Forenede sager C-128/03 og C-129/03
AEM SpA og AEM Torino SpA
mod
Autorità per l’energia elettrica e per il gas m.fl.
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Consiglio di Stato)
»Det indre marked for elektricitet – forhøjet tarif for adgang til og brug af det nationale net til transmission af elektricitet – statsstøtte – direktiv 96/92/EF – adgang til nettet – forbud mod forskelsbehandling«
Forslag til afgørelse fra generaladvokat C. Stix-Hackl fremsat den 28. oktober 2004
Domstolens dom (Tredje Afdeling) af 14. april 2005.
Sammendrag af dom
1. Statsstøtte – begreb – indførelse af en differentiering mellem virksomheder med hensyn til byrder, der følger af den pågældende byrdeordnings art og opbygning – ikke omfattet
(Art. 87 EF)
2. Statsstøtte – begreb – en støttes finansieringsmåde – omfattet – betingelse – finansieringsmåde, som er en integrerende del af foranstaltningen – nødvendig forbindelse mellem en skattelignende afgift og en støtte
3. Tilnærmelse af lovgivningerne – foranstaltninger, der skal indføre et velfungerende indre marked for elektricitet – direktiv 96/92 – regel om adgang uden forskelsbehandling til det nationale transmissionssystem for elektricitet – en medlemsstats indførelse af en overgangsforanstaltning i form af en forhøjelse af tariffen for adgang til og brug af dette system, alene for visse virksomheder, der producerer og distribuerer elektricitet, for at udligne den fordel, der er skabt for disse virksomheder ved liberaliseringen af markedet – lovlig
(Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 96/82, art 7, stk. 5, art. 8, stk. 2, og art.16)
1. Statsstøttebegrebet i artikel 87, stk. 1, EF er mere generelt end tilskudsbegrebet, fordi det ikke blot omfatter positive ydelser såsom selve tilskuddene, men ligeledes de indgreb, der under forskellige former letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget. Imidlertid bemærkes, at begrebet støtte ikke omfatter foranstaltninger, der indfører en differentiering mellem virksomheder med hensyn til byrder, når denne differentiering følger af den pågældende byrdeordnings karakter eller forvaltning. Dette gælder en foranstaltning, der som en overgangsforanstaltning foreskriver, at tariffen for adgang til og brug af det nationale transmissionssystem for elektricitet alene forhøjes for virksomheder, der producerer og distribuerer elektricitet hidrørende fra hydroelektriske og geotermiske anlæg, for at udligne den fordel, der skabes for disse i overgangsperioden for liberaliseringen af markedet for elektricitet som følge af gennemførelsen af direktiv 96/92 om fælles regler for det indre marked for elektricitet Følgelig udgør denne differentiering ikke i sig selv en statsstøtte som omhandlet i artikel 87 EF.
(jf. præmis 38, 39 og 43 samt domskonkl. 1)
2. En støttes finansieringsmåde kan gøre hele den støtteordning, som den skal finansiere, uforenelig med det fælles marked. Følgelig kan undersøgelsen af en støtte ikke ske uafhængigt af virkningerne af metoden til støttens finansiering. Tværtimod skal Kommissionens undersøgelse af en støtteforanstaltning nødvendigvis også tage støttens finansieringsmåde i betragtning, såfremt denne er en integrerende del af foranstaltningen. For at en skattelignende afgift kan anses for at være en integrerende del af en støtteforanstaltning, må der imidlertid nødvendigvis være en nødvendig forbindelse mellem den skattelignende afgift og støtten i henhold til de relevante nationale bestemmelser i den forstand, at provenuet af den skattelignende afgift nødvendigvis anvendes til finansiering af støtten. Det er kun, såfremt der består en sådan forbindelse, at provenuet af den skattelignende afgift direkte har indflydelse på støttens størrelse og følgelig på vurderingen af, om den er forenelig med fællesmarkedet Det følger heraf, at såfremt der er en nødvendig forbindelse mellem forhøjelsen af afgiften for adgang til og brug af det nationale transmissionssystem for elektricitet og en national støtteordning i den forstand, at provenuet af forhøjelsen nødvendigvis anvendes til finansiering af denne støtte, er den nævnte forhøjelse en integrerende del af denne ordning og må følgelig vurderes sammen med denne.
(jf. præmis 45-47 og domskonkl. 1)
3. Artikel 7, stk. 5, artikel 8, stk. 2, og artikel 16 i direktiv 96/92 om fælles regler for det indre marked for elektricitet ligesom det almindelige princip om forbud mod forskelsbehandling, som de er et særligt udtryk for, forbyder, dels at forhold, der er sammenlignelige, behandles forskelligt, dels at forskellige situationer behandles på samme måde. Reglen om adgang uden forskelsbehandling til det nationale transmissionssystem for elektricitet, der er fastslået ved direktiv 96/92, er ikke til hinder for, at en medlemsstat træffer en overgangsforanstaltning, som kun for nogle virksomheder, der producerer og distribuerer elektricitet, fastsætter en forhøjelse af den afgift, der skal betales for adgang til og brug af dette system, for at udligne den fordel, der er skabt for disse virksomheder i overgangsperioden af det ændrede retlige grundlag efter liberaliseringen af markedet for elektricitet som følge af gennemførelsen af dette direktiv. En sådan foranstaltning behandler nemlig situationer, der ikke er sammenlignelige, forskelligt. Det påhviler dog den forelæggende ret at forvisse sig om, at tarifforhøjelsen ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at udligne denne fordel.
(jf. præmis 56-60 og domskonkl. 2)
DOMSTOLENS DOM (Tredje Afdeling)
14. april 2005 (*)
»Det indre marked for elektricitet – forhøjet tarif for adgang til og brug af det nationale net til transmission af elektricitet – statsstøtte – direktiv 96/92/EF – adgang til nettet – forbud mod forskelsbehandling«
I de forenede sager C-128/03 og C-129/03,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 234 EF, indgivet af Consiglio di Stato (Italien) ved kendelser af 14. januar 2003, indgået til Domstolen den 24. marts 2003, i sagerne
AEM SpA (C-128/03),
AEM Torino SpA (C-129/03)
mod
Autorità per l’energia elettrica e per il gas m.fl.,
procesdeltager:
ENEL Produzione SpA,
har
DOMSTOLEN (Tredje Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, A. Rosas, samt dommerne A. Borg Barthet, S. von Bahr (refererende dommer), J. Malenovský og U. Lõhmus,
generaladvokat: C. Stix-Hackl
justitssekretær: ekspeditionssekretær L. Hewlett,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 8. september 2004,
efter at der er afgivet indlæg af:
– AEM SpA og AEM Torino SpA ved advocaat O. Brouwer og avvocato T. Salonico
– den italienske regering ved I.M. Braguglia, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato M. Fiorilli
– Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved V. Di Bucci og H. Støvlbæk, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 28. oktober 2004,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningerne om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 87 EF og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 96/92/EF af 19. december 1996 om fælles regler for det indre marked for elektricitet (EFT 1997 L 27, s. 20), navnlig artikel 7 og 8.
2 Disse anmodninger er indgivet som led i sager anlagt af selskaberne AEM SpA (herefter »AEM«) og AEM Torino SpA (herefter »AEM Torino«), hvorved disse selskaber har anfægtet to afgørelser truffet af Autorità per l’energia elettrica e per il gas (agenturet for el, energi og gas, herefter »AEEG«) samt et ministerielt dekret, som pålagde visse hydroelektriske og geotermiske anlæg en forhøjelse af tariffen for adgang til og brug af det nationale net til transmission af elektricitet.
De relevante retsregler
Fællesskabsbestemmelserne
3 Ifølge artikel 1 fastsætter direktiv 96/92 »fælles regler for produktion, transmission og distribution af elektricitet. Det fastlægger regler for, hvorledes elektricitetssektoren skal organiseres og fungere, hvordan der opnås adgang til markedet, hvilke kriterier og procedurer der skal anvendes ved indkaldelse af tilbud og udstedelse af bevillinger, samt hvorledes systemer skal drives«.
4 Artikel 7, stk. 1 og 5, i direktiv 96/92 bestemmer følgende:
»1. For en periode, der fastsættes af medlemsstaterne under hensyn til effektivitet og økonomisk ligevægt, skal medlemsstaterne udpege eller anmode de selskaber, som ejer transmissionssystemer, om at udpege en systemoperatør, som skal forestå driften, vedligeholdelsen og om nødvendigt udbygningen af transmissionssystemet i et givet område samt dets samkøringslinjer med andre systemer for at garantere forsyningssikkerheden.
[...]
5. Systemoperatøren må ikke forskelsbehandle systembrugere eller kategorier af systembrugere og må navnlig ikke begunstige egne datterselskaber eller aktionærer.«
5 Samme direktivs artikel 8, stk. 1-3, bestemmer følgende:
»1. Transmissionssystemoperatøren er ansvarlig for lastfordelingen af produktionsanlæggene i sit område og for brugen af samkøringslinjer med andre systemer.
2. Uden at det berører den elektricitetsforsyning, som sker i henhold til aftalemæssige forpligtelser, herunder de forpligtelser, der følger af udbudsbetingelserne, sker lastfordelingen af produktionsanlæggene og brugen af samkøringslinjerne på grundlag af objektive kriterier, som kan være godkendt af medlemsstaten, og som skal offentliggøres og anvendes på en ikke-diskriminerende måde, der sikrer et velfungerende indre marked for elektricitet. I kriterieopstillingen tages der hensyn til den økonomiske rangfølge af elektricitet fra disponible produktionsanlæg eller fra overførsel via samkøringslinjer, og der tages hensyn til de tekniske begrænsninger i systemet.
3. En medlemsstat kan kræve, at systemoperatøren ved lastfordelingen af produktionsanlæg giver produktionsanlæg, der anvender vedvarende energikilder eller affald, eller som har en kombineret produktion af varme og elektricitet, forrang.«
6 Direktivets artikel 24, stk. 1, bestemmer følgende:
»1. Medlemsstater, i hvilke forpligtelser eller driftsgarantier, som er givet inden dette direktivs ikrafttræden, ikke vil kunne opfyldes på grund af bestemmelserne i dette direktiv, kan anmode om en overgangsordning, som kan indrømmes dem af Kommissionen under hensyn til bl.a. det berørte systems størrelse, systemets sammenkoblingsgrad og den berørte elektricitetsindustris struktur. Kommissionen underretter under iagttagelse af kravet om fortrolighed medlemsstaterne om sådanne anmodninger, inden den træffer afgørelse. Afgørelsen offentliggøres i De Europæiske Fællesskabers Tidende.«
7 Artikel 24, stk. 2, i direktiv 96/92 præciserer, at anmodninger om en overgangsordning skal indgives til Kommissionen senest et år efter direktivets ikrafttræden.
De nationale bestemmelser
8 Lovdekret nr. 79 af 16. marts 1999 om gennemførelse af direktiv 96/92/EF om fælles regler for det indre marked for elektricitet (Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana nr. 75 af 31.3.1999, s. 8, herefter »lovdekret nr. 79/99«), bestemmer i artikel 3, stk. 10, at der for adgang til og brug af det nationale transmissionssystem for elektricitet skal betales et gebyr til nettets administrator. Dette fastsættes uafhængigt af den geografiske placering af produktionsanlæggene og af de endelige kunder, og under alle omstændigheder på grundlag af ikke-diskriminerende kriterier. Dette gebyr fastsættes af AEEG, som også tilpasser sin tarif.
9 Artikel 3, stk. 11, i lovdekret nr. 79/99 bestemmer, at de almindelige udgifter i forbindelse med elektricitetsnettet omfatter forskellige omkostninger, herunder omkostningerne til forskningsvirksomhed, til afvikling af nedlukkede atomkraftværker, til lukning af nukleare brændselskredsløb samt hermed forbunden og afledt virksomhed. Disse almindelige udgifter præciseres ved et eller flere dekreter fra Ministro dell’industria, del commercio e dell’artigianato (ministeren for industri, handel og håndværk), under medvirken af Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica (ministeren for statens finanser og budget samt økonomisk planlægning), på forslag fra AEEG.
10 Artikel 2, stk. 1, i dekret udstedt den 26. januar 2000 af Ministro dell’industria, del commercio e dell’artigianato om fastlæggelse af de almindelige udgifter i forbindelse med elsektoren, som er vedtaget i samråd med Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica på forslag af AEEG (Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana nr. 27 af 3.2.2000, s. 12, herefter »dekretet af 26. januar 2000«), præciserer, hvad der udgør almindelige udgifter i forbindelse med elsektoren:
»a) godtgørelse til producent-distributør-virksomhederne, på grundlag af de i nærværende dekret fastsatte kriterier, for den andel af udgifterne til produktion af el-energi, der som følge af gennemførelsen af direktiv [96/92] ikke kan tilbagesøges
b) udligning af merværdien som følge af gennemførelsen af direktiv [96/92] af den el-energi, der er produceret af hydroelektriske og geotermiske anlæg, som pr. 19. februar 1997 ejedes eller udnyttedes af producent-distributør-virksomhederne
c) udgifterne i forbindelse med afviklingen af de lukkede atomdrevne elværker, lukningen af det nukleare brændstofkredsløb og al hermed forbunden eller afledt virksomhed
d) udgifterne ved forskning og udvikling med henblik på teknologisk innovation af almindelig interesse for el-sektoren
e) anvendelsen af gunstige tarifvilkår for levering af el-energi fastsat i de nævnte bestemmelser i artikel 2, stk. 2, nr. 4, i beslutning nr. 70/97 fra [AEEG] og i dekretet af 19. december 1995 fra Ministro dell’industria, del commercio e dell’artigianato.«
11 Med hensyn til udligningen af den merværdi, der omtales i artikel 2, stk. 1, litra b), i dekretet af 26. januar 2000, bestemmes i artikel 3, stk. 3, i samme dekret under overskriften »Omkostninger som følge af gennemførelsen af direktiv [96/92]« følgende:
»Der sker, med henblik på udligning, om end kun delvis, af de almindelige udgifter i forbindelse med el-sektoren for en periode af syv år med virkning fra den 1. januar 2000 efter retningslinjerne i artikel 5, udelukkende inddragelse af merværdien af el-energi produceret af hydroelektriske og geotermiske anlæg, der ikke er omfattet af bidragsordningen [til fordel for nye anlæg, der bruger vedvarende energikilder] som omhandlet i beslutningerne fra Comitato interministerale dei prezzi [Det Interministerielle Prisudvalg] nr. 15 af 12. juli 1989, nr. 34 af 14. november 1990 og nr. 6 af 29. april 1992 med senere ændringer og tilføjelser. Bestemmelserne i dette stykke finder ikke anvendelse på anlæg med en nominel styrke på ikke over 3 MW eller på hydroelektriske pumpeanlæg.«
12 Artikel 5, stk. 9, i dekretet af 26. januar 2000 bestemmer følgende:
»Den merværdi, der skal inddrages for perioden ifølge artikel 3, stk. 3, er for året 2000 lig med den anerkendte variable enhedsomkostning for el-energi produceret af termiske anlæg, som anvender fossilt brændsel indkøbt på markedet, jf. artikel 6, stk. 5, i AEEG’s beslutning nr. 70/1997, og i de følgende år for hvert enkelt anlæg og hver enkel tomånedersperiode lig med en del af forskellen mellem det vægtede gennemsnit af engrosprisen på el-energi solgt på det nationale marked i de forskellige tomånedersperioder, hvorved der som koefficient anvendes den mængde af el-energi, der er produceret af anlægget i de forskellige tomånedersperioder, og gennemsnitlige faste enhedsomkostninger for anlægget, som er fastsat årligt af AEEG pr. 31. december i det foregående år. Den nævnte del er lig med 75% for årene 2001 og 2002, 50% for årene 2003 og 2004 samt 25% for årene 2005 og 2006. Bortset fra de nævnte år er denne del lig med nul.«
13 Artikel 2, stk. 1 og 2, i AEEG’s beslutning nr. 231/00 af 20. december 2000 og artikel 2, stk. 1, 2 og 8, i AEEG’s beslutning nr. 232/00 af 20. december 2000 om fastsættelsen af forhøjelsen af tariffen for adgang til og brug af det nationale transmissionsnet for elektricitet produceret af hydroelektriske og geotermiske anlæg for årene 2000-2006 (Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana, Supplemento ordinario nr. 4 af 5.1.2001, s. 13, herefter »beslutning nr. 231/00« og »beslutning nr. 232/00«) bestemmer, at der for den elektricitet, der nævnes i artikel 3, stk. 3, i dekretet af 26. januar 2000, og som produceres og indføres i nettet af de anlæg, som den 19. februar 1997 tilhørte eller var til rådighed for produktions- og distributionsvirksomheder, gælder en forhøjet tarif for brug af nettet, som dækker dynamiske tjenesteydelser, til udligning af merværdien som omhandlet i artikel 2, stk. 1, litra b), i dekretet af 26. januar 2000.
14 Provenuet af den forhøjelse af tariffen, der nævnes i artikel 2 i beslutning nr. 231/00 og nr. 232/00 (herefter »tarifforhøjelsen«), indbetales ifølge disse beslutningers artikel 3, stk. 1, til Cassa conguaglio per il settore elettrico (udligningskasse for elsektoren, herefter »udligningskassen«) af netoperatøren. De nævnte beslutningers artikel 3, stk. 2, bestemmer, at disse betalinger indgår på Conto per la gestione della compensazione della maggiore valorizzazione dell’energia elettrica nella transizione (konto til udligning af en merværdi af elektricitet i overgangsperioden). Ifølge samme beslutningers artikel 3, stk. 3, overføres et eventuelt overskud på den sidstnævnte konto til Conto per nuovi impianti da fonti rinnovabili e assimilate (konto til nye anlæg, der anvender vedvarende og dermed sidestillede energikilder).
Tvisterne i hovedsagen
15 Det fremgår af forelæggelsesbeslutningerne, at AEM og AEM Torino ved Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia har anlagt sager til prøvelse af afgørelse nr. 231/00 og nr. 232/00 og de forudgående tilgrundliggende og tilknyttede retsakter, herunder dekretet af 26. januar 2000.
16 Da de ikke fik medhold i disse sager, iværksatte AEM og AEM Torino appel til Consiglio di Stato med påstand om ophævelse af de appellerede domme.
17 I forelæggelsesbeslutningerne har Consiglio di Stato bl.a. udtalt, at AEM og AEM Torino har gjort gældende, at tarifforhøjelsen fuldt ud er omfattet af ordningen for støtte til drift af bestemte virksomheder eller produktioner, som finansieres ved afgifter af leverancer fra virksomheder i sektoren, hvorved der forligger statsstøtte som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF. Denne støtte er i dette tilfælde ydet, uden at den ved EF-traktaten indførte procedure har været iværksat. AEM og AEM Torino har ligeledes anført, at en differentieret pris for adgang til transmissionsnettet, som giver sig udslag i en større byrde for nogle virksomheder, er en tilsidesættelse af et af de grundlæggende principper i direktiv 96/92 om adgang for alle uden forskelsbehandling til dette net.
De præjudicielle spørgsmål
18 Ifølge Consiglio di Stato fremgår det af en gennemgang af samtlige de omtvistede bestemmelser, at forhøjelsen af tariffen er begrundet med, at det er nødvendigt at råde bod på de uberettigede fordele og den ulige konkurrence, som er opstået i den første periode, der er fastsat til at ligge mellem 2000 og 2006, af liberaliseringen af elektricitetsmarkedet efter gennemførelsen af direktiv 96/92.
19 I denne forbindelse anfører den, at de virksomheder, der producerer og distribuerer elektricitet fra hydroelektriske og geotermiske anlæg, før liberaliseringen anvendte en tarif, hvis ene del, del B, vedrørte brændstofomkostningerne. Denne del af tariffen blev imidlertid af virksomhederne indbetalt til udligningskassen, som igen viderebetalte den til de termiske anlæg, som var de eneste, der havde brændstofomkostninger.
20 Den indførte ændring skabte en dobbelt fordel for disse virksomheder. Dels fik disse virksomheder, efter at element B, som tidligere var bestemt for udligningskassen, blev udtaget af tariffen for kunderne på det bundne marked, mulighed for at opnå en pris, der var fastsat på lige vilkår på det nationale område for det bundne marked, der endnu var omfattet af en tarifordning, på grundlag af parametre, som stadig tog hensyn til en brændselsomkostning, selv om de ikke havde sådanne omkostninger. Dels skulle denne fordel ligeledes gælde for det frie marked for de privilegerede kunder, i den forstand, at engrossalgspriserne på det bundne marked udgjorde en reference for de bilaterale aftaler på det frie marked. Disse to fordele var alene et resultat af en ændring af de relevante retsregler efter liberaliseringen af sektoren og ikke af en ændring af effektivitets- og konkurrenceparametrene.
21 Consiglio di Stato har præciseret, at AEEG i en informationsskrivelse om tarifbestemmelserne af 4. august 1999 (herefter »informationsskrivelsen«) har anført, at denne merværdi af den hydroelektriske og geotermiske produktion, hvis den kom producent-distributør-virksomhederne til gode, ville medføre indtægter for disse virksomheder og belaste elektricitetsnettet som en direkte følge af liberaliseringsprocessen, idet forbrugeren ville skulle betale højere afgifter, uden at dette var begrundet i højere omkostninger.
22 Informationsskrivelsen præciserer endvidere, at »[f]or så vidt angår elektricitet produceret på hydroelektriske og geotermiske anlæg, må denne konsekvens undgås ved at pålægge denne elektricitet en forhøjet tarif for adgang til og brug af transmissionsnettet som omhandlet i artikel 3, stk. 10, i lovdekret nr. 79/99, indtil udløbet af de nuværende koncessioner for afledning af vandveje til hydroelektrisk brug og udnyttelse af geotermiske ressourcer til termoelektriske formål. Provenuet af disse forhøjelser vil kunne anvendes til at kompensere for forgæves afholdte omkostninger, som opstår og ikke anerkendes på anden måde, eller anvendes til finansiering af generelle omkostninger i forbindelse med elektricitetsnettet, navnlig dem, der vedrører fremme af elektricitet fremstillet på anlæg, der anvender vedvarende energikilder«.
23 Bilag 2 til informationsskrivelsen præciserer først, at de tarifbestemmelser, der var baseret på ordningen før gennemførelsen af direktiv 96/92, bestemte, at der skulle ydes bidrag, som blev udbetalt af udligningskassen, til elektricitetsproduktionen, som var differentieret alt efter typer af anlæg og producenter.
24 Det blev konstateret i dette bilag, at en sådan differentiering i bidragsordningen for elektricitetsproduktionen ikke er forenelig med en ordning med liberaliseret produktion. I en sådan ordning er det uundgåeligt, at der for hver periode dannes en ensartet markedspris for elektricitet en gros, som samtlige producenter fastsætter og oppebærer uafhængigt af det anvendte anlægs type.
25 Endelig præciseres det i dette bilag, at den indtægt, som følger heraf for elektricitet produceret af hydroelektriske og geotermiske anlæg, er betinget af rådigheden over knappe ressourcer, nemlig vand og geotermiske ressourcer til brug for elektricitetsproduktionen, som i det nuværende system ikke udnyttes hensigtsmæssigt.
26 Consiglio di Stato henviser til, at forhøjelsen af tariffen for adgang til og brug af det nationale transmissionsnet med hensyn til elektricitet, der distribueres på det frie marked, blev indført fra 2000 ved beslutning nr. 231/00, mens den for elektricitet distribueret på det bundne marked først blev indført fra 2001 ved beslutning nr. 232/00. Dette skyldes, at element B i tariffen for det sidstnævnte marked samt de bidrag til brændselsomkostningerne, som er knyttet hertil, først blev ophævet fra 2001.
27 Consiglio di Stato har endvidere præciseret, at inddragelsen af merværdien er således fastsat, at den falder gradvist indtil udgangen af 2006, således at der på markedet kan opnås en faktisk konkurrencemæssig ligevægt.
28 Consiglio di Stato har endvidere påpeget, at den har taget ad notam, at tarifforhøjelsen ikke er sket på grundlag af artikel 24 i direktiv 96/92.
29 På grundlag af disse betragtninger har Consiglio di Stato fundet det nødvendigt først at få afklaret, om en ordning som den i hovedsagen omhandlede indebærer en statsstøtte omfattet af reglerne af artikel 87 EF ff.
30 I denne forbindelse har Consiglio di Stato anført, at provenuet af tarifforhøjelsen ikke anvendes til fordel for bestemte virksomheder eller kategorier af virksomheder, der opererer på markedet, ifølge et system med krydssubsidiering, men har til formål at nedsætte de generelle omkostninger til elektricitetsnettet til fordel for brugeren. Der er således tale om en generel foranstaltning af økonomi-politisk karakter, hvis formål ikke er at begunstige bestemte virksomheder eller bestemte produktioner, men derimod at forfølge en almen interesse. Ifølge Consiglio di Stato har de pågældende bestemmelser, i modsætning til, hvad der antydes i forarbejderne, ikke til formål at omfordele provenuet til fordel for en bestemt kategori virksomheder for at dække forgæves afholdte udgifter. Desuden forudser beslutning nr. 231/00 og nr. 232/00 det kun som en mulighed, at eventuelle overskud på kontoen til udligning af en merværdi af elektricitet i overgangsperioden overføres til kontoen til nye anlæg, der anvender vedvarende og dermed sidestillede energikilder. Sammenfattende er det ikke de pågældende bestemmelser i dekretet af 26. januar 2000, hvorefter der skal ske en sammenføring af de pågældende beløb på en konto, der har til formål at bidrage til dækningen af de generelle omkostninger ved ordningen, der må betegnes som statsstøtte, men eventuelt den særskilte og senere tildeling af disse beløb, som nu er til det offentliges rådighed, til bestemte virksomheder eller produktioner, jf. artikel 87, stk. 1, EF.
31 For det andet finder Consiglio di Stato det nødvendigt at undersøge, om en sådan ordning er forenelig med principperne og bestemmelserne i direktiv 96/92, navnlig artikel 7 og 25. betragtning til dette direktiv, hvad angår sikkerheden for alles liges adgang til transmissionssystemet uden forskelsbehandling, og samme direktivs artikel 8 om fastsættelsen af kriterier for lastfordelingen af produktionsanlæggene.
32 Det er på denne baggrund, at Consiglio di Stato har besluttet at udsætte sagen og at stille Domstolen følgende to præjudicielle spørgsmål, som er affattet i identiske vendinger i sagerne C-128/03 og C-129/03:
»1) Udgør en administrativ foranstaltning, der efter ordvalget og den nærmere begrundelse pålægger bestemte virksomheder, der bruger transmissionssystemet til elektricitet, en forhøjelse af tariffen for adgang til og brug af systemet, der har til formål at finansiere de generelle omkostninger ved elektricitetsnettet, statsstøtte som omhandlet i traktatens artikel 87 [EF] ff.?
2) Skal principperne i direktiv 96/92 om liberalisering af det indre marked for elektricitet, navnlig bestemmelserne i artikel 7 og 8 om drift af transmissionssystemer, fortolkes således, at de er til hinder for, at en medlemsstat som en overgangsforanstaltning kan fastsætte en bestemmelse om en tarifforhøjelse for visse bestemte virksomheder, som skal udligne den merværdi af hydroelektriske og geotermisk energi, der ifølge ordlyden og begrundelsen følger af en ændring af regelkonteksten, og at finansiere de generelle omkostninger i forbindelse med elektricitetssystemet?«
33 Ved kendelse af 6. maj 2003 har Domstolens præsident bestemt, at sagerne C-128/03 og C-129/03 forenes.
Realiteten
Det første spørgsmål
34 Med sit første spørgsmål ønsker den foreliggende ret nærmere bestemt oplyst, om en foranstaltning som den i hovedsagen omhandlede, hvorved en medlemsstat kun pålægger bestemte brugere af det nationale transmissionssystem til elektricitet en forhøjelse af den tarif, der skal betales for adgang til og brug af dette system, udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 87 EF.
Indlæg indgivet for Domstolen
35 AEM og AEM Torino har anført, at dekretet af 26. januar 2000 og AEEG’s beslutning nr. 231/00 og nr. 232/00 samt beslutning nr. 228/01 af 18. oktober 2001 om godkendelse af en konsolideret udgave af AEEG’s bestemmelser for udførelse af tjenesteydelser inden for transport, måling og salg af elektricitet (Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana, Supplemento ordinario nr. 277 af 22.12.2001, s. 5) pålægger nogle producenter og distributører af hydroelektricitet og geotermisk elektricitet at betale en forhøjet tarif for adgang til det nationale transmissionssystem med det formål at udligne de generelle omkostninger ved elektricitetssystemet og produktionsomkostningerne for de kraftværker, der er omfattet af bidragsordningen til fordel for nye anlæg, der bruger vedvarende energikilder. AEM og AEM Torino har anført, at disse bestemmelser er en integrerende del af de statsstøtteordninger, der er fastsat ved dekretet af 26. januar 2000 for at finansiere de generelle omkostninger ved det italienske elektricitetssystem (forgæves afholdte omkostninger), og ved artikel 22, stk. 3, i lov nr. 9/91 af 9. januar 1991 om regler for gennemførelsen af den nye nationale energiplan: institutionelle aspekter, hydroelektriske kraftværker og elektricitets-, kulbrinte- og geotermiske linjer, selvproduktion samt fiskale bestemmelser (Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana, Supplemento ordinario nr. 13 af 16.1.1991, s. 3) for at give en tilskyndelse til elproduktion på grundlag af vedvarende energi eller energi, der kan sidestilles hermed.
36 Den italienske regering har gjort gældende, at en administrativ foranstaltning, som på baggrund af et fald i produktionsomkostninger pålægger nogle virksomheder, der producerer og distribuerer hydroelektrisk og geotermisk elektricitet, og som bruger det nationale transmissionssystem, en midlertidig og faldende forhøjelse af tariffen for adgang til og brug af dette, som skal finansiere de generelle omkostninger ved elektricitetssystemet, ikke kan betegnes som statsstøtte.
37 Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har for sit vedkommende anført, at en foranstaltning som den, der er genstand for hovedsagen, og som ifølge ordlyden og af nærmere angivne grunde for bestemte virksomheder, som bruger elektricitetssystemets linjer, fastsætter en forhøjelse af tariffen for adgang til systemet og brug heraf, som skal finansiere de generelle omkostninger ved elektricitetssystemet, ikke udgør en statsstøtte som omhandlet i artikel 87 EF ff.
Domstolens bemærkninger
38 Det bemærkes, at i artikel 87, stk. 1, EF er de former for statsstøtte, der er omfattet af EF-traktaten, defineret som statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. Statsstøttebegrebet i denne bestemmelses forstand er mere generelt end tilskudsbegrebet, fordi det ikke blot omfatter positive ydelser såsom selve tilskuddene, men ligeledes de indgreb, der under forskellige former letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget (jf. navnlig dom af 23.2.1961, sag 30/59, De gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg mod Den Høje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 211, org.ref.: Rec. s. 1, på s. 39, af 29.6.1999, sag C-256/97, DM Transport, Sml. I, s. 3913, præmis 19, og af 14.9.2004, sag C-276/02, Spanien mod Kommissionen, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 24).
39 Imidlertid bemærkes, at begrebet støtte ikke omfatter foranstaltninger, der indfører en differentiering mellem virksomheder med hensyn til byrder, når denne differentiering følger af den pågældende byrdeordnings karakter eller forvaltning (jf. bl.a. dom af 26.9.2002, sag C-351/98, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 8031, præmis 42, og af 29.4.2004, sag C-159/01, Nederlandene mod Kommissionen, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelse, præmis 42).
40 I hovedsagen fremgår det af forlæggelsesbeslutningerne, at forhøjelsen af tariffen for adgang til og brug af det nationale transmissionssystem for elektricitet, der kun pålægges virksomheder, der producerer og distribuerer elektricitet hidrørende fra hydroelektriske eller geotermiske anlæg, har til formål at udligne den fordel, der er skabt for disse virksomheder ved liberaliseringen af elektricitetsmarkedet efter gennemførelsen af direktiv 96/92. Overgangsordningen i første fase af denne liberalisering gør det muligt for disse virksomheder dels at kræve en fast pris på det bundne marked på grundlag af parametre, som tager hensyn til en brændselsomkostning, som de ikke bærer, og som ikke længere udlignes af en del af tariffen, som de indbetaler til udligningskassen, dels på det frie marked at kræve en pris, for hvilken engrossalgsprisen på det bundne marked er en reference, selv om – som det bl.a. fremgår af bilag 2 til informationsskrivelsen – disse ressourcer endnu ikke udnyttes hensigtsmæssigt som led i koncessioner til afledning af vandveje til hydroelektrisk brug og udnyttelse af geotermiske ressourcer til termoelektriske formål merværdi.
41 Som den forelæggende ret har bemærket, følger denne fordel ikke af en ændring af effektivitets- og konkurrenceparametre, men af ændringen af det juridiske grundlag som følge af liberaliseringen af elektricitetssektoren.
42 Desuden fremgår det af informationsskrivelsen, at den elektricitet, der produceres af disse virksomheder, kun vil blive omfattet af tarifforhøjelsen indtil udløbet af de nuværende koncessioner for afledning af vandveje til hydroelektrisk brug og udnyttelse af geotermiske ressourcer til termoelektriske formål. Det fremgår ligeledes af forelæggelsesbeslutningen, at tarifforhøjelsen er fastsat degressivt indtil udgangen af 2006.
43 Det må heraf udledes, at en foranstaltning som den, der er tale om i hovedsagen, der som en overgangsforanstaltning foreskriver, at tariffen for adgang til og brug af det nationale transmissionssystem for elektricitet alene forhøjes for virksomheder, der producerer og distribuerer elektricitet hidrørende fra hydroelektriske og geotermiske anlæg, for at udligne den fordel, der skabes for disse i overgangsperioden for liberaliseringen af markedet for elektricitet som følge af gennemførelsen af direktiv 96/92, udgør en differentiering mellem virksomheder med hensyn til byrder, der følger af den pågældende byrdeordnings art og opbygning. Følgelig er denne differentiering ikke i sig selv en statsstøtte som omhandlet i artikel 87 EF.
44 Imidlertid har AEM og AEM Torino gjort gældende, at tarifforhøjelsen er en integrerende del af de statsstøtteordninger, der er indført ved dekret af 26. januar 2000 for at finansiere de generelle omkostninger til det italienske elektricitetssystem (forgæves afholdte omkostninger) og ved artikel 22, stk. 3, i lov nr. 9/91 for at tilskynde til produktion af elektricitet ved hjælp af vedvarende energi og dermed sidestillet energi.
45 Det bemærkes, at det følger af Domstolens praksis, at en støttes finansieringsmåde kan gøre hele den støtteordning, som den skal finansiere, uforenelig med det fælles marked. Følgelig kan undersøgelsen af en støtte ikke ske uafhængigt af virkningerne af metoden til støttens finansiering. Tværtimod skal Kommissionens undersøgelse af en støtteforanstaltning nødvendigvis også tage støttens finansieringsmåde i betragtning, såfremt denne er en integrerende del af foranstaltningen (jf. dom af 21.10.2003, forenede sager C-261/01 og C-262/01, Van Calster m.fl., Sml. I, s. 12249, præmis 49).
46 Imidlertid bemærkes, at for at en skattelignende afgift kan anses for at være en integrerende del af en støtteforanstaltning, må der nødvendigvis være en nødvendig forbindelse mellem den skattelignende afgift og støtten i henhold til de relevante nationale bestemmelser i den forstand, at provenuet af den skattelignende afgift nødvendigvis anvendes til finansiering af støtten. Det er kun såfremt der består en sådan forbindelse, at provenuet af den skattelignende afgift direkte har indflydelse på støttens størrelse og følgelig på vurderingen af, om den er forenelig med fællesmarkedet (jf. hertil domme af 13.1.2005, sag C-174/02, Streckgewest, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 26, og sag C-175/02, Pape, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 15).
47 Det følger heraf, at såfremt der i en situation som den, der foreligger i hovedsagen, er en nødvendig forbindelse mellem forhøjelsen af afgiften for adgang til og brug af det nationale transmissionssystem for elektricitet og en national støtteordning i den forstand, at provenuet af forhøjelsen nødvendigvis anvendes til finansiering af denne støtte, er den nævnte forhøjelse en integrerende del af denne ordning og må følgelig vurderes sammen med denne.
48 Hertil bemærkes, at sagens akter ikke indeholder tilstrækkelig præcise oplysninger til, at Domstolen kan udtale sig om dette spørgsmål.
49 I denne sammenhæng bemærkes desuden, at Kommissionen har anført, at de italienske myndigheder den 25. juli 2000 har underrettet den om dekretet af 26. januar 2000 som en støtteforanstaltning som omhandlet i artikel 88, stk. 3, EF, og at dekretet henviser til udligningen af merværdien og dermed indirekte til tarifforhøjelsen. Under retsmødet har Kommissionen oplyst, at undersøgelsen af dette dekret stadig verserer.
50 Følgelig skal det første spørgsmål besvares således, at en foranstaltning som den i hovedsagen omhandlede, der som en overgangsforanstaltning fastsætter en forhøjelse af tariffen for adgang til og brug af det nationale transmissionssystem for elektricitet alene for virksomheder, der producerer og distribuerer elektricitet hidrørende fra hydroelektriske og geotermiske anlæg, for at udligne den fordel, som er skabt for disse i overgangsperioden for liberaliseringen af markedet for elektricitet som følge af gennemførelsen af direktiv 96/92, er en differentiering mellem virksomheder med hensyn til byrder, der følger af den pågældende byrdeordnings art og opbygning. Følgelig udgør denne differentiering ikke i sig selv en statsstøtte som omhandlet i artikel 87 EF.
51 Imidlertid kan undersøgelsen af en støtte ikke adskilles fra virkningerne af dens finansieringsmåde. Såfremt der i en situation som den i hovedsagen omhandlede er en nødvendig forbindelse mellem forhøjelsen af afgiften for adgang til og brug af det nationale transmissionssystem for elektricitet og en national støtteordning i den forstand, at provenuet af forhøjelsen nødvendigvis anvendes til finansiering af denne støtte, er den nævnte forhøjelse en integrerende del af denne ordning og skal derfor undersøges sammen med denne.
Det andet spørgsmål
52 Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 7, stk. 5, og artikel 8, stk. 2, i direktiv 96/92 ved at forbyde enhver forskelsbehandling af brugere af det nationale transmissionssystem for elektricitet er til hinder for, at en medlemsstat indfører en overgangsforanstaltning som den, der er tale om i hovedsagen, som kun pålægger nogle virksomheder, der producerer og distribuerer elektricitet, en forhøjelse af den tarif, der skal betales for adgang til og brug af det nævnte system.
Indlæg indgivet for Domstolen
53 AEM og AEM Torino har gjort gældende, at en forhøjelse af tariffen for adgang til og brug af det nationale transmissionssystem, der, selv om det blot er som en overgangsforanstaltning, alene pålægges nogle virksomheder, er i strid med det grundlæggende princip om adgang til systemet efter objektive, gennemsigtige og ikke-diskriminerende kriterier, som er fastsat ved direktiv 96/92, navnlig i betragtning af, at denne forhøjelsesperiode falder sammen med den fase, hvor der indføres konkurrence på det italienske marked for elektricitet efter dets åbning.
54 Den italienske regering er af den opfattelse, at den omstændighed, at en medlemsstat som en overgangsforanstaltning pålægger nogle virksomheder, der producerer og distribuerer elektricitet, en degressiv forhøjelse af tariffen for adgang til og brug af det nationale transmissionssystem for elektricitet for at hindre, at der opstår en fordel som følge af den merværdi af hydroelektricitet og geotermisk elektricitet, der skyldes det nye regelgrundlag som følge af liberaliseringen af det indre marked for elektricitet, ikke er uforenelig med de principper, der er fastslået ved direktiv 96/92.
55 Kommissionen er af den opfattelse, at de principper, der er fastslået i direktiv 96/92 vedrørende liberaliseringen af det indre marked for elektricitet, navnlig bestemmelserne i artikel 7 og 8 om drift af det nationale transmissionssystem, ikke er til hinder for, at en medlemsstat som en overgangsforanstaltning kan fastsætte en bestemmelse om en forhøjelse for visse bestemte virksomheder af den tarif, der skal udligne den merværdi af hydroelektrisk og geotermisk elektricitet, der er en følge af det ændrede regelgrundlag, og som skal finansiere de generelle omkostninger ved det elektriske system.
Domstolens bemærkninger
56 Indledningsvis bemærkes, at artikel 7, stk. 5, i direktiv 96/92 angår systemoperatøren for det nationale transmissionssystem for elektricitet, og at samme direktivs artikel 8, stk. 2, angår lastfordelingen af produktionsanlæggene for elektricitet. Imidlertid bemærkes, dels at de i hovedsagen omhandlede foranstaltninger er et ministerielt dekret og beslutninger truffet af en offentlig myndighed og ikke af systemoperatøren, dels at de nationale bestemmelser, der er tale om i de af AEM og AEM Torino anlagte sager, vedrører betingelserne for adgang til systemet og ikke lastfordelingen af produktionsanlæggene for elektricitet.
57 Det følger dog af artikel 16 i direktiv 96/92, at skønt medlemsstaterne ved tilrettelæggelsen af systemadgangen kan vælge mellem ordningen med forhandlet adgang til systemet og eneaftagerordningen, skal de to ordninger forvaltes efter objektive, gennemsigtige og ikke-diskriminerende kriterier.
58 Under alle omstændigheder forbyder disse bestemmelser, ligesom det almindelige princip om forbud mod forskelsbehandling, som de er et særligt udtryk for, dels at forhold, der er sammenlignelige, behandles forskelligt, dels at forskellige situationer behandles på samme måde (jf. med hensyn til princippet om forbud om forskelsbehandling bl.a. dom af 12.12.2002, sag C-442/00, Rodríguez Caballero, Sml. I, s. 11915, præmis 32).
59 Imidlertid fastsætter den i hovedsagen omhandlede nationale bestemmelse, som fastslået af Domstolen i præmis 42 og 43 ovenfor, som en overgangsforanstaltning en forhøjelse af tariffen for adgang til og brug af det nationale transmissionssystem for elektricitet, alene for virksomheder, der producerer og distribuerer elektricitet hidrørende fra hydroelektriske og geotermiske anlæg, for at udligne den fordel, der er skabt for disse virksomheder i overgangsperioden ved ændringen af det retlige grundlag som følge af liberaliseringen af markedet for elektricitet efter gennemførelsen af direktiv 96/92. Selv om en sådan foranstaltning behandler situationer, der ikke ligner hinanden, forskelligt, påhviler det dog den forelæggende ret at forvisse sig om, at tarifforhøjelsen ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at udligne denne fordel.
60 Det andet præjudicielle spørgsmål skal derfor besvares således, at reglen om adgang uden forskelsbehandling til det nationale transmissionssystem for elektricitet, der er fastslået ved direktiv 96/92, ikke er til hinder for, at en medlemsstat træffer en overgangsforanstaltning som den i hovedsagen omhandlede, som kun for nogle virksomheder, der producerer og distribuerer elektricitet, fastsætter en forhøjelse af den afgift, der skal betales for adgang til og brug af dette system, for at udligne den fordel, der er skabt for disse virksomheder i overgangsperioden af det ændrede retlige grundlag efter liberaliseringen af markedet for elektricitet som følge af gennemførelsen af dette direktiv. Det påhviler dog den forelæggende ret at forvisse sig om, at tarifforhøjelsen ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at udligne denne fordel.
Sagens omkostninger
61 Da sagens behandling i forhold til parterne i hovedsagen udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. De udgifter, der er afholdt for at afgive indlæg for Domstolen, bortset fra de nævnte parters udgifter, kan ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:
1) En foranstaltning som den i hovedsagen omhandlede, der som en overgangsforanstaltning fastsætter en forhøjelse af tariffen for adgang til og brug af det nationale transmissionssystem for elektricitet alene for virksomheder, der producerer og distribuerer elektricitet hidrørende fra hydroelektriske og geotermiske anlæg, for at udligne den fordel, som er skabt for disse i overgangsperioden for liberaliseringen af markedet for elektricitet som følge af gennemførelsen af direktiv 96/92, er en differentiering mellem virksomheder med hensyn til byrder, der følger af den pågældende byrdeordnings art og opbygning. Følgelig udgør denne differentiering ikke i sig selv en statsstøtte som omhandlet i artikel 87 EF.
Imidlertid kan undersøgelsen af en støtte ikke adskilles fra virkningerne af dens finansieringsmåde. Såfremt der i en situation som den i hovedsagen omhandlede er en nødvendig forbindelse mellem forhøjelsen af afgiften for adgang til og brug af det nationale transmissionssystem for elektricitet og en national støtteordning i den forstand, at provenuet af forhøjelsen nødvendigvis anvendes til finansiering af denne støtte, er den nævnte forhøjelse en integrerende del af denne ordning og skal derfor undersøges sammen med denne.
2) Reglen om adgang uden forskelsbehandling til det nationale transmissionssystem for elektricitet, der er fastslået ved direktiv 96/92, er ikke til hinder for, at en medlemsstat træffer en overgangsforanstaltning som den i hovedsagen omhandlede, som kun for nogle virksomheder, der producerer og distribuerer elektricitet, fastsætter en forhøjelse af den afgift, der skal betales for adgang til og brug af dette system, for at udligne den fordel, der er skabt for disse virksomheder i overgangsperioden af det ændrede retlige grundlag efter liberaliseringen af markedet for elektricitet som følge af gennemførelsen af dette direktiv. Det påhviler dog den forelæggende ret at forvisse sig om, at tarifforhøjelsen ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at udligne denne fordel.
Underskrifter
* Processprog: italiensk.
Top