Arrêt de la Cour
Mål C-373/02
Sakir Öztürk
mot
Pensionsversicherungsanstalt der Arbeiter
(begäran om förhandsavgörande från Oberster Gerichtshof (Österrike))
«Artikel 9 i associeringsavtalet EEG – Turkiet – Artikel 3 i beslut nr 3/80 – Principen om likabehandling – Artikel 45.1 i förordning (EEG) nr 1408/71 – Social trygghet för migrerande arbetstagare – Avgångspension – Förtida pension vid arbetslöshet – Krav på att arbetstagaren skall ha uppburit arbetslöshetsförmåner i den berörda medlemsstaten»
Förslag till avgörande av generaladvokat D. Ruiz-Jarabo Colomer föredraget den 12 februari 2004 Domstolens dom (stora avdelningen) av den 28 april 2004
Sammanfattning av domen
Internationella avtal – Associeringsavtalet EEG – Turkiet – Social trygghet för migrerande arbetstagare – Förtida ålderspension vid arbetslöshet – Nationell lagstiftning enligt vilken rätt till sådan pension förutsätter att arbetslöshetsersättning uppburits i den staten under viss tid före ansökan – Otillåtet
(Beslut nr 3/80 av associeringsrådet EEG–Turkiet, artikel 3.1)
Artikel 3.1 i beslut nr 3/80 av associeringsrådet EEG–Turkiet av den 19 september 1980 om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas medlemsstaters system för social trygghet på turkiska arbetstagare och deras familjemedlemmar skall tolkas så, att den utgör hinder för tillämpningen av en medlemsstats bestämmelser enligt vilka det för rätt till förtida ålderspension vid arbetslöshet bland annat uppställs som krav att den berörda personen under viss tid före ansökan om pension har uppburit arbetslöshetsersättning från endast den berörda medlemsstatens arbetslöshetsförsäkring.
(se punkt 68 samt domslutet)
DOMSTOLENS DOM (stora avdelningen)
den 28 april 2004(1)
Artikel 9 i associeringsavtalet EEG-Turkiet – Artikel 3 i beslut nr 3/80 – Principen om likabehandling – Artikel 45.1 i förordning (EEG) nr 1408/71 – Social trygghet för migrerande arbetstagare – Avgångspension – Förtida pension vid arbetslöshet – Krav på att arbetstagaren skall ha uppburit arbetslöshetsförmåner i den berörda medlemsstaten
I mål C-373/02,
angående en begäran enligt artikel 234 EG, från Oberster Gerichtshof (Österrike), att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i det vid den nationella domstolen anhängiga målet mellan
Sakir Öztürk
och
Pensionsversicherungsanstalt der Arbeiter,
angående tolkningen av artikel 9 i avtalet om upprättandet av en associering mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet, som undertecknades den 12 september 1963 i Ankara av Republiken Turkiet, å ena sidan, och medlemsstaterna i EEG och gemenskapen, å andra sidan, och som ingicks, godkändes och bekräftades för gemenskapens räkning genom rådets beslut 64/732/EEG av den 23 december 1963 (EGT 217, 1964, s. 3685), och av artikel 45.1 i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen, i dess ändrade och uppdaterade lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 118/97 av den 2 december 1996 (EGT L 28, 1997, s. 1),meddelar
DOMSTOLEN (stora avdelningen),
sammansatt av ordföranden V. Skouris, avdelningsordförandena P. Jann, C.W.A. Timmermans, C. Gulmann och J.N. Cunha Rodrigues, samt domarna J.-P. Puissochet, R. Schintgen (referent), F. Macken, N. Colneric, S. von Bahr och K. Lenaerts,
generaladvokat: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
justitiesekreterare: R. Grass,
med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från:
– Sakir Öztürk, genom P. Guhl, Rechtsanwalt,
– Österrikes regering, genom E. Riedl, i egenskap av ombud,
– Tysklands regering, genom W.-D. Plessing, i egenskap av ombud,
– Europeiska gemenskapernas kommission, genom H. Michard och W. Bogensberger, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 12 februari 2004 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Oberster Gerichtshof har, genom beslut av den 17 september 2002 som inkom till domstolen den 17 oktober samma år, i enlighet med artikel 234 EG ställt två frågor om tolkningen av artikel 9 i avtalet om upprättandet av en associering mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet, vilket undertecknades den 12 september 1963 i Ankara av Republiken Turkiet, å ena sidan, och av medlemsstaterna i EEG och gemenskapen, å andra sidan, och som ingicks, godkändes och bekräftades för gemenskapens räkning genom rådets beslut 64/732/EEG av den 23 december 1963 (EGT 217, 1964, s. 3685) (nedan kallat associeringsavtalet), och av artikel 45.1 i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen, i dess ändrade och uppdaterade lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 118/97 av den 2 december 1996 (EGT L 28, 1997, s. 1) (nedan kallad förordning nr 1408/71)
2 Frågorna har uppkommit i en tvist mellan Sakir Öztürk och Pensionsversicherungsanstalt der Arbeiter (österrikisk pensionskassa för arbetstagare) (nedan kallad pensionskassan) med anledning av pensionskassans beslut att inte bevilja Sakir Öztürk förtida ålderspension vid arbetslöshet.
Tillämpliga bestämmelser
Associeringen EEG-Turkiet
3 Associeringsavtalet syftar enligt artikel 2.1 till att främja ett fortgående och balanserat stärkande av handeln och de ekonomiska förbindelserna mellan de avtalsslutande parterna. Associeringsavtalet innehåller i detta syfte föreskrifter om en förberedande fas som skall göra det möjligt för Republiken Turkiet att stärka sin ekonomi med gemenskapens hjälp (artikel 3), en övergångsfas under vilken en tullunion stegvis skall införas och parternas ekonomiska politik tillnärmas (artikel 4) samt en slutfas som grundas på tullunionen och innebär en intensifierad samordning av parternas ekonomiska politik (artikel 5). Slutfasen nåddes den 31 december 1995 (se beslut nr 1/95 fattat av associeringsrådet för EG och Turkiet av den 22 december 1995 om genomförande av den slutgiltiga fasen av tullunionen (EGT L 35, 1996, s. 1)).
4 I artikel 9 i associeringsavtalet, i avdelning II i detta, under rubriken ”Genomförande av övergångsfasen”, föreskrivs följande:
”De avtalsslutande parterna är ense om att inom tillämpningsområdet för detta avtal och utan att det påverkar tillämpningen av andra särskilda bestämmelser som antas med stöd av artikel 8, skall all diskriminering på grund av nationalitet vara förbjuden i enlighet med den princip som anges i artikel 7 i fördraget om upprättandet av gemenskapen.”
5 I artikel 12 i associeringsavtalet föreskrivs följande:
”De avtalsslutande parterna skall vägledas av artiklarna 48, 49 och 50 i fördraget om upprättandet av gemenskapen för att stegvis genomföra fri rörlighet för arbetstagare mellan sig.”
6 Tilläggsprotokollet, som undertecknades den 23 november 1970 i Bryssel och som ingicks, godkändes och bekräftades på gemenskapens vägnar genom rådets förordning (EEG) nr 2760/72 av den 19 december 1972 (EGT L 293, s. 1; svensk specialutgåva, område 11, volym 1, s. 130) (nedan kallat tilläggsprotokollet), innehåller enligt dess artikel 1 bestämmelser om villkoren, den närmare utformningen av och tidsplanen för genomförandet av den övergångsfas som avses i artikel 4 i associeringsavtalet. Enligt artikel 62 i tilläggsprotokollet utgör det en integrerad del av detta avtal.
7 I tilläggsprotokollet finns en avdelning II med rubriken ”Rörlighet för personer och tjänster”. Kapitel I i denna avdelning handlar om arbetskraft.
8 I artikel 36 i tilläggsprotokollet fastställs tidsplanen för det etappvisa genomförandet av fri rörlighet för arbetstagare mellan medlemsstaterna i gemenskapen och Republiken Turkiet, enligt principerna i artikel 12 i associeringsavtalet. Där anges också att associeringsrådet skall fastställa de bestämmelser som är nödvändiga för detta syfte.
9 Artikel 39.1 och 39.2 i tilläggsprotokollet har följande lydelse:
”1 Associeringsrådet skall före utgången av det första året efter detta protokolls ikraftträdande utfärda bestämmelser inom området för social trygghet för sådana arbetstagare av turkisk nationalitet som utvandrar från en medlemsstat till en annan eller invandrar från en medlemsstat till en annan, samt för deras familjer som är bosatta inom gemenskapen.
2. Dessa bestämmelser skall göra det möjligt att lägga samman alla perioder då arbetstagare av turkisk nationalitet i någon av medlemsstaterna har varit försäkrade eller anställda med tanke på ålderspensioner, efterlevandepensioner och invaliditetspensioner samt sjukvård för arbetstagaren och hans i gemenskapen bosatta familj, i enlighet med bestämmelser som skall fastställas. Dessa bestämmelser medför inte att gemenskapens medlemsstater är skyldiga att ta hänsyn till de perioder som har uppnåtts i Turkiet.”
10 På grundval av artikel 39 i tilläggsprotokollet antog associeringsrådet den 19 september 1980 beslut nr 3/80 om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas medlemsstaters system för social trygghet på turkiska arbetstagare och deras familjemedlemmar (EGT C 110, 1983, s. 60) (nedan kallat beslut nr 3/80).
11 Syftet med detta beslut är att samordna medlemsstaternas system för social trygghet för att turkiska arbetstagare som arbetar eller har arbetat i en eller flera medlemsstater i gemenskapen, samt dessa arbetstagares familjemedlemmar och efterlevande, skall kunna uppbära förmåner inom de traditionella grenarna av social trygghet.
12 I detta syfte innehåller bestämmelserna i beslut nr 3/80 hänvisningar till framför allt vissa bestämmelser i förordning nr 1408/71 och i enstaka fall vissa bestämmelser i rådets förordning (EEG) nr 574/72 av den 21 mars 1972 om tillämpningen av förordning nr 1408/71 (EGT L 74, s. 1; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 106).
13 I artikel 2 i beslut nr 3/80, med rubriken ”Personkrets”, föreskrivs följande:
”Detta beslut gäller:
– arbetstagare som omfattas eller har omfattats av lagstiftningen i en eller flera medlemsstater och som är medborgare i Turkiet,
– deras familjemedlemmar som är bosatta i en medlemsstat,
– deras efterlevande.”
14 Artikel 3.1 i beslut nr 3/80, med rubriken ”Likabehandling”, har samma innehåll som artikel 3.1 i förordning nr 1408/71. Den lyder som följer:
”Om något annat inte följer av de särskilda bestämmelserna i detta beslut har personer, som är bosatta inom en medlemsstats territorium och för vilka detta beslut gäller, samma skyldigheter och rättigheter enligt en medlemsstats lagstiftning som denna medlemsstats egna medborgare.”
15 Artikel 4 i beslut nr 3/80 har rubriken ”Sakområden”. I artikel 4.1 föreskrivs följande:
”Detta beslut gäller all lagstiftning om följande grenar av social trygghet:
…
b) förmåner vid invaliditet, även sådana som är avsedda att bevara eller förbättra förvärvsförmågan,
c) förmåner vid ålderdom,
…
g) förmåner vid arbetslöshet,
…”
16 Avdelning III i beslut nr 3/80 har rubriken ”Särskilda bestämmelser för olika slag av förmåner” och innefattar samordningsbestämmelser som utformats i enlighet med förordning nr 1408/71 om bland annat förmåner vid invaliditet, ålderdom och dödsfall (pensioner).
17 Artikel 32 i beslut nr 3/80 har följande lydelse:
”Turkiet och gemenskapen skall båda vidta de åtgärder som är nödvändiga för att genomföra bestämmelserna i detta beslut.”
18 Den 8 februari 1983 lade Europeiska gemenskapernas kommission fram ett förslag till rådets förordning (EEG) om tillämpningen inom Europeiska ekonomiska gemenskapen av beslut nr 3/80 (EGT C 110, s. 1). I förslaget anges att nämnda beslut ”är tillämpligt i gemenskapen” (artikel 1) och fastställs ”kompletterande tillämpningsföreskrifter” för detta.
19 Europeiska unionens råd har hittills inte antagit detta förslag till förordning.
Förordning nr 1408/71
20 I artikel 45.1 i förordning nr 1408/71 föreskrivs följande:
”Om en medlemsstats lagstiftning för förvärv, bibehållande eller återfående av rätten till förmåner enligt ett system som inte är ett särskilt system som avses i punkt 2 eller 3 kräver att försäkrings- eller bosättningsperioder har fullgjorts, skall den behöriga institutionen i den medlemsstaten, i förekommande fall, beakta försäkrings- eller bosättningsperioder som har fullgjorts enligt andra medlemsstaters lagstiftning oavsett om sådana perioder har fullgjorts enligt ett allmänt system eller enligt ett särskilt system och oavsett om så skett som anställd eller som egenföretagare. Dessa perioder skall därvid beaktas som om de hade fullgjorts enligt den lagstiftning som institutionen tillämpar.”
Österrikisk lagstiftning
21 I 253a § i Allgemeines Sozialversicherungsgesetz (allmän lag om socialförsäkring), i den lydelse som gällde den 1 januari 2000 (nedan kallad ASVG) garanteras, under vissa förutsättningar, en förtida ålderspension vid bland annat långtidsarbetslöshet. 253a § första stycket har följande lydelse:
”Rätt till förtida ålderspension vid arbetslöshet föreligger för försäkrade män som har fyllt 60 år och för försäkrade kvinnor som har fyllt 55 år, om
1. kvalifikationstiden (236 §) har fullgjorts,
2. på referensdagen avgift till den obligatoriska pensionsförsäkringen har erlagts under minst 180 månader, … och
3. den försäkrade, på referensdagen (223 § andra stycket) , uppfyller villkoren i 253b § första stycket fjärde raden och under de 15 månaderna närmast före referensdagen 223 § andra stycket) under minst 52 veckor har uppburit förmån från arbetslöshetsförsäkringen på grund av arbetslöshet”.
22 När förmånstagaren uppnår normal pensionsålder enligt 253 § ASVG (65 år för män och 60 år för kvinnor) omvandlas förmånen till en ålderspension enligt 253a § femte stycket ASVG.
Avtalet om social trygghet mellan Republiken Österrike och Förbundsrepubliken Tyskland
23 Avtalet mellan Republiken Österrike och Förbundsrepubliken Tyskland om social trygghet (BGBl. III, 1998/138) (nedan kallat det bilaterala avtalet) trädde i kraft den 1 oktober 1998. Enligt artikel 2.1 i avtalet skall det ”gälla samtliga bestämmelser som omfattas av det materiella tillämpningsområdet” för förordning nr 1408/71, ”dock inte arbetslöshetsförsäkringen”.
24 Enligt artikel 3 i det bilaterala avtalet gäller följande:
”(1) Detta avtal skall tillämpas på personer som ingår i den personkrets som förordning [nr 1408/71] är tillämplig på.
(2) Vidare skall avtalet tillämpas på följande personer som inte ingår i den personkrets som förordning [nr 1408/71] är tillämplig på, men som
a) omfattas eller har omfattats av lagstiftningen i en av eller båda de avtalsslutande staterna, eller
b) är familjemedlem eller efterlevande till de personer som nämns ovan i artikel 3.2 a.”
25 Artikel 5.1 och 5.2 i det bilaterala avtalet har följande lydelse:
”(1) Beträffande de personer som anges ovan i artikel 3.2 skall i förhållandet mellan de båda avtalsslutande staterna förordning [nr 1408/71], verkställighetsförordningen och därvid träffade genomförandeavtal tillämpas i motsvarande mån, såvitt annat inte stadgas i detta avtal.
(2) Artiklarna 3 och 10 i förordning [nr 1408/71] skall beträffande de i artikel 3.2 angivna personerna gälla endast för medborgare i de avtalsslutande staterna, för flyktingar och för statslösa, samt för sådana personers familjemedlemmar och efterlevande.”
Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
26 Sakir Öztürk är turkisk medborgare och född år 1939. Han är för närvarande bosatt i Tyskland. Han arbetade i Österrike under åren 1966–1970 och därefter i Tyskland. Mellan den 20 juli 1998 och den 31 december 1999 var han arbetslös i Tyskland och uppbar arbetslöshetsersättning från Arbeitsamt Bremen (arbetsförmedling i Bremen, Tyskland).
27 Den 1 januari 2000 hade Sakir Öztürk erlagt avgift till den obligatoriska ålderspensionsförsäkringen under 377 månader (varav 323 i Tyskland och 54 i Österrike).
28 Från och med den 1 januari 2000 beviljades Sakir Öztürk förtida ålderspension enligt de tyska bestämmelserna.
29 Den österrikiska pensionskassan beslutade däremot den 10 april 2000 att inte bevilja Sakir Öztürk förtida ålderspension vid arbetslöshet med stöd av 253a § ASVG. Som skäl härför anfördes att Sakir Öztürk under de femton månader som föregick referensdagen, det vill säga den 1 januari 2000, inte hade uppburit arbetslöshetsersättning i Österrike och att han inte heller kunde åberopa faktiska omständigheter som var att likställa med erhållande av en sådan förmån.
30 Sakir Öztürks överklagande av detta beslut ogillades av domstolen i första instans med motiveringen att 253a § ASVG i huvudsak grundas på situationen på den österrikiska arbetsmarknaden och att det förhållandet att Sakir Öztürk erhållit ekonomiska förmåner via arbetslöshetsförsäkringen i Tyskland därför inte kunde likställas med erhållande av förmåner enligt den österrikiska arbetslöshetsförsäkringen. Varken det bilaterala avtalet eller förordning nr 1408/71 gjorde det möjligt att komma till någon annan slutsats.
31 Domen i första instans fastställdes efter överklagande. Sakir Öztürk överklagade därefter genom så kallad Revision till Oberster Gerichtshof.
32 Oberster Gerichtshof ställer sig frågan om det utgör indirekt diskriminering av Sakir Öztürk, i strid med artikel 9 i associeringsavtalet, att inte beakta de perioder under vilka han har uppburit arbetslöshetsersättning i en annan medlemsstat vid bedömningen av om han skall ha rätt till pension enligt 253a § ASVG. Den nationella domstolen har i det avseendet hänvisat till dom av den 10 september 1996 i mål C‑277/94, Taflan‑Met m.fl. (REG 1996, s. I‑4085), punkt 38, i vilken domstolen fastställde att artiklarna 12 och 13 i beslut nr 3/80, som handlar om sammanläggning av försäkringsperioder, inte har direkt effekt om rådet inte har antagit tillämpningsföreskrifter, och till dom av den 4 maj 1999 i mål C‑262/96, Sürül (REG 1999, s. I‑2685), punkt 64, i vilken domstolen emellertid fastställde att avsaknaden av tillämpningsföreskrifter inte kan åberopas mot den princip om likabehandling på området för social trygghet som kommer till uttryck i artikel 3.1 i beslut nr 3/80 (se även, för ett liknande resonemang, dom av den 14 mars 2000 i de förenade målen C‑102/98 och C‑211/98, Kocak och Örs, REG 2000, s. I‑1287, punkterna 35 och 36).
33 I förevarande fall utgår Oberster Gerichtshof från att Sakir Öztürk inte med framgång kan åberopa förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet i artikel 3.1 i beslut nr 3/80, eftersom denna bestämmelse endast avser en turkisk medborgares situation i den medlemsstat där han är bosatt. Det är emellertid enligt den nationella domstolen möjligt att Sakir Öztürk med framgång skulle kunna åberopa det allmänna förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet i artikel 9 i associeringsavtalet.
34 Den nationella domstolen har emellertid hänvisat till dom av den 9 juli 1975 i mål 20/75, D'Amico (REG 1975, s. 891), i vilken domstolen, med avseende på omständigheter som kan jämföras med dem i förevarande fall, fastställde att det inte förelåg någon indirekt diskriminering och att artikel 45.1 i förordning nr 1408/71 inte utgör hinder för nationella bestämmelser som innehåller krav på att den berörda personen, för att ha rätt till förtida ålderspension, skall ha varit arbetslös under en viss tid och ha stått till arbetsförmedlingens förfogande i den berörda medlemsstaten. Den nationella domstolen undrar emellertid om denna dom fortfarande är relevant med hänsyn bland annat till vad som fastslagits på grundval av icke-diskrimineringsprincipen i domstolens rättspraxis om likställande av omständigheter.
35 Om domstolen skulle anse att artikel 9 i associeringsavtalet inte kan utgöra grund för Sakir Öztürks krav, återstår enligt den nationella domstolen att kontrollera om han i stället kan åberopa bestämmelserna i det bilaterala avtalet och förordning nr 1408/71. Mot bakgrund av domstolens rättspraxis om upptagande till prövning av begäran om förhandsavgörande (se, bland annat, dom av den 18 oktober 1990 i de förenade målen C‑297/88 och C‑197/89, Dzodzi, REG 1990, s. I‑3763, punkterna 16–18, svensk specialutgåva, volym 10, s. 531, av den 8 november 1990 i mål C‑231/89, Gmurzynska‑Bscher, REG 1990, s. I‑4003, punkterna 18–26, och av den 17 juli 1997 i mål C‑130/95, Giloy, REG 1997, s. I‑4291, punkterna 20–29), är domstolen behörig att uttala sig om tolkningen av artikel 45.1 i förordning nr 1408/71 i den del som är av betydelse för lösningen av tvisten vid den nationella domstolen.
36 Mot denna bakgrund har Oberster Gerichtshof beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1) Skall bestämmelserna om associeringen mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet (särskilt artikel 9 i [associerings]avtalet …) tolkas så att de utgör hinder för tillämpningen av en medlemsstats bestämmelser enligt vilka det för rätt till förtida ålderspension vid arbetslöshet bland annat uppställs som krav att arbetstagaren under viss tid före referensdagen har uppburit arbetslöshetsersättning från den berörda medlemsstatens arbetslöshetsförsäkring?
För det fall den första tolkningsfrågan besvaras nekande ställs följande tolkningsfråga:
2) Skall artikel 45.1 i rådets förordning … nr 1408/71 ... tolkas så att den utgör hinder för tillämpningen av en medlemsstats bestämmelser enligt vilka det för rätt till förtida ålderspension vid arbetslöshet bland annat uppställs som krav att arbetstagaren under viss tid före referensdagen har uppburit arbetslöshetsersättning från den berörda medlemsstatens arbetslöshetsförsäkring?”
Den första frågan
37 Den nationella domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i om artikel 9 i associeringsavtalet eller artikel 3.1 i beslut nr 3/80 skall tolkas så, att de utgör hinder för tillämpningen av en medlemsstats bestämmelser enligt vilka det för rätt till förtida ålderspension vid arbetslöshet uppställs som krav att arbetstagaren under en viss tid före ansökan om pension har uppburit arbetslöshetsersättning från endast denna medlemsstat.
Yttranden som inkommit till domstolen
38 Sakir Öztürk har gjort gällande att lagstiftningen i Förbundsrepubliken Tyskland och Republiken Österrike är nästan identisk och att en arbetslös arbetstagare som uppnått en viss ålder och saknar verkliga möjligheter till återinträde på arbetsmarknaden enligt dessa länders lagstiftning kan erhålla pension i förtid. Enligt Sakir Öztürk uppbär han således i Tyskland, där han senast arbetade, en sådan ålderspension, som beräknats på grundval av de försäkringsperioder som han fullgjort i denna medlemsstat. Om han i enlighet med sin ansökan beviljades en sådan pension även i Österrike, skulle denna andra förmån beräknas på grundval av de försäkringsperioder som fullgjorts i sistnämnda medlemsstat.
39 Sakir Öztürk anser att han utsätts för indirekt diskriminering i strid med associeringsavtalet på grund av att han förvärvsarbetat i mer än en medlemsstat. Om han hade fullgjort hela sin yrkesverksamma tid, fram till dess att han blev arbetslös, i en av dessa medlemsstater, skulle han med stöd av lagstiftningen i den berörda medlemsstaten ha erhållit en förtida pension som beräknats på grundval av hela hans yrkesverksamma tid.
40 Den österrikiska regeringen anser att det är artikel 3.1 i beslut nr 3/80 och inte artikel 9 i associeringsavtalet som skall tillämpas med hänsyn till att den förstnämnda av dessa två bestämmelser innehåller en icke‑diskrimineringsregel som specifikt gäller på området för social trygghet (se domen i de ovannämnda förenade målen Kocak och Örs, punkt 36).
41 Den österrikiska regeringen delar inte den nationella domstolens uppfattning att artikel 3.1 i beslut nr 3/80 endast är tillämplig i den stat där den berörde turkiske arbetstagaren är bosatt. Den anser i stället att den bestämmelsen har exakt samma räckvidd som artikel 3.1 i förordning nr 1408/71. För tillämpningen av den sistnämnda bestämmelsen saknar det betydelse huruvida den medlemsstat som den berörde arbetstagaren är bosatt i också är den medlemsstat enligt vars lagstiftning regeln om icke‑diskriminering åberopas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 september 2000 i mål C‑124/99, Borawitz, REG 2000, s. I‑7293, punkterna 23–35).
42 Enligt den österrikiska regeringen utgör artikel 3.1 i beslut nr 3/80 inte hinder för en vägran att beakta perioder av arbetslöshetsunderstöd i en annan medlemsstat med avseende på rätten till förtida ålderspension. Motsatt synsätt skulle innebära att alla bestämmelser om samordning av de nationella systemen för social trygghet, till exempel regeln om sammanläggning av försäkringsperioder, betraktades som åtgärder i avsikt att bekämpa dold diskriminering. En så vid tolkning av begreppet dold diskriminering godtogs emellertid inte av domstolen i domen i det ovannämnda målet Taflan‑Met m.fl., som rörde just en vägran att beakta försäkringsperioder som fullgjorts i en annan medlemsstat. Således föreligger ingen indirekt diskriminering i förevarande fall.
43 Detta synsätt finner stöd i domen i det ovannämnda målet D'Amico, som gällde en situation som liknar den i förevarande fall. I det målet bedömde domstolen frågan endast mot bakgrund av de regler för sammanläggning av försäkringsperioder som föreskrivs i artikel 45 i förordning nr 1408/71.
44 Den tyska regeringen har gjort gällande att de nationella bestämmelser som är i fråga i målet vid den nationella domstolen inte ger upphov till någon diskriminering i strid med artikel 3.1 i beslut nr 3/80. Bestämmelserna är nämligen tillämpliga oberoende av den sökandes nationalitet, och det legitima syftet med dem är att bekämpa arbetslösheten till förmån för personer som har små möjligheter att återinträda på den inhemska arbetsmarknaden. Under dessa omständigheter finns det ingen anledning att låta lagstiftningen omfatta personer som är bosatta i en annan medlemsstat än Republiken Österrike och som inte berörs av den österrikiska arbetslöshetsförsäkringen och den österrikiska arbetsmarknaden. Den territoriella arten av arbetslöshetsförmånerna har för övrigt erkänts i gemenskapsrätten.
45 Enligt den tyska regeringen bekräftas denna analys av domen i det ovannämnda målet D'Amico, som fortfarande är relevant trots den utveckling som senare skett på detta område i samband med förverkligandet av den inre marknaden. En enhetlig europeisk arbetsmarknad finns nämligen lika litet i dag som år 1975, då nämnda dom avkunnades.
46 Enligt kommissionen är det artikel 9 i associeringsavtalet som skall användas, eftersom denna är direkt tillämplig. Artikel 3.1 i beslut nr 3/80 är endast tillämplig i den berörde turkiske arbetstagarens värdmedlemsstat.
47 Kommissionen har gjort gällande att artikel 9 i associeringsavtalet utgör hinder för att den behöriga institutionen i en medlemsstat vägrar att likställa perioder under vilka en turkisk medborgare har erhållit arbetslöshetsunderstöd i en annan medlemsstat med perioder då understöd utbetalats enligt lagstiftningen i den förstnämnda staten, vid bedömningen av om rätt föreligger till förtida ålderspension. En sådan vägran utgör indirekt diskriminering.
48 Kommissionen har i det avseendet hänvisat till nyare rättspraxis från domstolen, efter domen i det ovannämnda målet D'Amico, angående frågor om likställande av omständigheter som inträffat i någon av medlemsstaterna med avseende på rätten till sociala trygghetsförmåner, med beaktande av principen om likabehandling.
Domstolens svar
49 Domstolen erinrar om att artikel 9 i associeringsavtalet innehåller ett förbud mot all diskriminering på grund av nationalitet inom avtalets tillämpningsområde, dock utan att det påverkar tillämpningen av andra särskilda bestämmelser som associeringsrådet kan komma att anta. Detta innebär att artikel 9, i likhet med artikel 12 EG i förhållande till de särskilda bestämmelserna i EG-fördraget eller sekundärrätten, inte kan tillämpas självständigt om associeringsrådet har antagit en särskild regel om icke-diskriminering, som till exempel artikel 3.1 i beslut nr 3/80 inom det specifika området för social trygghet (se, för ett liknande resonemang, domen i de ovannämnda förenade målen Kocak och Örs, punkt 36).
50 Följaktligen skall det i förevarande mål först kontrolleras om det är möjligt att åberopa principen om likabehandling i artikel 3.1 i beslut nr 3/80 i en situation som den i målet vid den nationella domstolen där den berörde turkiske medborgaren är bosatt i en annan medlemsstat än den gentemot vilken nämnda regel åberopas.
51 Som den österrikiska regeringen och generaladvokaten, i punkt 28 i förslaget till avgörande, med rätta har påpekat, kan det inte utläsas vare sig av lydelsen i artikel 3.1 i beslut nr 3/80, som följer lydelsen i artikel 3.1 i förordning nr 1408/71, eller av syftet med den förstnämnda av dessa två bestämmelser att det endast skulle vara bosättningsmedlemsstaten som vid tillämpningen av den nationella lagstiftningen är skyldig att till förmån för turkiska medborgare säkerställa likabehandling oberoende av nationalitet i fråga om social trygghet. En sådan skyldighet åvilar även övriga medlemsstater i vilka en turkisk medborgare har förvärvat rättigheter på området för social trygghet eller fullgjort försäkrings-, bosättnings- eller anställningsperioder.
52 Denna tolkning bekräftas av artikel 2 i beslut nr 3/80 enligt vilken beslutets tillämpningsområde omfattar bland annat arbetstagare ”som omfattas eller har omfattats av lagstiftningen i en eller flera medlemsstater”.
53 Härav följer i förevarande fall att Sakir Öztürk kan åberopa artikel 3.1 i beslut nr 3/80 gentemot de österrikiska myndigheterna, med hänsyn till de försäkringsperioder som han fullgjorde i Österrike innan han flyttade till Tyskland, i syfte att få rätt till pension, även om han numera är bosatt i den sistnämnda medlemsstaten.
54 Vad därefter beträffar räckvidden av den i artikel 3.1 i beslut nr 3/80 angivna principen om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet, skall det erinras om att reglerna om likabehandling enligt fast rättspraxis inte bara förbjuder öppen diskriminering på grund av nationalitet, utan även all dold diskriminering som, genom tillämpning av andra särskiljningskriterier, i praktiken leder till samma resultat (domen i de ovannämnda förenade målen Kocak och Örs, punkt 39).
55 En sådan lagstiftning som den i målet vid den nationella domstolen är visserligen tillämplig oberoende av de berörda arbetstagarnas nationalitet.
56 Däremot kan kravet på att ha uppburit arbetslöshetsersättning i Österrike under en viss tid före referensdagen, vilket enligt denna lagstiftning är en förutsättning för att få rätt till förtida ålderspension, lättare uppfyllas av inhemska arbetstagare än av turkiska migrerande arbetstagare som har arbetat i Österrike.
57 Det är i detta avseende inte nödvändigt att fastställa att den nationella bestämmelsen i fråga i praktiken påverkar en väsentligt större andel sådana migrerande arbetstagare. Det är tillräckligt att påpeka att bestämmelsen kan få sådana verkningar (se, analogt, dom av den 23 maj 1996 i mål C‑237/94, O'Flynn, REG 1996, s. I‑2617, punkt 21).
58 En lagstiftning som den i målet vid den nationella domstolen leder således till särbehandling, även om den inte direkt grundas på nationalitet.
59 Före bedömningen av huruvida denna särbehandling är motiverad skall det emellertid prövas huruvida tillämpningen av icke‑diskrimineringsprincipen, enligt artikel 3.1 i beslut nr 3/80, är tillräcklig för att undanröja nackdelarna för turkiska medborgare med en sådan lagstiftning som den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, med hänsyn till vad som uttalades i punkt 38 i domen i det ovannämnda målet Taflan-Met m.fl. I den domen angavs att i den mån rådet inte har antagit kompletterande bestämmelser, såsom dem som anges i förordning nr 574/72, vilka är nödvändiga för nämnda besluts genomförande, har bestämmelserna i beslutet inte direkt effekt i medlemsstaterna och kan således inte åberopas vid nationella domstolar (se även, för ett motsvarande synsätt, domen i det ovannämnda målet Sürül, punkt 54).
60 Detta gäller regeln om sammanläggning av försäkringsperioder inom de olika grenar av social trygghet som avses i artikel 4.1 i beslut nr 3/80. I artikel 3.1 i samma beslut fastställs emellertid inom beslutets tillämpningsområde en precis och ovillkorlig princip som kan tillämpas av nationell domstol (domen i det ovannämnda målet Sürül, punkterna 62–74).
61 Enligt den österrikiska regeringen måste man, vid bedömningen av om en turkisk arbetstagare har rätt till förtida ålderspension i en medlemsstat, för att beakta perioder av arbetslöshetsersättning i en annan medlemsstat tillämpa tekniska regler om sammanläggning av försäkringsperioder som återfinns i beslut nr 3/80, och dessa regler har, enligt domen i det ovannämnda målet Taflan‑Met m.fl., inte tillerkänts direkt effekt och kan således inte åberopas vid nationell domstol.
62 Denna tolkning kan emellertid inte godtas.
63 Som generaladvokaten har påpekat i punkterna 71 och 72 i förslaget till avgörande rör målet vid den nationella domstolen nämligen inte en fråga om att beakta perioder under vilka avgifter erlagts till ålderspensionsförsäkringen, vilka skulle vara en förutsättning för erhållande av österrikisk pension eller för beräkningen av denna.
64 Målet vid den nationella domstolen rör i stället endast frågan om en minsta referensperiod under vilken den berörde arbetstagaren måste ha uppburit arbetslöshetsersättning för att eventuellt kunna göra gällande en rätt till förtida ålderspension vid arbetslöshet.
65 En sådan period kan emellertid inte likställas med en försäkringsperiod som omfattas av de tekniska reglerna om sammanläggning av perioder som fullgjorts i olika medlemsstater med avseende på förvärv, bibehållande eller återfående av rätt till pension. Eftersom syftet är att fastställa att den berörda personen verkligen har varit arbetssökande under en viss tid och haft svårt att återinträda på arbetsmarknaden, är det fråga om ett annat krav än det som gäller inbetalning av pensionsavgifter i strikt mening, och vid tillämpningen av detta krav skall icke‑diskrimineringsprincipen i artikel 3.1 i beslut nr 3/80 iakttas fullt ut (se, analogt, beslut av den 12 februari 2003 i mål C‑23/02, Alami, REG 2003, s. I‑1399, punkt 38).
66 Det skall till sist undersökas huruvida det finns sakliga skäl i form av ett legitimt socialpolitiskt mål för den särbehandling som konstaterats i punkterna 56–58 i förevarande dom, såsom den tyska regeringen har hävdat. Enligt denna regering skall förtida ålderspension vid arbetslöshet anses utgöra en social skyddsåtgärd till förmån för arbetslösa med hänsyn till situationen på arbetsmarknaden i den berörda medlemsstaten. Mot den bakgrunden skall perioder av arbetslöshet i en annan medlemsstat inte beaktas.
67 I detta avseende konstaterar domstolen att en förmån som den i målet vid den nationella domstolen inte är en arbetslöshetsförmån utan en ålderspension, även om den beviljas en arbetstagare som har svårt att återinträda i arbetslivet och säkerligen utgör en del av nationell arbetsmarknadspolitik. Denna pension beviljas förvisso den berörde innan han har uppnått pensionsåldern förutsatt att han är långtidsarbetslös. Förmånens storlek beräknas emellertid på grundval av hur länge den försäkrade har betalat avgift till den berörda medlemsstatens ålderspensionssystem.
68 Med beaktande av vad som anförts ovan skall den första frågan besvaras enligt följande: Artikel 3.1 i beslut nr 3/80 skall tolkas så, att den utgör hinder för tillämpningen av en medlemsstats bestämmelser enligt vilka det för rätt till förtida ålderspension vid arbetslöshet bland annat uppställs som krav att den berörda personen under viss tid före ansökan om pension har uppburit arbetslöshetsersättning från endast den berörda medlemsstatens arbetslöshetsförsäkring.
Den andra frågan
69 Med beaktande av svaret på den första frågan behöver den andra frågan inte besvaras.
Rättegångskostnader
70 De kostnader som har förorsakats den österrikiska och den tyska regeringen samt kommissionen, vilka har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN (stora avdelningen)
– angående de frågor som genom beslut av den 17 september 2002 har ställts av Oberster Gerichtshof – följande dom:
Artikel 3.1 i associeringsrådets beslut nr 3/80 av den 19 september 1980 om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas medlemsstaters system för social trygghet på turkiska arbetstagare och deras familjemedlemmar skall tolkas så att den utgör hinder för tillämpningen av en medlemsstats bestämmelser enligt vilka det för rätt till förtida ålderspension vid arbetslöshet bland annat uppställs som krav att den berörda personen under viss tid före ansökan om pension har uppburit arbetslöshetsersättning från endast den berörda medlemsstatens arbetslöshetsförsäkring.
Skouris
Jann
Timmermans
Gulmann
Cunha Rodrigues
Puissochet
Schintgen
Macken
Colneric
von Bahr
Lenaerts
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 28 april 2004.
R. Grass
V. Skouris
Justitiesekreterare
Ordförande
1 – Rättegångsspråk:tyska. Top
Full & Egal Universal Law Academy