Mål C‑28/08 P
Europeiska kommissionen
mot
The Bavarian Lager Co. Ltd
”Överklagande – Tillgång till institutionernas handlingar – Handling från ett sammanträde som hölls i samband med ett fördragsbrottsförfarande – Skydd av personuppgifter – Förordning (EG) nr 45/2001 – Förordning (EG) nr 1049/2001”
Sammanfattning av domen
1. Europeiska gemenskaperna – Institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001
(Artikel 6 EU; Europaparlamentets och rådets förordningar nr 45/2001 och nr 1049/2001, artikel 4.1 b)
2. Tillnärmning av lagstiftning – Skydd för enskilda med avseende på behandling av personuppgifter – Gemenskapsinstitutionernas och gemenskapsorganens behandling av dessa uppgifter – Förordning nr 45/2001
(Europaparlamentets och rådets förordningar nr 45/2001, artiklarna 2 a och 8 b, och nr 1049/2001)
1. I artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, i vilken det föreskrivs ett undantag från rätten till tillgång till handlingar om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för den enskildes privatliv och integritet, särskilt i enlighet med unionslagstiftningen om skydd av personuppgifter, föreskrivs en särreglering som stärker skyddet för personer vars personuppgifter i förekommande fall kan komma att lämnas ut till allmänheten. Denna bestämmelse är odelbar och innebär ett krav på att åtgärder som kan undergräva skyddet för den enskildes privatliv och integritet alltid ska prövas och bedömas utifrån nämnda lagstiftning, särskilt förordning nr 45/2001 om skydd för enskilda då gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen behandlar personuppgifter och om den fria rörligheten för sådana uppgifter.
Enligt artikel 1.1 i förordning nr 45/2001 är syftet med denna förordning att skydda fysiska personers grundläggande fri- och rättigheter, särskilt deras rätt till privatliv, i samband med behandling av personuppgifter. Bestämmelsen lämnar inte utrymme för att dela upp behandling av personuppgifter i två kategorier, varav den ena kategorin består av fall där behandlingen av personuppgifter endast bedöms med utgångspunkt i artikel 8 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (nedan kallad Europakonventionen) och Europadomstolens praxis rörande den artikeln och den andra kategorin består av fall där behandlingen av personuppgifter bedöms med utgångspunkt i bestämmelserna i förordning nr 45/2001. Det framgår härvid visserligen av den första meningen i skäl 15 i denna förordning att unionslagstiftaren har tagit upp behovet att tillämpa artikel 6 EU, och därigenom artikel 8 i Europakonventionen, när denna behandling utförs av gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen för att utföra uppgifter som inte omfattas av denna förordnings tillämpningsområde, särskilt sådana uppgifter som avses i avdelningarna V och VI i EU-fördraget, i dess lydelse före Lissabonfördraget. En sådan hänvisning var däremot inte nödvändig vad avser behandlingen av personuppgifter som utförs i samband med uppgifter som omfattas av tillämpningsområdet för nämnda förordning, eftersom det i sådana fall står klart att det är förordning nr 45/2001 själv som ska tillämpas.
Av detta följer att när syftet med en ansökan som grundar sig på förordning nr 1049/2001 är att få tillgång till handlingar som innehåller personuppgifter, är bestämmelserna i förordning nr 45/2001 tillämpliga fullt ut, och detta gäller även artiklarna 8 och 18 i den förordningen, vilka är bestämmelser av grundläggande betydelse för de skyddsregler som har införts genom denna förordning.
(se punkterna 57 och 59−64)
2. En förteckning över de personer som hade närvarat vid ett sammanträde som hållits i samband med ett fördragsbrottsförfarande, och som ingår i protokollet från detta sammanträde, innehåller personuppgifter, i den mening som avses i artikel 2 a i förordning nr 45/2001 om skydd för enskilda då gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen behandlar personuppgifter och om den fria rörligheten för sådana uppgifter, eftersom de personer som var närvarande vid sammanträdet kan identifieras.
Kommissionen har inte åsidosatt bestämmelserna i artikel 8 b i nämnda förordning genom att, vad avser personer som inte har lämnat sitt uttryckliga samtycke till att personuppgifter i protokollet som rör dem lämnas ut, kräva att det fastställs att det är nödvändigt att lämna ut dessa personuppgifter.
När det ansöks om tillgång till nämnda protokoll enligt förordning nr 1049/2001 utan att någon uttrycklig och legitim motivering anförs som visar att dessa personuppgifter måste lämnas ut, kan kommissionen nämligen inte göra en avvägning mellan de berörda parternas respektive intressen. Kommissionen kan inte heller kontrollera huruvida det finns skäl att anta att en överföring skulle kunna skada de berörda personernas legitima intressen enligt artikel 8 b i förordning nr 45/2001.
(se punkterna 70, 77 och 78)
DOMSTOLENS DOM (stora avdelningen)
den 29 juni 2010 (*)
”Överklagande – Tillgång till institutionernas handlingar – Handling från ett sammanträde som hölls i samband med ett fördragsbrottsförfarande – Skydd av personuppgifter – Förordning (EG) nr 45/2001 – Förordning (EG) nr 1049/2001”
I mål C‑28/08 P,
angående ett överklagande enligt artikel 56 i domstolens stadga, som ingavs den 23 januari 2008,
Europeiska kommissionen, företrädd av C. Docksey och P. Aalto, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
klagande,
med stöd av
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, företrätt av E. Jenkinson och V. Jackson, båda i egenskap av ombud, biträdda av J. Coppel, barrister,
Europeiska unionens råd, företrätt av B. Driessen och C. Fekete, båda i egenskap av ombud,
intervenienter i andra instans,
i vilket de andra parterna är:
The Bavarian Lager Co. Ltd, Clitheroe (Förenade kungariket), företrätt av J. Webber och M. Readings, solicitors,
sökande i första instans,
med stöd av
Konungariket Danmark, företrätt av B. Weis Fogh, i egenskap av ombud,
Republiken Finland, företrädd av J. Heliskoski, i egenskap av ombud,
Konungariket Sverige, företrätt av K. Petkovska, i egenskap av ombud,
intervenienter i överklagandet,
Europeiska datatillsynsmannen, företrädd av H. Hijmans, A. Scirocco och H. Kranenborg, samtliga i egenskap av ombud,
intervenient i första instans,
meddelar
DOMSTOLEN (stora avdelningen)
sammansatt av ordföranden V. Skouris, avdelningsordförandena A. Tizzano, J.N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, R. Silva de Lapuerta och C. Toader samt domarna A. Rosas, K. Schiemann, E. Juhász (referent), G. Arestis och T. von Danwitz,
generaladvokat: E. Sharpston,
justitiesekreterare: biträdande justitiesekreteraren H. von Holstein,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 16 juni 2009,
och efter att den 15 oktober 2009 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Europeiska gemenskapernas kommission har yrkat att domstolen ska upphäva den dom som meddelades av Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt den 8 november 2007 i mål T‑194/04, Bavarian Lager mot kommissionen (REG 2007, s. II‑4523) (nedan kallad den överklagade domen), i den del som kommissionens beslut (nedan kallat det omtvistade beslutet) av den 18 mars 2004 om avslag på The Bavarian Lager Co. Ltd:s (nedan kallat Bavarian Lager) ansökan om tillgång till det fullständiga protokollet från det sammanträde som hade hållits den 11 oktober 1996 i samband med ett fördragsbrottsförfarande (nedan kallat sammanträdet den 11 oktober 1996) ogiltigförklaras.
Tillämpliga bestämmelser
2 Medlemsstaterna är enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (EGT L 281, s. 31) skyldiga att skydda enskilda personers grundläggande fri- och rättigheter, särskilt rätten till privatliv, vid behandlingen av personuppgifter, för att garantera det fria flödet av sådana uppgifter i Europeiska gemenskapen.
3 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 45/2001 av den 18 december 2000 om skydd för enskilda då gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen behandlar personuppgifter och om den fria rörligheten för sådana uppgifter (EGT L 8, 2001, s. 1) har antagits med stöd av artikel 286 EG.
4 Skälen 1, 2, 5, 7, 8, 12, 14 och 15 i förordning nr 45/2001 har (ibland i utdrag) följande lydelse:
”(1) Enligt artikel 286 [EG] skall gemenskapsrättsakter om skydd för enskilda när det gäller behandling av och fri rörlighet för personuppgifter vara tillämpliga på gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen.
(2) Ett fullt utvecklat system för skydd av personuppgifter förutsätter inte bara att det fastställs rättigheter för de registrerade och skyldigheter för dem som behandlar sådana uppgifter utan också lämpliga påföljder för dem som bryter mot bestämmelserna samt att bestämmelserna övervakas av en oberoende tillsynsmyndighet.
…
(5) En förordning krävs för att ge enskilda lagstadgade rättigheter …
…
(7) De som kan bli föremål för skydd är personer vars personuppgifter behandlas av gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen, oavsett i vilket sammanhang, …
(8) Principerna för uppgiftsskyddet bör gälla all information som rör en identifierad eller identifierbar person. …
...
(12) En konsekvent och enhetlig tillämpning av bestämmelserna för skydd av enskildas grundläggande fri- och rättigheter vid behandling av personuppgifter bör garanteras i hela gemenskapen.
...
(14) Det bör därför antas bestämmelser som är bindande för gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen. Dessa bestämmelser bör vara tillämpliga på all den behandling av personuppgifter som utförs av alla gemenskapsinstitutioner och gemenskapsorgan, om denna behandling genomförs för att utföra uppgifter som helt eller delvis omfattas av gemenskapsrätten.
(15) När denna behandling utförs av gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen för att utföra uppgifter som inte omfattas av denna förordnings tillämpningsområde, särskilt sådana uppgifter som avses i avdelningarna V och VI i [EU-fördraget, i dess lydelse före Lissabonfördraget], säkerställs skyddet av enskildas grundläggande fri- och rättigheter i enlighet med artikel 6 [i detta EU-fördrag]. Tillgången till handlingar, inbegripet villkoren för tillgång till handlingar som innehåller personuppgifter, omfattas av de bestämmelser som antagits på grundval av artikel 255 [EG] vars tillämpningsområde utvidgats till avdelningarna V och VI [i EU-fördraget].”
5 Artikel 1 i förordning nr 45/2001 har följande lydelse:
”1. De institutioner och organ som inrättas genom eller på grundval av fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna, nedan kallade gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen, skall i enlighet med denna förordning skydda fysiska personers grundläggande fri- och rättigheter, särskilt deras rätt till privatliv, i samband med behandling av personuppgifter, och de får varken begränsa eller förbjuda den fria rörligheten av personuppgifter sinsemellan eller till mottagare som omfattas av den nationella lagstiftningen som antagits i medlemsstaterna med tillämpning av [direktiv 95/46].
2. Den oberoende tillsynsmyndighet som inrättas genom denna förordning, nedan kallad ’den europeiska datatillsynsmannen’, skall övervaka att bestämmelserna i denna förordning tillämpas vid all behandling som utförs av en gemenskapsinstitution eller ett gemenskapsorgan.”
6 Artikel 2 i denna förordning har följande lydelse:
”I denna förordning används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
a) personuppgifter: varje upplysning som avser en identifierad eller identifierbar fysisk person (den registrerade). En identifierbar person är en person som kan identifieras, direkt eller indirekt, framför allt genom hänvisning till ett identifikationsnummer eller till en eller flera faktorer som är specifika för personens fysiska, fysiologiska, psykiska, ekonomiska, kulturella eller sociala identitet.
b) behandling av personuppgifter … : varje åtgärd eller serie av åtgärder som vidtas beträffande personuppgifter, vare sig det sker på automatisk väg eller inte, till exempel insamling, registrering, organisering, lagring, bearbetning eller ändring, återvinning, inhämtande, användning, utlämnande genom översändande, spridning eller annat tillhandahållande av uppgifter, sammanställning eller samkörning, blockering, utplåning eller förstöring.
...”
7 I artikel 3 anges följande:
”1. Denna förordning skall vara tillämplig på alla gemenskapsinstitutioners och gemenskapsorgans behandling av personuppgifter, om denna behandling genomförs för att utföra uppgifter som helt eller delvis omfattas av gemenskapsrätten.
2. Denna förordning skall vara tillämplig på sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis företas på automatisk väg samt på annan behandling än automatisk av sådana personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register.”
8 I artikel 4 i samma förordning anges följande:
”1. Personuppgifter
a) skall behandlas på ett korrekt och lagligt sätt,
b) skall samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål; senare behandling får inte ske på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål; ...
...”
9 I artikel 5 i förordning nr 45/2001 föreskrivs följande:
”Personuppgifter får endast behandlas om
a) behandlingen är nödvändig för att utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse på grundval av fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna eller andra rättsakter som antagits på grundval av dessa fördrag eller som ett led i en rättsligt grundad myndighetsutövning som utförs av gemenskapsinstitutionen eller gemenskapsorganet eller av en tredje man till vilken uppgifterna lämnas ut, eller
b) behandlingen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den registeransvarige, eller
...
d) den registrerade otvetydigt har lämnat sitt samtycke, eller ...
...”
10 I artikel 8 i förordningen, med rubriken ”Överföring av personuppgifter till andra mottagare än gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen vilka omfattas av [direktiv 95/46]”, anges följande:
”Utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 4, 5, 6 och 10 får personuppgifter endast överföras till mottagare som omfattas av den nationella lagstiftning som har antagits för tillämpningen av [direktiv 95/46],
a) om mottagaren visar att personuppgifterna är nödvändiga för att utföra ett uppdrag som är av allmänt intresse eller är förenat med myndighetsutövning, eller
b) om mottagaren visar att det är nödvändigt att personuppgifterna överförs och det saknas skäl att anta att den registrerades legitima intressen skulle kunna skadas.”
11 I artikel 18, med rubriken ”Den registrerades rätt att göra invändningar”, preciseras följande:
”Den registrerade skall ha rätt
a) att när som helst av avgörande och berättigade skäl som rör hans personliga situation invända mot behandling av uppgifter som rör honom, utom i de fall som omfattas av artikel 5 b, c och d; om invändningen är berättigad får den ifrågavarande behandlingen inte längre avse dessa uppgifter,
b) att bli informerad innan personuppgifterna för första gången lämnas ut till tredje man eller används för tredje mans räkning för direkt marknadsföring och att uttryckligen få erbjudande om att kostnadsfritt invända mot ett sådant utlämnande eller sådan användning.”
12 I rådets och Europaparlamentets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, s. 43) fastställs principerna, villkoren och gränserna för rätten till tillgång till dessa institutioners handlingar i enlighet med artikel 255 EG. Förordningen är tillämplig sedan den 3 december 2001.
13 I skäl 1 i förordning nr 1049/2001 anges följande:
”I artikel 1 andra stycket i [EU-fördraget, i dess lydelse före Lissabonfördraget] stadfästs principen om öppenhet genom att det anges att fördraget markerar en ny fas i processen för att skapa en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten skall fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt.”
14 Skäl 2 i förordningen har följande lydelse:
”Öppenhet ger medborgarna bättre möjligheter att delta i beslutsförfarandet och garanterar att förvaltningen åtnjuter större legitimitet och är effektivare och har ett större ansvar gentemot medborgarna i ett demokratiskt system. Öppenhet bidrar till att stärka de principer om demokrati och respekt för grundläggande rättigheter som avses i artikel 6 i EU-fördraget [i dess lydelse före Lissabonfördraget] och i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna [nedan kallad stadgan].”
15 I skälen 4 och 11 i förordning nr 1049/2001 anges följande:
(4) Syftet med denna förordning är att ge allmänhetens rätt till tillgång till handlingar största möjliga effekt och att fastställa allmänna principer och gränser för denna rätt i enlighet med artikel 255.2 [EG].
...
(11) I princip bör institutionernas samtliga handlingar göras tillgängliga för allmänheten. Vissa allmänna och privata intressen bör emellertid skyddas genom undantagsbestämmelser. Institutionerna bör ges möjlighet att skydda sina interna samråd och överläggningar då detta krävs för att de skall kunna utföra sina uppgifter. Vid fastställandet av dessa undantag bör institutionerna, på unionens samtliga verksamhetsområden, beakta gemenskapslagstiftningens principer om skydd för personuppgifter.”
16 Artikel 2 i förordning nr 1049/2001, med rubriken ”Tillgångsberättigade och tillämpningsområde”, har följande lydelse:
”1. Varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat skall ha rätt till tillgång till institutionernas handlingar, med beaktande av de principer, villkor och gränser som fastställs i denna förordning.
2. Institutionerna får med beaktande av samma principer, villkor och gränser bevilja fysiska eller juridiska personer som inte är bosatta eller har sitt säte i en medlemsstat tillgång till handlingar.
3. Denna förordning skall tillämpas på alla handlingar som finns hos en institution, det vill säga handlingar som upprättats eller mottagits och som innehas av institutionen, inom samtliga Europeiska unionens verksamhetsområden.
4. Utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 4 och 9 skall handlingar göras tillgängliga antingen efter en skriftlig ansökan eller direkt i elektronisk form eller genom ett register. Särskilt handlingar som upprättats eller mottagits under ett lagstiftningsförfarande skall göras direkt tillgängliga i enlighet med artikel 12.
5. Känsliga handlingar enligt definitionen i artikel 9.1 skall vara föremål för särskild behandling i enlighet med den artikeln.
...”
17 I artikel 4 i förordning nr 1049/2001, vilken rör undantagen från rätten till tillgång till handlingar, stadgas följande:
”1. Institutionerna skall vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för
...
b) den enskildes privatliv och integritet, särskilt i enlighet med gemenskapslagstiftningen om skydd av personuppgifter.
2. Institutionerna skall vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för
...
– syftet med inspektioner, utredningar och revisioner,
om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.
...”
18 I artikel 6.1 i förordning nr 1049/2001 föreskrivs att ”[s]ökanden … inte [är] skyldig att ange några skäl för sin ansökan”.
Bakgrund till tvisten
19 Bakgrunden till förevarande tvist har beskrivits på följande sätt i punkterna 15–28 och 34–37 i den överklagade domen:
”15 [Bavarian Lager] är ett bolag som grundades den 28 maj 1992 i syfte att importera tyskt öl avsett för utskänkningsställen i Förenade kungariket, huvudsakligen i norra England.
16 [Bavarian Lager] kunde emellertid inte sälja sina varor, eftersom ett stort antal innehavare av utskänkningsställen var bundna av exklusiva inköpsavtal enligt vilka de var skyldiga att köpa öl från vissa bryggerier.
17 Enligt den brittiska förordningen om försäljning av öl till utskänkningsställen som är bundna av inköpsavtal (Supply of Beer (Tied Estate) Order 1989 SI 1989/2390) är de brittiska bryggerierna, vilka har inköpsavtal med fler än 2 000 pubar, skyldiga att ge innehavarna rätt att köpa in en ölsort från ett annat bryggeri. Enligt artikel 7.2 a i den förordningen krävs att det är fråga om öl som har efterjäst på fat och att ölets alkoholhalt överstiger 1,2 volymprocent. Den bestämmelsen kallas allmänt för Guest Beer Provision (nedan kallad GBP).
18 De flesta ölsorter som tillverkas utanför Förenade kungariket kan emellertid inte anses som ’öl som har efterjäst på fat’, i den mening som avses i GBP. De faller därför inte inom bestämmelsens tillämpningsområde.
19 [Bavarian Lager] ansåg att GBP utgjorde en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion och att den följaktligen var oförenlig med artikel 30 i EG‑fördraget (nu artikel 28 EG i ändrad lydelse). [Bavarian Lager] ingav därför i en skrivelse av den 3 april 1993 ett klagomål till kommissionen. Klagomålet registrerades under ärendenummer P/93/4490/UK.
20 Efter att ha genomfört en undersökning beslutade kommissionen den 12 april 1995 att inleda ett förfarande enligt artikel 169 i EG‑fördraget (nu artikel 226 EG) mot Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland. Kommissionen underrättade den 28 september 1995 [Bavarian Lager] om undersökningen och om att en formell underrättelse hade skickats till Förenade kungariket. Kommissionen beslutade den 26 juni 1996 att tillställa Förenade kungariket ett motiverat yttrande. Den 5 augusti 1996 offentliggjorde kommissionen ett pressmeddelande, i vilket det beslutet tillkännagavs.
21 Den 11 oktober 1996 hölls ett sammanträde … , vid vilket närvarade företrädare för kommissionens generaldirektorat (GD) Inre marknaden och finansiella tjänster, för handels- och industriministeriet i Förenade kungariket och för den europeiska bryggeriorganisationen The Brewers of Europe (nedan kallad BoE). [Bavarian Lager] hade, i en skrivelse av den 27 augusti 1996, begärt att få närvara vid sammanträdet. Kommissionen hade dock avslagit denna begäran.
22 Den 15 mars 1997 tillkännagav handels- och industriministeriet i Förenade kungariket att det förelåg ett utkast till ändring av GBP, enligt vilket öl som hade efterjäst på flaska skulle kunna säljas som öl från en annan leverantör, på samma sätt som öl som hade efterjäst på fat. Kommissionen beslutade två gånger, den 19 mars 1997 och den 26 juni 1997, att skjuta upp sitt beslut att tillställa Förenade kungariket ett motiverat yttrande. I en skrivelse av den 21 april 1997 underrättade enhetschefen för enhet 2, Tillämpning av artiklarna 30–36 i EG‑fördraget (anmälningar, klagomål, överträdelser etc.) och avskaffande av restriktionerna för handeln, i direktorat B, Fri rörlighet för varor och offentlig upphandling, i GD Inre marknaden och finansiella tjänster, [Bavarian Lager] om att förfarandet enligt artikel 169 [i fördraget] var vilande med hänsyn till utkastet till ändring av GBP och att det motiverade yttrandet inte hade delgetts Förenade kungarikets regering. Enhetschefen uppgav att förfarandet skulle avslutas så snart den ändrade lydelsen av GBP hade trätt i kraft. Den nya lydelsen av GBP trädde i kraft den 22 augusti 1997. Följaktligen tillställdes Förenade kungariket aldrig något motiverat yttrande och kommissionen beslutade den 10 december 1997 att lägga ned fördragsbrottsförfarandet.
23 I ett telefaxmeddelande till generaldirektören för GD Inre marknaden och finansiella tjänster av den 21 mars 1997 begärde [Bavarian Lager] i enlighet med uppförandekodexen [om allmänhetens tillgång till rådets och kommissionens handlingar (EGT L 340, 1993, s. 41)] att få en kopia av den formella underrättelsen. Denna ansökan avslogs, liksom en upprepad ansökan.
24 Kommissionens generalsekreterare fastställde i [beslut] av den 18 september 1997 … beslutet att avslå den ansökan som hade gjorts till generaldirektören för GD Inre marknaden och finansiella tjänster.
25 [Bavarian Lager] väckte talan mot beslutet av den 18 september 1997 vid förstainstansrätten. Talan registrerades under målnummer T‑309/97. I dom av den 14 oktober 1999 i mål T‑309/97, Bavarian Lager mot kommissionen (REG 1999, s. II‑3217), ogillade förstainstansrätten talan. Förstainstansrätten ansåg att syftet att ge medlemsstaten tillfälle att frivilligt anpassa sig till fördragets krav eller att, i förekommande fall, motivera sin ståndpunkt, utgjorde grund för att, med hänvisning till allmänintresset, avslå en ansökan om tillgång till en förberedande handling hänförlig till utredningsskedet av förfarandet i artikel 169 [i fördraget].
26 [Bavarian Lager] gjorde den 4 maj 1998 en ansökan hos kommissionen i enlighet med uppförandekodexen [om allmänhetens tillgång till rådets och kommissionens handlingar]. Ansökan avsåg en begäran om att få tillgång till samtliga handlingar i akten i ärendet P/93/4490/UK, vilka hade getts in av elva namngivna bolag och organisationer och av tre angivna kategorier av personer och företag. Kommissionen avslog den första ansökan med motiveringen att uppförandekodexen inte var tillämplig på handlingar som hade upprättats av kommissionen. Den bekräftande ansökan avslogs med motiveringen att de aktuella handlingarna inte hade upprättats av kommissionen och att ansökan skulle göras hos den som hade upprättat dem.
27 [Bavarian Lager] inkom den 8 juli 1998 med ett klagomål till Europeiska ombudsmannen, vilket registrerades under ärendenummer 713/98/IJH. [Bavarian Lager] förklarade i en skrivelse av den 2 februari 1999 att denne ville ha reda på namnen på de företrädare för BoE som hade varit närvarande vid sammanträdet den 11 oktober 1996, och på de bolag och de personer som ingick i de 14 kategorier som [Bavarian Lager] hade angett i sin första ansökan om tillgång till de yttranden som hade getts in till kommissionen i ärende nr P/93/4490/UK.
28 Efter att skriftväxling hade ägt rum mellan ombudsmannen och kommissionen, förklarade kommissionen, i oktober och november 1999, att den hade tagit emot tjugo svar på de skrivelser som hade skickats till berörda personer med en förfrågan om dessa gav sitt tillstånd till att deras identitet lämnades ut till [Bavarian Lager]. Av dessa svar var fjorton positiva och sex negativa. Kommissionen sände över namn- och adressuppgifter avseende de personer som hade godtagit detta. [Bavarian Lager] förklarade för ombudsmannen att de uppgifter som kommissionen hade lämnat alltjämt var ofullständiga.
...
34 [Bavarian Lager] ansökte i ett e-postmeddelande av den 5 december 2003 om tillgång till de handlingar som nämnts ovan i punkt 27. Ansökan grundade sig på förordning nr 1049/2001.
35 I en skrivelse av den 27 januari 2004 förklarade kommissionen att vissa handlingar rörande sammanträdet [den 11 oktober 1996] kunde lämnas ut. Kommissionen uppmärksammade dock [Bavarian Lager] på att fem namn hade täckts över i protokollet från sammanträdet den 11 oktober 1996, eftersom två personer uttryckligen hade motsatt sig att deras identitet avslöjades och kommissionen inte hade lyckats kontakta de tre andra.
36 [Bavarian Lager] gav i ett e-postmeddelande av den 9 februari 2004 in en bekräftande ansökan, i den mening som avses i artikel 7.2 i förordning nr 1049/2001, i syfte att få tillgång till hela protokollet från sammanträdet den 11 oktober 1996, med namnen på samtliga närvarande.
37 Kommissionen avslog [Bavarian Lagers] bekräftande ansökan i [det omtvistade beslutet]. Kommissionen förklarade att förordning nr 45/2001 var tillämplig på ansökan om att namnen på de övriga personer som hade närvarat vid sammanträdet skulle lämnas ut. Enligt kommissionen var inte kraven i artikel 8 i förordningen uppfyllda, eftersom [Bavarian Lager] varken hade visat att det förelåg något uttryckligt och berättigat syfte i vilket uppgifterna skulle kunna lämnas ut, eller att det skulle vara nödvändigt att göra detta. Undantagsregeln i artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001 var därför tillämplig. Kommissionen tillade att även om reglerna om skydd för personuppgifter inte var tillämpliga skulle den trots detta kunna avslå ansökan om att lämna ut de övriga namnen enligt artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, för att undvika att dess möjligheter att genomföra utredningar äventyrades.”
Förfarandet vid förstainstansrätten och den överklagade domen
20 Genom den överklagade domen ogiltigförklarade förstainstansrätten det omtvistade beslutet.
21 Vad avser frågan om tillgång till det fullständiga protokollet från sammanträdet den 11 oktober 1996, ansåg förstainstansrätten i punkterna 90–95 i den överklagade domen att Bavarian Lagers ansökan grundar sig på förordning nr 1049/2001. Förstainstansrätten erinrade först om att det framgår av artikel 6.1 i denna förordning att den som har gjort ansökan inte är skyldig att ange några skäl för sin ansökan, och att denne således inte behöver uppvisa något som helst intresse för att få tillgång till begärda handlingar. Förstainstansrätten prövade därefter undantaget från rätten till tillgång till handlingar, vilket enligt artikel 4.1 b i nämnda förordning ska tillämpas i fall då ett utlämnande av en sådan handling skulle undergräva skyddet för den enskildes privatliv och integritet.
22 Förstainstansrätten undersökte, i punkterna 96–119 i den överklagade domen, förhållandet mellan förordning nr 45/2001 och förordning nr 1049/2001. Förstainstansrätten anmärkte inledningsvis att det av skäl 15 i förordning nr 45/2001 framgår att tillgången till handlingar, inbegripet villkoren för tillgång till handlingar som innehåller personuppgifter, omfattas av artikel 255 EG. Förstainstansrätten underströk därefter att det i skäl 11 i förordning nr 1049/2001 anges att institutionerna vid bedömningen av frågan huruvida ett undantag är tillämpligt ska beakta unionslagstiftningens principer om skydd för personuppgifter på unionens samtliga verksamhetsområden, vilka således även innefattar de principer som anges i förordning nr 45/2001.
23 Förstainstansrätten fann, med utgångspunkt från hur ”personuppgifter” och ”behandling av personuppgifter” definierats i artikel 2 a och b i förordning nr 45/2001, i punkt 105 i den överklagade domen att utlämnande genom översändande, spridning eller annat tillhandahållande av uppgifter ingår i vad som ska förstås med begreppet ”behandling”, och att det i förordning nr 45/2001 således föreskrivs en möjlighet att lämna ut vissa personuppgifter, vilken är oberoende av förordning nr 1049/2001.
24 Förstainstansrätten underströk i punkt 106 i den överklagade domen att det i artikel 5 a eller b i förordning nr 45/2001 föreskrivs att behandlingen av personuppgifter måste vara laglig, och att det dessutom krävs att behandlingen är nödvändig för att utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse eller för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den registeransvarige. Förstainstansrätten konstaterade därefter att den rätt till tillgång till institutionernas handlingar som varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat har enligt artikel 2 i förordning nr 1049/2001 utgör en rättslig förpliktelse, i den mening som avses i artikel 5 b i förordning nr 45/2001. Om det enligt förordning nr 1049/2001 krävs att vissa personuppgifter ska lämnas ut, vilket utgör en ”behandling” av dessa uppgifter enligt artikel 2 b i förordning nr 45/2001, är utlämnandet således lagligt enligt artikel 5 i förordning nr 45/2001.
25 Vad avser frågan om skyldigheten att bevisa att en överföring är nödvändig enligt artikel 8 b i förordning nr 45/2001 och om den registrerades rätt att göra invändningar enligt artikel 18 i förordning nr 45/2001 förklarade förstainstansrätten följande i punkterna 107–109 i den överklagade domen:
”107 Beträffande den i artikel 8 b i förordning nr 45/2001 föreskrivna skyldigheten att bevisa att det är nödvändigt att personuppgifterna överförs, erinrar förstainstansrätten om att frågan om tillgång till handlingar som innehåller personuppgifter omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 1049/2001. Enligt artikel 6.1 i förordning nr 1049/2001 är den som gör ansökan inte skyldig att ange några skäl för sin ansökan, och denne behöver således inte styrka något intresse för att få tillgång till de handlingar som begärs … . Om personuppgifterna lämnas ut i enlighet med artikel 2 i förordning nr 1049/2001, i vilken det föreskrivs att varje unionsmedborgare har rätt till tillgång till handlingar, omfattas detta utlämnande av den förordningen, och det krävs därför inte att den som har ansökt om att handlingarna skall lämnas ut visar att ett utlämnande är nödvändigt, i den mening som avses i artikel 8 b i förordning nr 45/2001. Att kräva att den som har ansökt om att handlingarna skall lämnas ut skall styrka att ett utlämnande är nödvändigt innebär enligt förordning nr 45/2001 att det ställs upp ett tilläggsvillkor. Detta skulle stå i strid med ändamålet för förordning nr 1049/2001, vilket är att ge allmänheten största möjliga tillgång till de handlingar som förvaras hos institutionerna.
108 En ansökan om tillgång till en handling kan avslås enligt artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001 om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för den enskildes privatliv och integritet. Ett utlämnande som inte faller under detta undantag kan emellertid i princip inte skada den registrerades legitima intressen, i den mening som avses i artikel 8 b i förordning nr 45/2001.
109 I artikel 18 i förordning nr 45/2001, vilken rör den registrerades rätt att göra invändningar, föreskrivs att en registrerad har rätt att, när som helst och av avgörande och berättigade skäl som rör hans personliga situation, invända mot behandlingen av uppgifter som rör honom, utom i de fall som bland annat omfattas av artikel 5 b i den förordningen. Den behandling som avses i förordning nr 1049/2001 utgör en rättslig förpliktelse i den mening som avses i artikel 5 b i förordning nr 45/2001, varför den registrerade i princip saknar rätt att göra invändningar. Med hänsyn till att det i artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001 föreskrivs ett undantag från denna rättsliga förpliktelse skall det på grundval av den bestämmelsen dock tas i beaktande vilken följd som ett utlämnande av den registrerades personuppgifter skulle ha.”
26 Förstainstansrätten ansåg slutligen att undantaget i artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001 ska tolkas restriktivt och att det endast omfattar sådana personuppgifter som konkret och faktiskt kan skada den enskildes privatliv och integritet. Bedömningen av frågan huruvida ett sådant intrång är för handen ska göras med utgångspunkt i artikel 8 i Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen), och den rättspraxis som utvecklats med stöd av denna bestämmelse.
27 Förstainstansrätten fann att kommissionen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den slog fast att Bavarian Lager inte hade visat att det förelåg något uttryckligt och berättigat syfte i vilket namnen på de fem personer som hade varit närvarande vid sammanträdet, vilka efter sammanträdet den 11 oktober 1996 hade motsatt sig att deras identiteter avslöjades för Bavarian Lager, skulle lämnas ut, eller att det skulle vara nödvändigt att göra detta. Detta angavs som en slutsats i allmänhet i punkt 133 och slogs specifikt fast i punkt 139.
28 Vad avser undantaget i fråga om skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner enligt artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, avfärdade förstainstansrätten argumentet att denna bestämmelse skulle vara tillämplig. Förstainstansrätten ansåg närmare bestämt att konfidentiell behandling endast kan beviljas andra personer än klaganden i ett fördragsbrottsförfarande och att detta skydd endast är berättigat om förfarandet fortfarande pågår.
Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden
29 Genom beslut av den 13 juni 2008 biföll domstolens ordförande ansökningarna från Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland och Europeiska unionens råd om att få intervenera till stöd för kommissionens yrkanden, och från Konungariket Sverige och Republiken Finland om att få intervenera till stöd för Bavarian Lagers yrkanden, samt från Konungariket Danmark om att få intervenera till stöd för Bavarian Lagers och Europeiska datatillsynsmannens yrkanden.
30 Kommissionen har yrkat att domstolen ska
– upphäva den överklagade domen i den del som det omtvistade beslutet har ogiltigförklarats,
– slutligt avgöra de rättsfrågor som förevarande överklagande avser, och
– förplikta Bavarian Lager att ersätta rättegångskostnaderna i målet i första instans och i domstolen, eller, om kommissionen skulle tappa målet, förplikta kommissionen att ersätta hälften av Bavarian Lagers rättegångskostnader i första instans.
31 Rådet har yrkat att domstolen ska
– upphäva den överklagade domen och
– förplikta Bavarian Lager att ersätta rättegångskostnaderna.
32 Förenade kungariket har yrkat att domstolen ska
– bifalla kommissionens överklagande i dess helhet och bifalla kommissionens yrkanden.
33 Bavarian Lager har yrkat att domstolen ska
– ogilla kommissionens överklagande i dess helhet och
– förplikta kommissionen att ersätta Bavarian Lagers rättegångskostnader i första instans och i domstolen, eller, för det fall att överklagandet bifalls, förplikta vardera parten att bära sina rättegångskostnader.
34 Konungariket Danmark, Republiken Finland, Konungariket Sverige och Europeiska datatillsynsmannen har yrkat att domstolen ska
– ogilla överklagandet i dess helhet.
Begäran om återupptagande av det muntliga förfarandet
35 Kommissionen och Europeiska datatillsynsmannen har i skrivelser av den 11 och den 13 november 2009 begärt att det muntliga förfarandet ska återupptas.
36 Domstolen kan på eget initiativ eller på förslag från generaladvokaten, eller på parternas begäran, återuppta det muntliga förfarandet i enlighet med artikel 61 i sina rättegångsregler, om den anser att den inte har tillräcklig kännedom om omständigheterna i målet eller om detsamma ska avgöras på grundval av ett argument som inte har kunnat avhandlas mellan parterna (domstolens dom av den 8 september 2009 i mål C‑42/07, Liga Portuguesa de Futebol Profissional och Bwin International, REG 2009, s. I–0000, punkt 31 och där angiven rättspraxis).
37 Kommissionen och Europeiska datatillsynsmannen har i respektive begäran emellertid begränsat sig till att göra gällande att generaladvokatens slutsatser bygger på argument som varken har avhandlats vid förstainstansrätten eller vid domstolen.
38 Domstolen finner att den i förevarande fall förfogar över alla uppgifter som är nödvändiga för att den ska kunna avgöra målet och att det inte är aktuellt att pröva argument som inte har avhandlats vid domstolen.
39 Det finns därför inte någon anledning att besluta att återuppta det muntliga förfarandet.
Överklagandet
40 Kommissionen har anfört följande tre grunder till stöd för sitt överklagande:
– Förstainstansrätten har genom att förklara att artikel 8 b i förordning nr 45/2001 inte är tillämplig i förevarande fall gjort en felaktig tolkning och tillämpning av artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001.
– Förstainstansrätten har till följd av sin restriktiva tolkning av villkoret i artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001 gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning som lett till slutsatsen att unionslagstiftningen om skydd för personuppgifter i en handling inte omfattas av denna bestämmelses tillämpningsområde.
– Vad avser tolkningen av artikel 4.2 tredje strecksatsen i samma förordning har förstainstansrätten felaktigt förklarat att konfidentialitetsskyddet vid utredningar endast omfattar klagande och att konfidentialitet endast gäller medan utredningen pågår.
Domstolens bedömning
41 Med beaktande av att de två första grunderna i stor omfattning sammanfaller bör dessa prövas i ett sammanhang.
42 Kommissionen, som stöds av Förenade kungariket och rådet, har i huvudsak gjort gällande att förstainstansrätten gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning i samband med tillämpningen av undantaget i artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001 och att den på detta sätt kom fram till ett avgörande som innebär att vissa bestämmelser i förordning nr 45/2001 blir verkningslösa.
43 Kommissionen anser att förstainstansrätten har kommit fram till sitt avgörande genom att inte ta hänsyn till det andra ledet i artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001. I detta led preciseras att institutionerna ska vägra att ge tillgång till en handling, om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för den enskildes privatliv och integritet ”särskilt i enlighet med gemenskapslagstiftningen om skydd av personuppgifter”. Förstainstansrätten har endast tolkat undantaget i denna bestämmelse med utgångspunkt i artikel 8 i Europakonventionen och den rättspraxis som utvecklats med stöd av den artikeln.
44 Denna felaktiga tolkning av undantaget i artikel 4.1 b leder till att flera bestämmelser i förordning nr 45/2001 blir verkningslösa. Detta gäller bland annat artiklarna 8 b och 18 a i denna förordning.
45 Enligt kommissionen har förstainstansrätten gett företräde åt artikel 6.1 i förordning nr 1049/2001, enligt vilken sökanden inte är skyldig att ange några skäl för sin ansökan om tillgång till institutionernas handlingar. Detta medför enligt kommissionen att artikel 8 b i förordning nr 45/2001, enligt vilken den person till vilken personuppgifter överförs är skyldig att visa att det är nödvändigt att dessa lämnas ut, blir verkningslös.
46 Enligt artikel 8 b i förordning nr 45/2001 föreligger det en skyldighet för den person till vilken personuppgifter överförs att visa att denne har ett legitimt syfte med sin ansökan. Den artikeln utgör en av nyckelbestämmelserna i unionslagstiftningen om skydd för personuppgifter. Utlämnandet av personuppgifter som förekommer i en handling som innehas av en institution innebär således både att allmänheten får tillgång till en handling enligt förordning nr 1049/2001 och att det sker en behandling av personuppgifter enligt förordning nr 45/2001, vilket är en omständighet som förstainstansrätten inte har beaktat.
47 Enligt kommissionen ansåg förstainstansrätten att varje ansökan om utlämnande av personuppgifter måste innebära en fullgörelse av den rättsliga förpliktelse som följer av allmänhetens rätt till tillgång till handlingar i den mening som avses i artikel 5 b i förordning nr 45/2001. Detta medför enligt kommissionen att artikel 18 a i samma förordning, enligt vilken den registrerade ska ha rätt att när som helst, av avgörande och berättigade skäl som rör hans personliga situation, invända mot behandling av uppgifter som rör honom, blir verkningslös.
48 Det ska understrykas att förstainstansrätten har ägnat en stor del av sitt resonemang, i synnerhet i punkterna 96–119 i den överklagade domen, åt att diskutera förhållandet mellan förordning nr 45/2001 och förordning nr 1049/2001, varefter den i punkterna 121–139 i samma dom, har tillämpat de kriterier som den har funnit relevanta på det aktuella fallet.
49 Såsom förstainstansrätten med rätta har påpekat i punkt 98 i den överklagade domen är det vid bedömningen av förhållandet mellan förordningarna nr 1049/2001 och nr 45/2001 viktigt att hålla i minnet att de båda förordningarna har olika ändamål. Den första förordningen syftar till att säkerställa största möjliga insyn i offentliga myndigheters beslutsprocesser och i de upplysningar på vilka dessa myndigheter grundar sina beslut. Den syftar därför till att i största möjliga utsträckning underlätta utövandet av rätten till tillgång till handlingar, och till att främja goda förvaltningsrutiner. Den andra förordningen syftar till att säkerställa skyddet för fysiska personers grundläggande fri- och rättigheter, särskilt rätten till skydd för privatlivet, vid behandlingen av personuppgifter.
50 Det framgår härvid av skäl 2 i förordning nr 45/2001 att unionslagstiftarens avsikt var att införa ett ”fullt utvecklat” system för skydd av personuppgifter och att denne, enligt vad som framgår av lydelsen i skäl 12 i samma förordning, har ansett det nödvändigt att garantera ”[e]n konsekvent och enhetlig tillämpning av bestämmelserna för skydd av enskildas grundläggande fri- och rättigheter vid behandling av personuppgifter … i hela gemenskapen”.
51 Enligt skäl 12 utgör de bestämmelser, varigenom registrerade tillerkänns rättigheter i syfte att skydda dem vid behandlingen av personuppgifter, bestämmelser för skydd av deras grundläggande fri- och rättigheter. Enligt unionslagstiftarens mening tjänar unionslagstiftningen om behandling av personuppgifter således till att skydda grundläggande fri- och rättigheter.
52 Enligt skälen 7 och 14 i förordning nr 45/2001 är det fråga om ”bestämmelser som är bindande” och som är tillämpliga på ”all den behandling av personuppgifter som utförs av alla gemenskapsinstitutioner och gemenskapsorgan” och detta ”oavsett … sammanhang”.
53 Av skäl 1 i förordning nr 1049/2001 framgår att förordningen har sin grund i den önskan som uttrycks i artikel 1 andra stycket EU, nämligen att markera en ny fas i processen för att skapa en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten ska fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt.
54 Enligt skäl 2 i samma förordning ger öppenheten medborgarna bättre möjligheter att delta i beslutsförfarandet och garanterar att förvaltningen åtnjuter större legitimitet och är effektivare och har ett större ansvar gentemot medborgarna i ett demokratiskt system.
55 Enligt förordning nr 1049/2001 är huvudregeln att allmänheten har rätt att få tillgång till institutionernas handlingar, men undantag föreskrivs med hänsyn till vissa allmänna och privata intressen. I skäl 11 i förordningen erinras särskilt om att institutionerna ”[v]id fastställandet av dessa undantag … på unionens samtliga verksamhetsområden … [bör] beakta gemenskapslagstiftningens principer om skydd för personuppgifter”.
56 Förordningarna nr 45/2001 och nr 1049/2001 antogs vid nästan samma tidpunkt. De innehåller inga uttryckliga bestämmelser om att någon av förordningarna ska ha företräde framför den andra. De ska i princip tillämpas fullt ut båda två.
57 Det enda ställe där förhållandet mellan förordningarna uttryckligen nämns är i artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001. I denna bestämmelse föreskrivs ett undantag från rätten till tillgång till handlingar om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för den enskildes privatliv och integritet, särskilt i enlighet med unionslagstiftningen om skydd av personuppgifter.
58 Förstainstansrätten ansåg dock, i punkterna 111–120 i den överklagade domen, att undantaget i denna bestämmelse endast är tillämpligt i situationer då skyddet för den enskildes privatliv och integritet kränks, i den mening som avses i artikel 8 i Europakonventionen och i rättspraxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen), utan att hänsyn togs till unionslagstiftningen om skydd för personuppgifter, särskilt förordning nr 45/2001.
59 Förstainstansrätten tog härigenom inte vederbörlig hänsyn till lydelsen i artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001. Den bestämmelsen är odelbar och innebär ett krav på att åtgärder som kan undergräva skyddet för den enskildes privatliv och integritet alltid ska prövas och bedömas utifrån unionslagstiftningen om skydd av personuppgifter, särskilt förordning nr 45/2001.
60 I artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001 föreskrivs en särreglering som stärker skyddet för personer vars personuppgifter i förekommande fall kan komma att lämnas ut till allmänheten.
61 Enligt artikel 1.1 i förordning nr 45/2001 är syftet med denna förordning att ”skydda fysiska personers grundläggande fri- och rättigheter, särskilt deras rätt till privatliv, i samband med behandling av personuppgifter”. Bestämmelsen lämnar inte utrymme för att dela upp behandling av personuppgifter i två kategorier, varav den ena kategorin består av fall där behandlingen av personuppgifter endast bedöms med utgångspunkt i artikel 8 i Europakonventionen och Europadomstolens praxis rörande den artikeln och den andra kategorin består av fall där behandlingen av personuppgifter bedöms med utgångspunkt i bestämmelserna i förordning nr 45/2001.
62 Det framgår av den första meningen i skäl 15 i förordning nr 45/2001 att unionslagstiftaren har tagit upp behovet att tillämpa artikel 6 EU, och därigenom artikel 8 i Europakonventionen, ”[n]är denna behandling utförs av gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen för att utföra uppgifter som inte omfattas av denna förordnings tillämpningsområde, särskilt sådana uppgifter som avses i avdelningarna V och VI i [EU-fördraget, i dess lydelse före Lissabonfördraget]”. En sådan hänvisning var däremot inte nödvändig vad avser behandlingen av personuppgifter som utförs i samband med uppgifter som omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 45/2001, eftersom det i sådana fall står klart att det är den förordningen som ska tillämpas.
63 Av detta följer att när syftet med en ansökan som grundar sig på förordning nr 1049/2001 är att få tillgång till handlingar som innehåller personuppgifter, är bestämmelserna i förordning nr 45/2001 tillämpliga fullt ut, och detta gäller även artiklarna 8 och 18 i den förordningen.
64 Förstainstansrätten beaktade inte den omständigheten att det i artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001 hänvisas till unionslagstiftningen om skydd av personuppgifter och därmed till förordning nr 45/2001. Detta har lett till att förstainstansrätten i punkterna 107 och 109 i den överklagade domen underlät att tillämpa artikel 8 b respektive artikel 18 i förordning nr 45/2001. Dessa artiklar utgör emellertid bestämmelser av grundläggande betydelse för de skyddsregler som införts genom förordning nr 45/2001.
65 Förstainstansrättens ovanliga och begränsande tolkning av artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001 rubbar således den balans som unionslagstiftaren har velat åstadkomma mellan de två förordningarna.
66 I förevarande fall framgår det av handlingarna i målet, och särskilt det omtvistade beslutet, att kommissionen, med anledning av Bavarian Lagers ansökningar av den 4 maj 1998, den 5 december 2003 och den 9 februari 2004, hade tillsänt bolaget en kopia av protokollet från sammanträdet den 11 oktober 1996, i vilken fem namn hade anonymiserats. Detta på grund av att kommissionen inte hade lyckats kontakta tre berörda personer, så att de kunde lämna sitt samtycke, och att två personer uttryckligen hade motsatt sig att deras identitet avslöjades.
67 Kommissionen motiverade sitt beslut att inte lämna ut protokollet i dess helhet med hänvisning till artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001 och artikel 8 i förordning nr 45/2001.
68 Förstainstansrätten gjorde, i punkt 104 i den överklagade domen, en riktig bedömning i samband med sin analys av artikel 2 a i förordning nr 45/2001, det vill säga av definitionen av begreppet ”personuppgifter”. Förstainstansrätten fann att för- och efternamn kan anses utgöra personuppgifter.
69 Förstainstansrätten gjorde även, i punkt 105 i samma dom, en riktig bedömning i samband med sin analys av artikel 2 b i nämnda förordning, det vill säga av definitionen av begreppet ”behandling av personuppgifter”. Förstainstansrätten fann att utlämnande av sådana uppgifter ingår i vad som ska förstås med begreppet behandling, i den mening som avses i denna förordning.
70 Förstainstansrätten kom i punkt 122 i den överklagade domen fram till den korrekta slutsatsen att förteckningen över de personer som hade närvarat vid sammanträdet den 11 oktober 1996 således innehåller personuppgifter, i den mening som avses i artikel 2 a i samma förordning, eftersom de personer som var närvarande vid sammanträdet därigenom kan identifieras.
71 Den avgörande frågan är således huruvida kommissionen hade kunnat lämna ut en handling som innehåller namnen på dessa fem deltagare i sammanträdet den 11 oktober 1996, utan att åsidosätta artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001 och förordning nr 45/2001.
72 Det ska inledningsvis anmärkas att Bavarian Lager har haft möjlighet att ta del av samtliga upplysningar som rör det omtvistade sammanträdet, däri inbegripet de ståndpunkter som de organisationer intog som dessa personer företrädde.
73 I samband med Bavarian Lagers första ansökan av den 4 maj 1998, beslutade kommissionen att den inte kunde lämna ut namnet på de personer som hade deltagit i sammanträdet den 11 oktober 1996 utan att först ha inhämtat deras samtycke. Såsom kommissionen anmärkte i sitt beslut av den 18 mars 2003, föreskrivs ett sådant förfarande i direktiv 95/46/EG, vilket var tillämpligt vid den aktuella tidpunkten.
74 Kommissionen meddelade – som svar på en ny ansökan från Bavarian Lager av den 5 december 2003 om att få del av hela protokollet från sammanträdet den 11 oktober 1996 – den 27 januari 2004 bolaget att den, sedan förordningarna nr 45/2001 och 1049/2001 hade trätt i kraft, framdeles måste pröva denna ansökan i enlighet med den särskilda ordning som föreskrivs i dessa förordningar, där artikel 8 b i förordning nr 45/2001 är av särskild vikt.
75 Oavsett om saken bedöms enligt den tidigare ordningen i direktiv 95/46 eller den nya ordningen enligt förordningarna nr 45/2001 och nr 1049/2001, gjorde kommissionen rätt när den kontrollerade att de berörda personerna samtyckte till att personuppgifter som rör dem lämnades ut.
76 Domstolen konstaterar att kommissionen inte åsidosatte bestämmelserna i förordning nr 1049/2001 genom att lämna ut en version av protokollet från sammanträdet den 11 oktober 1996 där fem deltagares namn har anonymiserats. Kommissionen har uppfyllt sin skyldighet i fråga om öppenhet.
77 Kommissionen har följt bestämmelserna i artikel 8 b i förordning nr 45/2001 genom att kräva att Bavarian Lager, vad avser de fem personer som inte hade lämnat sitt uttryckliga samtycke, visar att det är nödvändigt att dessa personuppgifter lämnas ut.
78 Eftersom Bavarian Lager inte har lämnat någon uttrycklig och legitim motivering och inte heller anfört något övertygande argument som visar att en överföring av dessa personuppgifter är nödvändig, har kommissionen inte kunnat göra en avvägning mellan de berörda parternas respektive intressen. Kommissionen kunde inte heller kontrollera att det saknades skäl att anta att en överföring skulle kunna skada de registrerades legitima intressen enligt det andra ledet i artikel 8 b i förordning nr 45/2001.
79 Av det ovanstående följer att kommissionen gjorde rätt när den avslog ansökan om tillgång till det fullständiga protokollet från sammanträdet den 11 oktober 1996.
80 Förstainstansrätten gjorde sig således skyldig till felaktig rättstillämpning genom att i punkterna 133 och 139 i den överklagade domen komma till slutsatsen att kommissionen gjorde fel, när den i det aktuella fallet tillämpade artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001 och när den konstaterade att Bavarian Lager inte hade visat att det förelåg något uttryckligt och berättigat syfte som medför att bolaget har rätt att få del av den berörda handlingen i dess helhet, eller att det var nödvändigt att lämna ut handlingen.
81 Mot bakgrund av samtliga ovan angivna överväganden finner domstolen, utan att det är nödvändigt att pröva parternas övriga argument och grunder, att den överklagade domen ska upphävas, i den del som den innebär att kommissionens beslut av den 18 mars 2004 om avslag på en ansökan om tillgång till det fullständiga protokollet från sammanträdet den 11 oktober 1996, där samtliga deltagare namnges, ogiltigförklaras.
Följderna av att den överklagade domen upphävs
82 Enligt artikel 61 första stycket i domstolens stadga kan domstolen, om den upphäver tribunalens avgörande, själv slutligt avgöra målet, om detta är färdigt för avgörande.
83 Detta är fallet i förevarande mål.
84 Såsom domstolen har konstaterat i punkterna 69 och 73 ovan strider det omtvistade beslutet inte mot bestämmelserna i förordning nr 45/2001 och 1049/2001.
85 Bavarian Lagers talan om ogiltigförklaring av detta beslut ska således ogillas.
Rättegångskostnader
86 Enligt artikel 122 första stycket i rättegångsreglerna[*] ska domstolen, när överklagandet bifalls och domstolen själv avgör tvisten, besluta om rättegångskostnaderna. [*I artikel 122 i den svenska versionen av domstolens rättegångsregler föreskrivs endast följande: ”När överklagandet avvisas eller slutlig dom avkunnas, skall domstolen besluta om rättegångskostnaderna.” Jämför även artikel 148 i den svenska versionen av tribunalens rättegångsregler. Övers. anm.] Enligt artikel 69.2 i dessa rättegångsregler, som enligt artikel 118 i rättegångsreglerna ska tillämpas i mål om överklagande, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Enligt artikel 69.4 i samma rättegångsregler, vilken är tillämplig på överklaganden enligt artikel 118 i samma rättegångsregler, ska medlemsstater och institutioner som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Domstolen kan härvid besluta att en intervenient ska bära sina rättegångskostnader.
87 Kommissionen har yrkat att Bavarian Lager ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Bavarian Lager har tappat målet såvitt avser överklagandet, ska kommissionens yrkande bifallas i den delen.
88 Kommissionen har även yrkat att Bavarian Lager ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna i förfarandet i första instans. Eftersom den talan som väcktes vid förstainstansrätten ogillas, ska Bavarian Lager förpliktas att ersätta de rättegångskostnader som är hänförliga till förfarandet i första instans.
89 Konungariket Danmark, Republiken Finland, Konungariket Sverige, Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, rådet och Europeiska datatillsynsmannen ska bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:
1) Europeiska gemenskapernas förstainstansrätts dom av den 8 november 2007 i mål T‑194/04, Bavarian Lager mot kommissionen, upphävs i den del som den innebär att kommissionens beslut av den 18 mars 2004 om avslag på en ansökan om tillgång till det fullständiga protokollet från sammanträdet den 11 oktober 1996, där samtliga deltagare namnges, ogiltigförklaras och att kommissionen förpliktas att ersätta The Bavarian Lager Co. Ltd:s rättegångskostnader.
2) The Bavarian Lager Co. Ltd:s talan mot kommissionens beslut av den 18 mars 2004 om avslag på en ansökan om tillgång till det fullständiga protokollet från sammanträdet den 11 oktober 1996, där samtliga deltagare namnges, ogillas.
3) The Bavarian Lager Co. Ltd ska ersätta Europeiska kommissionens rättegångskostnader, både avseende överklagandet och i första instans.
4) Konungariket Danmark, Republiken Finland, Konungariket Sverige, Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, Europeiska unionens råd och Europeiska datatillsynsmannen ska bära sina rättegångskostnader.
Underskrifter
* Rättegångsspråk: engelska.
Top