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till domstolen:
”Är bestämmelsen i artikel 8 i direktiv 2001/37…, som innebär ett förbud mot att släppa ut tobak för användning i munnen på marknaden, utan att detta påverkar tillämpningen av artikel 151 i anslutningsakten …, förenlig med överordnad gemenskapsrätt?”
Begäran om att få inkomma med yttrande som svar på generaladvokatens förslag till avgörande och, i andra hand, om att det muntliga förfarandet skall återupptas
24 Arnold André har, genom skrivelse som inkom till domstolens kansli den 6 oktober 2004, begärt att domstolen skall
– i första hand, låta bolaget inkomma med skriftligt yttrande som svar på generaladvokatens förslag till avgörande,
– i andra hand, besluta att det muntliga förfarandet skall återupptas, i enlighet med artikel 61 i rättegångsreglerna.
25 Arnold André vill yttra sig över generaladvokatens förslag att verkningarna av direktiv 2001/37 eventuellt skall kvarstå efter det att domstolen har fastställt att direktivet är ogiltigt.
26 Domstolen erinrar härvid om att domstolens stadga och rättegångsregler inte ger parterna möjlighet att inkomma med yttrande som svar på generaladvokatens förslag till avgörande (se beslut av den 4 februari 2000 i mål C‑17/98, Emesa Sugar, REG 2000, s. I‑665, punkt 2). Begäran om att få inkomma med yttrande som svar på generaladvokatens förslag till avgörande skall således avslås.
27 Domstolen kan dessutom på eget initiativ eller efter att ha hört generaladvokaten, eller på parternas begäran, återuppta det muntliga förfarandet, i enlighet med artikel 61 i sina rättegångsregler, om den anser att den inte har tillräcklig kännedom om omständigheterna i målet eller om detsamma skall avgöras på grundval av ett argument som inte har avhandlats mellan parterna (se dom av den 19 februari 2002 i mål C‑309/99, Wouters m.fl., REG 2002, s. I-1577, punkt 42, av den 29 april 2004 i mål C‑470/00 P, parlamentet mot Ripa di Meana m.fl., REG 2004, s. I‑0000, punkt 33). I förevarande mål anser emellertid domstolen, efter att ha hört generaladvokaten, att den har tillgång till alla uppgifter den behöver för att den skall kunna besvara de frågor som ställts. Begäran om återupptagande av det muntliga förfarandet skall följaktligen avslås.
Prövning av giltighetsfrågan
28 Verwaltungsgerichts fråga rör giltigheten av artikel 8 i direktiv 2001/37. För att besvara denna fråga skall domstolen pröva huruvida denna artikel kunde antas med stöd av artikel 95 EG, eller om den antogs i strid med artiklarna 28 EG och 253 EG och principerna om proportionalitet och icke-diskriminering.
Valet av artikel 95 EG som rättslig grund
29 I artikel 95.1 EG föreskrivs att rådet skall besluta om åtgärder för tillnärmning av sådana bestämmelser i lagar och andra författningar i medlemsstaterna som syftar till att upprätta den inre marknaden och få den att fungera.
30 Domstolen erinrar härvid om att det visserligen inte är tillräckligt att enbart konstatera att det föreligger skillnader mellan de nationella bestämmelserna för att motivera valet av artikel 95 EG som rättslig grund (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 oktober 2000 i mål C‑376/98, Tyskland mot parlamentet och rådet, REG 2000, s. I‑8419, punkt 84). Utgången blir emellertid en annan i det fall då det föreligger skillnader mellan medlemsstaternas lagar och andra författningar som kan utgöra hinder för de grundläggande friheterna och på så sätt ha direkt betydelse för den inre marknadens funktion (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Tyskland mot parlamentet och rådet, punkt 95, och dom av den 10 december 2002 i mål C‑491/01, British American Tobacco (Investments) och Imperial Tobacco, REG 2002, s. I-11453, punkt 60).
31 Det följer vidare av domstolens rättspraxis att även om artikel 95 EG kan användas som rättslig grund för att förebygga framtida handelshinder till följd av att medlemsstaternas lagstiftning utvecklas i olika riktningar, måste det emellertid vara sannolikt att sådana hinder kan komma att uppstå, och åtgärden i fråga måste ha till syfte att förebygga dem (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 juli 1995 i mål C‑350/92, Spanien mot rådet, REG 1995, s. I‑1985, punkt 35, domen i det ovannämnda målet Tyskland mot parlamentet och rådet, punkt 86, dom av den 9 oktober 2001 i mål C‑377/98, Nederländerna mot parlamentet och rådet, REG 2001, s. I‑7079, punkt 15, och domen i det ovannämnda målet British American Tobacco (Investments) och Imperial Tobacco, punkt 61).
32 Domstolen har dessutom fastställt att, om villkoren för att använda artikel 95 EG som rättslig grund är uppfyllda, gemenskapslagstiftaren inte är förhindrad att åberopa denna rättsliga grund av den anledningen att skyddet för folkhälsan är avgörande för de val som skall göras (se domen i det ovannämnda målet British American Tobacco (Investments) och Imperial Tobacco, punkt 62).
33 I artikel 152.1 första stycket EG föreskrivs dessutom att en hög hälsoskyddsnivå för människor skall säkerställas vid utformning och genomförande av all gemenskapspolitik och alla gemenskapsåtgärder, och i artikel 95.3 EG föreskrivs uttryckligen att en hög hälsoskyddsnivå för människor skall säkerställas vid den harmonisering som genomförs (se domen i det ovannämnda målet British American Tobacco (Investments) och Imperial Tobacco, punkt 62).
34 Av det ovan anförda följer att gemenskapslagstiftaren har rätt att med stöd av artikel 95 EG vidta lämpliga åtgärder i överensstämmelse dels med artikel 95.3 EG, dels med de rättsprinciper som anges i fördraget eller som har fastställts i rättspraxis, i synnerhet proportionalitetsprincipen, när det föreligger handelshinder, eller när det är sannolikt att sådana hinder kommer att uppstå i framtiden, på grund av att medlemsstaterna har vidtagit eller är i färd med att vidta olikartade åtgärder med avseende på en vara eller en kategori av varor, varvid olika grad av skydd säkerställs, vilket i sin tur medför att varan eller varorna i fråga hindras att cirkulera fritt inom gemenskapen.
35 Beroende på omständigheterna kan dessa lämpliga åtgärder bestå i att ålägga samtliga medlemsstater att tillåta saluföring av varan eller varorna i fråga, att förena en sådan skyldighet med vissa villkor, eller till och med att införa ett tillfälligt eller permanent förbud mot saluföring av en viss vara eller vissa varor (se, beträffande rådets direktiv 92/59/EEG av den 29 juni 1992 om allmän produktsäkerhet, EGT L 228, s. 24, svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 169, dom av den 9 augusti 1994 i mål C‑359/92, Tyskland mot rådet, REG 1994, s. I‑3681, punkterna 4 och 33).
36 Det är mot bakgrund av dessa principer som domstolen skall pröva huruvida villkoren för att använda artikel 95 EG som rättslig grund är uppfyllda när det gäller artikel 8 i direktiv 2001/37.
37 Det skall inledningsvis påpekas att artikel 8 i direktiv 2001/37 har samma innehåll som artikel 8a i direktiv 89/622, där det föreskrivs att medlemsstaterna skall förbjuda att tobak för användning i munnen släpps ut på marknaden. Sådan tobak definieras i direktiv 2001/37, liksom i direktiv 89/622, som ”alla produkter för användning i munnen, utom sådana som är avsedda att rökas eller tuggas, … som helt eller delvis är framställda av tobak i pulver eller partikelform eller i någon kombination av dessa former – särskilt i portionspåsar eller porösa påsar – eller i en form som påminner om ett livsmedel”.
38 Som anges i fjortonde skälet i direktiv 92/41 fanns det, när detta direktiv antogs, skillnader mellan medlemsstaternas lagar och andra författningar i fråga om dessa varor. Två medlemsstater hade nämligen redan förbjudit saluföring av sådana varor och en tredje stat hade antagit bestämmelser med samma syfte, även om de ännu inte hade trätt i kraft. Enligt lagstiftarna i dessa medlemsstater var bestämmelserna ägnade att stoppa ökningen av konsumtionen av hälsofarliga varor, som var nya på marknaden i medlemsstaterna och som ansågs vara särskilt attraktiva för unga människor.
39 Marknaden för tobaksvaror är en marknad där handeln mellan medlemsstaterna är relativt omfattande (se domen i det ovannämnda målet British American Tobacco (Investments) och Imperial Tobacco, punkt 64). De nämnda saluföringsförbuden bidrog således till att denna marknad utvecklades i olika riktningar och de riskerade därigenom att utgöra hinder för den fria rörligheten för varor.
40 Mot bakgrund av allmänhetens ökade medvetenhet om att användandet av tobaksvaror är skadligt för hälsan var det dessutom sannolikt att hinder för den fria rörligheten för varor skulle uppkomma på grund av att medlemsstaterna skulle anta nya bestämmelser som speglade denna utveckling och som var avsedda att på ett mer effektivt sätt avskräcka från användandet av dessa varor (domen i det ovannämnda målet British American Tobacco (Investments) och Imperial Tobacco, punkt 67) .
41 Artikel 8 i direktiv 2001/37 antogs under förhållanden som – med avseende på hindren för den fria rörligheten för varor på marknaden för tobaksvaror till följd av att villkoren för att saluföra tobaksvaror för användning i munnen hade utvecklats i olika riktningar i de olika medlemsstaterna – inte skiljde sig från dem som rådde när artikel 8a i direktiv 89/622 antogs. Härtill kommer att anslutningsakten inte kan tillmätas någon betydelse vid bedömningen av dessa förhållanden. Den innebar nämligen inte endast att Konungariket Sverige undantogs från tillämpningsområdet för nämnda artikel 8a, utan den innebar dessutom att denna stat ålades att vidta alla erforderliga åtgärder för att säkerställa att tobaksvaror för användning i munnen inte släpptes ut på marknaden i andra medlemsstater.
42 Det var således motiverat att gemenskapslagstiftaren vidtog åtgärder med stöd av artikel 95 EG beträffande tobaksvaror för användning i munnen.
43 Av det ovan anförda följer att föreskriften om förbud i artikel 8 i direktiv 2001/37 kunde antas med stöd av artikel 95 EG. Domstolen skall nedan pröva huruvida denna föreskrift antogs i överensstämmelse med artikel 95.3 EG och de rättsprinciper som anges i frågorna från Verwaltungsgericht.
Artikel 95.3 EG och proportionalitetsprincipen
44 I artikel 95.3 EG föreskrivs att såväl kommissionen som parlamentet och rådet skall utgå från en hög hälsoskyddsnivå för människor, varvid de särskilt skall beakta ny utveckling som grundas på vetenskapliga fakta.
45 Domstolen erinrar dessutom om att det enligt proportionalitetsprincipen, som ingår bland gemenskapsrättens allmänna rättsprinciper, krävs att de åtgärder som föreskrivs i en gemenskapsbestämmelse är ägnade att leda till att det eftersträvade målet uppnås och att de inte går utöver gränserna för vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (se bland annat dom av den 18 november 1987 i mål 137/85, Maizena, REG 1987, s. 4587, punkt 15, av den 7 december 1993 i mål C‑339/92, ADM Ölmühlen, REG 1993, s. I‑6473, punkt 15, och av den 11 juli 2002 i mål C‑210/00, Käserei Champignon Hofmeister, REG 2002, s. I‑6453, punkt 59).
46 Vad gäller domstolskontrollen av de krav som nämns i föregående punkt, konstaterar domstolen att gemenskapslagstiftaren måste ges ett vidsträckt utrymme för skönsmässig bedömning inom ett område som det förevarande, inom vilket lagstiftaren ställs inför politiska, ekonomiska och sociala val och måste göra komplexa bedömningar. Följaktligen kan en åtgärd på detta område endast förklaras ogiltig om den är uppenbart olämplig i förhållande till det mål som de behöriga institutionerna eftersträvar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 november 1996 i mål C‑84/94, Förenade kungariket mot rådet, REG 1996, s. I‑5755, punkt 58, av den 13 maj 1997 i mål C‑233/94, Tyskland mot parlamentet och rådet, REG 1997, s. I‑2405, punkterna 55 och 56, av den 5 maj 1998 i mål C‑157/96, National Farmers’ Union m.fl., REG 1998, s. I‑2211, punkt 61, och domen i det ovannämnda målet British American Tobacco (Investments) och Imperial Tobacco, punkt 123).
47 När det gäller artikel 8a, som infördes i direktiv 89/622 genom direktiv 92/41, följer det av skälen i det sistnämnda direktivet att förbudet mot saluföring av tobaksvaror för användning i munnen var den enda lämpliga åtgärden för att hantera en verklig risk för att unga skulle använda dessa nya varor och därigenom bli nikotinberoende. Det anges dessutom i dessa skäl att varorna orsakar i synnerhet cancer i munhålan.
48 Arnold André har i huvudsak gjort gällande att – med hänsyn till de vetenskapliga rön som gemenskapslagstiftaren hade tillgång till år 2001, när artikel 8 i direktiv 2001/37 antogs, och som dessutom lades till grund för ändringen av reglerna om varningstext i artikel 5.4 i detta direktiv – beslutet att upprätthålla förbudet mot saluföring av tobaksvaror för användning i munnen inte stod i proportion till det eftersträvade målet och att lagstiftaren härvid inte tog hänsyn till utvecklingen av nämnda rön.
49 Beträffande detta argument gör domstolen följande bedömning. Vissa experter ifrågasatte visserligen redan år 1999 påståendet i sextonde skälet i direktiv 92/41 att ”[d]essa nya produkter orsakar i synnerhet cancer i munhålan”. Oenigheten i detta avseende kvarstod emellertid när direktiv 2001/37 antogs. Även om vissa forskare medgav att tobaksvaror för användning i munnen kunde användas som ersättning för cigaretter, ansåg andra forskare att det inte fanns någon grund för ett sådant ställningstagande. Under dessa förhållanden måste det konstateras att det utifrån de vetenskapliga rön som gemenskapslagstiftaren hade tillgång till år 2001 inte var möjligt att dra slutsatsen att det var ofarligt för hälsan att använda de aktuella varorna.
50 Härtill kommer att tobaksvaror för användning i munnen, liksom alla andra tobaksvaror, innehåller nikotin, som är ett beroendeframkallande och obestridligen giftigt ämne.
51 För det första hade det när direktiv 2001/37 antogs inte visats att skadeverkningarna av de aktuella varorna i detta avseende skulle vara mindre än skadeverkningarna av andra tobaksvaror. För det andra hade det visats att de utgjorde en allvarlig hälsorisk, som gemenskapslagstiftaren måste beakta.
52 Under dessa förhållanden kan det inte med framgång hävdas att förbudet i artikel 8 i direktiv 2001/37 utfärdades utan hänsyn till den vetenskapliga utvecklingen, i strid med artikel 95.3 EG.
53 Domstolen konstaterar för övrigt att det inte har anförts några omständigheter i målet som ger anledning att anse att tobaksvaror för användning i munnen inte var nya varor på marknaden i medlemsstaterna, såsom denna såg ut när direktiv 92/41 antogs.
54 Gemenskapslagstiftaren kunde således – för att uppfylla sin skyldighet enligt artikel 95.3 EG att utgå från en hög hälsoskyddsnivå – utan att överskrida gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning på området, anse att ett förbud mot saluföring av tobaksvaror för användning i munnen var nödvändigt och i synnerhet att det inte fanns någon alternativ åtgärd för att lika effektivt uppnå detta mål.
55 Som generaladvokaten har anfört i punkterna 116–119 i sitt förslag till avgörande, skulle inga andra åtgärder för att ålägga tillverkarna att följa tekniska föreskrifter i syfte att minska varans skadlighet, eller för att reglera märkningen av varans förpackning och försäljningen av varan, bland annat till underåriga, ha samma preventiva verkan när det gäller hälsoskydd, eftersom de skulle innebära att en vara som under alla omständigheter är skadlig kunde etableras på marknaden.
56 Av det ovan anförda följer att det ifrågasatta förbudet inte kan anses vara uppenbart olämpligt. Detta mot bakgrund såväl av att det i artikel 95.3 EG föreskrivs att gemenskapslagstiftaren skall ha som mål att säkerställa en hög hälsoskyddsnivå som av att lagstiftaren är skyldig att följa proportionalitetsprincipen.
Artikel 28 EG
57 Det följer av fast rättspraxis att förbudet mot kvantitativa restriktioner och åtgärder med motsvarande verkan, som föreskrivs i artikel 28 EG, inte bara gäller för nationella åtgärder, utan även för åtgärder som gemenskapsinstitutionerna vidtar (se bland annat, för ett liknande resonemang, dom av den 17 maj 1984 i mål 15/83, Denkavit Nederland, REG 1984, s. 2171, punkt 15, och dom av den 9 augusti 1994 i mål C‑51/93, Meyhui, REG 1994, s. I‑3879, punkt 11, och av den 25 juni 1997 i mål C‑114/96, Kieffer och Thill, REG 1997, s. I‑3629, punkt 27).
58 Det följer emellertid av artikel 30 EG att bestämmelserna i artikel 28 EG inte skall hindra sådana förbud mot eller restriktioner för import, export eller transitering som grundas på hänsyn till bland annat intresset att skydda människors hälsa och liv.
59 Förbudet mot saluföring av tobaksvaror för användning i munnen i artikel 8 i direktiv 2001/37 utgör en sådan restriktion som avses i artikel 28 EG. Som anges i punkt 56 i denna dom, är förbudet emellertid motiverat med hänsyn till skyddet av människors hälsa. Det kan därför i alla händelser inte anses ha utfärdats i strid med artikel 28 EG.
60 Förbudet för Konungariket Sverige att på marknaden i andra medlemsstater släppa ut tobaksvaror för användning i munnen följer för övrigt av bestämmelserna i punkt b i kapitel X i bilaga XV till anslutningsakten och inte av bestämmelserna i direktiv 2001/37.
Artikel 253 EG
61 Det skall erinras om att det av den motivering som krävs enligt artikel 253 EG klart och tydligt skall framgå hur den institution som har antagit den ifrågasatta rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att domstolen ges möjlighet att utöva sin prövningsrätt. Det krävs dock inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen (se bland annat dom av den 29 februari 1996 i mål C‑122/94, kommissionen mot rådet, REG 1996, s. I‑881, punkt 29).
62 För övrigt skall bedömningen av huruvida motiveringsskyldigheten har uppfyllts inte endast göras utifrån rättsaktens ordalydelse, utan även utifrån sammanhanget och samtliga rättsregler på det ifrågavarande området. Om det väsentliga i det mål som institutionen eftersträvar framgår av den omtvistade rättsakten, är det onödigt att kräva en särskild motivering för varje teknisk lösning som valts (se bland annat dom av den 5 juli 2001 i mål C‑100/99, Italien mot rådet och kommissionen, REG 2001, s. I‑5217, punkt 64, och, för ett liknande resonemang, domen i de ovannämnda förenade målen Spanien och Finland mot parlamentet och rådet, punkt 79).
63 Av skälen i ingressen till direktiv 92/41 framgår det tydligt varför gemenskapslagstiftaren ansåg att ett förbud mot saluföring av tobaksvaror för användning i munnen skulle införas i direktiv 89/622. Lagstiftaren konstaterade i synnerhet – efter att först ha erinrat om att vetenskapliga experter var överens om att samtliga tobaksvaror medför hälsorisker och att det hade bevisats att rökfria tobaksvaror är en betydande riskfaktor i fråga om cancer – att de nya tobaksvaror för användning i munnen som hade dykt upp på marknaden i vissa medlemsstater var särskilt attraktiva för unga människor, vilket innebar en risk för att dessa människor skulle bli nikotinberoende om inte restriktiva åtgärder vidtogs i tid. Lagstiftaren anförde vidare att de medlemsstater som var mest utsatta för detta problem redan hade infört ett totalförbud mot dessa nya varor eller avsåg att göra detta.
64 Domstolen konstaterar dessutom att förbudet i artikel 8 i direktiv 2001/37 mot saluföring av tobaksvaror för användning i munnen endast innebär att det identiska förbud som antogs år 1992 bekräftas i samband med att de tidigare direktiven omarbetas, vilket är ett av syftena med direktiv 2001/37. Att dessa varor behandlades olika i förhållande till andra rökfria tobaksvaror år 1992 berodde på att de förbjudna varorna var nya på den inre marknaden vid den aktuella tidpunkten, att de var attraktiva för unga människor och att det redan fanns förbud i vissa medlemsstater.
65 Dessa omständigheter hade inte ändrats år 2001. Det är visserligen riktigt att saluföring av tobaksvaror för användning i munnen förekommer sedan länge i Sverige och att dessa varor inte kunde betraktas som nya på marknaden i Sverige när denna stat anslöt sig till Europeiska unionen år 1995. Artikel 151 i anslutningsakten innebar emellertid just att Konungariket Sverige undantogs från tillämpningsområdet för det förbud som hade antagits år 1992. Denna stat kan därför inte beaktas vid fastställandet av den marknad som avses i artikel 8 i direktiv 2001/37, eller vid den efterföljande bedömningen – beträffande denna marknad – av huruvida de varor som enligt denna artikel är förbjudna där skall anses vara nya.
66 I skäl 28 i direktiv 2001/37 preciseras att försäljning i medlemsstaterna av vissa tobakstyper för användning i munnen förbjöds genom direktiv 89/622 och att Konungariket Sverige genom artikel 151 i anslutningsakten beviljades undantag från det direktivets bestämmelser. Domstolen anser därför att bekräftelsen av ovannämnda förbud i artikel 8 i direktiv 2001/37 inte krävde en närmare redogörelse i direktivet för andra relevanta rättsliga och faktiska omständigheter för att motiveringsskyldigheten i artikel 253 EG skulle uppfyllas.
67 Av det ovan anförda följer att artikel 8 i direktiv 2001/37 uppfyller motiveringsskyldigheten i artikel 253 EG.
Icke-diskrimineringsprincipen
68 Enligt fast rättspraxis innebär likabehandlingsprincipen att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 september 2004 i mål C‑304/01, Spanien mot kommissionen, REG 2004, s. I‑0000, punkt 31).
69 Tobaksvaror för användning i munnen, såsom de definieras i artikel 2 i direktiv 2001/37, befann sig emellertid inte i samma situation som tobaksvaror som är avsedda att tuggas, trots att de förstnämnda varorna i grunden inte är annorlunda än de sistnämnda, i fråga om hur de är sammansatta eller till och med hur de är avsedda att användas. De tobaksvaror för användning i munnen som var föremål för förbudet i artikel 8a i direktiv 89/622 – vilket förbud kvarstår i artikel 8 i direktiv 2001/37 – var nämligen nya på marknaden i de medlemsstater som omfattades av denna åtgärd. Denna särskilda situation innebar således att en särbehandling var tillåten, och det kan inte med framgång hävdas att icke-diskrimineringsprincipen åsidosattes.
70 Av det ovan anförda följer att det vid prövningen av den ställda frågan inte har framkommit någon omständighet som påverkar giltigheten av artikel 8 i direktiv 2001/37.
Rättegångskostnader
71 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
På dessa grunder beslutar domstolen (stora avdelningen) följande dom:
Vid prövningen av den ställda frågan har det inte framkommit någon omständighet som påverkar giltigheten av artikel 8 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/37/EG av den 5 juni 2001 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror.
Underskrifter
1 – Rättegångsspråk: tyska. Top
Full & Egal Universal Law Academy